III. UN ENVIRONNEMENT COMMUNAUTAIRE ET INTERNATIONAL INCERTAIN
A. 1999 : L'ANNÉE DES RÉFORMES COMMUNAUTAIRES
1. La réforme de la Politique Agricole Commune
a) Les principes de la réforme de mars 1999
Les
principes de la réforme de la PAC peuvent être ainsi
résumés :
- poursuite de l'alignement du marché intérieur sur le
marché mondial, par la baisse des prix d'intervention et
l'affaiblissement des mécanismes d'intervention ;
- généralisation des aides directes ne compensant que
partiellement la baisse des prix ;
- plus grande subsidiarité laissée aux Etats pour prendre en
compte les réalités agricoles, mettre en oeuvre
l'éco-conditionnalité et éventuellement moduler les
aides.
b) Les mesures prises pour les différentes organisations communes de marché
Pour l'OCM Grandes cultures
, les décisions
sont
les suivantes :
- la fixation du taux de gel à 10 % ;
- l'alignement progressif des aides oléagineux sur les
céréales ;
- une baisse des prix d'intervention de 15 % en deux étapes,
le niveau des prix pour la campagne 2002-2003 étant arrêté
sur la base de l'évolution des prix ;
- des paiements à la surface accrus, mais ne couvrant que 50 %
de la baisse des prix ;
- le maintien d'une aide spécifique pour les protéagineux,
mais en diminution de 7,5 % ;
- le versement des aides décalé d'un mois (à partir
du 16 novembre). Soulignons que la spécificité
" maïs " et l'herbe ensilage ont été prises en
compte. En outre, le mécanisme des majorations mensuelles a
été prorogé.
En ce qui concerne l'OCM lait
, les mesures consistent en :
- une baisse des prix du beurre et de la poudre de lait de 15 % et de
17 % du prix indicatif du lait, partiellement compensée ;
- une hausse de 2,4 % en deux étapes du quota
communautaire ;
- des enveloppes nationales de crédits communautaires
créées à partir de 2005 pour financer soit un
supplément de prix, soit une aide à l'hectare de pâturage
permanent.
Il a été annoncée, en outre, une sortie à moyen
terme du régime des quotas.
Pour l'OCM " viande bovine ",
l'accord repose sur :
- une baisse des prix de 20 % en trois campagnes ;
- une revalorisation de la prime à la vache allaitante de
262 F, dont 131 F au titre du complément national ;
- la mise en place d'un stockage privé et le déclenchement
du stockage public, si le prix descend en dessous de 10 % du prix de base,
soit 11 francs/kg ;
- une augmentation de la prime spéciale pour les jeunes bovins de
55,5 % et de 38 % pour celle des gros bovins ;
- l'instauration d'une prime à l'abattage pour les animaux adultes
et pour les veaux ;
- enfin, comme pour l'élevage laitier, des enveloppes nationales de
crédits communautaires.
L'OCM vin
L'objectif de la réforme de l'OCM viti-vinicole est de permettre
à une production européenne de qualité de
développer ses performances dans un contexte économique
globalement favorable à ce secteur. Cette réforme se traduit
par :
- une simplification importante de la réglementation communautaire
dans la mesure où le nouveau règlement unique remplace les
vingt-trois règlements actuellement en vigueur ;
- des droits de plantations nouvelles, représentant
51.000 hectares au niveau européen, dont 13.565 ha pour la
France. En outre, une réserve communautaire de droits
supplémentaires de 17.000 ha a été mise en place et
sera répartie en fonction des besoins des régions de production.
De plus, une certaine flexibilité a été introduite dans le
gestion des droits de replantation ;
|
Etats membres |
Droits nouveaux (hectares) |
|
Allemagne |
1 534 |
|
Autriche |
722 |
|
Espagne |
17 355 |
|
France |
13 565 |
|
Grèce |
1 098 |
|
Italie |
12 933 |
|
Luxembourg |
18 |
|
Portugal |
3 760 |
|
TOTAL |
51 000 |
|
Réserve |
17 000 |
- un soutien en faveur de la restructuration et de la
reconversion du vignoble, en vue d'adapter la production aux besoins du
marché. Ce soutien est limité à une certaine superficie
pour chaque Etat membre ;
- une nouvelle réglementation concernant les pratiques
oenologiques, reposant notamment sur le statu quo en matière
d'enrichissement des vins (chaptalisation ou moût concentré). Par
ailleurs, contrairement à la proposition de la Commission, la
vinification des moûts importés et le coupage des vins
communautaires avec des vins importés sont interdits ;
- une modification du régime de la distillation : la gestion
du marché repose désormais uniquement sur la distillation en cas
de crise (suppression des distillations obligatoire, volontaire et de soutien)
et la distillation des alcools de bouche, dont le prix d'intervention sera
fonction de l'état des marchés viti-vinicoles
communautaires ;
- une reconnaissance des organisations de producteurs et des
interprofessions dans la réglementation communautaire.
Votre Commission des Affaires économiques a suivi avec attention
l'évolution des négociations. La décision prise à
Berlin sur l'OCM viti-vinicole prend en compte d'ailleurs certaines demandes
formulées par le Sénat en février 1999
17(
*
)
.
c) L'encadrement des aides
L'Agenda 2000 introduit deux nouveautés :
d'une part,
l'écoconditionnalité des aides :
dans le but de mieux articuler les soutiens octroyés dans le cadre
des organisations de marché avec les préoccupations
environnementales, les Etats membres doivent prendre des mesures
consistant :
- à subordonner les aides à des actions
agro-environnementales,
- à élaborer des prescriptions environnementales
spécifiques constituant une condition d'octroi des aides.
M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche, a
décidé cette année de réserver le versement des
aides majorées aux agriculteurs dont les cultures irriguées
respectent la police de l'eau et disposent d'une autorisation de
prélèvement. Pour la campagne suivante, le versement des aides
sera subordonné à la présence de compteurs, afin de
favoriser une bonne gestion de la ressource en eau.
D'autre part, la modulation des aides
: les Etats membres ont
la possibilité de réduire les aides versées aux
agriculteurs dans une limite de 20 %, sur la base de trois
critères :
- l'emploi, dans le cas où la main-d'oeuvre sur l'exploitation est
inférieure à un seuil défini par l'Etat ;
- la prospérité globale des exploitations, dans le cas
où la marge brute de l'exploitation est supérieure à un
seuil fixé par l'Etat-membre ;
- le montant total des aides, dans le cas où celui-ci excède
un seul fixé également par l'Etat membre.
Le produit de la modulation ainsi que les réductions d'aides
liées à l'écoconditionnalité sont conservés
par les Etats membres, qui peuvent l'utiliser au titre du règlement
" développement rural ".
Le plafonnement des aides,
initialement envisagé par la Commission, a été
abandonné
. La dégressivité des aides demandée
par la France, avec le double objectif de réduire la dépense
agricole et de consolider le développement rural, n'a pas fait le
consensus au niveau des Quinze.
Le ministre de l'agriculture a annoncé, le mercredi 28 juillet
dernier, la mise en oeuvre de la modulation des aides directes, qui devra
permettre d'assurer le financement des CTE, pierre angulaire de la loi
d'orientation agricole.
La modulation des aides directes était
fondée initialement sur deux critères : le montant total des
aides et l'emploi.
Dans le dispositif par le ministre de l'agriculture le 28 juillet
dernier
, les agriculteurs concernés par la modulation étaient
ceux qui percevaient plus de 250.000 francs d'aides directes,
correspondant à des exploitations d'au moins 100 hectares de
céréales, oléagineux et protéagineux. Un
barème progressif en fonction du montant des aides directes devait fixer
le taux de modulation, qui aurait atteint 20 % pour les exploitations qui
bénéficiaient de plus de 700.000 francs d'aides directes,
soit les exploitations de plus de 280 hectares de céréales,
oléagineux, protéagineux.
La prise en compte de l'emploi s'effectuait de la manière
suivante :
- pour les groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC), et pour
les associés actifs des exploitations agricoles à
responsabilité limitée (EARL), le principe de transparence aurait
été appliqué : le montant des aides aurait
été divisé par le nombre d'associés actifs sur
l'exploitation avant de déterminer le taux de prélèvement
applicable sur l'ensemble des aides directes de l'exploitation ;
- pour tenir compte de l'emploi salarié, une réduction
forfaitaire de 15.000 francs aurait été effectuée
pour chaque emploi à temps plein sur le montant du
prélèvement ;
- pour tenir compte de la main d'oeuvre familiale travaillant
effectivement sur l'exploitation, une réduction forfaitaire de 5/12 des
charges sociales plafonnée à 15.000 francs aurait
été effectuée sur chaque co-exploitant sur le montant du
prélèvement.
Compte tenu de l'ensemble de ces choix, 30.000 exploitations sur le
s680.000 exploitations françaises auraient été
concernées par la modulation des aides, soit environ 4 % d'entre
elles.
Cette modulation des aides doit abonder les crédits destinés
à la politique de développement rural analysée par mon
collègue Henri Revol, rapporteur pour avis des crédits relatifs
au développement rural.
Ce dispositif a été fortement critiqué par les OPA. Le
ministre de l'agriculture, lors de la conférence agricole du 21 octobre
dernier, a annoncé une modification de ce mécanisme avec une
meilleure prise en compte du critère de l'emploi et l'intégration
de la marge brute standard (MBS).
Votre rapporteur se félicite de cet infléchissement politique. Il
ne comprend pas, néanmoins, les raisons de l'empressement de
M. Jean Glavany, au mois de juillet dernier, à prendre une
décision hâtive et démagogique.
Votre rapporteur pour avis considère, malgré les
nouvelles propositions ministérielles, cette mesure comme
:
-
dangereuse
dans la mesure où elle consacre l'agriculture
duale, une agriculture devant en aider une autre. En effet, cette
décision risque de fissurer à terme tout le système
mutualiste, coopératif et syndical ;
-
techniquement absurde
puisque le choix des modalités
d'application entraînait initialement la mise en place d'une logique
difficilement compréhensible : pour bon nombre d'exploitations
agricoles situées en zones intermédiaires, 20% de modulation
provoquait 40 % de revenu en moins. Si la prise en compte de la MBS permet
de réduire quelques injustices, elle ne règle pas tous les
problèmes ;
-
démagogique
puisque seront pénalisées les
entreprises agricoles économiquement viables. Conjuguée avec le
passage obligatoire aux 35 heures, l'application de la modulation pourrait
provoquer "
une augmentation de la puissance des matériels
entraînant ainsi une baisse des temps de travail, donc des salaires et
jusqu'à la baisse du nombre d'employés
18(
*
)
;
-
injuste et discriminatoire
puisqu'elle touche presque
exclusivement les exploitations consacrées aux céréales et
aux oléoprotéagineux. On peut, en outre, s'étonner que,
contrairement aux EARL et aux GAEC, le principe de transparence ne soit pas
appliqué aux sociétés civiles d'exploitations agricoles.
d) Brève analyse de la réforme communautaire
Votre
rapporteur pour avis s'interroge sur certains points de la réforme
communautaire :
- tout d'abord,
les perspectives de développement de la sole
oléagineuse paraissent compromises
en raison de l'évolution
des prix et de l'équilibre du marché du blé : en
outre, l'indépendance de l'Union européenne pour son
approvisionnement en protéines végétales est à
nouveau fragilisée ;
- ensuite, le
marché de la viande bovine est
déstabilisé
compte tenu de l'abandon de la prime
" Hérode ", de la limitation de l'exportation
subventionnée et du manque d'efficacité des mécanismes de
gestion ;
-
l'augmentation du quota communautaire, le niveau des prix et
l'annonce de la sorte des quotas pourraient déséquilibrer
à moyen terme les marchés laitiers ;
- enfin,
plusieurs interrogations demeurent
sur les
modalités de la conditionnalité environnementale
:
s'agit-il d'un simple respect des réglementations existantes ou d'un
encouragement à certaines pratiques ? Quel est le lien entre les
réglementations et la production aidée, quel sera le niveau de la
sanction ?
Soulignons que cinq groupes de travail ont été
installés le 20 mai dernier au sein du Conseil supérieur
d'orientation, sur plusieurs thèmes tels que : le bilan des accords
de Berlin, la mise en oeuvre de la modulation des aides, le plan de
régionalisation des rendements et le contrôle et
l'approvisionnement des aides communautaires.
L'ensemble des règlements sur la mise en oeuvre de la PAC ont
été adoptés sans débat le 17 mai à
Bruxelles par les ministres de l'Agriculture de l'Union européenne.
Votre rapporteur pour avis s'inquiète des conséquences de
cette réforme sur l'évolution du revenu des agriculteurs. Une
étude menée par
l'INRA de Nantes prévoit une baisse
d'environ 7 % en moyenne du revenu net de l'ensemble des exploitations.
2. La réforme de la politique structurelle
La
politique de cohésion économique et sociale que l'Union
européenne conduit à travers les fonds structurels (FEDER - FSE -
FEOGA) a été également réformée avec un
maintien de l'effort financier de l'Union européenne, soit un tiers du
budget européen. Quatre principes sont mis en avant : l'adaptation
aux différentes mutations de la société (industrielles,
sociales...), la concentration de l'intervention dans des domaines
prioritaires, la simplification et le partenariat dans le cadre d'une plus
grande subsidiarité.
Ces principes se traduisent :
par
une diminution du nombre d'objectifs prioritaires.
Désormais, les fonds structurels poursuivront
trois
objectifs :
- le développement et l'ajustement structurel des régions en
retard de développement. Pour la France, cet objectif concerne les
DOM ;
- le soutien de la reconversion économique et sociale des zones en
difficulté structurelle, que ce soit pour les zones industrielles, les
zones rurales, les zones urbaines et celles dépendantes de la
pêche. Pour la France, cet objectif prend le relais de l'ancien objectif
5b ;
- le développement des
ressources humaines en modernisant
les politiques d'éducation, de formation et d'emploi.
par une concentration géographique des interventions,
qui se
traduira par une réduction des zones actuellement
éligibles
.
L'adoption du rapport pour avis sur les crédits réservés
au développement rural sera l'occasion d'examiner les propositions
françaises et l'accueil qui leur a été fait à
Bruxelles.
par le regroupement d'une série de mesures de développement
rural existantes
(pré-retraite, agri-environnement, sylviculture,
zones défavorisées, installation...) dans un cadre unique, avec
une reconduction de l'enveloppe. Les principaux changements résident
dans la prise en compte de la dimension environnementale et de
l'élargissement du concept de zones défavorisées à
des zones soumises à des contraintes environnementales.
Cette politique rurale constitue un enjeu majeur pour la France
, qui, au
cours de la période passée, a été la
première bénéficiaire de la politique structurelle
(installation, investissements...), avec 30 % de l'enveloppe et de la
politique de développement des zones rurales avec 32 % de
l'enveloppe.
3. Le cadre financier de la PAC et de la politique de développement rural
Le
sommet de Berlin a permis de dégager
un cadre financier pour la
période 2000-2006
. Le cadre retenu pour la période 2000-2006
prévoit, pour la première fois, que l'Union s'engage dans une
politique d'économies
en stabilisant les dépenses de
toutes ses politiques communes
. Il s'agit d'une nécessité
pour respecter la discipline budgétaire imposée par l'euro tout
en préparant l'élargissement aux pays d'Europe centrale et
orientale.
Le système de calcul des " ressources propres " qui
alimentent le budget de l'Union européenne a été
modifié
. La part des recettes de TVA va diminuer pour être
ramenée à 0,75 % en 2004 mais il n'est pas question de la
supprimer complètement, comme cela avait été
envisagé, en raison de l'opposition de l'Italie et de la Belgique.
Parallèlement, la ressource proportionnelle au produit national brut va
augmenter.
Les Quinze n'ont finalement pas modifié substantiellement la
compensation octroyée depuis 1984 à la Grande-Bretagne. Le
mécanisme qui a été alors mis en place consiste à
réduire des deux tiers le solde budgétaire négatif du
Royaume-Uni. Le principe et le calcul de cette compensation sont maintenus. En
revanche, Londres devra contribuer aux dépenses des futurs
élargissements et, en attendant, à celles des
pré-adhésions. Selon les experts, l'impact général
de ces modifications devrait réduire de 220 millions d'euros (1,4
milliard de francs) au total le chèque britannique -qui atteignait 3,2
milliards d'euros (21 milliards de francs) en 1998 et 2,5 milliards
(16,4 milliards) en moyenne sur la période 1997-1998-.
Par ailleurs, les contributions à la charge de l'Allemagne, de
l'Autriche, des Pays-Bas et de la Suède ont été
réduites à Berlin pour ne pas représenter plus de
25 % du total à partir de 2002. L'essentiel de la différence
sera payé par la France, l'Italie, la Belgique et le Danemark, les
négociateurs français estimant que cette contribution
supplémentaire représentera environ 200 à 250 millions
d'euros supplémentaires chaque année.
Les dépenses agricoles et de développement rural ont
été stabilisées pour la même période.
L'enveloppe annuelle ne devra pas dépasser 40,5 milliards d'euros
(265,7 milliards de francs), ce qui porte le montant global des dépenses
sur l'ensemble de la période, compte tenu de l'inflation, à
310 milliards d'euros (2.033 milliards de francs).
La part de la PAC (50,6 %) dans l'ensemble du budget communautaire va
donc encore baisser au cours des années à venir
. Les
économies réalisées par rapport au dernier projet de
compromis sont obtenues par deux mesures : d'une part, un report de deux
ans supplémentaires, c'est-à-dire jusqu'en 2005, de la
réforme du lait, qui était jugée inutile et
coûteuse : d'ici là, il n'y aura pas de baisse des prix de
référence ni d'augmentation des quotas : l'économie
réalisée est de l'ordre de 3 milliards d'euros sur l'ensemble de
la période 2000-2006. D'autre part, la baisse du prix d'intervention des
céréales a été ramenée à 15 %
pour l'ensemble de la période au lieu des 20 % souhaités par
les divers projets de compromis. Cette correction permet d'économiser,
sur sept ans, 4,2 milliards d'euros sur les aides directes compensatoires.
L'initiative du Gouvernement français consistant à
rééquilibrer les aides en en prélevant une partie sur les
producteurs de céréales et de viande au profit du
développement rural, des petites exploitations, de la qualité,
n'a pas été retenue
. Cette mesure avait, pour certains
experts, l'avantage de réduire les aides " couplées ",
c'est-à-dire celles qui ont tendance à encourager la production,
et d'accroître les aides découplées.
Cette distinction
pourrait prendre toute son importance lorsque les négociations sur la
libéralisation de l'agriculture vont reprendre dans le cadre de
l'OMC
.
La section garantie du Fonds agricole européen (FEOGA) financera les
dispositions prévues par les organisations communes de marché,
les restitutions à l'exportation, les actions de développement
rural en dehors de l'objectif 1 (régions en retard de
développement) -à l'exception de l'initiative communautaire
Leader-, la contribution communautaire à des actions
vétérinaires et phytosanitaires et les actions d'information sur
la PAC. La section orientation du FEOGA finance le développement rural
dans les régions de l'objectif 1 et le programme Leader.
DÉPENSES AGRICOLES 2000-2006
|
Millions d'euros,
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
Total |
|
|
Total future PAC, dont : |
40.920 |
42.800 |
43.900 |
43.770 |
42.760 |
41.930 |
41.660 |
297.740 |
|
|
- marchés (2) |
36.620 |
38.480 |
39.570 |
39.430 |
38.410 |
37.570 |
37.290 |
267.370 |
|
|
- développement rural (3) |
4.300 |
4.320 |
4.330 |
4.340 |
4.350 |
4.360 |
4.370 |
30.370 |
|
|
1 - Pour
le calcul des montants aux prix courants, un déflateur de 2 % sera
utilisé.
|
|||||||||
4. Bilan des autres réformes européennes dans le secteur agricole
a) Une réforme à réformer : l'OCM fruits et légumes
La
nouvelle OCM " fruits et légumes " est entrée en
vigueur en 1997. Depuis la majorité des organisations professionnelles
demandent la clarification et la simplification de cette réglementation.
Votre rapporteur pour avis souhaite insister, d'une part, sur la difficile
application de certaines règles communautaires et, d'autre part, sur les
problèmes posés par la modification des circulaires
françaises d'application du règlement CEE 2200/96 :
les
responsables d'un grand nombre d'organisations de producteurs contestent
l'esprit de ces circulaires, qui opèrent une rupture brutale des
règles du jeu, remettant en cause la logique d'adaptation progressive de
leurs structures à la nouvelle OCM.
Le règlement du Conseil n° 2200/96, daté du 28 octobre
1996, définit un nouveau mécanisme de financement du secteur des
fruits et légumes par les fonds communautaires (articles 15 et 16 du
règlement), en créant des " fonds
opérationnels " co-financés à parité par les
producteurs et le Fond européen d'Orientation et de Garantie agricole
(FEOGA), section Garantie. Ainsi les aides communautaires sont accordées
à condition que les organisations de producteurs établissent des
" programmes opérationnels " pluriannuels nécessaires
au développement économique et commercial. L'aide communautaire
est limitée de trois manières :
- L'Union européenne finance à 50 % les fonds
opérationnels ;
- La dotation communautaire maximale théorique pour le cofinancement de
ces fonds opérationnels est égale, pour chaque organisation de
producteurs, à 4,5 % du chiffre d'affaires (valeur de la production
commercialisée ou VPC) de l'organisation de producteurs ;
- le principe du cofinancement est assorti d'un plafond d'intervention
communautaire fixé à 2,5 % du chiffre d'affaires de
l'ensemble des organisations de producteurs de l'Union européenne.
Dans les perspectives financières prévues par l'Agenda 2000, la
limite budgétaire annuelle pour le secteur des fruits et légumes
(bananes y compris) est de 1,9 milliard d'euros.
Conscients de ces difficultés d'application au niveau tant
communautaire que national, la
Commission européenne a proposé
certaines adaptations qui ont été approuvées par le
Parlement européen en avril dernier.
Par ailleurs,
la France, l'Espagne et l'Italie, les plus grands producteurs
de fruits et légumes de l'Union européenne, ont remis un
mémorandum à la Commission
. Ces Etats craignent la
concurrence des pays tiers (où les coûts de production et de main
d'oeuvre sont inférieurs) dans un marché soumis à la
globalisation des échanges. "
Dans un contexte de diminution des
dotations communautaires consacrées au secteur (...), il paraît
nécessaire, dans la limite des dépenses prévues au titre
de l'Agenda 2000 (1,9 milliard d'euros), d'adopter les mesures permettant
une meilleure mobilisation des crédits existants
",
suggère le document des délégations espagnole,
française et italienne.
En conséquence, les délégations proposent un taux
d'intervention communautaire fixe, sous forme d'un plafond unique égal
à 4,5 % du chiffre d'affaires par organisation de producteurs.
" Il ne convient pas que soient fixées d'autres limitations ne
permettant pas aux organisations de producteurs de bénéficier
d'un cofinancement communautaire à 50 % de leur fonds
opérationnels. Cela revient à supprimer le plafond de 2,5 %
du chiffre d'affaires global de l'ensemble des organisations de producteurs,
qui permettrait pourtant à la Communauté d'éviter tout
dérapage budgétaire ",
souligne le document commun.
Les délégations espagnole, française et italienne ne
manquent pas de faire remarquer le niveau marginal de contribution des
organisations de producteurs (OP) à la production annuelle de fruits et
légumes dans l'Union européenne (78 millions de tonnes durant la
période 95-97, dont 1,6 million de tonnes destinées à
l'exportation).
" En 1997, seulement 30 % de la production a
été commercialisée par l'intermédiaire des
organisations de producteurs ",
rapporte le mémorandum, tout en
remarquant que les OP
" doivent participer plus sensiblement
à l'équilibre de l'offre et de la demande dans un
marché toujours plus compétitif
". Cette pression est
d'autant plus importante que dans le cadre des accords négociés
par l'Union européenne en vue de la constitution de zones de
libre-échange, les fruits et légumes font l'objet de concessions
tarifaires préférentielles conséquentes.
Votre rapporteur pour avis souligne, en marge de cette réforme, que
la cinquième session du comité mixte franco-espagnol des fruits
et légumes s'est déroulée dans un climat
particulièrement constructif
. Au delà des bonnes relations
entre administrations et professionnels des deux pays, il convient de souligner
la volonté, de part et d'autre, d'élaborer des projets en commun
au profit mutuel de la France et de l'Espagne. Le programme de promotion de la
fraise en est une excellente illustration.
Peu de sujets se sont avérés véritablement conflictuels,
les Espagnols s'étant montrés beaucoup plus conciliants sur le
thème des importations de tomates marocaines que lors du groupe de
contact de Perpignan. L'intensification des relations entre professionnels au
cours des périodes de " télescopage " des productions
française et espagnole est un point particulièrement positif. Il
permettra, à tout le moins, d'éviter que ne se propagent
certaines rumeurs qui peuvent s'avérer particulièrement
néfastes pour l'ensemble des producteurs.
Votre rapporteur pour avis tient à féliciter le groupe de
travail dirigé par MM. Huchon, Legrand et Minetti qui ont, en
permanence, favorisé une relance du dialogue franco-espagnol dans ce
secteur.
b) Un accord sur le renforcement des normes de protection des poules pondeuses
Le
11 mars 1998, la Commission européenne a adopté une proposition
de directive du Commissaire européen à l'agriculture,
M. Franz Fischler, visant à améliorer les conditions
minimales de logement des poules pondeuses.
Le protocole sur le
bien-être des animaux, annexé au traité de Maastricht et
dont l'adoption est prévue dans le Traité d'Amsterdam, oblige la
Commission à présenter des propositions en ce sens. De plus, les
Etats membres de l'Union européenne ont tous ratifié la
convention du Conseil de l'Europe sur la protection des animaux de ferme.
Le projet de directive vise à augmenter l'espace des poules dans les
nouvelles cages tout en fixant des règles concernant l'environnement des
oiseaux (température, éclairage, nourriture et eau disponible).
La présidence autrichienne (fin 1998) puis la présidence
allemande (le 30 mars 1999) ont élaboré deux nouvelles moutures
des propositions initiales. De manière générale,
l'évolution de ces dispositions va dans le sens d'une plus longue
période transitoire en faveur des éleveurs, mais avec des
garanties plus étendues pour le bien-être des poules.
Les ministres de l'agriculture de l'Union européenne ont
décidé le 15 juin dernier à Luxembourg de renforcer
sensiblement et de manière progressive les conditions minimales de
logement des poules pondeuses dans l'Union européenne à partir du
1
er
janvier 2002
. Le recours aux cages en batterie, qui
représentent 93 % des élevages communautaires, sera
totalement interdit à partir de 2012.
A compter du 1
er
janvier 2002, les élevages nouvellement
créés ou transformés devront mettre en place, soit les
dispositions applicables à l'élevage alternatif (densité
de 9 poules par m
2
de surface, etc.), soit opter pour des cages
aménagées (espace minimal par poule de 750 cm²). En ce
qui concerne les cages en batterie actuelles -interdites en 2012- une
première contrainte interviendra à compter du 1
er
janvier 2003, puisque l'espace minimal requis par poule devra être
porté de 450 cm2 à 550 cm2. La directive communautaire
prévoit une exemption pour les établissements de moins de 350
poules et pour les élevages de poules reproductrices.
La Commission européenne soumettra aux Quinze, au plus tard le
1
er
janvier 2005, un rapport, assorti de propositions
appropriées, sur les différents systèmes d'élevage
des poules pondeuses utilisés, en tenant compte notamment de leurs
implications économiques et commerciales. Le Conseil et la Commission
soulignent que la prise en compte, sur le plan international, des règles
concernant le bien-être animal doit constituer "
un des points
fermes du mandat pour le prochain round de négociations de
l'OMC
".
Les équipements prévus à compter du 1
er
janvier
2002 pour les systèmes alternatifs sont les suivants : mangeoires
longitudinales de moins de 10 cm de longueur par poule ou circulaires offrant 1
cm de longueur par animal ; abreuvoirs continus de 2,5 cm de longueur par
animal ou circulaires (1 cm) ; un nid pour 7 poules et 1m
2
pour
120 poules pour les nids collectifs ; perchoirs sans arête et
offrant au moins 15 cm par animal ; litière d'au moins 250
cm
2
par poule, la litière occupant au moins un tiers de la
surface au sol.
Diverses dispositions sont également prévues pour les
systèmes d'élevage qui permettent aux animaux de se
déplacer librement entre les différents niveaux et lorsque les
poules ont accès à des espaces extérieurs. La
densité animale des élevages alternatifs ne doit pas comporter
plus de 9 poules par m² de surface utilisable. Toutefois, lorsque la
surface utilisable correspond à la surface au sol disponible, les Etats
membres peuvent autoriser jusqu'au 31 décembre 2011 une
densité animale de 12 poules par m².
Les dispositions prévues pour les cages aménagées,
à partir du 1
er
janvier 2002, sont les suivantes :
superficie d'au moins 750 cm² par poule dont 600 cm² de surface
utilisable, nid, litière permettant le picotage et le grattage,
perchoirs offrant au moins 15 cm par poule, mangeoire d'au moins
12 cm par poule
19(
*
)
.
Selon la France,
le
passage d'un espace minimum
par poule de
450 cm², comme le prévoit la réglementation
communautaire, à 550 cm² à compter de 2003,
se traduira
par des augmentations des coûts de production de 8 à 12 % par
oeuf produit, selon la taille des cages
. La hausse serait due à
l'augmentation des charges fixes par poule, à la
détérioration probable de l'indice de consommation et à
l'augmentation du nombre d'oeufs cassés. En outre, le
différentiel des coûts de production, qui s'accroît
très sensiblement lorsque les normes de surface passent à 550
cm² par poule, "
conduira inévitablement les
opérateurs à importer des ovoproduits à meilleur
coût depuis les pays tiers
". Les pouvoirs publics et les
professionnels redoutent en particulier des importations massives d'oeufs et
d'ovoproduits à bas prix en provenance des Etats-Unis, où la
norme est de 310 cm² par poule.
Compte tenu de la nécessité d'assurer des conditions de
concurrence équivalente entre les producteurs de l'Union
européenne et ceux des pays tiers,
votre rapporteur pour avis se
félicite que les instances européennes aient estimé que la
prise en compte, au niveau international, des règles concernant le
bien-être animal doive constituer un des points fermes du mandat de
négociation pour le " Cycle du Millénaire " à
l'OMC.
c) L'accompagnement des producteurs pour le passage à l'OCM tabac
La
nouvelle OCM met en place une modulation de prime en fonction de la
qualité de la production et, pour les tabaculteurs qui ne pourraient
obtenir une production de qualité et seraient mis en difficulté,
un mécanisme de rachat des quotas leur permettant de quitter ce secteur.
Selon le profession, cette réforme induit une valorisation des quotas
très dissuasive pour l'installation des jeunes exploitants et
pénalisante pour l'intensification des ateliers existants.
Désireux que le passage à la nouvelle OCM soit le moins difficile
possible pour les planteurs français,
votre rapporteur pour avis
estime nécessaire la finalisation rapide des directives nationales
d'application et regrette que les professionnels ignorent toujours les
mécanismes concrets de cette OCM.
Se pose, en outre, la question
relative aux nouveaux accompagnements financiers qui pourraient prendre la
forme d'une augmentation des enveloppes aux investissements individuels.
Selon le ministère de l'agriculture, une nouvelle saisine de la
Commission européenne pour une adoption de l'OCM n'est envisageable
qu'une fois les points de blocage définis. Sur le problème des
aides aux investissements, les crédits ont été
augmenté en 1998 de 25 %. Les crédits de l'enveloppe
nationale " Burley " (aide technique) pour la récolte 1997
sont versés par l'Oniflhor.
Par ailleurs, le Ministre a précisé que la tabaculture devrait
jouer tout son rôle dans les contrats territoriaux d'exploitation (CTE).
LA TABACULTURE FRANÇAISE
6.500
producteurs regroupés sur 64 départements
:
37 % de la production en Aquitaine
19 % en Alsace et Nord
17 % en Midi-Pyrénées
15 % en Poitou Val de Loire
12 % en Rhône-Alpes
9.067 hectares plantés en 1998
:
3.435 de Virginie
2.636 de Burley
2.996 de tabac brun
La production française s'élève à quelque
26.000 tonnes et un chiffre d'affaires de 740 millions de francs dont
45 % à l'exportation.
Sur des exploitations d'une taille moyenne de 55 hectares de SAU,
orientées soit sur les céréales, soit sur l'élevage
ou la polyculture, le tabac, avec 1,50 hectare de moyenne nationale (1 ha
en brun et Burley -2,5 en Virginie) utilise moins de 5 % de la surface,
mobilise 55 % du travail des permanents et dégage plus de 40% du
revenu (données RESOTAB).
d) La valorisation de l'agriculture biologique au niveau européen
Les
ministres de l'agriculture sont parvenus à un accord politique à
l'unanimité, en juin dernier,
sur une modification du
règlement 2092/91 complétant pour les productions animales les
règles concernant le mode de production biologique des produits
agricoles végétaux
.
Cette modification, qui s'appliquera dans les douze mois après sa
publication au Journal officiel des Communautés
européennes -à l'exception de l'interdiction d'utiliser des
organismes génétiquement modifiés qui entrera en vigueur
avec effet immédiat-
établit des règles
harmonisées dans ce secteur. Le futur règlement prévoit
notamment un label " bio " européen
, que pourront apposer
les éleveurs respectant un certain nombre de conditions. Parmi celle-ci,
citons l'interdiction de donner aux animaux des produits issus d'organismes
génétiquement modifiés, ainsi que des antibiotiques
à titre préventif ou des accélérateurs de
croissance. L'incorporation dans la ration alimentaire d'aliments de conversion
est autorisée à concurrence de 30 % de la formule
alimentaire de conversion. Lorsque ces aliments proviennent d'une unité
de l'exploitation même, ce chiffre peut être porté à
60 %.
La France, qui possède une réglementation déjà
avancée en matière de production biologique animale, a
estimé que ce règlement souffrait encore de nombreuses
insuffisances, notamment en ce qui concerne les dérogations
accordées aux Etats membres
. Soutenue par la Belgique, l'Espagne, la
Grèce et le Portugal, elle n'a donné son accord au texte du
règlement que moyennant la publication d'une déclaration qui,
tout en reconnaissant que des améliorations avaient été
apportées au texte du règlement, estime cependant que
"
cette réglementation est encore insuffisante pour permettre
à l'agriculture biologique européenne, en particulier au secteur
des productions animales, d'atteindre un niveau qualitatif
différencié par rapport à l'agriculture conventionnelle.
Ces insuffisances résident notamment dans le nombre encore important de
dérogations et dans la durée excessive des périodes
dérogatoires. La France fonde l'espoir que les autorités ou les
organismes de contrôle des Etats membres ne recourront que
modérément à ces dérogations afin de garder une
bonne crédibilité à l'agriculture biologique. Le compromis
de la Présidence allemande constitue une première étape
dans l'amélioration qualitative des normes pour l'agriculture biologique
européenne. La France demande que ce processus soit poursuivi, notamment
au vu des résultats des évaluations que la Commission doit mener
lors des différentes échéances prévues par le
règlement ".
Votre rapporteur pour avis, s'il reconnaît le progrès que
constitue cette réglementation, considère que celle-ci est
notoirement insuffisante, 46 dérogations étant
déjà prévues dans ce règlement.
Votre rapporteur pour avis rappelle que l'agriculture européenne est
passée, de 1993 à 1997, de 889.919 hectares à
2.209.866 hectares.
SUPERFICIE AGRICOLE CERTIFIÉE BIOLOGIQUE ET/OU EN RECONVERSION PAR ETAT MEMBRE
|
Union européenne |
Superficie agricole certifiée biologique ou/et en reconversion en 1993 (ha) |
Superficie agricole certifiée biologique et/et en reconversion en 1996 (ha) |
Pourcentage de la surface agricole utilisée (SAU) totale en 1996 |
|
Allemagne |
202 379 |
310 484 |
1,81 |
|
Autriche |
84 000 |
249 662 |
7,18 |
|
Belgique |
1 600 |
5 000 |
0,35 |
|
Danemark |
10 090 |
42 184 |
1,54 |
|
Espagne |
11 675 |
28 130 |
0,09 |
|
Finlande |
15 859 |
44 732 |
1,94 |
|
France |
87 829 |
98 000 |
0,32 |
|
Grèce |
500 |
4 500 |
0,09 |
|
Irlande |
5 101 |
11 104 |
0,25 |
|
Italie |
30 000 |
204 238 |
1,22 |
|
Luxembourg |
500 |
625 |
0,49 |
|
Pays-Bas |
10 053 |
130486 |
0,68 |
|
Portugal |
2 000 |
10 192 |
0,26 |
|
Suède |
46 390 |
105 000 |
3,37 |
|
Royaume-Uni |
35 000 |
47 901 |
0,28 |
|
TOTAL |
552 976 |
1 175 238 |
0,84 |
Source : Eurostat
e) La mise en place de mesures de sauvegarde pour préserver l'OCM sucre
Dans une
communication de la Commission européenne de juin dernier,
celle-ci relève que le sucre importé en masse des pays et
territoires d'outre-mer, à des prix très faibles, vers la
Communauté suscite de vives inquiétudes chez les Etats membres
producteurs et met en péril le fonctionnement de l'organisation commune
de marché (OCM) dans ce secteur
. Pour y faire face, la Commission a
décidé d'appliquer la clause de sauvegarde relative à
l'importation dans la Communauté de produits du secteur du sucre, en
l'état (sucre de canne ou de betterave et saccharose chimiquement pur)
et sous forme de produits à forte concentration du sucre (mélange
de sucre et de cacao), originaires d'Aruba (territoire
néerlandais
20(
*
)
).
Votre rapporteur pour avis rappelle que la procédure de mesures de
sauvegarde est inscrite à l'article 109 de la décision 97/803,
laquelle prévoit un régime des échanges pour les produits
agricoles et industriels entre les pays d'outre-mer et les pays tiers, les pays
ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique) et la Communauté. Cette
décision reconnaît le principe de l'accès dans le
territoire douanier de la Communauté en exonération des droits
à l'importation ou de taxes d'effet équivalent des produits
originaires des pays d'outre-mer.
L'organisation commune de marché dans le secteur du sucre est
régie par le Règlement n° 1785/81 qui se caractérise
par un régime des prix, un régime des quotas reconduit en 1995
jusqu'à la campagne 2000/2001, un régime d'échanges avec
les pays tiers et un système d'autofinancement. Le soutien communautaire
a lieu par le truchement de prix d'intervention auquel les organismes
d'intervention achètent tout le sucre qui leur est offert par les
producteurs communautaires. Parallèlement, il existe un prix minimal
pour les betteraves, que les fabricants de sucre doivent payer aux agriculteurs
communautaires. Le système d'autofinancement est un des traits
caractéristiques de cette OCM : pour assurer la neutralité
budgétaire du système, les frais d'écoulement des
excédents de sucre produit dans la Communauté sont
supportés par les producteurs de betteraves et les fabricants de sucre
communautaires, qui payent une cotisation instituée à cette
effet. Ainsi, les coûts de conservation du sucre sont remboursés
par un système d'avance sur les coûts de stockage privé. En
revanche, le stockage public est peu utilisé, du fait de l'exportation
des excédents.
5. Les perspectives d'élargissement de l'Union européenne
Les
premières adhésions prévues à partir de 2003 pour
les six Etats retenus dans la première vague
(Estonie, Hongrie,
Pologne, République Tchèque, Slovénie et Chypre)
pourraient être reportées à 2006 ou 2007.
Depuis avril 1998, date à laquelle les négociations
d'adhésion ont été entamées, quatorze chapitres de
"
l'acquis communautaire
" ont été
traités. A peine plus de la moitié de ces chapitres peuvent
être considérés comme " provisoirement conclu ".
A cet égard, les Quinze s'apprêteraient à refuser un
certain nombre de demandes de dérogation à la législation
communautaire, jugées incompatibles avec la politique commerciale
commune, l'application du tarif douanier commun et la PAC.
L'agriculture et l'agro-alimentaire constituent en effet un épineux
problème pour les candidats à l'adhésion.
Les questions essentielles que devront trancher les pays candidats porteront
sur leur volonté et leur capacité à aligner leur
agriculture nationale sur les normes communautaires et sur l'opportunité
de mettre en place des périodes transitoires pour certaines parties de
l'acquis communautaire. Toute une série d'autres questions se poseront,
de la réforme agraire à l'emploi et au développement
rural, en passant par les contrôles douaniers
21(
*
)
.
Dans la plupart des pays candidats, le prix d'un grand nombre de produits
agricoles est encore inférieur à celui pratiqué dans
l'Union européenne. De même, les investissements en capitaux ainsi
que la réorganisation indispensable pour rendre les exploitations
agricoles compétitives, surtout dans le secteur du bétail, n'ont
pas encore produit de véritable impact. La transformation en aval dans
le secteur agro-alimentaire accuse un retard important par rapport à
l'UE. Les PECO semblent donc encore loin d'avoir atteint le stade où ils
pourront faire face au choc de la hausse des prix et à la concurrence
des fournisseurs de l'Union européenne.
La Commission européenne a suggéré en octobre dernier de
traiter l'élargissement de l'Union à l'Est selon une approche
globale. Si de nouvelles possibilités seraient ainsi offertes aux pays
candidats, dans la mesure où les négociations d'adhésion
seraient rendues accessibles à tous ceux qui satisfont aux
critères politiques, ce nouveau système permet à
l'exécutif européen d'exclure tout pays qui ne se conformerait
pas aux exigences communautaires.