II. EXAMEN DE L'AVIS
Réunie le jeudi 23 novembre 1995, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Charles Descours, sur les crédits de la protection sociale inscrits dans le projet de loi de finances pour 1996.
M. Charles Descours, rapporteur pour avis, a observé que les crédits de la protection sociale avaient été ventilés entre les trois ministères sociaux issus de la scission du ministère des affaires sociales, de la santé et de la ville qui avaient été créés sous le premier Gouvernement d'Alain Juppé. Il a rappelé que, depuis le 7 novembre 1995, la structure ministérielle avait été resserrée et que cette répartition n'était plus pertinente.
Il a estimé que le plan de réforme annoncé le 15 novembre dernier par le Premier ministre constituait un événement majeur dans le domaine de la protection sociale et justifiait une étude à part entière.
Il a ensuite fait deux observations sur les crédits budgétaires.
D'abord, le chapitre consacré aux subventions aux régimes de protection sociale enregistre une progression de ses crédits de 17 % qui correspond essentiellement à l'augmentation de la subvention de l'Etat à la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines. A cet égard, il a souligné le fait que les recettes de ce régime provenaient aux trois quarts de transferts inter-régimes et à hauteur de plus de 10 % de contributions publiques.
Les crédits relatifs aux moyens de fonctionnement des services communs aux trois ministères s'élèvent à 5 milliards de francs en 1996, en progression de 2 % par rapport à 1995, soit une stabilisation en francs constants. Les moyens de ces ministères ne sont donc pas en rapport avec l'ampleur des réformes annoncées par le Premier ministre et ils risquent d'être un frein à leur réalisation.
Evoquant le plan de réforme de la protection sociale, M. Charles Descours, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il était nécessaire, courageux et cohérent et qu'il correspondait à une réforme d'ensemble et en profondeur.
Il a estimé que ce plan devrait recueillir un large accord de la part de la commission, d'un triple point de vue : sur le constat dressé, sur les objectifs assignés ainsi que sur la méthode retenue.
Ce constat est le suivant : notre système de sécurité sociale est en crise ; une crise financière, bien sûr, mais plus fondamentalement une crise d'identité et d'efficacité.
M. Charles Descours, rapporteur pour avis, a indiqué que malgré l'apurement de la dette du régime général fin 1993 à hauteur de 110 milliards, les déficits du régime général ont continué à se creuser, avec - 54 milliards en 1994 et - 64 milliards en 1995.
Pour la maladie, le déficit est passé de 31 milliards en 1994 à 36,6 milliards en 1995. Les augmentations de dépenses les plus élevées ont concerné la pharmacie (+ 8,5 %), les honoraires médicaux (+ 5,5 %), les analyses (+ 4,8 %) et les auxiliaires médicaux (+ 3,9 %). Les dépenses d'hospitalisation publique ont progressé de 4,7 % en 1995 ; celles de l'hospitalisation privée ont augmenté de 4,9 %.
Pour la vieillesse, M. Charles Descours, rapporteur pour avis, a rappelé que le déficit devrait atteindre 14,7 milliards en 1995, malgré la montée en charge de la réforme du 22 juillet 1993 et la suppression de la remise forfaitaire de 42 francs.
Il a indiqué que, pour la famille, le déficit devrait s'établir à 13,2 milliards.
En terme de dépenses, il a remarqué que les charges d'allocations familiales régressaient de façon constante sous l'effet du recul démographique. En revanche, les prestations liées à la petite enfance Progressaient très fortement, notamment en 1995.
Compte tenu de ces déficits, les dettes à long terme du régime général devraient atteindre, au 31 novembre 1995, près de 230 milliards.
Une importante fraction, soit 110 milliards de francs de déficits cumulés au 31 décembre 1993, a été mise à la charge du fonds de solidarité vieillesse (FSV).
M. Charles Descours, rapporteur pour avis, a indiqué qu'en trésorerie, l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) avait dû mobiliser, dès le 5 janvier 1995 et sans interruption depuis, les facilités de trésorerie normales et exceptionnelles de la Caisse des dépôts et consignations et dû faire appel aux avances du Trésor pour un montant quotidien moyen de 34,3 milliards.
M. Charles Descours, rapporteur pour avis, a rappelé que les autres régimes, et notamment les régimes spéciaux, n'étaient pas épargnés par cette crise, et que l'on constatait même une dégradation de la situation des régimes
de retraite complémentaire « Association générale des institutions de retraite des cadres » (AGIRC) et « Association des régimes de retraites complémentaires » (ARRCO).
M. Charles Descours, rapporteur pour avis, a ensuite analysé la crise d'identité et d'efficacité de la sécurité sociale.
Il a indiqué que la sécurité sociale avait été créée à une époque où le chômage n'existait pas. Or, son système de financement, pour environ 85 %, restait encore fondé sur des cotisations assises sur les salaires, ce qui pénalisait l'emploi, et le poids des cotisations sociales singularisait la France en Europe : elles représentent en effet 19,6 % du produit intérieur brut (PIB) contre 17,5 % en Allemagne. Les performances du système ne sont pourtant pas exemplaires : alors que la France occupe la troisième place mondiale et la première en Europe pour les dépenses de santé, l'état sanitaire de notre population n'est pas significativement meilleur que celui des autres pays européens.
M. Charles Descours, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué les objectifs et la méthode de la réforme.
S'agissant des objectifs, à savoir la recherche de plus de justice et la clarification des responsabilités, il a estimé qu'ils apparaissaient indispensables pour recueillir l'adhésion de nos concitoyens.
La méthode est dictée par l'urgence. Il s'agit de mesures limitées dans leur nombre (quatre), pour certaines impopulaires, pour d'autres qui heurtent les corporatismes. M. Charles Descours, rapporteur pour avis, a estimé que le Parlement pourrait néanmoins remplir ses missions d'initiative et de contrôle.
Sur le contenu lui-même du plan, M. Charles Descours, rapporteur pour avis, a distingué deux séries de mesures : les mesures immédiates à caractère financier et les mesures structurelles.
Les mesures de sauvegarde correspondent à l'apurement de la dette sociale et à la réduction du déficit du régime général de 60 à 17 milliards en 1996, déficit qui devrait laisser place à un solde excédentaire en 1997.
Pour l'apurement de la dette sociale, une caisse d'amortissement serait créée dès 1996 : elle serait principalement alimentée par un nouveau prélèvement, le remboursement de la dette sociale (RDS).
Ainsi cantonnée, la dette devrait être amortie sur treize ans comme la dette initialement prise en charge par le fonds de solidarité vieillesse.
M. Charles Descours, rapporteur pour avis, s'est félicité que le rééquilibrage soit également opéré branche par branche.
Pour la branche vieillesse, le FSV prendrait en charge 11 milliards de dépenses non contributives au titre de la validation des périodes de chômage, somme correspondant à l'excédent libéré par l'externalisation de la dette ; 2,5 milliards seraient également prélevés sur les entreprises au titre de la contribution patronale à la prévoyance collective.
Pour la branche famille, les mesures de rationalisation et de transfert de la gestion des prestations familiales versées par l'Etat et les grandes entreprises publiques seraient importantes. Si l'effort demandé aux familles Pouvait être diversement apprécié, notamment au regard de ses effets sur la consommation, M. Charles Descours, rapporteur pour avis, a noté ''engagement très ferme du Gouvernement concernant l'attribution de nouvelles recettes de la contribution sociale généralisée (CSG), à partir de 1997, à travers l'élargissement de l'assiette.
Pour la branche maladie, il s'est félicité de l'absence de mesures d'accroissement de la participation des assurés actifs et de la priorité donnée à la maîtrise des dépenses. Il a estimé que la contribution demandée à l'industrie pharmaceutique n'apparaissait pas exorbitante par rapport à la croissance de 12 % de son chiffre d'affaires en 1994. Quant à l'augmentation des cotisations maladie des retraités, il a admis que leur taux, très faible, n'était plus justifié.
M. Charles Descours, rapporteur pour avis, a ensuite présenté deux grandes mesures institutionnelles : le renforcement du rôle du Parlement et la réforme de l'organisation et du fonctionnement des caisses.
Il a estimé que la commission ne pourrait que se féliciter de l'élargissement de la compétence du Parlement réclamée par le président Jean-Pierre Fourcade lors du premier débat sur la protection sociale en décembre 1994 et par lui-même dans un rapport et une proposition de loi qui y était annexée.
M. Charles Descours, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il faudrait être très attentif aux moyens à mettre en place pour faire face à ces nouvelles responsabilités : les moyens du ministère des affaires sociales sont, en effet, assez faibles. Il s'est interrogé sur les structures ou études sur lesquelles le Parlement pourrait s'appuyer pour apprécier les propositions qui lui seraient faites par le Gouvernement.
Evoquant la réforme de l'organisation des caisses, il a attiré l'attention de la commission sur la création d'un conseil de surveillance composé notamment de parlementaires, qui soulevait beaucoup d'interrogations parmi les partenaires sociaux : il pourrait probablement fonctionner sur le modèle de ce qui avait été créé, à l'initiative de la commission des affaires sociales, pour le fonds de solidarité vieillesse.
M. Charles Descours, rapporteur pour avis, a formulé quelques observations sur les mesures sectorielles.
Sur les régimes de retraite, deux grands « chantiers » vont être ouverts : la mise en place d'un système d'épargne-retraite et une réforme des régimes spéciaux.
Le Gouvernement s'est engagé, pour le premier, -et il faut le souligner- à organiser une discussion commune des propositions de loi déjà déposées en ce sens sur le Bureau des Assemblées et du projet en cours d'élaboration. M. Charles Descours, rapporteur pour avis, a rappelé que M. Philippe Marini, lorsqu'il était encore membre de la commission, avait déposé une proposition sur ce sujet à laquelle la majorité de ses collègues de la commission avait apporté son soutien.
Quant au second, le rapporteur pour avis a estimé que la commission ne pouvait qu'approuver, par souci d'équité, les mesures qui allaient toucher les modalités de calcul des retraites des régimes spéciaux et, par souci de transparence, la création de la caisse des fonctionnaires. Il a toutefois jugé souhaitable que la commission qui allait être mise en place pour proposer des réformes sous quatre mois s'attache également au problème des compensations inter-régimes.
Pour la famille, il a indiqué que le principal « chantier » serait l'assujettissement des allocations familiales à l'impôt sur le revenu à partir de 1997. Il a souhaité, à l'instar du président Jean-Pierre Fourcade, qu'un tel chantier, sur l'opportunité duquel il conviendra encore de s'interroger, soit engagé dans le cadre plus large de la réforme des prélèvements obligatoires. Il a observé qu'il semblait que la moitié seulement des recettes supplémentaires serait réaffectée à la branche famille alors qu'il serait légitime de procéder à une réaffectation totale.
Pour la maladie, M. Charles Descours, rapporteur pour avis, a fait part des interrogations des personnes auditionnées sur « l'harmonisation de l'effort contributif de tous les assurés » annoncée par le Premier ministre. Il existe, en effet, de nombreuses catégories pour lesquelles ne sont prélevées que des cotisations forfaitaires, voire pas de cotisations, et qui font peser de lourdes charges sur le régime général ou sur les autres régimes par la voie des compensations inter-régimes. Il s'est interrogé sur les modalités de financement de ces dépenses de solidarité. Il a aussi indiqué que beaucoup de personnes se demandaient quelles seraient les relations entre les agences
regionales, les unions régionales de caisses d'assurance maladie et les directions régionales de l'action sanitaire et sociale (DRASS).
Enfin, sur le financement, il a rappelé que l'élargissement de l'assiette de la CSG et le basculement progressif d'une partie des cotisations maladie des salariés correspondant à des orientations souvent souhaitées par la commission.
Sous le bénéfice de ces observations, M. Charles Descours, rapporteur pour avis, a proposé à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la protection sociale pour 1996.
M . Jean Chérioux a remercié le rapporteur pour avis pour la clarté de son exposé qui contrastait avec la situation actuelle de la sécurité sociale.
Il l'a interrogé sur la possibilité d'isoler les contributions publiques aux régimes spéciaux ainsi que le montant des transferts inter-régimes. Il a estimé que le Parlement ne pouvait s'opposer à la réforme proposée par le Gouvernement, car c'était une réforme de clarification.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard a observé que, si le plan annoncé par le Premier ministre prévoyait des mesures d'application immédiate en ce qui concernait les recettes, les réformes de maîtrise des dépenses ne seraient que d'application progressive. Elle a estimé qu'il n'était Pas juste d'opérer une même ponction de 0,5 % du revenu sur les hauts et bas salaires et jugé que celle-ci pèserait sur la consommation. Elle a enfin remarqué que le délai de quatre mois que demandait le Premier ministre pour prendre des ordonnances aurait été suffisant pour organiser un débat au Parlement.
M. Jean Madelain a observé que les dépenses de la sécurité sociale au titre des médicaments progresseraient cette année encore de 8,5 %. Il a estimé que, pour ce secteur, les taux de progression des dépenses étaient très élevés depuis plusieurs années.
Il s'est interrogé sur les raisons de la hausse des dépenses de biologie, qui contrastait avec le coup d'arrêt constaté l'an dernier.
M. Jean-Pierre Fourcade, président, a fait part de son souhait que l'évolution des dépenses de transport sanitaire soit également analysée.
M. Bernard Seillier a jugé qu'avant de remettre en cause un système d'allocations et de prestations familiales qui datait de 1945, il faudrait en effectuer un bilan circonstancié. Il a également exprimé des réserves sur la fiscalisation des allocations familiales.
En matière d'assurance maladie, il s'est interrogé sur la possibilité de taxer les comportements à risque.
M. Jean-Pierre Fourcade, président, a fait siens les propos du rapporteur pour avis sur l'insuffisance des moyens humains des ministères sociaux. Il a estimé que celle-ci était qualitative au niveau central, qualitative et quantitative au niveau déconcentré. Il a indiqué qu'une réflexion entreprise avec M. le Président du Sénat devrait permettre à la Haute Assemblée de disposer de moyens suffisants pour assumer les nouvelles responsabilités confiées au Parlement.
Répondant aux orateurs, M. Charles Descours, rapporteur pour avis, a approuvé les propos de M. Jean Chérioux sur l'absence de clarté de certains comptes sociaux et sur la nécessité d'évaluer précisément ce que coûtaient à la collectivité, à travers les contributions publiques ou les transferts inter-régimes, certains petits régimes qui voulaient pourtant continuer à exister.
Il a indiqué que la mise en place des nouvelles méthodes de maîtrise médicalisée des dépenses de santé serait rapide.
Il a estimé que les ménages à bas salaires, contrairement à ce que semblait penser Mme Marie-Madeleine Dieulangard, n'affectaient pas tous leurs revenus à la consommation. Il a indiqué à M. Jean Madelain que les dépenses remboursables de pharmacie auraient progressé de 25 % en cinq ans. Répondant à M. Bernard Seillier, il a estimé que notre système de prestations familiales, avec 24 prestations différentes, était devenu trop lourd et complexe à gérer.
M. Jean-Pierre Fourcade, président, a estimé que la fiscalisation des allocations familiales était inadmissible à législation constante.
M. Charles Descours, rapporteur pour avis, répondant à une de ses questions précédentes, lui a indiqué que les dépenses liées aux transports par ambulance semblaient stabilisées depuis 1992.
Sur proposition de son rapporteur, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la protection sociale inscrits dans le projet de loi de finances pour 1996.
Mesdames, Messieurs,
Les observations relatives aux crédits budgétaires relevant de la Protection sociale pour 1996 présentées dans le cadre du présent rapport sont brèves.
En effet, ces crédits ont été ventilés entre les trois ministères sociaux, issus de la scission du ministère des Affaires sociales, de la santé et de la ville qui avaient été créés sous le premier Gouvernement d'Alain Juppé, recouvrant respectivement la solidarité entre les générations, la santé et l'assurance maladie, et l'intégration et la lutte contre l'exclusion sociale. Or depuis le 7 novembre dernier, la structure ministérielle a été resserrée et cette répartition n'est plus pertinente.
De plus, sur les deux derniers sujets, votre commission vous renvoie aux excellents avis présentés par nos collègues Louis Boyer et Jacques Blanc. Quant aux crédits regroupés au sein du « bleu budgétaire » correspondant à la solidarité entre les générations, ils ne sont plus constitués, à hauteur de 90 %, que par les dotations en faveur des personnes handicapées et des personnes âgées. Or, la politique en faveur de ces deux catégories fait l'objet d'avis remarquables présentés par nos collègues Jacques Machel et Alain Vasselle.
Par ailleurs, le plan de réforme annoncé le 15 novembre dernier par le Premier ministre constitue, sans conteste, l'événement récent majeur dans le domaine de la protection sociale et justifie une étude à part entière.
Votre commission n'a souhaité faire que deux remarques particulières sur les crédits budgétaires car elles illustrent certains problèmes auxquels l'Etat est confronté :
Le chapitre consacré aux subventions aux régimes de protection sociale enregistre une progression de ses crédits de 17 % passant de 2 à 2,449 milliards. Celle-ci correspond essentiellement à l'augmentation de la subvention de l'Etat à la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines, qui représente à elle seule 2,441 milliards. Ce régime, dont le rapport démographique est de un pour dix, fait apparaître, selon les données fournies par la Commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre 1995, des recettes provenant, pour les trois quarts, de transferts inter-régimes et, à hauteur de plus de 10 %, de contributions publiques.
Les crédits relatifs aux moyens de fonctionnement des services communs aux trois ministères s'élèvent à 5 milliards de francs en 1996, en progression de 2 % par rapport à 1995, soit une stabilisation en francs constants. On constate donc que les moyens de ces ministères ne sont pas en rapport avec l'ampleur des réformes annoncées par le Premier ministre et qu'ils risquent d'être un frein à leur réalisation. Or, c'est précisément sur le plan de la réalisation des objectifs annoncés que se jouera l'avenir de notre système de sécurité sociale et l'appréciation du plan Juppé.
L'an dernier déjà, votre commission avait appelé l'attention sur la faiblesse des moyens des services de ce ministère eu égard à la politique ambitieuse menée depuis 1993. Elle relevait notamment un déficit important de postes dans l'administration centrale, estimé, en 1994, à environ 60 postes dont une vingtaine au niveau des administrateurs civils.
Elle avait estimé que la simple remise à niveau de ces moyens de fonctionnement supposait pour les années à venir une progression des crédits d'au moins 3 %. Ce ministère souffre, en effet, depuis longtemps d'un manque d'attractivité lié tant à la nature des emplois offerts qu'à l'absence de débouchés comparables à ceux d'autres ministères. Cette hémorragie d'effectifs se retrouve au niveau des directions déconcentrées comme des directions régionales des affaires sanitaires et sociales.
Dans le cadre du présent avis, votre rapporteur s'est particulièrement attaché, dans une première partie, à examiner l'ampleur des transferts financiers entre l'Etat et la sécurité sociale qui caractérise l'évolution de notre système de protection sociale. Dans une seconde partie, il vous présente diverses observations de portée générale sur le plan de réforme du système de protection sociale présenté le 15 novembre dernier. Le fait que votre commission des Affaires sociales sera très prochainement saisie au fond du projet de loi d'habilitation sur les ordonnances permettra de mener, dans le cadre du rapport correspondant, une analyse plus approfondie.