Projet de loi de finances pour 2000, TOME V - DÉFENSE - GENDARMERIE
MASSON (Paul)
AVIS 92 - TOME V (1999-2000) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES
Tableau comparatif au format Acrobat ( 127 Ko )Table des matières
-
INTRODUCTION
- I. LE BUDGET DE LA GENDARMERIE : UN PROJET MARQUÉ PAR CERTAINES CONTRADICTIONS
-
II. LES MISSIONS DE LA GENDARMERIE : DE PROFONDES
MUTATIONS AUX CONSÉQUENCES ENCORE MAL MESURÉES
- A. DES CHARGES NOUVELLES
- B. L'IMPÉRIEUSE NÉCESSITÉ DE DÉGAGER DES MOYENS HUMAINS SUPPLÉMENTAIRES
- CONCLUSION
- EXAMEN EN COMMISSION
N° 92
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 1999.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME V
DÉFENSE - GENDARMERIE
Par M. Paul MASSON,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1805
,
1861
à
1866
et T.A.
370
.
Sénat
:
88
et
89
(annexes n°
s
43
et
44
) (1999-2000).
Lois de finances.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
La gendarmerie se trouve incontestablement à un tournant dans son
histoire. Elle doit en effet conduire de front une double mutation : d'une
part, une profonde évolution de ses missions avec une implication accrue
dans la sécurité des zones périurbaines ; d'autre
part, une transformation de ses effectifs marquée par la substitution
des volontaires aux appelés du service national et le remplacement de
gendarmes affectés jusqu'alors à des tâches de soutien, par
des militaires venus des autres armées.
L'Arme disposera-t-elle des moyens adaptés pour relever cette
gageure ?
Au-delà même de l'analyse des moyens financiers dévolus
à la gendarmerie au sein du budget de la défense, le
présent rapport se doit d'apporter les éclairages
nécessaires pour répondre à cette question essentielle
pour le devenir de l'Arme.
I. LE BUDGET DE LA GENDARMERIE : UN PROJET MARQUÉ PAR CERTAINES CONTRADICTIONS
Aux
termes du projet de loi de finances pour 2000, les crédits
destinés à la gendarmerie progresseront de 2,3 %, passant de
22,65 milliards de francs en 1999 à 23,17 milliards de francs.
Cette évolution se compare favorablement à la baisse du projet de
budget de la défense, dans son ensemble, de 1,3 % par rapport
à la loi de finances initiale pour 1999 (187,4 milliards de francs
- hors pensions- contre 190 milliards de francs en 1999). Elle correspond
à la priorité affichée par le gouvernement pour le
renforcement de la sécurité intérieure dans lequel la
gendarmerie se trouve résolument engagée. Elle traduit ainsi,
principalement, l'effort consacré au recrutement des volontaires, seule
ressource supplémentaire dont la gendarmerie disposera au cours des
années à venir. Toutefois, comme l'an passé, les
conséquences de l'accroissement des effectifs n'ont pas
été réellement prises en compte. Ainsi, au titre III, les
moyens de fonctionnement des unités apparaissent menacés.
A. LA SOUS-ÉVALUATION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT AU REGARD DE L'ACCROISSEMENT DES EFFECTIFS
1. Rémunérations et charges sociales : une évolution positive
Les
rémunérations et charges sociales représentent près
de 82 % des ressources prévues au titre III.
Les dotations progressent de 2,2 % par rapport à la loi de finances
initiale pour 1999.
Evolution des effectifs 1999/2000
|
|
Effectifs pour 1999 |
Net |
Effectifs pour 2000 |
|
I -
OFFICIERS
|
8
|
14
|
8
|
|
II -
SOUS-OFFICIERS
|
70
|
- 4
|
70
|
|
III -
PERSONNELS DU RANG
|
17
|
- 5
|
12
|
|
IV -
VOLONTAIRES
|
30
|
70
|
30
|
|
TOTAUX
GENERAUX
|
94 174
|
491
|
94 665
|
|
TOTAL GENERAL |
95 956 |
577 |
96 533 |
a) Une progression des dépenses induite par l'augmentation des effectifs
.
Un
accroissement des effectifs lié au recrutement des volontaires
L'augmentation des crédits s'explique principalement par
l'évolution du format de la gendarmerie.
En effet, les différents mouvements de créations et de
suppressions des postes se traduisent par un solde net de
577 nouveaux
emplois
:
- création de
230 postes d'officiers
dont 22 officiers du corps
technique et administratif de la gendarmerie ;
-
suppression de 1 500 postes de sous-officiers de gendarmerie
;
- la création de
534 postes de sous-officiers de la
spécialité " emplois administratifs et de soutien de la
gendarmerie nationale " (EASG)
;
- la création de 4 300 postes de volontaires qui fait plus que
compenser la suppression de 3 073 emplois d'appelés ;
- la création de 86 emplois de personnels civils.
L'augmentation des effectifs découle des
effets combinés
de cinq évolutions :
- d'abord la mise en oeuvre de
la quatrième annuité de la loi
de programmation militaire 1998-2002
avec la création de 687
emplois : création de 230 postes d'officiers (69,8 millions de
francs) ; suppression de 1 550 emplois de sous-officiers de gendarmerie et
création de 564 emplois de sous-officiers EASG (soit une économie
de 203,2 millions de francs) ; suppression de 3 013 emplois de
militaires du contingent et création de 4 300 emplois de
volontaires (soit une dépense de 264,6 millions de francs) ;
création de 156 emplois de personnels civils ;
- la création de 50 postes de sous-officiers au titre de
l'accroissement du réseau autoroutier concédé
(10 millions de francs) ;
- le transfert, comme l'an passé, de 30 emplois de sous-officiers EASG
au profit des services de santé des armées pour transformation en
emplois de militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des
armées (MITHA) destinés à assurer le soutien des centres
médicaux de la gendarmerie (- 5 millions de francs) ;
- la transformation de 50 postes de personnels civils et 30 postes
d'appelés en crédits de sous-traitance (7,9 millions de
francs) ;
- la suppression de 20 postes de personnels civils et de 30 postes
d'appelés.
.
Les mesures de revalorisation
L'augmentation des ressources du titre III ne procède que de
manière très modeste de la revalorisation de la situation
matérielle des militaires de la gendarmerie :
- diverses mesures portant sur les indemnités (17 millions de
francs) ;
- les mesures de requalification d'emplois au sein du corps des sous-officiers
(suppression de 225 emplois de gendarmes en contrepartie de la création
de 84 emplois de maréchal des logis-chef, 84 emplois d'adjudants,
37 emplois d'adjudants-chefs, 20 emplois de majors -soit 4 millions de
francs) ;
- le financement de l'indemnité d'appel de préparation à
la défense (2,3 millions de francs) ;
.
Un effort particulier pour les réserves
Les réserves bénéficient d'une mesure nouvelle de
17
millions de francs
pour les rémunérations.
Complété par une dotation supplémentaire de
5,7
millions de francs
pour le fonctionnement, cet effort devrait permettre de
solliciter plus souvent les réservistes.
b) La surveillance du réseau autoroutier : de nouvelles charges transférées
La
substitution aux fonds de concours autoroutiers qui alimentaient directement le
budget de la gendarmerie d'une redevance versée par les
sociétés d'exploitation et confondue dès lors dans
l'ensemble des recettes de l'Etat, présentait le risque que soit rompu
le lien entre les charges supportées par la gendarmerie sur le
réseau autoroutier et les ressources dont elle peut disposer à ce
titre.
Ce risque s'était d'ailleurs concrétisé dès
1998 : la gendarmerie avait disposé, à la suite de la
budgétisation des fonds de concours, d'un montant de 503 millions de
francs, alors que la contribution des fonds de concours, s'ils avaient
été maintenus, se serait élevée à 620
millions de francs. L'augmentation des effectifs s'inscrit désormais
dans un cadre budgétaire plus contraint. Or le réseau autoroutier
et les voies rapides s'accroissent chaque année de 300 km
supplémentaires en moyenne. En 1999, 56 postes supplémentaires de
sous-officiers ont été obtenus -une centaine avait
été jugée nécessaire par la gendarmerie- ; en
2000 les créations seront ramenées à 50 emplois de
sous-officiers. Rien ne garantie désormais que la gendarmerie disposera
dans l'avenir des ressources nécessaires pour assurer un niveau
comparable de surveillance du réseau autoroutier.
2. La contraction des ressources destinées au fonctionnement des unités
Montant et évolution des dépenses de
fonctionnement
prévues
dans le projet de budget pour 1999
|
Chapitres articles |
Projet de budget |
Projet de budget 2000 |
Evolution en valeur absolue |
Evolution en % |
|
Chapitre
34.06 - Article 10
|
1 608,5 |
1 620,5 |
+ 12,0 |
+ 0,75 |
|
Chapitre
34.06 - Article 20
|
1 399,3 |
1 399,3 |
0 |
0 |
|
Chapitre
34.06 - Article 30
|
9,1 |
9,1 |
0 |
0 |
|
Chapitre
34.06 - Article 41
|
119,4 |
119,4 |
0 |
0 |
|
Chapitre
34.06 - Chapitre 50
|
|
|
0 |
0 |
|
Chapitre
34.06 - Article 94
|
- |
7,9 |
+ 7,9 |
- |
|
Chapitre 34.07 - Article 10 (IJAT) |
268,7 |
268,7 |
0 |
0 |
|
Chapitre 34.07 - Article 20 (transports) |
83,9 |
83,9 |
0 |
0 |
|
Chapitre 34.10 (alimentation) |
222,8 |
242,4 |
+ 19,6 |
+ 8,8 |
|
Total |
3 752,7 |
3 792,3 |
+ 39,6 |
+ 1,06 |
a) Le sous-calibrage des dotations
Les
crédits de fonctionnement avaient été amputés de 60
millions de francs dans la loi de finances pour 1999, par le ministère
de l'économie et des finances, au nom d'une " économie de
constat ", euphémisme destiné à désigner une
coupe budgétaire. Les réactions suscitées par cette
mesure, au sein du Parlement, avaient conduit le gouvernement à abonder
la loi de finances rectificative pour 1998, d'un montant de 50 millions de
francs pour le fonctionnement des unités. Or
cette somme n'a pas
été intégrée dans le projet de loi de finances pour
2000
.
Par ailleurs, les besoins de la gendarmerie se sont accrus : à la
suite de la décision du conseil de sécurité
intérieure du 27 janvier dernier, 700 militaires de la gendarmerie
doivent être déployés chaque année entre 1999 et
2000, dans les 26 départements les plus affectés par la
délinquance et la criminalité. Il faudra donc agrandir les
locaux, trouver les hébergements, donner aussi à ces personnels
les moyens supplémentaires d'action. Au titre de la politique de la
ville, la gendarmerie a, certes, bénéficié d'une
dotation de 50 millions de francs
: 25 millions de francs pour le
fonctionnement des formations, 25 millions de francs pour les locations
immobilières.
Cependant, parallèlement, les crédits de fonctionnement subissent
plusieurs ponctions
:
- un
abattement de 16,9 millions de francs
sur les produits
pétroliers au titre d'une économie à réaliser sur
les quantités, alors même que les besoins de mobilité
augmentent ;
- une
économie de 31,6 millions de francs
sur le fonctionnement
des unités dont l'évaluation paraît beaucoup surestimer
l'économie réalisée en matière de location
immobilière, par la déflation des effectifs de sous-officiers et
la montée en puissance du corps de soutien, qui n'est pas logé.
Dès lors,
la progression des moyens de fonctionnement est
limitée à 1,06 % pour 2000
.
b) Des conséquences préoccupantes pour le fonctionnement de l'Arme
La
restriction des moyens de fonctionnement peut conduire à une
démobilisation des personnels
.
Les mérites d'une brigade seront-ils toujours jugés en fonction
de sa présence sur le terrain, sa disponibilité, sa
capacité d'intervention ou, à l'aune des économies
réalisées en matière de carburant,
d'électricité ou de téléphone ?
Ces deux critères d'appréciation ne sont pas compatibles. Il
serait navrant que des considérations budgétaires l'emportent sur
les intérêts de la sécurité publique.
Par ailleurs, la réduction des moyens de fonctionnement
représente également un
transfert de charges
déguisé
de l'Etat vers les collectivités locales dans
la mesure où les communes pourraient être amenées à
fonctionnement courant des unités établies sur leur territoire.
Cette situation bien connue ne peut se pérenniser. Choquante dans son
principe, elle contraint aussi dans la pratique la gendarmerie à une
improvisation incompatible avec l'exercice des missions de
sécurité publique.
Il est souhaitable que le gouvernement prenne une plus juste mesure des
besoins de fonctionnement de l'Arme et inscrive dans la prochaine loi de
finances rectificative pour 1999 les mesures nécessaires, somme toute
modestes au regard de la masse représentée par le budget de la
défense
.
B. LES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT : UN NIVEAU GLOBALEMENT SATISFAISANT
Les
dotations d'équipement représentent moins de 10 % de l'enveloppe
dévolue à la gendarmerie (et seulement 2,5 % du titre V de la
défense). Elles se concentrent par ailleurs sur les équipements
de base de la gendarmerie et le déploiement du réseau de
télécommunications Rubis, seul programme majeur de l'Arme.
Les crédits de paiement aux titres V et VI s'élèvent
à 2 279 millions de francs, soit une hausse de 5,2 % par rapport
à la loi de finances initiale pour 1999. Les autorisations de programme
s'élèvent comme l'an passé, à 2 208 millions
de francs.
.
Plusieurs ajustements au regard de la loi de programmation
Les dotations restent inférieures de 28 millions de francs en
autorisations de programme et de 46 millions de francs en crédits de
paiement à l'enveloppe initiale prévue par la loi de
programmation.
Cet écart s'explique de la manière suivante :
- 27 millions de francs (AP) et 24 millions de francs (CP) au titre d'un effort
commun demandé à l'ensemble des armées dans le cadre de la
mutualisation de certaines dépenses communes (bureau commun de recherche
développement, entretien programmé des matériels) ;
- 1 million de francs (AP) et 22 millions de francs (CP) au titre
d'économies budgétaires.
.
Une enveloppe menacée par les mesures de régulation
budgétaire
A la date de rédaction du présent rapport, les annulations de
crédits de paiement ont porté sur un montant total de
108
millions de francs
répartis de la manière suivante :
- 18 millions de francs au chapitre 57-71,
- 90 millions de francs au chapitre 54-41.
L'essentiel des annulations porte ainsi sur les
infrastructures
. Il
repose pour une large part sur des économies de constat liées
à de nombreux retards dans l'ouverture des chantiers au cours de
l'année 1999.
1. Les équipements : une nouvelle marge de manoeuvre
La part dévolue au programme Rubis se réduit sensiblement au sein des crédits du titre V : elle représente en effet 12,5 % de l'enveloppe globale contre 22 % l'an passé. Cette évolution traduit l'achèvement du déploiement du programme en 2000 . Elle permet de dégager une marge appréciable pour les autres équipements de la gendarmerie : le soutien des forces et la bureautique notamment. En revanche, les infrastructures ne bénéficient pas encore, cette année, de l'effort nécessaire.
a) L'achèvement du programme Rubis
Destiné à renouveler et fédérer
dans
chaque département trois réseaux analogiques de
télécommunications
1(
*
)
, le
réseau Rubis (système sécurisé de
radiocommunication numérique cellulaire à couverture nationale)
fut, au cours de la dernière décennie, le seul programme majeur
de la gendarmerie nationale.
Mis en oeuvre en 1994, le déploiement national des 97 réseaux de
groupement se terminera fin 2000.
Il aura représenté un coût total de 3,13 milliards de
francs (2,6 milliards pour le programme, 205 millions de francs pour des
travaux complémentaires pour les portatifs, 299,4 millions de francs
pour les opérations connexes au programme -travaux d'ingénierie
et d'infrastructures des sites réalisés par la gendarmerie).
Le déploiement -prévu initialement à une cadence de deux
départements par mois à partir de l'été 1994- aura
connu des
retards successifs
:
- un décalage d'un an en raison des difficultés d'installation
rencontrées en 1994 et 1995 avec les propriétaires des sites
(France Télécom et TDF principalement) ;
- un report cumulé de 18 mois (6 mois en 1995, 6 mois en 1996,
6 mois en 1998) en raison de contractions des dotations.
L'achèvement du programme prévu à la mi-1999 aura ainsi
été décalé de plus d'un an.
Malgré ces retards, le devis initial n'a pas été
dépassé.
La mise en oeuvre du programme Rubis soulève néanmoins,
aujourd'hui, une interrogation. Quelles sont les
perspectives de
commercialisation
du produit Matracom 9600 issu du programme Rubis sur la
base de la norme de fait Tetrapol ?
La question n'est pas indifférente pour l'Etat dans la mesure où
l'exportation des matériels communs à Rubis a permis le versement
de
redevances d'études
, d'outillages et de contrôles pour
un montant d'environ 1,8 million de francs -et permis ainsi une diminution du
coût du marché de réalisation Rubis. A ce jour, 25 contrats
ont été notifiés dans 15 pays du monde. Cependant, sur le
marché européen de radiocommunication professionnelle, la norme
Tetrapol se trouve en concurrence avec la norme Tetra, seule reconnue par les
instances européennes compétentes (l'European telecommunications
standards Institute -ETSI- chargé par les administrations de
télécommunications des pays européens de proposer et de
valider des normes de télécommunications). La normalisation de
droit a été refusée par l'ETSI le 23 avril 1999. Cette
décision risque de peser sur la commercialisation du produit sur le
marché européen sans pénaliser cependant à
l'excès les ventes en dehors du vieux continent dans la mesure où
les Etats-Unis ont défini une norme équivalant à la
technologie Tetrapol.
b) Des moyens supplémentaires pour d'autres programmes de la gendarmerie
.
La bureautique et le soutien des forces
Les marges dégagées par l'achèvement du programme de
redéploiement Rubis permettront en particulier d'accélérer
la mise en oeuvre du programme bureautique destiné, dans le cadre du
plan gendarmerie 2002, à doter toutes les brigades territoriales et les
unités de recherches d'un poste bureautique pour deux personnes.
L'objectif pourra être atteint avant la fin de l'année prochaine.
Par ailleurs, il convient de noter que les crédits destinés au
soutien des forces
s'accroissent de 36 % et permettent l'acquisition de
16 000 paquetages individuels pour les élèves gendarmes,
les réservistes et les gendarmes adjoints
.
.
Une formule de financement pour les hélicoptères de la
gendarmerie
Depuis plusieurs années, le renouvellement de la flotte des 12
hélicoptères de sauvetage et d'intervention Alouette III de la
gendarmerie, menacée d'obsolescence, s'imposait. La destruction
accidentelle de trois appareils avait accéléré cette
priorité. Or les contraintes budgétaires n'avaient pas permis de
procéder en 1997 à l'acquisition d'hélicoptères
biturbines BK117 fabriqués par la société Eurocopter.
Aussi, dans l'immédiat, pour faire face à ses besoins, la
gendarmerie bénéficie sous la forme d'une cession gratuite, de
quatre Alouette III prélevés pour moitié sur le parc de
l'armée de Terre et de l'armée de l'Air.
Toutefois, cette solution ne peut être que provisoire. Un deuxième
facteur commande en effet un renouvellement rapide de la flotte d'Alouette
III :
l'évolution des normes européennes
qui
interdisent désormais l'utilisation d'appareils monoturbine au-dessus
des zones urbaines. La gendarmerie doit désormais demander des
dérogations au cas par cas.
Consciente de ces impératifs, la gendarmerie a mobilisé les
ressources nécessaires dans les limites de l'enveloppe budgétaire
qui lui avait été assignée par la loi de programmation
alors même que la dotation en hélicoptères n'avait pas
été prévue en programmation. L'Arme a notamment eu recours
aux autorisations de programme initialement destinés au nouveau
véhicule blindé de la gendarmerie dont la mise en oeuvre est
continûment différée en raison de la difficulté de
concevoir un appareil polyvalent.
Les crédits nécessaires ont ainsi pu être inscrits dans le
cadre de la loi de finances pour 1998 pour la commande de deux appareils, et en
loi de finances pour 1999 pour la commande d'un autre appareil. Les retards
pris dans la passation des marchés expliquent qu'aucune ressource
supplémentaire n'ait été mise en oeuvre dans le cadre du
projet de budget pour 2000.
Toutefois, les mesures de financement dégagées par la gendarmerie
devraient permettre la
livraison échelonnée d'un appareil en
2001, quatre en 2002 et trois en 2003
.
Dans l'intervalle toutefois, les conditions d'exercice de la
sécurité du territoire seront encore soumises à
forte
tension
.
2. Les infrastructures : une dotation encore insuffisante
Les
infrastructures bénéficieront en 2000 de 856 millions de francs
en autorisations de programme et de 817 millions de francs en crédits de
paiement. La baisse de 1,08 % par rapport aux crédits de paiement
inscrits dans le budget pour 1998, après l'effort indéniable
accompli l'an passé (+ 11 %) ne correspond pas aux
déclarations gouvernementales répétées concernant
l'état de vétusté du parc immobilier de la gendarmerie.
Au 31 décembre 1998, ce parc se composait de 80 922 logements, dont
12 746 pris à bail hors caserne. Le tiers de ces logements
appartient aux collectivités locales représentées à
part égale par les départements et par les communes.
Les besoins de renouvellement du parc immobilier peuvent être
évalués à 1 500 unités logement par an. Or, comme
le montre le tableau des mises en chantier des livraisons, les
réalisations, faute de moyens budgétaires suffisants, demeurent
en deçà de ce niveau.
Mises en chantier
|
année |
état |
collectivité territoriale et particuliers |
total |
|
1995 |
910 |
300 |
1 210 |
|
1996 |
800 |
415 |
1 215 |
|
1997 |
934 |
470 |
1 404 |
|
1998 |
880 |
353 |
1 233 |
|
1999
|
958 |
360 |
1 318 |
La livraison intervient dans un délai moyen de dix-huit mois à deux ans selon la taille de l'opération.
Livraisons
|
année |
état |
collectivité territoriale et particuliers |
total |
|
1995 |
1 035 |
378 |
1 413 |
|
1996 |
973 |
310 |
1 283 |
|
1997 |
838 |
338 |
1 176 |
|
1998 |
871 |
454* |
1 325 |
|
1999
|
911 |
378 |
1 289 |
* + 121 logements à Lure
a) Les opérations de l'Etat
La
dotation budgétaire de 2000 devrait permettre de livrer
883
équivalents unités-logements et de passer commande pour 925
équivalents unités-logements
(contre 958 l'an passé).
Les principales opérations d'infrastructures susceptibles d'être
lancées en 2000 sont les suivantes :
|
- Le Mans (Sarthe). Transfert du service des télécommunications et de la télématique (1 ère tranche) |
105.000.000 |
|
- Paris (10 ème ). Caserne Nouvelle France. Réhabilitation caserne GR (2 ème tranche) |
65.000.000 |
|
- Chatellerault (Vienne). Construction d'une caserne de gendarmerie (3 ème tranche) |
99.000.000 |
|
- Maisons-Alfort (Val de Marne). Restructuration mess et réalisation de parking |
50.000.000 |
|
- Saint-Laurent du Maroni (Guyane). Extension-restructuration du casernement |
60.000.000 |
|
- Bordeaux-Bastide (Gironde). Construction d'une caserne de gendarmerie |
45.000.000 |
|
- Pithiviers (Loiret). Restructuration caserne de gendarmerie. 2 ème phase. Réalisation de logements (estimés à 113 MF). 1 ère tranche de logements |
38.000.000 |
b) L'aide des collectivités locales
Confronté à un cadre budgétaire contraint,
l'Etat cherche à encourager les collectivités territoriales
à prendre en charge une partie du coût de réalisation des
infrastructures. La mise en place d'un cadre incitatif est apparue
indispensable ; les bases en avaient été posées par
le décret n° 94-1158 du 27 décembre 1994 : octroi d'une
subvention de l'Etat fixée à 18 % du coût plafond des
unités-logement ou à 20 % pour les communes de moins de 10 000
habitants qui ne bénéficient pas du concours financier d'une ou
plusieurs collectivités. Une circulaire du 10 janvier 1995 a certes
assujetti les travaux de construction de gendarmerie à la TVA mais en
compensant cette nouvelle charge par un relèvement du montant des
coûts plafonds de la construction. L'effet incitatif s'est traduit par
une augmentation des dossiers proposés dans le cadre de la phase
préalable, à l'agrément de la direction
générale de la gendarmerie nationale.
Toutefois, nombre de ces dossiers ne peuvent aboutir car la capacité du
titre VI consacré aux subventions d'investissements accordées aux
collectivités territoriales demeure limitée aux termes de la loi
de programmation à une moyenne de
40 millions de francs par an
.
Dans le cadre du projet de loi de finances, la subvention d'investissements
(chapitre 66-50) progressera de 7 %, passant de 42 millions de francs en 1999
à 45 millions de francs en 2000.
Une telle dotation ne permet pas de soutenir la mise en chantier de plus de
275 unités-logement par an, soit la moitié seulement des besoins.
A ce jour, les dossiers de phase préalable en attente d'une
décision d'agrément de la DGGN représentent 1 500
unités-logement
.
Aussi, le gouvernement avait-il proposé aux collectivités
d'assumer sans subvention de l'Etat, le coût des projets urgents et
prioritaires. Ce transfert de charges apparaît d'autant moins acceptable
qu'il ne s'accompagne en aucune manière d'une révision du
régime de TVA applicable (actuellement 20 % non
récupérables).
Une réduction de la TVA à 5,5 % -sur les opérations
urgentes- aurait sans doute constitué un premier argument pour
encourager les collectivités à s'engager dans cette voie.
Au-delà, une refonte générale de la réglementation
en vigueur apparaît aujourd'hui nécessaire.
II. LES MISSIONS DE LA GENDARMERIE : DE PROFONDES MUTATIONS AUX CONSÉQUENCES ENCORE MAL MESURÉES
La gendarmerie assume un nombre toujours accru de mission dans les zones périurbaines. Cette évolution, observée depuis plusieurs années déjà, a connu une accélération marquée en 1999 à la suite des décisions du Conseil de sécurité intérieure. L'évolution de la criminalité se traduit par un alourdissement indéniable des charges confiées à l'Arme. Or dans le même temps, les créations de postes demeurent en deçà des objectifs fixés au début de la période de programmation. Dès lors se pose de nouveau, avec une particulière acuité, la question des redéploiements.
A. DES CHARGES NOUVELLES
1. Une implication majeure dans la politique de la ville
Aux
termes des décisions arrêtées cette année, la
gendarmerie se trouve désormais impliquée de manière
très significative dans la politique de la ville :
- d'une part,
le conseil de sécurité intérieure du 27
janvier
dernier a décidé l'affectation de 7 000 policiers et
gendarmes supplémentaires, sur trois années, dans les 26
départements les plus touchés par la délinquance et la
criminalité ; pour la gendarmerie, comme votre rapporteur l'a
déjà relevé, cette mesure se traduit par le
redéploiement
chaque année
(1999, 2000, 2001) vers les
brigades concernées, de 700 militaires expérimentés ;
- d'autre part,
le conseil de sécurité intérieure
du 19 avril
a décidé de réorienter l'action d'une
partie des forces mobiles (escadrons de gendarmerie mobile, compagnie
républicaine de sécurité) au profit des zones urbaines et
périurbaines les plus sensibles.
Le renforcement des effectifs, la mise en place des escadrons de gendarmerie
mobile fidélisés dans les zones de plus grande
insécurité et l'adaptation des structures de la gendarmerie aux
problèmes de la délinquance périurbaine avec la
création des brigades de prévention de la délinquance
juvénile constituent les principaux volets d'une action qui rompt avec
l'image d'une force attachée au monde rural.
a) La " fidélisation " des escadrons de gendarmerie mobile
.
Une
mission centrée sur la sécurité publique
L'objectif poursuivi par le gouvernement vise à renforcer la
sécurité des départements les plus touchés par le
développement de la criminalité. Cet objectif commande
l'organisation retenue : un engagement sur une
durée de six mois
d'un escadron, relevé pour la même durée par une
unité de même nature et de même effectif. Cette
présence, prolongée sur six mois, explique le terme de
" fidélisation " choisi pour évoquer une mission
quelque peu inhabituelle pour des unités en principe vouées
à la mobilité.
Les militaires concernés interviendront pour des
missions de
sécurisation
: patrouilles, surveillance, service d'ordre,
prévention de troubles à l'ordre public, lutte contre les
violences urbaines. Les opérations de maintien ou de
rétablissement de l'ordre, comme l'a confirmé le directeur
général de la gendarmerie nationale devant votre commission,
devront, en principe, être prises en charge par d'autres unités
mobiles, à l'initiative de l'autorité préfectorale, sur la
base de la procédure traditionnelle de réquisition.
Entre 1999 et 2001, 3 000 gendarmes mobiles et CRS seront employés dans
des missions de sécurisation. Ce déploiement de force concerne en
1999, 1 000 CRS et 750 gendarmes -soit 6 escadrons.
Ainsi, les forces mobiles se répartissent pour moitié entre la
zone de gendarmerie nationale et la zone de police nationale ; l'objectif,
en 2000 et 2001, reste cependant de concentrer les
deux tiers des
unités au profit de la zone de sécurité publique de la
police nationale.
Au total, 12 escadrons de gendarmerie mobile seront engagés dans les
secteurs périurbains sensibles. Aux 6 escadrons mis en place en 1999
à compter du 1
er
octobre dans les départements de la
Gironde, de l'Isère, de la Loire-Atlantique, de l'Oise, du Pas-de-Calais
et du Bas-Rhin, viendront ainsi s'en ajouter 3 autres en 2000, en
Seine-et-Marne, dans les Yvelines et dans le Val-d'Oise, et 3 en 2001, en
Eure-et-Loir, dans l'Hérault et dans le Var.
.
Une certaine perplexité quant au bon usage de la
" fidélisation "
La fidélisation des escadrons de gendarmerie soulève plusieurs
interrogations.
-
L'articulation des compétences respectives de la gendarmerie et de
la police
En premier lieu, les unités de la gendarmerie seront conduites à
intervenir dans les zones de police. Comment s'articuleront dès lors,
dans ces zones, les responsabilités respectives de la police et de la
gendarmerie ?
Quelques principes ont été posés : les forces mobiles
seront employées en unités constituées et non sous forme
de mise à disposition individuelle de personnels ; elles demeurent
sous le commandement de leurs chefs organiques, conformément à
leurs règles propres de fonctionnement. Par ailleurs, la mixité
des patrouilles avec les personnels de police est exclue sauf circonstances
exceptionnelles.
Cette coordination opérationnelle des forces suppose un partage
précis des rôles. L'autorité préfectorale devra
s'investir fortement dans ce processus afin d'éviter de laisser à
l'une des forces le sentiment de se trouver subordonnée à
l'autre.
-
La possible dérive des missions
Par ailleurs une certaine ambiguïté demeure quant aux missions
assignées aux escadrons de gendarmerie mobile fidélisés.
Ces unités seront-elles chargées d'une mission précise sur
un secteur déterminé ou, au contraire, d'une mission
générale de sécurisation donnant lieu à
évaluation au terme de 6 mois ? Cette formule a incontestablement
la préférence de la gendarmerie car elle lui laisse naturellement
une plus grande liberté de manoeuvre. La question sera tranchée
dans le cadre d'un
protocole relatif aux conditions d'emploi des escadrons
de gendarmerie mobile
en cours d'élaboration entre les directions
générales de la police et de la gendarmerie nationales.
Il faudra éviter toute dérive dans l'emploi des escadrons pour
des tâches extérieures à la sécurisation, telles que
certaines gardes -tâches précédemment assumées en
zone de police par les compagnies départementales d'intervention
aujourd'hui dissoutes- ou les opérations de maintien de l'ordre.
- Les conditions d'exercice de la mission de sécurisation
Chargés d'assurer la sécurisation d'un secteur
déterminé, les escadrons de gendarmerie ne pourront
exécuter utilement leur mission que s'ils connaissant bien leur
" terrain " d'intervention. En auront-ils le temps ?
Certes, les escadrons " fidélisés " seront en
priorité choisis en fonction de la proximité de leur lieu de
résidence et du secteur sécurisé. Cette formule ne pourra
s'appliquer de manière systématique ; en outre elle ne
garantit pas une connaissance assurée des réalités du
" terrain " dans la mesure où la situation de
l'insécurité peut varier considérablement d'un quartier
à l'autre.
En outre, la fidélisation des forces mobiles suppose la mise en place
des moyens financiers nécessaires. D'une part, les militaires
déplacés bénéficieront de l'indemnité
journalière d'absence temporaire (IJAT) -sauf lorsqu'elles
interviendront dans le ressort de leur commune d'implantation. D'autre part,
l'hébergement et la dotation des véhicules adaptés devront
faire l'objet d'un
effort spécifique
.
- Une tension certaine sur la disponibilité des escadrons
Enfin, le nouveau système ne pèsera-t-il pas sur la
disponibilité d'ensemble
des forces mobiles ?
Certes, les unités fidélisées devront pouvoir être
engagées en cas de besoin sur l'ensemble du territoire national. Qu'en
sera-t-il cependant pour les renforts saisonniers pendant la période
estivale ? En outre la pression croissante exercée sur la
gendarmerie mobile ne conduira-t-elle pas à limiter le temps
consacré à la
formation pourtant indispensable.
En effet,
chaque escadron bénéficie en principe de quatre semaines de
neutralisation pour la formation, à la résidence ou en camp entre
mi-septembre et fin mai. En outre, un tiers des unités effectue
annuellement un stage de recyclage " maintien de l'ordre " à
Saint-Astier, d'une durée de 15 jours. Pendant l'année
d'instruction 1998-1999, sur les 124 escadrons de marche, 52 seulement ont
effectué un séjour en camp et 44 ont suivi le stage de recyclage
de maintien de l'ordre à Saint-Astier.
Seule l'expérience permettra sans doute de répondre à ces
différentes interrogations. Un premier bilan pourra, à cet
égard, être dressé à la fin de l'année
prochaine.
b) Un premier bilan positif pour les brigades de prévention de la délinquance juvénile
.
Une
vocation préventive
Les brigades de prévention de la délinquance juvénile
(BPDJ) ont été mises en place dans le cadre du plan pluriannuel
d'action " gendarmerie 2002 ".
Les BPDJ, subordonnées aux commandants de groupement de gendarmerie
départementale, interviennent principalement dans les zones
périurbaines sensibles placées sous la compétence
exclusive de la gendarmerie.
Si elles ont pour vocation première la prévention (en relation
avec les organismes ou les services en charge de l'enfance), elles poursuivent
également une assistance technique aux unités territoriales dans
le cadre des enquêtes qu'elles dirigent.
La brigade comprend 6 militaires : 1 adjudant, 1 maréchal des
logis-chef et 4 gendarmes comprenant au moins un formateur relais antidrogue et
une femme. Ces personnels sont tous volontaires et rigoureusement
sélectionnés.
L'unité dispose d'une dotation comparable à celle d'une brigade
type de 6 militaires, même si les locaux comme les équipements
sont adaptés à l'accueil des enfants et des adolescents.
En 1999, la loi de finances a prévu une enveloppe de 4 millions de
francs, au titre du fonctionnement courant, pour la création de 15
brigades de ce type.
.
Un rôle croissant en matière de police judiciaire
Les actions de prévention organisées par les BPDJ ont
revêtu plusieurs formes :
- l'encadrement par chaque BPDJ d'au moins un stage
" sport-gendarmerie-jeunesse " regroupant en moyenne une vingtaine de
jeunes en difficulté, volontaires et choisis après consultation
des services sociaux et des maisons de jeunes ;
- la formation de 125 000 élèves, collégiens et
lycéens, au domaine pénal (code pénal et
procédure) :
- l'organisation de 4 500 actions d'information auprès des
collèges et des lycées, à la demande des responsables de
ces établissements.
Toutefois,
l'activité des brigades en matière de police
judiciaire s'est nettement accrue.
Cette évolution traduit les
besoins d'une police judiciaire qui soit vraiment adaptée aux formes de
délinquance juvénile. Ainsi les quatre BPDJ comptant dans leur
rang des officiers de police judiciaire habilités, extrêmement
sollicitées par les magistrats, ont consacré l'essentiel de leur
activité à la police judiciaire.
En principe, cependant, en application d'accords locaux, avec le Parquet, les
BPDJ ne sont pas saisies directement par l'autorité judiciaire ;
leur intervention est requise par la brigade territoriale concernée, le
plus souvent avec l'aval du commandant de groupement.
Les BPDJ ont ainsi fourni aux unités de gendarmerie :
- pour les mineurs victimes, 278 assistances au bénéfice des
brigades territoriales et 20 à celui des unités de
recherche ;
- pour les mineurs auteurs d'actes de délinquance, 58 assistances au
bénéfice des brigades territoriales et 1 assistance pour une
unité de recherche.
Trente-neuf brigades
ont été créées entre le
1
er
septembre 1997 et le 1
er
août 1999. Les
directives d'emploi pour chacune des unités ont été
fixées après une période d'observation et
d'expérimentation.
Plusieurs groupements de gendarmerie départementale pourtant
prioritaires -comme la Drôme ou l'Eure-et-Loir- ne disposent pas d'une
BPDJ. La création des brigades pour 2000 s'insérera dans le cadre
des
compensations
éventuellement apportées aux
dissolutions d'unités classiques dans certains départements.
2. L'ouverture de la gendarmerie sur l'extérieur : contrainte et nécessité
La
présence de
1 098 gendarmes hors de nos frontières
représente une indéniable contrainte pour l'Arme, à
l'heure où les priorités de la sécurité
intérieure conduisent à chercher des réserves d'effectifs.
La surveillance de notre ambassade à Alger mobilise à elle seule
139 gendarmes
dont le surcoût est pris en compte par le
ministère des affaires étrangères.
Les opérations extérieures de maintien de la paix mobilisent
quant à elles 372 militaires de la gendarmerie.
Toutefois l'ouverture sur l'extérieur demeure une
nécessité au regard de la coopération policière au
sein de l'Union européenne.
a) Le poids croissant des opérations de maintien de la paix
.
Une
présence pérennisée dans les opérations de maintien
de la paix au titre de l'ONU
Quelque 155 militaires de la gendarmerie participent aux différentes
opérations de maintien de la paix sous l'égide de l'ONU au sein
de trois composantes :
- les
prévôts
attachés aux bataillons
français et chargés de faire respecter les lois et
règlements français au sein de ces unités ;
- les
membres de la police militaire internationale
(UNMP)
intégrés dans les équipes internationales, responsables du
respect des règlements de l'ONU au sein de l'ensemble des forces ;
- les
contrôleurs de police
(CIVPOL) chargés de veiller au
respect des droits de l'homme par les polices locales -en particulier en
matière d'incarcération- et, le cas échéant, de
missions de formation auprès de ces polices.
La gendarmerie compte ainsi :
- en Bosnie-Herzégovine, au sein du groupe international de police
125 CIVPOL
(4 officiers et 121 sous-officiers) ;
- au Liban, dans le cadre de la FINUL, 2 prévôts et 3 membres de
la police militaire internationale ;
- en Haïti, dans le cadre de la formation de la nouvelle police de pays,
24 CIVPOL.
.
L'implication de la gendarmerie dans l'opération du Kosovo
La gendarmerie participait déjà avec 52 militaires (8 officiers,
44 sous-officiers) à la
force de stabilisation
en
Bosnie-Herzégovine. Elle a dû déployer 239 militaires
supplémentaires à la suite de l'intervention de l'OTAN au
Kosovo :
- 161 militaires au titre de l'opération Trident KFOR,
- 78 militaires au titre de la MINUK sous l'égide de l'OTAN.
Le
coût financier
de l'opération pour la gendarmerie
s'élève à
20,3 millions de francs
répartis
de la manière suivante :
- 17,2 millions de francs pour les rémunérations et charges
sociales,
- 1,3 million de francs pour le fonctionnement (0,4 million de francs pour
les frais de déplacement, 0,1 million de francs pour l'alimentation des
personnels, les autres dépenses de fonctionnement liées à
la vie courante sont prises en charge par l'armée de terre au titre du
support logistique des forces) ;
- 1,8 million de francs pour les matériels (principalement les moyens de
transmission et l'informatique).
La gendarmerie au Kosovo, comme en Bosnie, est intégrée
principalement dans la prévôté des bataillons et dans la
chaîne des actions civilo-militaires (ACM).
Outre les brigades prévôtales classiques, deux pelotons de
surveillance et d'investigation (PGSI) en Bosnie et cinq au Kosovo contribuent
à la sécurité publique générale sur la zone
de déploiement de la brigade française et assurent les contacts
nécessaires entre les autorités de police locales et les
unités de police militaire alliées.
b) Les enjeux de la coopération transfrontalière
Même si la gendarmerie s'implique dans les instances de
coopération policière multilatérale, elle doit s'attacher
prioritairement, en concertation avec les autres forces de
sécurité nationales, au développement de la
coopération policière frontalière.
.
Une implication dans la coopération multilatérale à
l'échelle européenne
Depuis 1994, un officier de gendarmerie était affecté à
l'Unité " drogue " Europol. Après l'entrée en
vigueur d'Europol, le 1
er
juillet 1999, il a été
naturellement maintenu au sein d'une structure dont les moyens et les
compétences ont été renforcés. L'Office
européen de police a par ailleurs recruté en 1999 un officier et
un sous-officier de gendarmerie.
Par ailleurs, la gendarmerie intervient sous deux aspects dans le cadre de
Schengen. D'une part, la cellule opérationnelle du système
national d'information Schengen (le SIRENE français) comprend pour plus
du tiers des personnels de la gendarmerie (1 officier et 16 sous-officiers).
D'autre part, sur la base de renseignements fournis par les unités de
gendarmerie ou de signalements étrangers introduits dans le
système d'information Schengen, et exploités par le gendarmerie,
839 personnes ont été interpellées et 1005
véhicules retrouvés en 1998. La gendarmerie a également
participé, l'an passé, à 557 actions de police judiciaire
internationales dans le cadre de la coopération policière
Schengen.
.
Le développement encore trop limité de la coopération
transfrontalière
La gendarmerie se trouve impliquée dans la surveillance des
frontières à plusieurs titres.
D'une part, l'Arme assure la surveillance de 95 % des frontières
placées sous la responsabilité de 23 groupements.
D'autre part, les développements de la coopération
transfrontalière, sur la base de l'article 39 de la convention
d'application des accords de Schengen (possibilité d' " accords
bilatéraux plus complets présents et futurs entre parties
contractantes ayant une frontière commune "), ont conduit à
un renforcement de la présence de la gendarmerie au sein du dispositif
institutionnel de la coopération. Les accords bilatéraux
signés dans la période récente instituent des
centres
de coopération policière et douanière
(CCPD) dont
l'originalité par rapport aux commissariats communs auxquels ils ont
vocation à se substituer progressivement, repose sur l'association, dans
un lieu unique, de l'
ensemble
des forces de sécurité
nationales de chaque coté de la frontière.
Ainsi, alors que les commissariats communs comptaient, côté
français, la seule police aux frontières (PAF), les CCPD
réunissent, maintenant, la PAF mais aussi la gendarmerie et les douanes.
Aux termes des accords signés par la France ou en voie de l'être,
le réseau devrait comprendre sept centres en Allemagne, en Italie, en
Espagne et au Luxembourg. Le CCPD d'Offenbourg en Allemagne (avec, s'agissant
de la seule gendarmerie, quatre sous-officiers et un sous-officier du cadre
administratif) est, seul, aujourd'hui, opérationnel. L'achèvement
des procédures de ratification de l'accord de coopération
franco-italien devrait en principe permettre la mise en place rapide d'un CCPD
à Vintimille et à Modane. Le CCPD de Modane est aujourd'hui en
cours d'aménagement. Au ler septembre, la gendarmerie était
représentée par un capitaine et deux sous-officiers (quatre sont
prévus à terme).
Votre rapporteur a eu l'occasion au cours du mois de septembre de se rendre
à Offenbourg, Modane et Vintimille. Il a pu ainsi prendre la juste
mesure de l'intérêt de cette structure. D'une part, si les CCPD
n'assurent pas de responsabilité de caractère
opérationnel, ils fonctionnent comme des instances permanentes
d'échange d'informations. La réunion de tous les interlocuteurs
dans un même lieu raccourcit beaucoup le circuit de communication au plus
grand bénéfice de la sécurité. En second lieu, les
CCPD permettent aux forces des deux pays de se familiariser avec leur
organisation et leurs pratiques respectives. Enfin -et ce n'est pas le moindre
avantage de ces structures-
les forces de sécurité nationales
apprennent à travailler en commun.
Il apparaît utile que le CCPD de Vintimille puisse rapidement se mettre
en place. La transformation du commissariat commun en CCPD est en suspens en
raison de l'exiguïté des lieux. La gendarmerie, pour sa part, a
d'ores et déjà procédé dans le courant du mois de
février 1999 à la mutation de deux des cinq militaires
prévus pour représenter l'Arme au sein du CCPD de Vintimille. Ces
gendarmes n'ont pas encore la possibilité matérielle d'exercer
leurs fonctions.
Il est donc impératif que les autorités françaises
puissent au plus tôt engager avec leurs homologues italiens les
négociations susceptibles de concrétiser les termes de l'accord
signé le 3 octobre 1997 à Chambéry.
B. L'IMPÉRIEUSE NÉCESSITÉ DE DÉGAGER DES MOYENS HUMAINS SUPPLÉMENTAIRES
1. L'augmentation des effectifs remise en cause ?
L'augmentation des effectifs de la gendarmerie sur la
période
couverte par la loi de programmation 1997-2002 repose exclusivement sur la
création de postes de volontaires
.
Or, depuis 1999, la création des postes budgétaires
apparaît en net retrait par rapport aux objectifs initialement
prévus. Par ailleurs, l'adaptation de cette ressource nouvelle aux
besoins de la gendarmerie soulève encore des interrogations.
a) Un déficit confirmé de créations de postes de volontaires
|
|
Nombre d'appelés |
Nombre de volontaires |
Effectifs
|
|||
|
|
Prévisions |
Réalisé |
Prévisions |
Réalisé |
Total prévisions |
Total réalisé |
|
1996 |
12.017 |
12.017 |
|
|
12.017 |
12.017 |
|
1997 |
12.093 |
12.211 |
|
|
12.093 |
12.211 |
|
1998 |
- |
12.644 |
0 |
- |
12.644 |
12.644 |
|
1999 |
8.521 |
10.476 |
4.935 |
3.000 |
13.456 |
13.476 |
|
2000 |
4.874 |
7.403 |
9.869 |
7.300 |
14.743 |
14.703 |
|
2001 |
2.914 |
- |
12.454 |
- |
15.368 |
- |
|
2002 |
0 |
- |
16.232 |
- |
16.232 |
- |
En 2000,
le nombre des gendarmes adjoints (volontaires) dépassera celui des
gendarmes auxiliaires auxquels ils ont vocation à se substituer.
Les
3 588
volontaires supplémentaires représentent la
seule source supplémentaire d'effectifs pour la gendarmerie d'ici
2002.
Depuis 1999, le nombre de postes budgétaires de volontaires
créés est inférieur au nombre initialement prévu
par le loi de programmation : 3 000 postes créés
en 1999 au lieu des 4 935 attendus, 4 300 au lieu de 4 934 en
2000. Certes, parallèlement, le nombre d'appelés
décroît moins vite que prévu. En outre, la loi de finances
donne à la gendarmerie les moyens de payer le nombre de postes dont elle
autorise la création sur les 12 mois de l'année. Or les
recrutements se font sur toute l'année : la gendarmerie ne recrute
pas en une seule fois, au début de l'année. Dès lors,
l'étalement du recrutement sur toute l'année lui donne une marge
pour recruter au delà du nombre de postes créés par la loi
de finances.
Malgré cette souplesse donnée en gestion à la
gendarmerie, la récurrence des réductions de créations de
postes par rapport aux objectifs envisagés conduit à
s'inquiéter de l'évolution des effectifs réels
cumulés sur trois ans.
Un alignement des effectifs de gendarmes adjoints sur ceux des gendarmes
auxiliaires imposerait de sacrifier certaines des missions aujourd'hui
confiées à la gendarmerie. Cette situation paraît
paradoxale au moment où, dans le cadre de la politique de la ville,
l'Arme est requise de s'impliquer plus fortement dans la sécurité
des zones sensibles.
En effet, les
gendarmes adjoints ont vocation à se substituer au sein
des brigades les moins chargées aux militaires professionnels
appelés quant à eux à renforce les unités des zones
les plus sensibles.
b) Les questions soulevées par l'adaptation de la ressource aux besoins
.
Un niveau scolaire moindre que celui des gendarmes auxiliaires
- le recrutement, depuis le ler mars 1999- date de promulgation de la loi du
15 avril 1999 relative aux polices municipales- est ouvert à tous
les jeunes gens des deux sexes, de nationalité française,
âgés de 18 à 26 ans.
Le nombre des candidatures, selon un premier bilan, dément les
prévisions pessimistes. Depuis le ler août 1998, en effet, date de
l'ouverture du recrutement des gendarmes adjoints,
13 461 candidatures
ont été déposées dans les brigades territoriales et
dans les centres d'information et de recrutement de la gendarmerie
. Sur cet
ensemble, quelque 2 295 candidatures portent également sur
l'accès à un poste de sous-officier (603 candidats ont d'ores et
déjà été agréés pour une
entrée en école de sous-officier de la gendarmerie -les
1 692 autres candidatures font l'objet d'un examen prioritaire pour
l'accès au poste de gendarme adjoint).
11 166 dossiers
de candidature pour le seul poste de gendarme adjoint
ont été enregistrés (dont 1 378 candidatures
féminines). 2 237 gendarmes adjoints ont d'ores et
déjà été affectés en unités (dont 786
dès 1998). 212 sont actuellement en cours de formation. 1 900
candidats ont été agréés et ont rejoint des
écoles de formation. Enfin, 1 450 dossiers sont en cours de constitution
et permettront de réaliser une partie des incorporations des mois
d'octobre et de novembre 1999.
Les effectifs à incorporer mensuellement au cours du second semestre
1999 devraient permettre de réaliser l'effectif budgétaire
fixé à 3 000 gendarmes adjoints sous réserve que le
taux de renouvellement des contrats des 800 premiers incorporés en 1998
soit voisin de 50 %.
Ainsi la moitié des candidats (pour le seul poste de gendarme
adjoint) a été sélectionnée. Seuls 55 % des
gendarmes adjoints sont bacheliers contre 80 % pour les gendarmes
auxiliaires.
Le niveau de recrutement pourrait-il être amélioré ?
Deux éléments pèsent indéniablement sur le
caractère attractif du volontariat au sein de la gendarmerie :
- d'une part la rémunération (4 800 F nets) reste
inférieure à celle accordée aux adjoints de
sécurité (police nationale) et aux agents locaux de
médiation sociale (collectivités territoriales principalement)
même si le gendarme adjoint est hébergé et nourri
gratuitement (avantage estimé à 1 200 F par mois) ;
- d'autre part, l'affectation des gendarmes adjoints (en substitution des
militaires professionnels appelés à renforcer les brigades des
zones périurbaines) privilégie les zones rurales alors même
que les bassins de recrutement présentent un caractère
plutôt urbain.
En outre, la seule possibilité de l'hébergement -et non du
logement comme pour le militaire professionnel- peut constituer un facteur
dissuasif pour les gendarmes adjoints chargés de famille. La direction
générale examine d'ailleurs les conditions de mise à
disposition de logements militaires familiaux aux intéressés en
contrepartie du paiement d'un loyer modeste.
.
La nécessité d'une formation de qualité
Le
niveau scolaire initial
appelle donc une attention
particulière pour la formation. Cette priorité se justifie
d'autant plus que les gendarmes adjoints, à la différence des
gendarmes auxiliaires, disposent de la
qualité d'agent de police
judiciaire adjoint.
La formation des volontaires comprend dix semaines en centre d'instruction
à Montargis, Tulle et Chateaulin (à compter de septembre 1999),
suivies de 6 semaines de formation complémentaire en unités.
Elle permet de dispenser une formation militaire élémentaire
ainsi qu'une instruction dans le domaine de la police judiciaire. Les 800
premiers volontaires ont été formés à la fin de
l'année 1998. En 1999, 3 000 volontaires auront été
formés. L'encadrement réunit 58 cadres permanents chargés
de l'instruction, renforcés de cinq cadres détachés par
compagnie incorporée.
Le volontariat est souscrit au premier grade de militaire du rang. La promotion
dans les grades de militaire du rang et au premier grade de sous-officier
répond par la suite à certaines conditions (obtention de
qualifications professionnelles et militaires, temps de service minimal).
L'effort déployé par la gendarmerie pour la formation des
gendarmes adjoints est important. Pourra-t-il être " amorti "
sur une période d'engagement suffisamment longue ? En principe, le
volontariat est
souscrit pour une durée de 12 mois renouvelable
quatre fois
. Le contrat initial prévoit une période
probatoire de trois mois, renouvelable une seule fois pour raison de
santé ou insuffisance de formation ; pendant cette période,
le gendarme adjoint ou l'autorité militaire peut, unilatéralement
et sans préavis, mettre fin au contrat. Au-delà de cette
période, il peut être mis un terme au volontariat notamment sur
demande du gendarme adjoint dans le cas d'un motif grave d'ordre personnel ou
familial ou, à l'initiative de l'autorité d'emploi en cas de
manquement à la probité, à l'honneur et aux devoirs
généraux du militaire.
Le renouvellement de contrat doit faire l'objet d'une demande écrite
soumise à l'autorité d'emploi un mois avant le terme du contrat
en cours.
La direction générale table aujourd'hui sur une
durée moyenne d'engagement de deux à trois ans.
Un bilan
devra être dressé à la fin de 2000 pour évaluer le
taux de renouvellement des contrats.
2. Les redéploiements : les enseignements tirés de l'échec d'une méthode de décision inadaptée
Le
19 janvier 1999, le premier ministre annonçait la suspension, dans
les faits, du plan de redéploiement des forces de sécurité
sur le territoire national, décidé par le Conseil de
sécurité intérieure 9 mois plus tôt. Pourquoi
revenir aujourd'hui sur un projet mal engagé et mal conduit ?
La réponse tient en trois points. D'une part, il s'agit là d'un
dossier essentiel dont l'enjeu n'est rien moins que l'égalité des
citoyens face au droit à la sécurité. D'autre part, la
nécessité d'un aménagement de notre dispositif de
sécurité reste d'une entière actualité. Elle
découle par ailleurs d'un principe posé par le législateur
dans la loi d'orientation et de programmation relative à la
sécurité de 1995 : au-dessous de 20 000 habitants, la
commune relève de la gendarmerie, au dessus de ce seuil, de la police.
Enfin, les enseignements tirés des erreurs commises l'an passé
doivent permettre de concrétiser cette priorité sur des bases
nouvelles.
a) Une méthode inadaptée
.
L'articulation du plan de redéploiement
.
Le projet de redéploiement des forces de sécurité
adopté à l'issue des décisions du Conseil de
sécurité intérieure s'articulait autour de trois points.
Il avait pour
objectif
de permettre le redéploiement de
3 000 fonctionnaires
de police dans les zones urbaines
réputées les plus sensibles.
Pour dégager les effectifs nécessaires, la police nationale
devait laisser la place à la gendarmerie dans les villes de moins de
20 000 habitants -où l'Arme, du reste, est en principe
compétente aux termes de la loi d'orientation et de programmation
relative à la sécurité du 21 janvier 1995.
Afin de déployer les personnels dans les communes nouvellement
transférées à la gendarmerie, celle-ci devait
elle-même, par ailleurs, procéder à la dissolution de
certaines brigades en zone de police nationale ou à la suppression de
brigades, deuxième ou troisième de canton dans les zones rurales.
Le redéploiement ainsi opéré devait respecter les
références fixées par le ratio de 1 militaire pour
1 000 habitants en zone de gendarmerie nationale et 1 militaire pour
10 000 habitants en zone de police nationale. En outre, de manière
plus limitée, la gendarmerie aurait disposé d'une marge de
manoeuvre complémentaire liée aux personnels
libérés à la suite du transfert de zone de
responsabilité de la gendarmerie nationale vers la police nationale.
Telle était la logique générale du projet envisagé.
En pratique le redéploiement se traduisait par le transfert de 228
communes (soit 89 circonscriptions de police) pour une population de
1,5 million d'habitants de la police à la gendarmerie et un
mouvement inverse portant sur 35 communes -soit une population de
500 000 personnes- de la gendarmerie à la police.
.
Ce transfert avait pour conséquence la suppression de
plusieurs dizaines de commissariats et de plus de deux cents brigades.
Les différentes opérations envisagées par la gendarmerie
permettaient de dégager quelque 1 600 emplois :
- 400 emplois au titre de la suppression de brigades de gendarmerie en zone de
police d'Etat ;
- 1 000 emplois grâce à la dissolution de brigades de
gendarmerie dans les zones rurales les moins peuplées ;
- 200 emplois, enfin, au titre du transfert de zone de gendarmerie vers la zone
relevant de la compétence de la police.
Les emplois ainsi libérés auraient donné les moyens de
renforcer, à hauteur de 1 200 postes nouveaux, les unités
déjà présentes dans les nouvelles zones de
compétence confiées à la gendarmerie et de 400 postes les
unités installées dans les zones périurbaines.
.
L'analyse du processus de décision
Sur les bases des conclusions du rapport de la mission parlementaire de
MM. Carraz et Hyest, le Conseil de sécurité
intérieure du 27 avril 1998 arrêta deux orientations
principales :
- la priorité donnée aux zones urbaines particulièrement
marquées par la délinquance ;
- l'adaptation, en conséquence, des effectifs de policiers et de
gendarmes dans les zones rurales et dans les petites villes.
Le rapport Hyest-Carraz avait précisé les contours de la
procédure à suivre. En effet, dans la proposition n° 8
relative à l'organisation des zones police/gendarmerie, il
préconisait, après l'annonce générale au niveau du
gouvernement, la création d'une mission administrative
spécialisée placée, de préférence,
auprès du Conseil de sécurité intérieure et la
prise en charge par les préfets de l'instruction des dossiers et de la
concertation
avec les élus. Dans cette perspective, la
concertation devait précéder la prise de décision.
C'est l'inverse qui se produisit : le 14 août 1998, les
ministres de l'intérieur et de la défense fixent, par circulaire,
le calendrier de l'opération de transfert et désignent les
préfets comme
responsables
de la phase d'information et de
concertation. Ils joignent à cette circulaire une
liste des
unités
-brigades ou commissariats- dont la suppression est
envisagée. Même si la circulaire évoque les conditions de
la concertation, la liste est si précise, les délais impartis
pour l'information si encadrés que la marge laissée à la
discussion apparaît des plus restreinte et que la concertation
recherchée apparaît comme un
trompe-l'oeil
.
La circulaire relative aux restructurations du dispositif territorial de la
gendarmerie élaborée à la même date au sein de la
direction générale de la gendarmerie, évoquant quant
à elle le principe d'une expertise
"
complémentaire
" confiée aux préfets et
associant les élus, paraît implicitement confirmer que les
décisions ne peuvent être modifiées que dans des bornes
étroites.
.
Un désinvestissement de l'Etat parallèle à la
montée des protestations
Aux termes de la circulaire du 14 août précitée, les
commandants de groupement devaient répondre aux sollicitations de
l'autorité administrative pour constituer les dossiers d'expertise.
Mais, dans le même temps, la protestation, animée par les
élus -et souvent orchestrée par des syndicats de police- freinera
progressivement la détermination du gouvernement. Ainsi,
de
manière paradoxale, dans une opération rendue nécessaire
par le renforcement des effectifs de police dans les zones sensibles, et dont
l'instruction incombait aux préfets, la gendarmerie va apparaître
très vite en première ligne.
Cette situation s'avérera
au fil des mois très inconfortable pour l'Arme.
Dès le 25 septembre 1996, le ministre de la défense et le
ministre de l'intérieur par intérim demandaient que " la
méthode soit améliorée, la concertation renforcée
et l'expertise approfondie ".
Mais le 7 octobre 1998, le président de la commission de la
défense de l'Assemblée nationale demande le retrait pur et simple
du plan de redéploiement. M. Guy Fougier, conseiller d'Etat, est alors
chargé d'engager une mission de consultation afin d'entendre l'avis des
représentants nationaux et locaux dans chaque département. Le
rapport remis le 31 décembre 1998 au Premier ministre n'a pas
été rendu public. Un communiqué officiel constate
toutefois " les objections soulevées " par le projet et
recense " certaines difficultés pouvant résulter des
transferts ou des dévolutions au regard de la politique
d'aménagement du territoire, des problèmes financiers et
immobiliers, et du reclassement des personnels de police ". Enfin, le
19 janvier, le premier ministre déclarait qu'il n'y aurait pas
d' " application générale " du plan de
redéploiement et que s'ouvrirait " une phase d'examen au cas par
cas en concertation avec les élus concernés de ce qui peut
être fait sans que cela suscite des difficultés ".
b) Les redéploiements : une opération à reprendre sur des bases entièrement nouvelles
Si la
nécessité d'un redéploiement ne peut être
contestée dans son principe, ses conditions de mise en oeuvre doivent
être réaménagées de manière substantielle et
obéir à l'impératif de la concertation. C'est
précisément pour amener le gouvernement à préciser
sa méthode et à fixer certaines garanties conformes aux voeux des
élus et de l'opinion que votre rapporteur a présenté le
28 janvier dernier une question orale suivie d'un débat sur le
redéploiement des forces de sécurité. Dans sa
réponse, le ministre de la défense a été ainsi
conduit à poser cinq garde-fous à la mise en place d'une nouvelle
répartition des forces de police et de gendarmerie.
En premier lieu, il a rappelé qu'aux termes des décisions du
comité interministériel d'aménagement et de
développement du territoire du 15 décembre 1998, aucune
réorganisation d'ensemble des services publics ne serait
effectuée sans
concertations locales
dans le cadre de la
commission départementale des services publics. Le ministre a
également envisagé, sur ce chapitre, la consultation des
commissions départementales de sécurité.
Ensuite, le principe général du maintien d'
une brigade par
canton
a été posé. Les effectifs de la brigade unique
de canton pourront certes être réduits à 5 ou 4 militaires
mais dans les seules " situations d'exception " où
l'activité de l'unité apparaît particulièrement
faible et, même dans ce cas, l'évolution doit se faire de
" manière très prudente " selon les termes du ministre.
En troisième lieu, le partage des fonctions entre brigades doit garantir
un
délai d'intervention inférieur à trente minutes.
Par ailleurs, dans les zones de police d'Etat le
ratio d'un gendarme pour
10 000 habitants
sera préservé afin d'assurer avec
efficacité les fonctions d'enquête et de soutien à la
police judiciaire confiées à la gendarmerie.
Enfin, le ministre a apporté d'utiles précisions sur la question
des baux qui lient la gendarmerie aux collectivités locales pour les
infrastructures dont celles-ci sont propriétaires. Dans
l'hypothèse de l'abandon total ou partiel d'un site, une
solution de
reconversion
sera recherchée de manière systématique
avec, pour le financement des travaux d'aménagement dans les locaux, un
appel aux crédits du fonds de restructuration de la défense,
à ceux du fonds national d'aménagement et de développement
du territoire ou encore aux crédits européens. En outre, lorsque
aucune reconversion à court terme n'est possible et quand la situation
financière de la commune peut se trouver sérieusement compromise
par l'arrêt du paiement des loyers par la gendarmerie, une
indemnité
pourrait être versée par le
ministère de la défense.
Tel est désormais le cadre général dans lequel les
redéploiements pourront s'organiser. Deux voies pourraient être
explorées : d'une part, une réorganisation des structures
existantes, d'autre part, la suppression de certaines unités en
contrepartie de certaines compensations.
.
La réorganisation du dispositif existant
Tournant la page d'une refonte de son dispositif décidée
d'autorité et de manière centralisée, la gendarmerie s'est
engagée dans une voie nouvelle :
l'expérimentation
progressive d'une nouvelle organisation
qui aurait dû primer sur
toute autre approche. D'après les informations communiquées
à votre rapporteur, cette nouvelle organisation se fonderait pour les
cantons les moins peuplés sur un système réunissant une
brigade " mère " et des brigades " filles "
-celles-ci assurant des missions plus limitées telles que l'accueil des
usagers. La réorganisation doit en effet tenir compte de trois principes
d'action : d'une part, la nécessité de faire face à
la baisse prévisible des effectifs de certaines brigades, d'autre part,
le souci de préserver la permanence de l'accueil (ce qui exclut en
particulier le renvoi des appels vers le COG le jour), enfin, l'exigence d'une
intervention menée dans un délai inférieur à
30 minutes.
Quant à la méthode, elle repose avant tout sur la prise en compte
des réalités locales. Il revient donc au commandant de
légion, en liaison avec les commandants de groupement, de proposer une
nouvelle organisation des unités au sein du département où
ils exercent leurs responsabilités. Différentes hypothèses
ont été présentées par la direction
générale mais l'initiative appartient aux échelons locaux.
Sur la base des expérimentations conduites dans les différents
départements, un bilan sera établi à la fin de l'an
prochain. Les leçons de l'expérience permettront alors de
définir les principes généraux applicables.
Cette méthode ne prend pas seulement le contrepied de la
procédure engagée l'an passé, elle rompt aussi avec une
certaine tradition jacobine.
.
La recherche de contreparties
La suppression de certaines unités ne peut être exclue mais elle
doit s'inscrire dans une démarche de concertation sur la base de
compensations accordées en contrepartie des dissolutions.
Ainsi
la gendarmerie a pu procéder en 1999 à la dissolution de 18
brigades sans susciter de réactions particulières parce que, dans
la plupart des cas, un dispositif alternatif a pu être mis en place sous
la forme d'un peloton de surveillance et d'intervention de la gendarmerie
(PSIG) ou d'une brigade de prévention de la délinquance
juvénile. C'est aussi dans cette voie que les efforts devront être
poursuivis.
Bilan
détaillé des redéploiements d'unités depuis 1995
Bilan des dissolutions de brigades territoriales
entre 1995 et
1997
|
Année |
Zone de gendarmerie nationale |
Zone de police nationale |
Total |
|
1995 |
2 |
2 |
4 |
|
1996 |
0 |
19 |
19 |
|
1997 |
2 |
12 |
14 |
Bilan des dissolutions de brigades territoriales en 1998
10
brigades territoriales situées en zone de police nationale
. Algrange (Moselle)
. Les Abymes (Guadeloupe)
. Colomiers (Haute-Garonne)
. La Madeleine (Nord)
. Lomme (Nord)
. Hérin (Nord)
. Anzin (Nord)
. Rennes-Nord (Ille-et-Vilaine)
. Gaillard (Haute-Savoie)
. Le Chaudron (La Réunion)
2 brigades territoriales situées en zone de gendarmerie
nationale :
. Lecumberry (Pyrénées-Atlantiques)
. Figari (Corse du Sud)
Bilan
des dissolutions de brigades territoriales
en 1999 (au
1.9.99)
|
BT dissoute |
Zone |
Unité créée
corrélativement
|
|
Angers-Centre |
ZPN |
BPDJ Angers |
|
Anse-Bertrand |
ZGN |
|
|
Arcachon |
ZPN |
|
|
Bandol |
ZPN |
BPDJ Bandol |
|
Bezons |
ZPN |
|
|
Comines |
ZPN |
|
|
La Baule-Escoublac |
ZPN |
|
|
Le Palais-sur-Vienne |
ZPN |
|
|
Maxéville |
ZPN |
BPDJ Maxéville |
|
Nice-Ouest |
ZPN |
BPDJ Nice |
|
Ollioules |
ZPN |
|
|
Petit-Canal |
ZGN |
|
|
Saint-Herblain |
ZPN |
BPDJ Saint-Herblain |
|
Saint-Jean-Cap-Ferrat |
ZPN |
|
|
Saint-Raphaël-Agay |
ZPN |
|
|
Saint-Saturnin-lès-Apt |
ZGN |
PSIG Saint-Saturnin-lès-Apt |
|
Sochaux |
ZPN |
BPDJ Sochaux |
|
Strasbourg-Neudorf |
ZPN |
BPDJ Strasbourg |
Il n'en reste pas moins que la démarche entreprise par la gendarmerie ne prendra toute sa portée que si la police nationale suit le même mouvement. Le redéploiement des forces de sécurité appelle donc une véritable coordination sous l'autorité de l'Etat des efforts parallèles de la police et de la gendarmerie.
CONCLUSION
La
contradiction entre le poids croissant des missions parfois nouvelles
confiées à la gendarmerie et la stagnation des moyens -en
particulier pour le fonctionnement courant des unités- soulève
plusieurs interrogations
. Elle peut affecter la disponibilité de
la gendarmerie et conduire ainsi l'institution à fixer elle-même
les priorités de son action. De telles évolutions, si elles
devaient se concrétiser, risqueraient alors, au rebours de la vocation
fondamentale de la gendarmerie, d'isoler l'Arme du corps social dans lequel
elle doit, au contraire, s'intégrer.
Une réévaluation des crédits de fonctionnement, sans
représenter un effort considérable pour les finances publiques,
contribuerait à conjurer ces perspectives. En conséquence, votre
commission appelle le gouvernement à corriger en loi de finances
rectificative l'insuffisance de la dotation destinée au fonctionnement
et souhaite que les prochains projets de loi de finances initiales prennent
enfin la juste mesure des besoins courants des unités de la
gendarmerie.
EXAMEN EN COMMISSION
La
commission des affaires étrangères, de la défense et des
forces armées a examiné le présent avis lors de sa
séance du 10 novembre 1999.
A la suite de l'exposé du rapporteur pour avis, M. André
Rouvière a indiqué qu'il ne partageait pas l'appréciation
de M. Paul Masson sur la politique suivie par le Gouvernement en matière
de redéploiement. Il a en effet estimé que la suspension du
projet de redéploiement répondait au voeu d'une majorité
d'élus et aux différents problèmes rencontrés par
la mise en oeuvre pratique par ces réorganisations. Il a
également jugé que l'affectation de gendarmes
expérimentés dans les zones sensibles constituait une
évolution souhaitable. Selon M. André Rouvière, la
fidélisation des escadrons de gendarmerie mobile pourrait permettre de
favoriser la prévention et finalement représenter une source
d'économies en limitant les opérations de maintien de l'ordre.
Cette expérience, a-t-il ajouté, ne pourrait être
appréciée qu'avec le recul du temps. Enfin, il a
considéré que le recrutement des volontaires paraissait
répondre à des critères de sélectivité
rigoureux.
M. Paul Masson, rapporteur pour avis, a précisé que l'absence de
concertation sur les redéploiements pouvait être mise au
débit du Gouvernement et expliquait pour une large part l'échec
du projet, alors même que les parlementaires pouvaient parfaitement
comprendre les considérations d'intérêt
général justifiant la réorganisation territoriale. Il a
relevé par ailleurs que la fidélisation des escadrons pouvait
soulever au quotidien des problèmes d'ajustement entre les
compétences respectives de la gendarmerie et de la police et qu'il
reviendrait en tout état de cause au préfet de trancher dans
l'hypothèse d'un conflit.
M. Charles-Henri de Cossé-Brissac s'est alors fait l'écho des
préoccupations exprimées par le rapporteur pour avis, en
observant que les économies recherchées sur le coût de
fonctionnement des unités pouvaient décourager les personnels et
limiter leur disponibilité.
M. Michel Caldaguès a ajouté qu'il n'était pas
déplacé d'adopter un ton critique à l'égard de la
gendarmerie. Il est convenu avec M. Paul Masson que l'Arme se trouvait à
un tournant de son histoire ; l'urbanisation de la France affectait non
seulement les missions de la gendarmerie mais aussi le recrutement des
personnels de l'Arme. Il a estimé que la gendarmerie ne devait pas se
dérober aux évolutions nécessaires et devait conjurer
toute tentation d'autogestion. Il a par ailleurs souhaité que l'on
s'intéresse aux forces étrangères comparables -par exemple
en Italie- et que l'on en tire, le cas échéant, les leçons
utiles.
M. Gérard Roujas a jugé utile une réflexion sur
l'organisation territoriale de la gendarmerie qui ne paraissait pas toujours
adaptée aux évolutions démographiques.
M. Christian de La Malène s'est inquiété de l'insuffisance
des créations de postes de volontaires, contrairement aux
prévisions de la loi de programmation et alors que l'emploi d'effectifs
de gendarmerie dans certaines missions à l'étranger pouvait
soulever des interrogations.
M. Xavier de Villepin, président, a interrogé le rapporteur pour
avis sur la composition du conseil de sécurité intérieure.
M. Paul Masson, rapporteur pour avis, a précisé que le conseil de
sécurité intérieure, créé en 1997,
constituait un dispositif de coopération gouvernementale auquel
participaient au premier chef, sous la présidence du Premier ministre,
les ministres de l'intérieur, de la justice et de la défense.
Le rapporteur pour avis a enfin souligné de nouveau la contradiction
entre les missions confiées à la gendarmerie et l'insuffisance de
ses crédits de fonctionnement. Il a relevé que certaines des
conclusions de la commission d'enquête sénatoriale sur la
politique de sécurité conduite en Corse portaient sur la
gendarmerie et appelleraient sans doute une réflexion sur le
fonctionnement de l'Arme.
*
La
commission a ensuite examiné l'ensemble des crédits du
ministère de la défense pour 2000, au cours de sa réunion
du mercredi 24 novembre 1999.
M. Guy Penne,
a d'abord remarqué qu'avec un effort de
défense représentant environ 2,5 % du produit intérieur
brut (PIB), comparable à celui du Royaume-Uni, la France se situait
à mi-chemin entre les Etats-Unis, qui consacrent 3,5 % de leur PIB
à la défense, et les autres pays européens, qui y
consacrent en moyenne 1,5 % de leur PIB. Il a donc estimé que,
malgré une diminution du même ordre de grandeur que celle
enregistrée dans les autres pays occidentaux depuis la chute du mur de
Berlin, le budget français d'équipement militaire, qui
était le deuxième en Europe, demeurait très significatif.
Il a ensuite évoqué les difficultés du ministère de
la défense à consommer la totalité des crédits
d'équipement dont il dispose et relevé que la rationalisation des
achats d'équipement permettait des économies sans réduire
le pouvoir d'achat des armées. Il a estimé que la
professionnalisation des armées présentait un coût plus
élevé qu'on ne l'avait envisagé lors du lancement de la
réforme. Enfin, il a souligné que le conflit du Kosovo avait mis
en évidence l'amélioration des capacités militaires
françaises par rapport à la guerre du Golfe, même si des
insuffisances perdurent en matière spatiale et de renseignement.
M. Serge Vinçon,
a rappelé qu'après s'être
engagé, à l'issue de la revue de programmes qu'il avait conduite,
à stabiliser les crédits d'équipement des armées
durant quatre ans, le Gouvernement rompait, dès la deuxième
année, cet engagement. Il a émis la crainte que la France ne
prenne un dangereux retard par rapport aux Etats-Unis, qui, après avoir
réorganisé leur défense et leur industrie d'armement,
relancent désormais leur effort financier en matière de
défense, particulièrement en matière de recherche et de
développement. Evoquant l'annulation supplémentaire de 5,3
milliards de francs de crédits d'équipement annoncée sur
le budget de la défense, il a déploré que des commandes
supplémentaires ne soient pas passées aux industriels alors que
ceux-ci auraient la capacité de produire davantage de matériels.
M. Paul Masson
,
approuvé par M. Xavier de Villepin,
président
,
a mis en doute, après les auditions des chefs
d'état-major par la commission, l'idée selon laquelle les
armées seraient limitées dans leurs capacités de
consommation de crédits.
M. Xavier de Villepin, président
,
a alors rappelé que les
crédits des titres V et VI étaient appelés à
diminuer de 3,2 milliards de francs par rapport aux conclusions de la
" revue de programmes " qui marquaient elles-mêmes une
économie de 5 milliards de francs par an par rapport aux
prévisions initiales de la loi de programmation. Il a estimé que
la situation économique et financière actuelle aurait permis de
préserver les crédits militaires. Il a par ailleurs
déploré que le projet de budget ne tienne pas compte des
leçons militaires du conflit du Kosovo et observé la
contradiction entre les discours sur la défense européenne et la
réalité des programmes conduits en coopération, qui
connaissent, pour beaucoup d'entre eux, d'importantes difficultés. Il a
alors appelé la commission à suivre l'avis défavorable
proposé par les rapporteurs pour avis.
M. Michel Caldaguès
a indiqué qu'il se rangeait à
cet avis défavorable.
M. Claude Estier
a en revanche précisé que le groupe
socialiste voterait le budget de la défense pour 2000.
La commission a alors émis un
avis défavorable sur l'ensemble
des crédits du ministère de la défense
inscrits dans
le projet de loi de finances pour 2000.
1 Les réseaux de commandement des compagnies de gendarmerie départementale et des unités d'autoroutes, la composante radioélectrique du réseau de transmissions de données Saphir.