IV. L'EXTENSION DE LA CONTRIBUTION SOCIALE GÉNÉRALISÉE ET LA RÉFORME DU FINANCEMENT DE L'ASSURANCE MALADIE
A. LA CONFIGURA TION ACTUELLE DE LA CSG
Le Conseil des impôts, dans son rapport de 1995 consacré à la CSG, rappelle que celle-ci a été créée en réponse à deux évolutions contradictoires de notre système de protection sociale.
D'un côté, le lien entre activité professionnelle et droit à prestation s'est relâché. Depuis 1978, le droit aux prestations familiales est devenu universel. Dans le même temps, le développement de l'assurance personnelle et de l'aide médicale gratuite a abouti à une couverture quasi totale de la population pour le risque maladie. Enfin, le lien contributif entre le montant des cotisations versées et celui des prestations reçues s'est également distendu.
D'un autre côté, les revenus des ménages ont connu une évolution qui a réduit leur composante salariale servant d'assiette aux cotisations sociales. Les rémunérations d'activité incluent une part croissante d'avantages extra-salariaux. Les revenus de remplacement, qu'il s'agisse des retraites, des indemnités de chômage ou des minima sociaux, constituent désormais près du tiers des ressources des ménages. Les revenus du patrimoine se sont développés dans un contexte de faible inflation.
Ce double mouvement a conduit à une concentration des prélèvements sociaux sur les seuls revenus d'activité de nature salariale, concentration aggravée par la structure de l'assiette de l'impôt sur le revenu. Cette situation n'est pas conforme à l'équité. Elle est en outre défavorable à l'emploi.
L'objectif de la CSG lors de sa création était donc de corriger cette distorsion, en élargissant le financement de la sécurité sociale à d'autres revenus que ceux inclus dans l'assiette aux cotisations. Toutefois, cet objectif n'a été que partiellement atteint en raison de la configuration qui lui a été donnée en 1991.
La CSG est en fait constituée de trois impositions distinctes :
* Une contribution sur les revenus d'activité et de remplacement, recouvrée selon les mêmes règles que celles applicables aux cotisations sociales ;
* Une contribution sur les revenus du patrimoine, recouvrée selon les mêmes règles que celles applicables à l'impôt sur le revenu ;
* Une contribution sur les produits de placement, recouvrée selon les mêmes règles que celles applicables au prélèvement libératoire de l'impôt sur le revenu.
Cette configuration de la CSG répond à des considérations pragmatiques d'efficacité. Lors de sa création, il a paru plus simple de confier son recouvrement aux organismes déjà chargés de collecter des prélèvements sur des assiettes proches de celles que l'on souhaitait lui donner.
Ainsi, la CSG sur les revenus d'activité et de remplacement est perçue par voie de retenue à la source par les organismes chargés du recouvrement des cotisations sociales. La CSG sur les revenus du patrimoine et la CSG sur les produits de placement sont recouvrées par les administrations fiscales selon des modalités distinctes : la première est recouvrée par voie de rôle en même temps que l'impôt sur le revenu, la seconde est précomptée en même temps que le prélèvement libératoire
Mais cette juxtaposition d'assiettes existantes a abouti à lier les exonérations de CSG aux exonérations d'impôt sur le revenu ou de cotisations sociales, et à reconduire ainsi les défauts du système de prélèvements obligatoires.