C. L'ACCROISSEMENT DES MOYENS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE L'EAU À TRAVERS L'INSTAURATION D'UN COMPTE SPÉCIAL DU TRÉSOR FINANCÉ EXCLUSIVEMENT PAR LES AGENCES DE L'EAU
1. L'accroissement des prélèvements opérés sur les budgets des agences de l'eau
a) Rappel historique
La loi
de finances pour 1997 instaurait un premier fonds de concours doté de
110 millions de francs, alimenté par les contributions des agences
de l'eau. Prévu pour la durée du VIIè programme, il devait
mobiliser 550 millions de francs sur cinq ans pour financer des actions de
péréquation inter-bassins, telles que les mesures d'entretien des
cours d'eau et de prévention des inondations.
La loi de finances pour 1999 a instauré un second fonds de concours
à hauteur de 140 millions de francs, également à la
charge des agences de bassin, pour contribuer au financement de la police de
l'eau exercée par l'Etat (50 millions de francs), de l'exploitation
de réseaux de mesure (140 millions de francs) ainsi que de la
police de l'eau exercée par les gardes-pêche (50 millions de
francs).
A chaque fois, votre commission avait émis les plus vives critiques
à l'encontre de ce processus qui porte atteinte au principe fondamental
de l'autonomie de gestion des organismes de bassin.
Votre rapporteur pour
avis avait ainsi considéré l'an dernier que
" par ce
procédé et en méconnaissance totale du principe de
décentralisation, l'Etat récupérait pour financer des
activités régaliennes, comme la police de l'eau, une partie du
produit des redevances par lesquelles les collectivités territoriales et
les acteurs socio-économiques cotisaient à la protection,
à la remise en état et l'aménagement de leur propre
bassin ".
Cette succession de prélèvements s'inscrivait de plus dans un
contexte " hostile " aux agences de l'eau, menacées dans leur
autonomie par le projet du ministère de l'environnement
d'intégration des redevances dans la taxe générale sur les
activités polluantes (TGAP) créée en 1999. Les
réactions profondément critiques tant des collectivités
locales et des professionnels concernés que, bien évidemment, des
agences de bassin elles-mêmes, organes de direction et salariés
confondus, ont heureusement permis au cours de négociations
menées début 1999, de faire évoluer le projet
gouvernemental.
En effet, l'intégration pure et simple des redevances dans la TGAP
équivalait à la " nationalisation " de la politique de
l'eau, condamnant sans appel un dispositif qui avait fait ses preuves
même s'il devait être réformé et adapté. De
plus, ce projet était en contradiction avec le projet de directive cadre
pour l'eau en discussion au niveau européen, qui préconise une
gestion de l'eau décentralisée au niveau des bassins
hydrographiques, sur le modèle français.
Forcé d'évoluer, le ministère de l'environnement
présentait alors un dispositif très complexe prenant en compte
plusieurs objectifs : d'une part taxer de façon dissuasive des
activités ou des produits responsables de dégradation de l'eau et
jusque-là non pénalisés et d'autre part modifier, pour en
accroître les ressources, le circuit de financement de la politique de
l'eau au niveau national. Mais cette augmentation devait se faire à
enveloppe globale s'agissant des moyens gérés au niveau national
et par les agences de l'eau.
Il était en conséquence proposé que :
- les nouveaux prélèvements reposant sur des assiettes
" voisines " de celles des actuelles redevances (lessives
phosphatées ; extraction de granulats) constituent une
" TGAP1 " affectée à un compte spécial du
Trésor pour financer des actions sur l'eau menées au niveau
national ;
- les redevances des agences soient réduites à due
concurrence, ces mêmes agences bénéficiant d'une redevance
nouvelle sur les ouvrages hydrauliques ;
- les prélèvements liés aux pollutions agricoles
constituent une " TGAP2 " et intègrent la TGAP pour être
affectés au budget de l'Etat ;
- le Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE)
soit éventuellement absorbé par le nouveau compte spécial
créé.
PROPOSITIONS DU MINISTÈRE DE
L'ENVIRONNEMENT
PRINTEMPS
1999
" TGAP
2 " : assiettes nouvelles éloignées du champ actuel des
redevances des agences : pollutions agricoles
" TGAP 1 " : assiettes nouvelles " voisines " des
assiettes existantes de redevances
FNDAE
Redevances existantes réformées et réduites à due concurrence de la " TGAP 1 " + redevances nouvelle sur les ouvrages hydrauliques
Budget
général
Compte spécial
Agencés
Budget global égal à celui actuel des agences et du FNDAE
Outre
son évidente complexité, le dispositif proposé ne
permettait pas de concilier la volonté gouvernementale d'élargir
la TGAP au domaine de l'eau dans le projet de loi de finances pour 2000 et
d'attendre raisonnablement la fin du VIIè programme des agences,
c'est-à-dire fin 2001 pour modifier le montant et l'assiette des
redevances.
Par lettre en date du 27 avril 1999, les présidents des
comités de bassin ont fait part au ministre de l'environnement de leur
profonde réserve à l'encontre de ce dispositif jugé
complexe, confus et insuffisamment évalué au préalable.
Ils ont fait part de leur préférence pour une TGAP " portant
sur des produits commercialisés ", afin d'éviter toute
confusion avec le système des redevances.
S'agissant du financement de la politique de l'eau au niveau national enfin,
ils ont accepté le principe de la participation des agences, à
travers un fonds de concours.
Ils ont enfin émis le souhaité que ce mécanisme
s'intègre dans le cadre plus général de la réforme
des Agences et de la préparation du VIIIe programme.
b) La création du Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) à la charge des agences de l'eau
Compte
tenu du déroulement des négociations, le Gouvernement propose un
schéma plus simple, s'agissant du financement de la politique de l'eau
menée au niveau national. Par ailleurs, il prévoit
l'élargissement de l'assiette de la TGAP et modifie l'affectation de
celle-ci.
Sur le premier point, l'article 31 du projet de loi de finances pour 2000
instaure un Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE)
alimenté par un prélèvement nouveau sur les agences de
l'eau.
Dans la pratique, et pour éviter la multiplication des comptes
d'affectation spéciale, il est proposé de modifier le compte
spécial du trésor n° 902-00 " Fonds national de
développement des adductions d'eau " pour en faire un compte
composé de deux sections, intitulé " Fonds national de
l'eau ".
- La première section est intitulé " Fonds national de
développement des adductions d'eau " ; elle reprend toutes les
caractéristiques du FNDAE en recettes comme en dépenses ;
elle demeure rattachée au budget du ministère de l'agriculture et
de la pêche ;
- la seconde section intitulée " Fonds national de
solidarité pour l'eau " est rattachée au budget du
ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
Ses recettes sont alimentées par un prélèvement nouveau
sur les agences financières de bassin.
Ce prélèvement est réparti pour deux tiers en fonction de
la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées
pendant la durée du programme pluriannuel d'intervention et pour un
tiers en fonction de la part de chaque bassin dans la population
recensée en métropole. Il doit être acquitté avant
le 15 février de chaque année.
Pour 2000, le montant du prélèvement s'élève
à 500 millions de francs et se répartit ainsi entre les
agences :
|
Agence de bassin Adour - Garonne |
46,0 millions de francs |
|
Agence de bassin Artois-Picardie |
38,3 millions de francs |
|
Agence de bassin Loire-Bretagne |
79,7 millions de francs |
|
Agence de bassin Rhin-Meuse |
42,3 millions de francs |
|
Agence de bassin Rhône-Méditerranée-Corse |
115,2 millions de francs |
|
Agence de bassin Seine-Normandie |
178,5 millions de francs |
Le FNSE
se substitue à ces deux anciens fonds de concours qui sont
supprimés pour le financement de leurs actions et pour celui d'actions
nouvelles au titre :
- de la péréquation interbassins, dont 90 millions de
francs pour la rénovation des rivières et 94 millions de
francs d'interventions sur les pollutions diffuses et les zones humides ;
- de la solidarité nationale, avec notamment 94 millions de
francs pour les économies d'eau dans l'habitat social et la restauration
des milieux aquatiques dégradés ;
- de la connaissance de l'eau et des milieux aquatiques (168 millions
de francs) ;
- des actions d'intérêt commun aux bassins notamment des
études d'intérêt général (45 millions de
francs) ;
- du fonctionnement des instances de concertation relatives à la
politique de l'eau tels que le Conseil supérieur de la pêche,
établissements publics, associations, intervenant dans le domaine de
l'eau (8 millions de francs).
Sur le principe de ce nouveau prélèvement, votre rapporteur pour
avis, fidèle aux positions jusque là adoptées par la
commission, ne peut qu'être très réservé.
D'autant plus que l'ampleur du prélèvement, et la multiplication
des emplois proposés par l'article 31 du projet de loi de finances
remettent sérieusement en cause le caractère
décentralisé, au niveau d'un bassin hydrographique, de la
politique de l'eau.
Ainsi, alors même que la police de l'eau n'est plus financée par
ce compte spécial, on est en droit de s'interroger sur la
nécessité de financer au niveau national des actions pour la
maîtrise de la consommation d'eau dans le logement social. Si on admet
que ce type de dépenses ne relève pas du secteur du logement, on
peut, à tout le moins, préférer l'échelon
décentralisé des agences pour mener efficacement ce type
d'actions. A titre de comparaison, les aides aux bailleurs privés en
matière de réhabilitation de logement locatif sont
attribuées par l'Agence nationale pour l'amélioration de
l'habitat (ANAH) dont la structure est régionale.
S'agissant de l'ampleur du prélèvement, on peut souligner que la
succession des prélèvements instaurés depuis 1997
fragilise la situation financière des agences qui fonctionnent sur la
base d'un programme quinquennal. Compte tenu de cette programmation
pluriannuelle nécessitée par la nature des investissements
subventionnés, on peut se demander si les agences auront la
capacité, en cours de programme, de faire face à ce nouveau
prélèvement, sans remettre en cause leurs engagements. De plus,
on peut s'interroger sur le montant prélevé en 2001 au titre du
FNSE, année d'achèvement du VIIè programme.
Ceci est d'autant plus inquiétant que les besoins en investissements
pour l'assainissement et la protection de la ressource en eau sont encore
considérables. Toute remise en cause du programme d'aide des agences
reviendrait à contraindre les collectivités locales à
augmenter le prix de l'eau.
2. La simple reconduction des crédits " classiques " consacrés à la politique de l'eau
Comme le montre le graphique ci-dessous depuis 1997, les crédits affectés par l'Etat évoluent peu.
Avec
264 millions de francs, le budget de l'eau est stabilisé au niveau
atteint en 1997 et ne comporte pas de mesures nouvelles. Il va servir
principalement au financement:
-
de
la police de l'eau exercée par l'Etat
(36
MF) ;
-
de la prévention des inondations
, notamment aux travers
des actions liées aux plans gouvernementaux " Loire " et
" Prévention des risques " consacrés à la
restauration du Domaine Public Fluvial (DPF), à l'annonce des crues et
à la protection des lieux habités contre les inondations
(207 MF) ;
-
des schémas départementaux d'aménagement et de
gestion des eaux
(SDAGE)
dans les DOM
(1,5 MF) ;
-
des opérations " Mont Saint Michel " et " Etang
de Berre "
(5,7 MF) ;
-
du plan des poissons migrateurs
(3,8 MF).
En 1998, 203 millions de francs (DO + AP) et en 1999, 214 millions
de francs (DO + AP) avaient été consacrés à la mise
en oeuvre des plans Loire et Restauration des rivières. Dans le projet
de loi de finances pour 2000, le même montant est reconduit.
Ils seront complétés, comme en 1998 et 1999, par des transferts
en gestion des budgets de l'agriculture et de l'équipement de
22 millions de francs. En 2000, le Fonds National de Solidarité
pour l'Eau se substituant aux fonds de concours financera, à hauteur de
90 millions de francs des opérations concourant à la
restauration des cours d'eau, ce qui porte à 326 millions de francs
le montant des crédits.
a) La poursuite du plan Loire-grandeur nature sur la période 2000-2006
En 1994,
la réalisation du plan Loire avait été
évaluée à 1,8 milliard de francs, sur lesquels l'Etat
devait apporter 700 millions de francs de crédits. En 1998, pour
répondre à l'urgence des travaux de mise en
sécurité, 631 millions de francs avaient été
engagés par l'Etat dont 600 millions de francs sur le budget de
l'environnement.
Après avoir réexaminé le contenu du plan en 1998 et
consulté l'ensemble des partenaires concernés, le Gouvernement a
fait connaître son projet sur la poursuite du plan durant les
années 2000 à 2006 lors du CIAT du 23 juillet 1999.
Le plan devrait désormais mieux s'articuler avec les futurs contrats de
plan, en constituant une partie spécifique de ces contrats pour les
régions concernées. Il serait doté d'une enveloppe
spécifique de crédits d'Etat fixée à
705 millions de francs, dont 500 millions de francs financés
sur le budget de l'environnement.
L'Etat ferait porter son effort sur trois points :
La poursuite des actions de prévention des inondations, pour
lesquelles il propose d'engager 340 millions de francs sur le budget de
l'environnement, en partenariat avec les collectivités locales, ce qui
devrait permettre -avec les règles habituelles de co-financement de ce
type d'actions- d'engager près de 1 milliard de francs de 2000
à 2006 en donnant la priorité aux actions de réduction de
la vulnérabilité des zones inondables (par la mise en oeuvre de
plans de prévention des risques notamment), au renforcement de l'alerte
(avec la poursuite du réseau CRISTAL) et au renforcement des
levées de la Loire, ainsi qu'à la poursuite de la restauration du
lit. En complément, l'Etat maintiendra son effort sur l'entretien
courant du lit à hauteur de 10 millions de francs par an ;
la restauration de la qualité des eaux et des milieux naturels
aquatiques des vallées ligériennes, pour laquelle il propose
d'engager 145 millions de francs (dont 130 millions de francs sur le
budget de l'environnement), en complément des aides que pourra apporter
l'agence de l'eau Loire-Bretagne ;
la mise en valeur et la promotion des vallées ligériennes,
pour lesquelles sera engagé un programme interministériel de
220 millions de francs de crédits d'Etat faisant intervenir
conjointement les budgets de l'environnement (30 millions de francs) de
l'aménagement du territoire (40 millions de francs) et ceux des
transports, du tourisme et de la culture (150 millions de francs).
Le contenu de ce programme sera négocié entre l'Etat et les
régions au second semestre 1999. Le comité de bassin
Loire-Bretagne sera associé à cette négociation et le
préfet coordonnateur du bassin Loire-Bretagne aura pour mission
d'assurer la cohérence des volets " plan Loire " dans les
différents contrats de plan. L'établissement public
d'aménagement de la Loire et de ses affluents (EPALA) sera
associé à ces négociations en accord avec les
régions concernées.
Les dotations inscrites au projet de loi de finances permettent d'engager la
première tranche annuelle de la deuxième étape du plan
Loire, à concurrence de 72 millions de francs en ce qui concerne le
budget de l'environnement.
Par ailleurs, l'analyse de la situation en matière de gestion de la
ressource en eau a conduit l'Etat à ne plus juger utile d'accorder
d'aide pour le développement de nouveaux stockages d'eau et notamment
à ne pas accorder de subvention pour la construction du barrage de
Chambonchard. Le Gouvernement a proposé aux collectivités
concernées un programme alternatif à la réalisation de ce
barrage qui permet d'assurer une alimentation satisfaisante en eau potable et
industrielle et une meilleure mise en valeur du milieu aquatique.
b) La mise en oeuvre du programme " Prévention des inondations "
Ce
programme, de 10,2 milliards de francs (financés en moyenne
à 40 % par l'Etat et ses établissements publics), comprend
2 milliards de francs d'opérations sur les cours d'eau navigables
(relevant de la compétence du ministère en charge des
transports), dont le financement incombe pour l'essentiel à Voies
Navigables de France (VNF) et 8,2 milliards de francs pour les autres
cours d'eau, pour lesquels l'intervention de l'Etat est gérée par
le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
S'agissant de ce ministère, entre 1994 et 1998, plus de
2.900 opérations ont été lancées pour un
coût total de près de 4 milliards de francs (50 % du
programme prévu sur 10 ans), dont 1.500 millions de francs de
crédits en provenance du budget de l'environnement. En 1999, un montant
de 284,5 millions de francs (DO + AP) a été consacré
par le ministère de l'aménagement du territoire et de
l'environnement au financement d'opérations d'entretien et de
restauration de cours d'eau et de zones naturelles d'expansion des crues ainsi
qu'à la protection des lieux habités contre le débordement
des cours d'eau. Sur ce montant, 110 millions de francs proviennent du
fonds de concours des agences de l'eau institué en 1997.
En 2000, le montant des crédits s'élève à
271 millions de francs (DO + AP) dont 90 millions de francs
provenant du fonds national de solidarité pour l'eau, créé
à partir de 2000. Ainsi, l'exécution du plan sera poursuivie en
2000 conformément aux décisions prises en 1994.
3. Bilan d'activité des agences de l'eau et perspectives de réforme
On peut
rappeler qu'en juin 1996, le Gouvernement avait fixé les grandes
orientations concernant les VIIème programmes des agences de l'eau pour
la période 1997-2001. Dans le cadre d'un plafond global de
51 milliards de francs de redevances, les aides des agences devaient
permettre de financer un montant global de travaux estimé à
105 milliards de francs. Outre la poursuite des priorités inscrites
dans le VIème programme, il était demandé aux agences de
consentir un effort financier accru pour le milieu rural (soutien de
l'assainissement autonome, réduction de la pollution dûe aux
nitrates, périmètres de protection des captages d'eau
portable...).
Sur la totalité du programme, le montant des aides s'élève
à 57 milliards de francs qui se répartissent ainsi par
domaine d'intervention :
- assainissement des collectivités : 27,3 milliards de
francs ;
- lutte contre la pollution industrielle : 6,3 milliards de
francs ;
- amélioration des pratiques agricoles : 2,3 milliards de
francs ;
- amélioration en eau potable : 5,9 milliards de
francs ;
- amélioration de la ressource et eaux souterraines :
2,5 milliards de francs ;
- milieux naturels : 1,6 milliards de francs.
Soit un total d'aides aux investissements de près de
45,9 milliards de francs.
En matière d'aides au fonctionnement, les montants actualisés
sont les suivants :
- assistance technique : 0,6 milliards de francs ;
- aides à l'élimination des déchets :
1,1 milliard de francs ;
- primes pour épuration et aides au bon fonctionnement :
10,2 milliards de francs.
Soit un total d'aides au fonctionnement de près de 12 milliards
de francs.
Au 31 décembre 1998, le niveau d'engagement des autorisations de
programme en matière d'aides aux investissements, qui s'établit
à près de 38 % (pour les deux premières années
d'exécution du programme) pour l'ensemble des six agences, conforte les
montants arrêtés pour le VIIème programme. Toutefois,
on note une nette accélération des investissements liés
à la lutte contre la pollution d'origine agricole (le cumul des
engagements atteignant pour 1997 et 1998 près de 49 % des montants
prévus initialement). Dans le domaine de l'assainissement des
collectivités locales, si le niveau d'engagement reste stable en
matière de réseaux d'assainissement (42 %), la part des
aides liées à l'investissement en matière de stations
d'épuration des collectivités locales, accuse un léger
tassement (33 %) car certains projets importants de grandes
collectivités ont été retardés.
S'agissant des prélèvements, le principe de stabilisation des
redevances a permis d'enregistrer un ralentissement de la hausse du prix de
l'eau pendant la période. Alors que sur la période du
VIème programme (1992-1996), l'augmentation annuelle avait
été d'environ 6 % et de 12 % entre 1994 et 1993, le
taux de la hausse annuelle du prix de l'eau a baissé depuis 1997 et
devrait -selon les prévisions- baisser encore jusqu'à
l'achèvement du VIIème programme pour s'établir à
+2 % en 2001. Le prix moyen en francs courants par m
3
devrait
alors s'établir à 17,9 francs.
Les orientations du VIIIe programme devraient faire l'objet d'un cadrage dans
le courant de l'année 2000. Elles s'inscrivent surtout dans la
perspective d'une réforme législative d'envergure annoncée
par le Conseil des ministres du 20 mai 1998.
Pour respecter le calendrier des agences de bassin, dont le VIIème
programme s'achèvera en 2001, cette loi devra être adoptée
au plus tard au premier semestre 2001. Selon les renseignements transmis
à votre rapporteur pour avis, le nouveau texte devrait permettre
de :
- renforcer significativement le rôle du Parlement dans la
définition des redevances, compte tenu du caractère fiscal de ces
dernières. Ainsi, la loi pourrait avoir à définir
assiettes, taux-planchers et taux plafonds. De plus, il faudrait prévoir
le principe de l'approbation par le Parlement, tous les cinq ans, du programme
d'intervention des agences ;
- réformer le système des redevances en vue d'une meilleure
application du principe " pollueur-payeur ", notamment à
travers la réforme du système de la contre-valeur servant de base
au calcul de la redevance de pollution domestique ;
L'application du principe pollueur-payeur à la lutte contre les
inondations justifierait aussi l'établissement de redevances pour
modification du régime des eaux :
- assurer une meilleure représentativité des comités
de bassin et conseils d'administration en allant au-delà des
dispositions contenues dans les décrets n° 99-764 et 99-765 du
6 septembre 1999 ;
- créer un Haut conseil de l'eau et de l'assainissement et un
groupement d'intérêt public pour coordonner les actions
d'intérêt commun des agences de l'eau et des autres
établissements publics de l'Etat.
Compte tenu de l'intérêt que votre commission porte au bon
fonctionnement des agences de l'eau, ce projet de loi
fera l'objet d'un
examen attentif par le Sénat, représentant des
collectivités locales.
Tout en reconnaissant le bien fondé d'une plus grande intervention du
Parlement
dans la définition des outils fiscaux finançant la
politique de l'eau,
il importe de ne pas remettre en cause l'autonomie des
agences fondée sur le principe d'une gestion par bassin hydrographique.
Toute avancée significative en matière de solidarité
nationale ou de péréquation dans le domaine de l'eau devra
être appréciée au regard de ce principe fondateur.