Projet de loi de finances pour 2000 : Solidarité

Rapports législatifs

Avis n° 93 (1999-2000), tome I, déposé le

Projet de loi de finances pour 2000, adopté par l'Assemblée nationale, TOME I - SOLIDARITE

CHÉRIOUX (Jean)

AVIS 93 - TOME IV (1999-2000) - Commission des Affaires sociales

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Table des matières




N° 93

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 1999.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

SOLIDARITÉ

Par M. Jean CHÉRIOUX,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Jean-Pierre Vial, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 et 89 (annexe n° 19 ) (1999-2000).

Lois de finances.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le mardi 23 novembre 1999 , sous la présidence de M. Jean Delaneau, président , la commission a procédé à l'audition de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, de Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale et de Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle sur les crédits consacrés à la solidarité dans le projet de loi de finances pour 2000

Dans son propos liminaire, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a déclaré appliquer, depuis trois ans, la même stratégie à la construction du budget de l'emploi et de la solidarité : mettre ce budget au service des priorités que sont la croissance solidaire, le développement de l'emploi et la lutte contre le chômage et les exclusions ; traduire ces priorités en choix budgétaires clairs au moyen d'importants redéploiements de crédits.

Mme Martine Aubry a indiqué que le budget de son ministère, selon sa nouvelle structure, s'élèverait à 213 milliards de francs en 2000, en hausse de 3,9 % par rapport à 1999. Elle a observé que ce budget ne comportait plus les crédits de la ristourne dégressive, désormais portés par le fonds de la réforme de cotisations sociales, mais comprenait la subvention de 7 milliards de francs au fonds de financement de la couverture maladie universelle (CMU). Elle a précisé que le calcul du taux de progression de 3,9 % prenait en compte le coût net, pour l'Etat, de la CMU, c'est-à-dire la subvention inscrite au budget de la solidarité et le produit de droits sur les tabacs affectés à la caisse nationale d'assurance maladie, diminués de l'économie réalisée sur la dotation générale de décentralisation.

Abordant le volet relatif à la santé et à la solidarité, Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale, a indiqué que le budget pour 2000 de la santé et de la solidarité, d'un montant de 90,8 milliards de francs, était en augmentation de 13,3 %, tout en tempérant cette hausse par le fait que le budget comprenait l'inscription de 7 milliards de francs de subventions au fonds de la couverture maladie universelle (CMU), alors que le coût net de la CMU pour le budget de l'Etat s'établit en réalité à 1,4 milliard de francs.

Elle a tout d'abord évoqué la priorité relative à la lutte contre l'exclusion et à la protection des populations les plus fragiles.

Elle a précisé que les engagements du programme national de lutte contre les exclusions de mars 1998 seraient honorés, le budget de la solidarité intervenant en amont de la politique de l'emploi pour aplanir les obstacles qui entravaient la démarche d'insertion des personnes les plus démunies.

Evoquant les mesures nouvelles, elle a précisé que 220 millions de francs de crédits étaient apportés à l'accompagnement social individualisé, aux résidences sociales et aux fonds d'aide aux jeunes.

Elle a indiqué que 73,4 millions de francs venaient abonder les crédits relatifs aux centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), dont 42 millions de francs consacrés à la création de 500 places nouvelles.

En outre, 20,4 millions de francs sont prévus pour consolider et accroître la capacité d'accueil des centres de formation des travailleurs sociaux.

Elle a souligné que les crédits d'investissement social étaient ciblés sur l'achèvement de l'humanisation des hospices, la remise aux normes de sécurité des maisons de retraite et des établissements d'hébergement des personnes lourdement handicapées, la rénovation de l'aménagement d'aires de stationnement pour les gens du voyage.

Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale a observé que les dotations des trois minima sociaux que sont le revenu minimum d'insertion (RMI), l'allocation parent isolé (API) et l'allocation aux adultes handicapés (AAH), étaient ajustées aux besoins pour un montant total des mesures nouvelles de 3,2 milliards de francs. Elle a précisé que la progression la plus forte était celle de la dotation du RMI, qui s'expliquait par la " reprise en base " de la revalorisation de 3 % appliquée en 1999, qui avait donné lieu à l'ouverture de 3,5 milliards de francs de crédits par décret d'avance en septembre dernier.

Elle a observé que la progression de la dotation du RMI intégrait également les effets du cumul de cette prestation, désormais possible avec l'allocation pour jeune enfant (APJE), et les majorations pour âge des allocations familiales, ainsi que l'effet des mesures d'intéressement à la reprise d'un travail. Elle s'est félicitée que la baisse du chômage, particulièrement du chômage de longue durée, commence à avoir des effets sur l'évolution des effectifs du RMI.

Après avoir rappelé que la dépense relative à l'AAH, stabilisée à 3 %, atteindrait 25,55 milliards de francs en 2000, elle a mis l'accent sur la création de 2.000 places de centres d'aide par le travail (CAT) financés par 131 millions de francs et le renforcement des moyens des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) par la création de 20 emplois budgétaires et l'augmentation de 14 millions de francs des crédits de vacation. Elle a mentionné également le financement de 500 places d'ateliers protégés sur le budget de l'emploi.

Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale, a indiqué, enfin, qu'un effort était engagé pour améliorer la situation des réfugiés et demandeurs d'asile par la création de 120 places nouvelles en centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) et par l'augmentation de 29 % des crédits relatifs à l'intégration des travailleurs migrants et de leur famille.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis des crédits de la solidarité, a demandé quelles mesures le Gouvernement entendait prendre pour pérenniser les modalités de fonctionnement des foyers à double tarification (FDT) à la suite de la décision du Conseil d'Etat du 30 juin 1999. Il s'est interrogé sur le nombre d'accords relatifs à la réduction du temps de travail (RTT) dans le secteur social et médico-social soumis à agrément et le délai pendant lequel ces accords seraient examinés par la commission nationale. Il s'est enquis des modalités de prise en charge financière de l'accueil groupé des familles prévu à l'article 134 de la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions. Il s'est interrogé sur les conséquences de la décision du tribunal des conflits du 25 mai 1998 sur les modalités de prise en charge des handicapés adultes hébergés en institut médico-éducatif (IME).

Répondant à M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis des crédits de la solidarité, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a rappelé que 6.400 places étaient ouvertes dans les 191 FDT et a constaté que la décision du Conseil d'Etat du 30 juin 1999, qui avait annulé la circulaire réglementaire, avait mis en évidence la fragilité de l'assise juridique du dispositif. Elle a précisé qu'un décret était en préparation afin d'édicter, sur une base juridique plus solide, des dispositions à caractère conservatoire, qui auraient pour objet de consolider le partage actuel des dépenses entre les départements et la Sécurité sociale dans le respect du statu quo. Elle a évoqué une réforme d'ensemble ultérieure afin de réviser la grille d'évaluation du niveau de dépendance des personnes hébergées, de vérifier la pertinence de la répartition actuelle des dépenses en déterminant, pour chaque prestation, ce qui relevait respectivement de l'hébergement et des soins.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a constaté que les récentes décisions de la juridiction administrative aboutissaient à une imputation de fait aux départements des dépenses relatives aux jeunes adultes maintenus en instituts médico-éducatifs (IME) et elle a précisé qu'une validation législative des décisions de tarification déjà prises était à l'étude. Elle a souligné que la solution aux difficultés soulevées par l'amendement " Creton " consistait à augmenter le nombre de places dans les institutions pour adultes lourdement handicapés, rappelant que le Gouvernement avait engagé à cet effet un programme de création de 5.500 places en trois ans.

Concernant la réduction du temps de travail dans le secteur social et médico-social, elle a indiqué que l'agrément prévu par l'article 16 de la loi du 30 juin 1975 était important, parce qu'il permettait de procéder à un examen qualitatif et financier, et non pas seulement juridique, des accords conclus. Elle a précisé que la procédure d'instruction avait été déconcentrée au niveau des directions départementales de l'action sanitaire et sociale (DDASS) et des directions départementales du travail et de l'emploi (DDTE). Elle a indiqué que 1.800 accords avaient été conclus et avaient été transmis, que 350 avaient été examinés par la commission nationale d'agrément et qu'une centaine avait été agréée. Elle a précisé que les établissements ne seraient pas pénalisés par le délai d'examen de l'accord, car le barème des aides prévues au titre de la RTT serait réputé applicable au jour de la conclusion de l'accord. Elle a indiqué que le ministère envisageait de conforter les moyens de la DDASS pour raccourcir les délais d'examen.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis des crédits de la solidarité, s'est interrogé sur le problème psychologique que poserait pour les salariés concernés le report de la mise en oeuvre effective des accords signés.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a insisté sur l'enjeu, du point de vue des collectivités publiques financeurs, de la vérification du caractère, équilibré ou non, des accords conclus, en soulignant que le ministère ferait en sorte que les problèmes soient réglés dans les plus brefs délais.

S'agissant des CHRS, Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale, a indiqué que l'article 134 de la loi du 29 juillet 1998 avait été pris pour mettre fin à certains conflits positifs de compétence, tout en rappelant que les familles pouvaient déjà être accueillies en CHRS avant 1998. Elle a précisé qu'une évaluation de la réforme était en cours auprès des directions départementales de l'action sociale et que, le cas échéant, une modification serait apportée dans le cadre du projet de loi réformant la loi n° 75-535 du 30 juin 1975.

Mme Annick Bocandé a évoqué des difficultés d'application de la réduction du temps de travail dans le secteur médico-social, des personnels soumis à des conventions collectives bénéficiant des trente-cinq heures pouvant être mis à disposition des départements par convention et être appelés à travailler au côté de fonctionnaires qui n'en bénéficient pas. Elle a demandé au ministre comment résoudre ces difficultés d'application qui ne favorisent pas de bonnes relations du travail.

M. Claude Huriet a demandé au ministre quel était le montant de la subvention accordée par l'Etat à l'Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI). Il l'a également interrogé sur la réforme des structures de l'administration centrale du ministère et sur l'application de la loi du 27 juillet 1999 instituant une couverture maladie universelle aux étudiants.

M. Philippe Nogrix a interrogé le ministre sur l'application des accords sur la réduction du temps de travail dans le secteur médico-social pour les établissements ayant conclu un accord lorsque celui-ci n'était pas encore agréé.

M. Guy Fischer , évoquant la situation des jeunes aides-éducateurs recrutés sous le régime des emplois-jeunes, a demandé au ministre comment serait assurée la pérennisation de leur emploi.

S'agissant de la couverture maladie universelle (CMU), Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a considéré que toutes les personnes étrangères en situation régulière pouvaient en bénéficier et que les personnes en situation irrégulière continuaient à pouvoir bénéficier de l'aide médicale gratuite.

Pour ce qui est de la réduction du temps de travail (RTT) dans le secteur social et médico-social, elle a annoncé que l'Assemblée nationale examinerait un amendement en nouvelle lecture du projet de loi, permettant de ne pas appliquer les majorations d'heures supplémentaires lorsqu'un accord a été signé et est en instance d'agrément.

M. André Vézinhet a partagé les propos de M. Roland Huguet sur la nécessité de maintenir les programmes en faveur de l'emploi des jeunes. Il a interrogé le ministre sur les projets de M. Claude Allègre, ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie, tendant à instituer une licence professionnelle ainsi que sur l'accueil des adultes handicapés.

M. Bernard Cazeau a souligné les difficultés d'application de la réforme de tarification des établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes en raison des variations de prix qu'elle entraînait. Il a demandé au ministre s'il comptait prendre des mesures afin de lisser l'évolution des prix et éviter ainsi des mécontentements.

Concernant l'accueil des adultes handicapés, Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale, a reconnu le coût, pour certains départements, du dispositif de la règle du domicile de secours en matière de prise en charge des personnes handicapées, tout en mettant l'accent sur l'utilité réelle de ce dispositif.

S'agissant des personnes âgées dépendantes, elle a précisé qu'une réforme de la tarification pour mettre fin à certains dysfonctionnements était envisageable au printemps 2000.

Concernant les droits des femmes, Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle, a précisé que les crédits alloués aux centres d'information des droits des femmes (CIDF) passeraient de 81 millions de francs à 100 millions de francs en 2000. Elle a précisé que le réseau des CIDF représentait 42 % des dépenses du secrétariat d'Etat et que l'objectif était de financer la création de dix bureaux d'accueil individualisés vers l'emploi des femmes (BAIE) et de mettre en place le centre national d'information des droits des femmes. L'autre partie des crédits est consacrée aux actions en faveur de l'insertion et de l'égalité professionnelles. Elle a précisé que le Gouvernement avait demandé que les dispositifs de retour à l'emploi soient orientés à 55 % vers les femmes.

II. EXAMEN DU RAPPORT

Réunie le mercredi 10 novembre 1999 , sous la présidence de M. Jacques Bimbenet, vice-président , la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean Chérioux sur le projet de loi de finances pour 2000 (crédits consacrés à la solidarité ).

Après avoir rappelé que les crédits relatifs à la solidarité s'élevaient à 81,27 milliards de francs pour 2000, soit une hausse de 4,5 % à structure constante, hors mouvement de crédits relatifs à la mise en oeuvre de la couverture maladie universelle, M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a indiqué que ces crédits pouvaient être regroupés sous deux actions.

Concernant l'intégration et la lutte contre l'exclusion, action dotée d'un montant de crédits de 45 milliards de francs, il a observé tout d'abord que le revenu minimum d'insertion (RMI) et l'allocation de parent isolé (API) absorbaient la majeure partie des marges de croissance des crédits.

Concernant le RMI, il a souligné que la progression de 8,71 % des crédits encore forte malgré la baisse du chômage trouvait largement son origine dans la décision de revalorisation de l'allocation prise en décembre 1998. Rappelant que le volet insertion du RMI restait toujours à la traîne, il a regretté que l'on n'ait pas encore constaté de diminution du " noyau dur " des titulaires de longue durée du RMI.

S'agissant de l'action relative au développement social d'un montant de 36,6 milliards de francs, M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a mis l'accent sur le problème de la prise en charge des frais de formation des emplois-jeunes recrutés par l'éducation nationale orientés vers les établissements de formation des travailleurs sociaux (EFTS).

S'agissant des crédits relatifs aux handicapés, il a évoqué l'augmentation continue du nombre de titulaires de l'allocation adultes handicapés (AAH) au cours de ces dernières années en regrettant l'apparition de fait de la notion de " handicap social " qui conduit parfois à transformer l'AAH en une sorte de " RMI consolidé ". Il a souligné l'importance d'une médicalisation renforcée et d'une coordination améliorée des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP).

Evoquant ensuite l'évolution de la dépense d'action sociale et médico-sociale des départements d'un montant de 81 milliards de francs en 1998, M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, s'est félicité que la progression se soit maintenue à 3 % en 1998 tout en s'inquiétant des menaces qui pesaient sur la poursuite de ce ralentissement en raison de la montée en charge de la prestation spécifique dépendance, de l'impact inéluctable de la question de la prise en charge des personnes handicapées vieillissantes et de l'augmentation sensible des dépenses d'aide sociale à l'enfance.

Il a souligné le coût des mesures de placement d'enfants pour des raisons liées à la pauvreté des familles alors qu'il serait souvent plus efficace d'aider directement les parents.

Il s'est inquiété enfin de trois éléments de nature à alourdir le coût des prestations dans le secteur social et médico-social.

Rappelant qu'il était peu réaliste d'espérer dégager des gains de productivité significatifs dans le secteur social et médico-social, il a souligné que la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail (RTT) dans les conditions prévues par les accords de branche ferait largement appel à la modération salariale dans le secteur et qu'en cas de dérapage les financeurs seraient en première ligne.

Il a constaté que l'agrément obligatoire des accords de RTT par le ministère plaçait les établissements devant un " imbroglio administratif " susceptible de créer des coûts pour les établissements de plus de 20 salariés, où les 35 heures ne seraient pas effectivement appliquées au 1 er janvier 2000.

Enfin, il a rappelé l'incidence du revirement de jurisprudence de la Cour de cassation sur les équivalences en matière de rémunération des permanences nocturnes en chambre de veille au sujet duquel un amendement a été adopté par le Sénat au moment de la discussion du projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail.

M. Louis Souvet a rappelé qu'à l'initiative de la commission des affaires sociales un amendement avait été adopté, malgré l'avis défavorable du Gouvernement, au projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail afin de préciser que les établissements sociaux et médico-sociaux ayant signé un accord de réduction du temps de travail bénéficiaient du montant de l'aide prévue par l'article 3 de la loi du 13 juin 1998.

M. Jean-Louis Lorrain s'est demandé si la formation accordée aux titulaires d'emplois-jeunes donnait lieu à des quotas pour les établissements de formation des travailleurs sociaux. Il a estimé que les modalités d'attribution de l'AAH étaient mal contrôlées alors que, par ailleurs, le contrôle des dépenses d'assurance maladie était de plus en plus rigoureux au détriment des assurés. Il a souligné qu'il était souvent très difficile de mettre fin au versement de l'AAH qui était perçue comme une ressource stable par les intéressés.

M. Jacques Machet s'est demandé si les COTOREP n'étaient pas sorties des limites de la mission qui leur était assignée en privilégiant l'appréciation de la situation sociale des personnes examinées.

M. Lylian Payet a rappelé, pour le regretter, que les 120.000 bénéficiaires du RMI dans les DOM étaient titulaires d'une allocation dont le montant était inférieur de 80 % à celle prévue en métropole.

M. Guy Fischer s'est demandé si le rapporteur ne faisait pas une présentation pessimiste de la mise en oeuvre de la RTT dans le secteur social et médico-social ; il a observé que des redéploiements de postes et des réformes d'organisation faciliteraient la mise en place de la réforme. Il a estimé que la question d'une revalorisation supplémentaire des minima sociaux se posait toujours, en raison notamment de la baisse des budgets d'action sociale des ASSEDIC, tout en déclarant qu'il était compréhensible que le Gouvernement ne puisse pas agir encore plus rapidement. Il a souligné que les emplois-jeunes devaient s'inscrire sur une certaine durée pour avoir un rôle positif en faveur des jeunes concernés. Il a estimé que la réforme des COTOREP devrait aller de pair avec un effort accru des départements dans le secteur des handicapés.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a souligné que ce budget présentait, à structure constante, une augmentation de 4,5 % qui représentait un effort de solidarité accru dont on pouvait se féliciter. Elle a rappelé que le problème administratif du délai d'agrément des accords dans le secteur social et médico-social se résoudrait dans la mesure où les accords seraient réputés agréés à la date à laquelle ils avaient été conclus et que les établissements sociaux et médico-sociaux recevraient donc les aides légales auxquelles ils ont droit. Concernant l'insertion des bénéficiaires du RMI, elle a rappelé que, dans le cadre du programme de lutte contre les exclusions, le Gouvernement avait prévu un accompagnement spécial pour les chômeurs de longue durée et elle s'est interrogée sur les insuffisances de l'action des départements en matière d'insertion. Elle a observé que le mécanisme d'intéressement à la sortie du RMI prévu dans la loi du 29 juillet 1998 aboutissait dans un premier temps à un maintien, dans les effectifs du RMI, d'allocataires en voie de réinsertion professionnelle.

Concernant les personnes titulaires de l'AAH en raison d'une dépendance alcoolique, elle a estimé que, dans ce cas, l'attribution de l'allocation se justifiait compte tenu de l'état de dégradation physique atteint par les victimes après plusieurs années de dépendance.

M. Philippe Nogrix a rappelé que les départements avaient consenti à un réel effort pour améliorer le nombre de places destinées aux personnes handicapées au cours de ces dernières années et il a remarqué que l'action des départements, dans le cadre des lois de décentralisation, ne devait pas être injustement critiquée.

Il s'est inquiété que les flux d'entrée au RMI continuent à augmenter malgré la diminution du taux de chômage. Il a rappelé que le RMI comportait une obligation de réinsertion, ce qui n'était pas le cas en matière d'AAH, et a donc appelé à plus de rigueur dans le versement de cette allocation. Il a rappelé que, malgré les demandes transmises à la commission nationale d'agrément, prévue à l'article 16 de la loi du 30 juin 1975, le Gouvernement n'avait jamais accepté le principe du versement à titre anticipé d'aide à la réduction du temps de travail aux établissements ayant conclu un accord tant que celui-ci n'était pas officiellement agréé.

M. Guy Fischer a estimé que les efforts des départements au titre de l'action sociale en faveur des handicapés avaient permis de rattraper des retards et de corriger des disparités depuis trop longtemps constatées.

En réponse, M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a souligné qu'il était difficile de fournir une solution totalement satisfaisante lorsqu'une personne qui avait bénéficié de l'AAH connaissait une amélioration de son état conduisant à la remise en cause du maintien de cette prestation. Il a noté que, dans certaines hypothèses, le dispositif devrait être réformé dans le sens d'une plus grande souplesse.

Il a observé que les COTOREP disposaient de larges pouvoirs pour juger de l'état mental, social ou psychologique du demandeur de l'AAH et que le dispositif était insuffisamment contrôlé.

Il s'est prononcé en faveur d'une réforme des COTOREP en soulignant que leur organisation semblait inadaptée à la fonction qu'elles devaient remplir.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a reconnu que l'attribution de l'AAH à des personnes alcooliques n'était pas critiquable lorsque l'état de dégradation physique de l'intéressé était important, tout en rappelant que l'objectif devait être de permettre à ces personnes de suivre un traitement approprié pour mettre fin à leur dépendance.

Concernant la revalorisation des minima sociaux, il a rappelé qu'il n'avait pas porté de jugement négatif sur celle-ci tout en soulignant qu'il fallait être conscient du coût de telles décisions et du fait que le relèvement des plafonds de ressources en résultant entraînait mécaniquement une augmentation de la population susceptible de bénéficier de ces prestations.

S'agissant de l'insertion sociale, il a rappelé que les départements agissaient au mieux à partir des moyens dont ils disposaient face à des personnes très " désocialisées ".

Concernant l'effet des mesures d'intéressement à la sortie du RMI, il a rappelé que la commission était favorable à ces dispositifs en constatant qu'ils devraient provoquer à terme une diminution importante des bénéficiaires du RMI puisque ces derniers devraient voir ainsi leur retour au travail facilité.

M. Jean Chérioux a souligné que les accords de branche agréés dans le secteur social et médico-social ne s'étaient pas placés dans l'hypothèse d'une compensation du coût des 35 heures par une augmentation des gains de productivité.

Il a souligné que, même si les aides à la RTT étaient versées rétroactivement aux établissements sociaux et médico-sociaux, il en résulterait bien que les associations auraient dû consentir une avance de trésorerie pendant une certaine durée, ce qui suffisait à mettre en difficulté bon nombre d'entre elles.

Il a rappelé que le jugement sur l'augmentation des crédits budgétaires du ministère devait être nuancé par une appréciation des efforts entrepris pour améliorer la qualité du service rendu.

Il a précisé que la formation des emplois-jeunes en EFTS intervenait en plus des promotions normales d'étudiants, et qu'elle donnait lieu à une convention de formation signée avec le ministère de l'éducation nationale et le ministère des affaires sociales.

M. Jacques Bimbenet, président, a indiqué que la commission adopterait un avis définitif sur les crédits consacrés à la solidarité, le 24 novembre prochain, après l'audition de Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité, prévue pour le 23 novembre.

Au cours d'une seconde réunion tenue le mercredi 24 novembre 1999, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président , la commission s'est prononcée sur les crédits relatifs à la solidarité pour 2000.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé que le passage aux 35 heures dans le secteur social et médico-social ne pourrait se faire, sans recours accru au financement de la part des départements, sans un strict respect, par les personnels des accords de modération salariale prévus dans ces secteurs et s'est interrogé sur les risques pris par le Gouvernement dans un domaine où les gains de productivité sont difficiles à dégager.

Il a regretté les incertitudes imposées aux finances départementales par les récentes jurisprudences de la juridiction administrative sur les foyers à double tarification (FDT) et sur les modalités de prise en charge des personnes handicapées majeures maintenues en institut médico-éducatif (IME) au titre de l'amendement " Creton ".

Enfin, il a estimé que l'effort budgétaire prévu en faveur des commissions technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) ne résolvait pas le problème de fond que posait le manque de coordination dans ce réseau.

La commission a émis, sur proposition de son rapporteur pour avis, un avis défavorable sur les crédits consacrés à la solidarité .

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

A structure constante, les crédits relatifs à la solidarité, d'un montant de 81,3 milliards de francs, augmentent de 4,5 %, ce qui traduit la volonté du Gouvernement de donner une priorité aux actions de lutte contre les exclusions et de développement social.

Toutefois, comme les années précédentes, votre commission a estimé que les évolutions nominales de crédits ne pouvaient pas constituer le seul critère d'appréciation de ce budget.

En matière de versement des minima sociaux, de prise en charge des personnes handicapées ou inadaptées, d'hébergement d'urgence des plus démunis, d'insertion des handicapés en milieu ordinaire, les besoins sont immenses. Le présent budget ne saurait jamais suffire à les combler.

C'est pourquoi il est essentiel de juger si, à partir des moyens qui lui sont alloués, le Gouvernement ajuste sa politique sociale pour rendre plus efficace l'effort de solidarité.

Tout en se félicitant de l'effort continu du Gouvernement pour appliquer la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, votre commission a néanmoins constaté que les minima sociaux, notamment le revenu minimum d'insertion (RMI), absorbaient la majeure partie des marges de croissance des crédits relatifs à la lutte contre les exclusions.

Malgré la baisse du chômage, les effectifs des titulaires du RMI ne se réduisent pas et la revalorisation du niveau de l'allocation induit une forte progression des crédits alloués.

Tout en comprenant le souci d'améliorer le montant du RMI, votre commission a souligné que le retour de la croissance devrait d'abord être utilisé comme un instrument pour chercher à dynamiser le volet insertion du RMI qui reste encore à la traîne.

En matière de développement social, votre commission a constaté l'absence d'évolution sur le dossier de la correction de l'iniquité subie par les rapatriés d'Afrique du nord indemnisés au titre de l'article 46 de la loi de 1970. Concernant la formation des professions sociales, elle a souhaité une meilleure évaluation du coût de la formation des emplois-jeunes qui devraient effectivement trouver des débouchés dans les activités de travail social si le financement du diplôme d'éducateur n'est pas opéré à coût réduit.

S'agissant des handicapés, votre commission a pris acte avec satisfaction de l'effort exceptionnel engagé sur trois ans en faveur de l'insertion des personnes handicapées en milieu ordinaire de travail, grâce à une mobilisation des fonds de l'Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des handicapés (AGEFIPH). Elle a souligné en revanche le caractère préoccupant de l'augmentation continue des bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), qui ne s'explique pas totalement par la pyramide des âges des populations concernées.

Soulignant que l'AAH ne devait pas être considérée comme un " RMI consolidé ", votre commission a estimé qu'au-delà de l'effort budgétaire annoncé, les commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) devaient faire l'objet d'une réforme profonde permettant d'assurer leur mise en réseau et une plus grande cohérence de leurs décisions dont le caractère médical doit être réaffirmé.

Concernant le secteur social et médico-social, les dépenses ont continué à augmenter modérément au cours de 1998 confirmant ainsi la tendance constatée depuis 1996.

La mise en place de la réforme du taux directeur opposable, en 1999, intervient donc à un moment favorable ; il reste que cette réforme doit être appliquée avec discernement car, devant les menaces qui se profilent, le taux directeur ne doit pas devenir un instrument qui étranglerait les associations.

En effet, en plus des facteurs de fond qui pourraient conduire à entrer dans un nouveau cycle d'expansion de dépenses après 2000, votre commission a estimé que la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail faisait entrer le secteur social et médico-social dans une période d'incertitude : la réussite de la réforme à coût constant nécessite un effort consenti de modération salariale, une capacité d'anticipation des établissements et une aptitude à la réorganisation du travail en équipe, qui sont autant de paris à tenir. D'une manière générale, si la procédure d'agrément au titre de l'article 16 de la loi du 30 juin 1975 apporte d'utiles garanties, on pourra regretter qu'elle n'ait pas été mise en oeuvre avec plus de souplesse et de " réactivité " aux besoins des établissements.

Enfin, des arrêts récents des juges administratifs et judiciaires peuvent générer des coûts inattendus pour les financeurs : après la question de la fixation des horaires d'équivalence pour les heures de permanence nocturne en chambre de veille -qui semble aujourd'hui résolue au moins pour le passé- se pose celle du statut des foyers à double tarification pour les adultes lourdement handicapés et des règles de prise en charge applicables aux jeunes handicapés maintenus en institut médico-éducatif au-delà de l'âge de 20 ans.

La réouverture de ces dossiers sensibles ne doit pas donner lieu à des transferts de charge au détriment des collectivités locales.

Parce que ce budget ne semble pas suffisamment préparer l'avenir et laisse subsister des risques d'aggravation des dépenses, votre commission a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits relatifs à la solidarité dans le projet de budget pour 2000.

I. LA POURSUITE DU PROGRAMME DE LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS S'ACCOMPAGNE D'UNE AUGMENTATION TOUJOURS IMPORTANTE DES EFFECTIFS DU RMI

Sur l'ensemble du budget de l'emploi et de la solidarité, qui représente 215 milliards de francs pour 2000, le présent avis de votre commission des Affaires sociales porte exclusivement sur les dépenses liées à la politique de la solidarité financées par le ministère des affaires sociales (hors administration générale et santé publique), c'est-à-dire sur environ 81,3 milliards de francs, soit 5 % des dépenses du budget général.

Ces dépenses s'articulent autour de deux " agrégats " :

- l'agrégat relatif à l'intégration et la lutte contre l'exclusion d'un montant de 44,71 milliards de francs recouvre le RMI, les dépenses des CHRS, l'action sociale de l'Etat pour la réinsertion et la lutte contre l'exclusion ainsi que pour la première fois cette année, les dépenses de l'Etat relatives à la CMU ;

- l'agrégat relatif au développement social, soit 36,5 milliards de francs, assez hétérogène, regroupe notamment les dépenses relatives aux rapatriés, à la formation des travailleurs sociaux, au financement des centres d'aide par le travail (CAT), ainsi que les dépenses d'action sociale de l'Etat destinées aux personnes handicapées et aux personnes âgées.

Avant de présenter les aspects de l'évolution de ces deux agrégats, il convient de rappeler que ce projet de loi enregistre les conséquences de l'adoption de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 relative à la création de la couverture maladie universelle (CMU).

Le budget relatif à la solidarité pour 2000, qui passe de 71,07 à 81,27 milliards de francs, est en augmentation de 14,3 % sur l'année dernière. Cette progression est due pour partie à la mise en place de la couverture maladie universelle qui se traduit par l'inscription de 7 milliards de francs de dépenses nouvelles au titre de la contribution au fonds de financement complémentaire de la CMU ( chapitre 46-82, article 10 ).

Il est important de rappeler que cette réforme va de pair avec une diminution de la dotation générale de décentralisation (DGD) des départements qui est réduite de 9,1 milliards de francs en 2000 ce qui se traduit donc par une diminution des dépenses au titre du budget de l'Intérieur.

Hors CMU, les crédits relatifs à la solidarité augmentent donc de 4,5 %, ce qui est sensiblement plus élevé que le budget général (0,9 %), mais à peu près comparable à l'évolution de l'ensemble des dépenses d'intervention sociale du budget de l'Etat.

La mise en oeuvre de la loi CMU

La loi du 27 juillet 1999 a prévu deux dispositifs :

- une couverture maladie universelle de base obligatoire ouverte aux personnes résidant en France de façon stable et régulière dont les ressources n'excèdent pas 3.500 francs par mois pour une personne seule. Les dépenses de cette couverture de base sont prises en charge directement au sein de la branche assurance maladie ;

- une couverture complémentaire ouverte sous conditions de ressources permettant de bénéficier d'une prise en charge à 100 % des soins (avec la prise en charge intégrale du ticket modérateur), de la prise en charge du forfait hospitalier, ainsi que de divers appareillages. Le bénéfice du tiers payant est étendu aux intéressés qui ont le choix de leur organisme d'affiliation, soit une caisse d'assurance maladie, soit une mutuelle, soit une institution de prévoyance, soit une compagnie d'assurance.

La somme inscrite en dépenses du budget relatif à la solidarité est destinée au financement de la seule couverture complémentaire.

Concernant l'appréciation sur ce dispositif, votre rapporteur renvoie à l'excellent rapport 1( * ) de M Charles Descours présenté lors de l'examen de la CMU ; aucun élément nouveau n'est apparu qui infirmerait les analyses formulées et les inquiétudes exprimées au printemps par votre commission. Alors que la CMU doit entrer en vigueur au 1 er janvier 2000, les décrets d'application ne sont toujours pas entrés en vigueur.

Il est important de souligner que d'ores et déjà, les mutuelles et les assurances ont mis en évidence le caractère insuffisant de la somme de 1.500 francs par bénéficiaire et par an qui a toujours été donnée comme référence par le Gouvernement au moment du vote de la loi pour évaluer le coût du " panier de soins ". Il semble que dans une lettre adressée récemment aux partenaires sociaux, Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité ait approuvé le principe d'un plafonnement des dépenses dans deux domaines, celui des dépenses de lunetterie et de prothèse dentaire.

Par ailleurs, comme l'a montré M. Charles Descours lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale 2( * ) , les décisions prises pour assurer le financement de la réduction du temps de travail conduisent à bouleverser l'équilibre qui avait été présenté initialement pour assurer le financement de la CMU en raison de la diminution de la part affectée à la CNAMTS du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et des placements.

Encore convient-il d'observer, comme le fait le rapporteur de votre commission des Finances, que ce budget ne retrace pas l'incidence de la pérennisation de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire. Cette majoration sera certes progressivement transférée à la CNAF (2,5 milliards de francs dès 2000), mais la pérennisation annoncée aurait dû conduire le Gouvernement à inscrire le reliquat de cette majoration en loi de finances initiale (au budget des charges communes qui finançait traditionnellement cette majoration en collectif budgétaire de fin d'année). Il ne retrace pas davantage le remboursement d'un milliard de francs à la CNAF en contrepartie des dépenses qu'elle engage pour le fonds d'action sociale des travailleurs immigrés et de leur famille (FASTIF) annoncé par le Premier ministre lors de la conférence de la famille.

A. LE RMI ABSORBE LA MAJEURE PARTIE DES MARGES DE CROISSANCE DES CRÉDITS RELATIFS À LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS

L'action relative à l'intégration et à la lutte contre l'exclusion représente 45 milliards de francs compte tenu de l'apport de la CMU. Sous cette enveloppe, se trouvent les dépenses relatives à des minima sociaux -le RMI et l'allocation parent isolé-, les frais de prise en charge dans les CHRS et diverses dépenses déconcentrées liées à la lutte contre les exclusions.

En-dehors de la CMU, les moyens nouveaux consacrés à l'exclusion représentent 2,6 milliards de francs : mais si l'on décompose, on voit que 90 % de cette marge de manoeuvre soit 2,4 milliards de francs servent à financer le RMI . 262 millions de francs sont consacrés à la lutte contre l'exclusion, notamment pour créer 500 places de CHRS et abonder les fonds d'aide aux jeunes ; encore faut-il noter que, du fait du changement des critères d'attribution de l'aide médicale de l'Etat, dans le cadre de la CMU, une économie budgétaire de 297 millions de francs est réalisée sur ce poste qui n'a plus à prendre en charge les personnes sans résidence stable désormais prise en charge directement par l'assurance maladie. L'aide médicale de l'Etat ne recouvre désormais que la prise en charge des soins prévus pour les étrangers en situation irrégulière ou des non-résidents soignés sur notre sol pour des raisons diplomatiques ou humanitaires.

1. L'effort poursuivi au titre de la lutte contre les exclusions

a) Les centres d'hébergement et de réinsertion sociale

En application de la loi précitée du 29 juillet 1998, 42 millions de francs de moyens nouveaux sont inscrits dans le projet de budget pour 2000 en vue de financer la création de 500 places nouvelles en centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) en 2000. Ce chiffre est identique à celui de 1999.

En matière de crédits d'investissements, 50 millions de francs d'autorisations de programme sont ouverts au titre des subventions d'investissement accordées par l'Etat aux opérations de rénovation de CHRS contre 75 millions de francs en 1999.

Votre rapporteur s'est interrogé sur la réalisation du programme de prévention et de lutte contre les exclusions annoncé le 4 mars 1998 qui a inscrit l'objectif de transformation de 1.500 places d'hébergement d'urgence en places de CHRS sur trois ans (1998-1999-2000), afin de permettre aux personnes hébergées d'entrer dans un véritable processus d'insertion.

La répartition de ces places entre les différentes régions est réalisée en tenant compte des indices de pauvreté et de précarité de la région et dans la perspective d'un rééquilibrage des moyens des régions les moins dotées.

Pour l'année 1999, 561 places seront effectivement ouvertes et auront donc obtenu une autorisation de création par le préfet de région, dans le cadre d'une convention signée entre l'Etat et l'organisation gestionnaire pour définir notamment les catégories de bénéficiaires accueillis, les objectifs poursuivis et les moyens mis en oeuvre.

La plupart de ces places sont créées dans des structures qui ont une fonction généraliste (accueil de familles et de personnes isolées) ; d'autres sont plutôt spécialisées dans l'accueil de jeunes ou de personnes sans domicile fixe et très " désocialisées ".

Les CHRS relèvent de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales . Comme le confirme la loi du 22 juillet 1983 portant répartition des compétences , les CHRS relèvent du financement et du contrôle de l'Etat, au titre de l'aide sociale obligatoire (chapitre 46-81 du budget solidarité). Il n'est pas inutile de rappeler que l'aide sociale en matière de logement et d'hébergement incombant à l'Etat résulte de la loi du 23 novembre 1953 et qu'elle a été élargie à l'accueil des familles par la loi du 19 novembre 1974.

La capacité des 735 CHRS, qui emploient environ 9.500 personnes, peut être évaluée doublement : les places financées par les crédits d'aide sociale obligatoire de l'Etat s'élevaient au nombre de 29.860 en prévision au 31 décembre 1999.

Mais, si l'on examine l'ensemble des places installées, y compris celles financées par exemple par certaines collectivités locales, le nombre total est évalué à 31.000. A cela, il convient d'ajouter la possibilité pour les CHRS de suivre près de 3.000 personnes en milieu de vie ordinaire sans les héberger.

Au total, les CHRS ont une possibilité d'accueil de plus de 30.000 personnes qui peut être évidemment augmentée temporairement en cas de situation très difficile.

Les personnes hébergées par les CHRS :
des hommes et des femmes en grande difficulté sociale

Selon une étude récente, au 1 er janvier 1998, 22.200 personnes, dont 6.500 enfants, étaient accueillies dans les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), hors hébergement d'urgence et accueil de jour.

La plupart des adultes vivent seuls et sans enfant, même si le nombre des familles monoparentales augmente depuis une dizaine d'années. Peu nombreux (22 %) sont les adultes qui disposaient d'un logement personnel avant leur admission.

Le nombre d'adultes hébergés ne possédant aucune ressource a baissé : il est passé de 28 % en 1990 à 20 % en 1998. Cette amélioration qui résulte de la montée en charge du RMI ne bénéficie pas au moins de 25 ans. La contribution à la prise en charge par les CHRS est devenue plus systématique : 84 % des adultes participent ainsi financièrement à leur hébergement.

Source : Etudes et résultats, DREES n° 29, août 1999.

Les crédits relatifs aux CHRS appellent deux observations de la part de votre rapporteur.

Tout d'abord, il est toujours important de faciliter l'accès et l'orientation des plus démunis vers les structures d'accueil.

Le fonctionnement du service téléphonique d'urgence ( le " 115 " ) semble toujours connaître certains dysfonctionnements en particulier durant les périodes climatiques difficiles. L'Etat pourrait utilement intervenir pour apporter dans les périodes de pointe un soutien financier et logistique aux organismes qui assurent le fonctionnement des veilles téléphoniques et qui jouent un rôle de service public.

Ensuite, l'article 135 de la loi " exclusions " a posé le principe du droit à la vie familiale normale des personnes accueillies en centres d'hébergement, ce qui génère des dépenses supplémentaires, soit sous forme de travaux d'aménagements d'appartements à la place des actuels dortoirs collectifs, soit sous forme d'aide à l'hébergement en solution hôtelière.

La mise en oeuvre de l'accueil familial, qui est une excellente mesure, nécessite sans doute un effort plus soutenu en matière d'investissement sur les CHRS. Un tel engagement est en fait de nature à générer des économies, car l'éclatement des familles entraîne des dépenses supplémentaires au titre de mesures de placement d'enfants .

b) La poursuite de l'effort au titre des fonds d'aide aux jeunes

La loi du 29 juillet 1992 réformant le RMI a généralisé à l'ensemble du territoire les fonds départementaux d'aide aux jeunes (FAJ) créés par la loi du 19 décembre 1989.

Complété par un décret du 27 mars 1993, le dispositif prévoit la possibilité de verser aux jeunes en difficulté d'insertion sociale et professionnelle, âgés de 18 à 25 ans, des secours temporaires d'urgence, des aides financières destinées à soutenir un projet d'insertion, complétées éventuellement par des mesures d'accompagnement, afin de permettre à ces jeunes d'accéder aux dispositifs de droit commun.

Le financement du dispositif est paritaire entre l'Etat et le conseil général. Une convention, à laquelle peuvent également s'associer les municipalités et des organismes concourant volontairement au financement du FAJ, détermine les modalités et les conditions d'attribution des aides financières.

La loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a prévu l'intervention des FAJ pour concourir à l'application du programme TRACE. La contribution de l'Etat à ce dispositif qui s'élevait à 225 millions de francs en 1999, est renforcée dans le projet de loi de finances pour 2000 avec 60 millions de francs de mesures nouvelles. Le montant des crédits pour l'Etat (285 millions de francs) sera doublé compte tenu de la participation obligatoire des départements.

c) L'urgence sociale

L'article 157 de la loi du 29 juillet 1998 précitée prévoit la mise en place dans chaque département, à l'initiative des représentants de l'Etat, d'un dispositif de veille sociale chargé d'informer et d'orienter les personnes en difficulté.

Afin d'être en mesure de remplir cette obligation, le programme de prévention et de lutte contre les exclusions a prévu, sur toute la durée de sa mise en oeuvre, des crédits nouveaux au profit de la veille sociale, ainsi que l'accompagnement social des personnes en difficulté, notamment dans les résidences sociales. En 2000, une mesure nouvelle de 60 millions de francs est proposée à ce titre ( chapitre 46-81 article 20 ). Elle fait suite à la mesure nouvelle de 90 millions de francs inscrite à ce titre en 1999.

Ces crédits sont destinés à être délégués aux services déconcentrés de l'Etat dans le cadre de la dotation globale qui leur est attribuée au titre de la lutte contre l'exclusion. Ils serviront à développer l'ensemble des prestations nécessaires aux personnes frappées ou menacées de grand exclusion : accueil, écoute et orientation, hébergement, aide alimentaire et secours divers, accompagnement social.

d) L'appui social individualisé (ASI)

L'ASI est une mesure d'accompagnement social personnalisé et global, dispensée par des opérateurs sociaux au profit de personnes en difficulté pour les aider à lever les obstacles à leur accès à l'insertion professionnelle et à l'emploi.

Cette mesure est très sollicitée notamment pour la mise en oeuvre du plan national d'action pour l'emploi (PNAE).

La loi précitée du 29 juillet 1998 prévoit un renforcement significatif de son financement, sachant que le coût moyen de la mesure est de 4.800 francs pour le suivi d'une personne pour 6 mois.

Les moyens disponibles en 1999, soit 130 millions de francs, ont permis d'assurer le suivi de 27.083 personnes. Avec l'apport d'une mesure nouvelle de 100 millions de francs, la dotation pour 2000 est portée à 230 millions de francs conformément au programme de lutte contre les exclusions. Ce nouveau niveau de dotation budgétaire a pour objectif de permettre le suivi de près de 50.000 personnes.

e) L'observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion

La loi du 29 juillet 1998 a également prévu la mise en place d'un observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion qui a été doté à hauteur de 5 millions de francs dans le cadre du budget pour 2000 ( chapitre 34-94 article 20 ). Une somme analogue avait été prévue en 1999.

2. Une progression toujours importante du RMI

L'importance des dépenses consacrées au RMI reflète la difficulté de résorber les ravages de l'exclusion, y compris dans une période de reprise de la croissance.

Peuvent bénéficier du RMI tous les résidents en France, sans condition de nationalité -une condition de résidence de trois ans étant toutefois requise pour les ressortissants de pays étrangers- à condition qu'ils soient âgés de plus de 25 ans et qu'ils ne soient pas étudiants, ou s'ils ont moins de 25 ans, qu'ils aient au moins un enfant à charge. L'allocation versée complète les ressources des intéressés de façon à leur garantir un revenu minimum fixé à 2.502,3 francs par mois 3( * ) au 1 er janvier 1999 pour une personne isolée sans enfant à charge et à 3.753,45 francs par mois 1 pour un couple (ce montant est majoré de 750,69 francs par mois pour chaque enfant à charge). L'allocation est conditionnée à un engagement du bénéficiaire à participer aux actions ou activités définies avec lui et nécessaires à son insertion sociale ou professionnelle. Cet engagement peut être formalisé dans un contrat d'insertion.

Au 31 décembre 1998, la France comptait toujours plus d'un million de titulaires du RMI (1.112.108 foyers), dont 992.286 titulaires en métropole.

Evolution des effectifs et des crédits afférents au RMI


Métropole


Evolution


DOM


Evolution


France


Evolution

Crédits budgétaires en MF (1)


Evolution

Décembre 1989

335.514

71.567

407.081

6.000

Décembre 1990

422.101

25,8 %

88.044

23,0 %

510.145

25,3 %

8.668

+ 45 %

Décembre 1991

488.422

15,7 %

93.939

6,7 %

582.361

14,2 %

14.325

+ 65 %

Décembre 1992

575.034

17,7%

96.208

2,4 %

671.242

15,3 %

13.168

- 8 %

Décembre 1993

696.589

21,1 %

96.355

0,2 %

792.944

18,1 %

16.631

+ 26 %

Décembre 1994

803.303

15,3 %

105.033

9,0 %

908.336

14,6 %

19.217

+ 16 %

Décembre 1995

840.839

4,7 %

105.171

0,1 %

946.010

4,1%

22.022

+ 15 %

Décembre 1996

903.804

7,5 %

106.668

1,4 %

1.010.472

+ 6,8 %

23.179

+ 5 %

Décembre 1997

956.596

5,8 %

111.305

4,3 %

1.067.901

+ 5,7 %

24.230

+ 4,5 %

Décembre 1998

993.286

3,8 %

118.822

6,8 %

1.112.108

+ 4,1 %

26.227

+ 8,24 %

(1) En millions de francs, compte tenu des lois de finances rectificatives

a) Le coût total du RMI est supérieur à la seule dotation budgétaire

Le coût total du RMI est sensiblement plus élevé pour l'ensemble de la collectivité nationale que la seule dotation budgétaire destinée à financer l'allocation. Il s'élève en réalité à près de 50 milliards de francs en 1998 .

Il faut prendre en compte tout d'abord les frais de gestion du dispositif, la créance de proratisation dans les DOM, le coût de l'aide médicale assurée par l'Etat pour les personnes sans domicile fixe et le coût de la mise en oeuvre des aides à l'emploi, en plus des crédits destinés au financement de l'allocation stricto sensu .

Les frais de gestion directe, pour la part qui est assumée par l'Etat (hors moyens des caisses d'allocations familiales), s'élèvent environ à 250 millions de francs. Le coût de la créance de proratisation 4( * ) dans les DOM s'élève à 809 millions de francs pour 1999. L'aide médicale de l'Etat versée pour les titulaires du RMI sans domicile fixe s'élève à 420 millions de francs en 1998. Les majorations d'aide au logement dont bénéficient les allocataires RMI s'élèvent à 1,1 milliard de francs en 1998.

Le poste essentiel reste celui du coût des mesures pour l'emploi (contrat emploi consolidé, contrat emploi solidarité, emplois-jeunes) mises en oeuvre au profit des titulaires du RMI dont le montant total est estimé à 8,35 milliards de francs pour 1998 , soit une multiplication par six depuis la mise en place du dispositif (1 milliard de francs en 1989).

A cela, il faut ajouter la part des départements qui représente, au titre de la contribution obligatoire et de l'assurance personnelle, environ 10,6 milliards de francs en 1998.

Les crédits d'insertion des départements résultent de l'obligation légale d'inscrire à leurs budgets 20 % des sommes versées par l'Etat l'année précédente au titre de l'allocation, afin de financer des actions d'insertion pour les bénéficiaires du RMI : ce montant, qui représentait 1,98 milliard de francs en 1992, est passé à 4,4 milliards de francs en 1997 .

A ces dépenses d'insertion, il faut ajouter les frais de santé comprenant la prise en charge de l'assurance personnelle pour les personnes non assurées sociales et ne relevant pas de la CAF (familles) ou de l'Etat (SDF) et la couverture maladie à 100 % des bénéficiaires. Les crédits engagés par les départements pour améliorer la couverture sociale des bénéficiaires du RMI se sont élevés à 6,2 milliards de francs en 1998, y compris 732 millions de francs que la loi autorise à prélever sur les crédits d'insertion 5( * ) .

Tableau récapitulatif des dépenses liées au RMI en 1998

(en milliards de francs)

Etat

Conseils généraux

Total

Allocation RMI

27,8

Mesures emploi (e)

8,35

Crédits d'insertion DOM

0,84

Frais de gestion dispositif

0,25

Majoration d'aide au logement (e)

0,85

Aide médicale de l'Etat (e)

0,42

Crédits d'insertion

4,48

Assurance personnelle (e)

2,98

Aide médicale (e)

3,3

Total

39,61

10,36

49,97

Total en %

79 %

21 %

(e) estimation

b) La baisse du chômage n'entraîne pas l'effet à la baisse des effectifs du RMI ni de son coût budgétaire

Il est observé un ralentissement du rythme d'augmentation annuel des effectifs du RMI qui passe à 4,1 % en 1998, soit le meilleur taux depuis le début du dispositif, loin des 15 % d'augmentation par an observés de 1990 à 1994.

Il reste que la baisse du chômage, notamment de longue durée, observée en 1998 n'a permis qu'une limitation de la hausse des effectifs du RMI et non une inversion de tendance. Selon la Délégation interministérielle au RMI (DIRMI), la précarité accrue du marché du travail, la diminution sur l'année de la part des chômeurs qui bénéficient d'une indemnisation, mais également l'augmentation du nombre d'allocataires cumulant, grâce au mécanisme de l'intéressement, revenus d'activité et allocation RMI (environ 16 % des effectifs en métropole), expliquent en grande partie ce décalage.

Il est frappant de constater que la diminution du nombre des entrées dans le dispositif RMI ne va pas de pair avec une augmentation significative des sorties.

Comme les deux années précédents, les sorties ont continué à progresser fortement sur la première moitié de l'année 1998 (+ 8,4 % par rapport au premier semestre 1997) ; cependant, la tendance s'est inversée au second semestre 1998, avec une baisse de plus de 7 % par rapport à la même période de 1997. Cette baisse enregistrée sur la seconde moitié de l'année est en grande partie liée à la diminution du nombre des entrées observée au premier semestre qui limite de fait le niveau potentiel des sorties, on rappellera en effet qu'un tiers des entrants au RMI sortent avant six mois .

•  Sur le plan financier, l'incidence des revalorisations du montant de l'allocation est incontestable.

Le taux d'accroissement de 8,24 % des dépenses, en 1998, a, pour raison principale, la décision du Gouvernement de verser à titre exceptionnel aux allocataires à la fin de l'année une allocation forfaitaire correspondant à 3 % du montant annuel de leur allocation, dans le but de leur faire partager les fruits de la croissance économique. Les crédits en loi de finances initiale pour 1998 ont été, pour ce faire, abondés, en collectif budgétaire, de 900 millions de francs.

Le coût prévisionnel et provisoire des dépenses d'allocation RMI pour 1999 est estimé, à la fin du second semestre 1998, à 28,1 milliards de francs. Il comprend les dépenses d'allocation versées par les CAF ainsi que par les caisses de mutualité sociale agricole pour la France entière.

Trois facteurs principaux sont mis en avant pour expliquer la croissance des dépenses pour 1999 :

- la revalorisation par le Gouvernement de 3 % du montant de l'allocation de RMI à compter du 1 er janvier 1999 à l'instar d'autre minima sociaux (allocations d'insertion et de solidarité spécifique). Cette revalorisation est supérieure de 1,8 point à celle résultant de l'obligation légale ;

- l'amélioration des règles d'incitation à la reprise d'une activité avec le cumul rendu possible par le décret n° 98-1070 du 27 novembre 1998 du RMI avec des revenus d'activité ;

- le nouveau cumul possible du RMI avec la majoration pour âge des allocations familiales et de l'allocation pour jeune enfant versée pendant la grossesse (décret n° 98-950 du 26 octobre 1998) .

La dotation pour 2000 subit l'effet de " recalage " dû la non-prise en compte dans les crédits de la loi de finances initiale pour 1999 du coût de la revalorisation de 3 % du montant de l'allocation.

Elle est fondée sur une progression, en valeur, de 0,8 % du montant de l'allocation mais aussi sur une progression de 3 % des effectifs qui montre que le Gouvernement ne se place pas dans l'hypothèse d'une baisse de la population des bénéficiaires du RMI.

En tout cas, la hausse des crédits constatée pour 2000, près de 9 %, est donc largement la conséquence du fort coût de la revalorisation de 3 % du montant de l'allocation décidée à la fin de 1998 par le Premier ministre au titre des " fruits de la croissance ".

Bien entendu, le souci de revaloriser le niveau des minima sociaux est compréhensible, mais il serait préférable de considérer le retour de la croissance comme un instrument pour rechercher à favoriser la réinsertion des titulaires du RMI plutôt que comme une manne à distribuer .

Or, de ce point de vue, force est de constater que l'insertion ou la réinsertion des titulaires du RMI dans la vie active est encore insuffisante .

c) Le volet insertion du RMI reste à la traîne

Comme l'a confirmé une enquête de l'INSEE en début d'année, un tiers des allocataires sortent du dispositif au bout de six mois.

Une étude de la DREES 6( * ) a mené une analyse statistique détaillée sur les 30 % d'allocataires du RMI en décembre 1996 qui ne percevaient plus cette allocation, un an après, en janvier 1998.

Pour les deux tiers de ces personnes, la sortie du RMI est liée à l'obtention d'un emploi ou d'un stage (par lui-même ou par son conjoint).

En revanche, pour le tiers restant, les motifs de sortie ne correspondent pas à une réinsertion. Il est frappant de constater que les intéressés, dans une proportion non négligeable, " glissent " dans un autre système de protection. Dans 50 % des cas, la personne en question bénéficie d'une autre allocation (allocation chômage, API, minimum vieillesse), 20 % des personnes concernées ont ainsi obtenu l'AAH ou une pension d'invalidité.

Les autres motifs de sortie sont liés, soit à un changement de vie familiale (9 % des cas), soit à un problème administratif (non-envoi de la déclaration trimestrielle de ressources...).

Les motifs de sortie du RMI sont donc complexes et imbriqués et ne confirment pas toujours le succès d'une démarche de réinsertion.

Enfin, selon une enquête menée par l'INSEE 7( * ) auprès de 10.000 allocataires en septembre 1997, puis en janvier et février 1998, les " contrats d'insertion " auxquels adhèrent certains allocataires du RMI, favorisent certes la sortie du dispositif RMI vers les contrats emploi solidarité (CES), mais ils " n'augmentent pas sensiblement les chances d'accès aux emplois ordinaires, à temps plein ou temps partiel ".

En outre, dans le cadre de son échantillon, l'INSEE a constaté que 40 % des bénéficiaires du RMI seulement avaient signé un contrat d'insertion avec les services sociaux (ce taux est en moyenne de 50,3 % si l'on rapporte le nombre de contrats signés aux effectifs selon la DIRMI).

La diminution du rythme du flux des entrées au RMI, qui pourrait résulter de la croissance, laisse ouverte la question de la réinsertion du " stock de bénéficiaires " du RMI de longue durée qui sont les publics les plus difficiles à réinsérer.

Qu'ils soient âgés de plus de 50 ans, qu'ils aient quitté leurs études au niveau du primaire ou qu'ils soient illettrés, le " noyau dur " des titulaires du RMI ne semble pas encore se résorber malgré la mise en place de la loi contre les exclusions .

Il faut prendre garde que la revalorisation de l'allocation ne devienne pas un palliatif commode, mais coûteux, à la faiblesse du disposition d'insertion.

B. L'ACTION RELATIVE AU DÉVELOPPEMENT SOCIAL APPELLE DES OBSERVATIONS CONCERNANT LES RAPATRIÉS ET LA FORMATION DES PROFESSIONS SOCIALES

L'agrégat relatif au développement social représente 44,7 milliards de francs. Il comprend essentiellement l'action relative aux handicapés qui est largement développée au II infra . Il est composé également de secteurs d'actions hétérogènes (objecteurs de conscience, droits des femmes, professions sociales, aide sociale). Deux domaines ont appelé l'attention de votre rapporteur.

1. Les crédits relatifs aux rapatriés n'envisagent pas la révision de l'article 46 de la loi du 15 juillet 1970

S'agissant des rapatriés, les crédits inscrits au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité, soit 100 millions de francs, ne représentent qu'une fraction des crédits prévus en faveur des rapatriés et inscrits sur les budgets de différents ministères qui s'élèvent au total à 1,66 milliard de francs dans le présent budget.

Crédits relatifs aux rapatriés dans le projet de loi de finances pour 2000

(en millions de francs)

LFI 99

PLF 2000

Economie, Finances et Industrie

I - (Charges communes)

412.02

221,60

II - Services financiers

25,00

24,00

III - Industrie

177,12

Emploi solidarité et ville

II - Santé solidarité, ville

135,00

130,00

Anciens combattants

6,20

56,20

Affaires étrangères et coopération

0,04

0,04

Equipement, transports et logement

748,10

712,37

Agriculture et pêche

60,00

156,76

Total

1.657,48

1.373,97

a) La baisse des crédits relatifs aux rapatriés

Tout d'abord, la baisse de 17 % de l'ensemble des crédits budgétaires relatifs à une cause largement mécanique. D'une part, le dispositif d'indemnisation des rapatriés, relancé par la loi du 16 juillet 1987 et financé sur le budget des charges communes, arrive maintenant à son terme ; d'autre part, le dispositif de contribution de l'Etat pour la garantie des retraites afférentes à certaines périodes d'activité des rapatriés dans le pays où ils ont résidé, enregistre dorénavant une diminution du nombre de bénéficiaires.

En revanche, votre rapporteur souligne que la baisse des crédits d'action sociale inscrits au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité semble procéder, si l'on peut dire, d'une démarche plus volontariste.

La réponse au questionnaire budgétaire transmise à votre rapporteur débute ainsi :

" Le Gouvernement entend poursuivre la politique générale en faveur des rapatriés et en rectifiant certaines anomalies ou insuffisances qui existent dans les textes en vigueur.

" Le projet de loi de finances pour 2000 pour lequel 100 millions de francs ont été inscrits sur le chapitre 46-31 nouveau traduit cette volonté " .

Cette réponse ne manque pas d'intérêt, ni de sel, dans la mesure où le chapitre " nouveau " ainsi mis en avant procède en fait d'un transfert interne de crédits auparavant regroupés au chapitre 46-03, lequel faisait apparaître en 1998 un montant de crédit de ... 135 millions de francs !

De fait, le transfert interne est bien accompagné d'une mesure nouvelle négative, dite d'ajustement, d'un montant de 35 millions de francs.

Les autres mesures annoncées dans la réponse portent sur les points suivants :

- mise en place de " cellules pour l'emploi " dans 30 départements d'ici 2000 ;

- objectifs particuliers en matière d'embauche sur les emplois-jeunes ;

- résorption du site du Mas-Thibert près d'Arles en facilitant l'accession à la propriété des logements ;

- versement d'une rente viagère annuelle aux anciens supplétifs ;

- possibilité pour les harkis venus d'Allemagne à la suite des forces françaises et y résidant encore, de pouvoir bénéficier des aides au logement (accession et amélioration) ;

- prorogation jusqu'au 31 décembre 2000 des mesures prévues pour les harkis et leurs familles.

b) La question de la réparation de l'injustice causée par l'article 46 de la loi du 15 juillet 1970

Les associations de rapatriés font valoir le caractère injuste de la situation faite aux rapatriés réinstallés qui ont bénéficié d'une indemnisation de leurs biens au titre de l'article 46 de la loi du 15 juillet 1970. En effet, leur indemnisation a été réduite, avant paiement des annuités, par le remboursement d'office des prêts de réinstallation qu'ils avaient dû contracter à leur arrivée en métropole.

Or, diverses mesures sont intervenues par la suite afin d'autoriser la liquidation des dettes non remboursées en faveur de certaines catégories de rapatriés.

Ainsi, la loi du 30 décembre 1986 a-t-elle prévu l'effacement des dettes (capital et intérêts) des rapatriés réinstallés dans une profession non salarié, non propriétaires de biens en outre-mer.

Par ailleurs, la loi du 16 juillet 1987 a permis aux rapatriés réinstallés, propriétaires de biens en outre-mer, de bénéficier également d'une indemnisation complète sans déduction des prêts de réinstallation.

Le 27 octobre 1998, Mme Martine Aubry avait précisé à l'Assemblée nationale que " le Gouvernement était très sensible à cette question et à cette iniquité et qu'il travaillait à la révision de l'article 46 de la loi du 15 juillet 1970 " .

Votre rapporteur constate que le dossier n'a plus eu de suite à ce jour, laissant les personnes concernées dans un sentiment d'attente.

2. Les organismes de formation des travailleurs sociaux

Bien qu'ils soient intégrés à l'action " développement social ", les crédits de la formation des travailleurs sociaux participe évidemment de la lutte contre l'exclusion : l'intervention des travailleurs sociaux est parfois déterminante pour éviter à des personnes en difficulté de basculer dans l'exclusion.

Sur les 304 établissements de formation de travailleurs sociaux (EFTS) préparant à l'ensemble des certificats et diplômes d'Etat de niveau V à II, près de 150 seulement préparent aux formations dites " initiales " (assistant de service social, éducateur spécialisé, éducateur de jeunes enfants, éducateur technique spécialisé, conseiller en économie sociale et familiale, moniteur éducateur) ; parmi ceux-ci, 31 ont un statut de droit public sous forme d'établissements publics, soit 19,62 %. Les autres centres ont un statut privé d'association régie par la loi de 1901 ou de 1908. 95 établissements sont subventionnés au total par le ministère.

Les 31 établissements publics recouvrent des lycées publics (20), des instituts universitaires technologiques (3), des universités (1), des hôpitaux (4) ainsi que des services ou établissements publics rattachés à des conseils généraux ou à l'Etat (3).

Les travailleurs sociaux, dont les employeurs, les professions et les niveaux de qualification sont divers, représentent environ 440.000 personnes. Actuellement, 31.000 étudiants environ sont en formation.

Nombre de diplômes de travailleurs sociaux délivrés en 1997

Nombre

Evolution 97/96

Assistant de service social

1.734

7 %

Conseiller en économie sociale familiale

642

6 %

Éducateur spécialisé

2.321

- 3 %

Éducateur de jeunes enfants

947

- 2 %

Éducateur technique spécialisé

319

23 %

Moniteur éducateur

1.516

4 %

Aide médico-psychologique

2.401

7 %

Travailleuse familiale

163

- 3 %

Aide à domicile (CAFAD)

2.539

17 %

Total

12.582

5 %

Source : ministère de l'Emploi et de la Solidarité

Votre rapporteur souligne le rôle important joué par les conseillères en économie sociale familiale qui jouent un rôle déterminant pour apprendre à des mères de famille comment mieux gérer le budget familial et effectuer les démarches administratives indispensables.

a) Les mesures prises en 1999

L'année 1999 a été marquée par la poursuite du travail de concertation sur les décrets d'application de l'article 151 précité de la loi du 29 juillet 1998 ; en outre, le diplôme de " technicien de l'intervention sociale et familiale " remplace celui de " travailleuse familiale ".

•  L'article 151 de la loi du 29 juillet 1998 a clarifié et consolidé les fondements juridiques, administratifs et financiers des centres de formation et a amélioré la reconnaissance des droits des étudiants.

Cinq orientations ont été définies pour mettre en oeuvre la loi contre les exclusions :

- L'élaboration des schémas des formations sociales au niveau national et régional : un arrêté du 11 mai 1999 et une circulaire de même date ont précisé le cadre de l'élaboration du schéma national des formations sociales et une circulaire a fixé celui des schémas régionaux des formations sociales ;

- La détermination d'un contrat-type pluriannuel entre l'Etat et les organismes responsables d'établissements de formation : un projet de décret relatif au contrat et à l'aide financière de l'Etat a été rédigé en concertation avec les DRASS dans le cadre d'un groupe de travail qui s'est réuni à quatre reprises de décembre 1998 à mai 1999.

Ce texte s'articule autour de quatre chapitres : le contrat-type, les formateurs exerçant dans les établissements sous contrat, pris en compte pour le calcul de l'aide financière ; le contrôle des établissements sous contrat ; la détermination de l'aide financière de l'Etat.

Cette aide prendra deux formes :

. une subvention qui couvre les dépenses liées aux charges de personnels formateurs en fonction du nombre de formateurs nécessaires au regard des effectifs d'étudiants ;

. un forfait national annuel par étudiant pour financer les charges administratives et pédagogiques.

- L'accompagnement de la déconcentration des agréments des organismes responsables d'établissements de formation : pour mettre fin à la multiplicité des textes relatifs aux agréments des établissements (plus de 50 textes réglementaires), un projet de décret devrait établir des conditions plus homogènes pour le début 2000.

- La fixation d'une liste d'aptitude nationale des directeurs et formateurs , se substituant aux agréments jusqu'alors individuels. Un projet de décret, s'appuyant sur un travail mené en étroite collaboration avec le secteur professionnel prévu d'ici la fin 1999, devrait permettre tant une simplification administrative qu'une plus grande mobilité professionnelle.

- L'amélioration de la situation financière des étudiants en travail social par l'attribution d'aides sous forme de bourse d'Etat.

Par ailleurs, le programme de prévention et de lutte contre les exclusions prévoit diverses réformes de la formation des travailleuses familiales, des conseillers en économie sociale et familiale, des assistants de service social et la formation préparant au certificat d'aptitude aux fonctions de directeur d'établissement social (CAFDES).

•  Le décret n° 74-146 du 15 février 1974 relatif à la formation des travailleuses familiales a été modifié par le décret n° 99-779 du 9 septembre 1999 relatif à la formation et à l'emploi de technicien de l'intervention sociale et familiale .

La réforme, concertée avec les partenaires sociaux, vise à adapter le contenu de la formation aux exigences nouvelles de la prise en charge des publics bénéficiaires et à harmoniser son organisation et son financement avec l'ensemble des formations de travailleurs sociaux. Elle supprime la formation de travailleuse familiale et crée un nouveau diplôme, celui de technicien de l'intervention sociale et familiale.

En outre, elle modifie profondément le financement de la formation jusqu'alors assuré à parité par le ministère de l'emploi et de la solidarité et la CNAF. Désormais, à compter de 2000, cette formation sera financée sur les crédits affectés au fonctionnement des établissements de formation préparant aux formations initiales. La formation de technicien de l'intervention sociale et familiale rentre dans le droit commun des formations en travail social.

Le financement de cette formation doit être assuré par un redéploiement des crédits consacrés jusqu'alors aux travailleuses familiales, ainsi que sur une partie des mesures nouvelles pour 2000.

Par ailleurs, les étudiants pourront bénéficier des aides financières versées par l'Etat aux étudiants en travail social.

b) La question de la formation des emplois-jeunes de l'éducation nationale

La question de la formation et la professionnalisation des emplois-jeunes dans le secteur social a donné lieu à la remise d'un rapport en juillet 1999 qui préconise de favoriser l'accès des intéressés aux formations sociales par une prise en compte de leur parcours professionnel.

Un accord-cadre a été signé en ce sens entre le ministère de l'emploi et de la solidarité et le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie le 23 juillet 1999.

Les emplois-jeunes embauchés se voient ainsi offrir une formation, sur trois ans, au diplôme d'Etat d'éducateur de jeunes enfants qu'ils peuvent suivre sur leurs périodes de service.

La formation de ces emplois-jeunes intervient en plus des quotas d'étudiants prévus dans le cadre des filières classiques. Le financement de ces formations est assuré par des conventions conclues entre les DDASS et le ministère de l'éducation nationale : cette dernière assure en principe les deux tiers de la coût de la formation, le solde étant à la charge du ministère de l'emploi et de la solidarité.

L'attention de votre rapporteur a été appelée sur le fait que ces formations spécifiques ont été définies sur la base de modules spécifiques basés sur 900 heures de formation alors que la mise à niveau des intéressés, en particulier lorsqu'ils n'ont pas atteint le niveau d'un diplôme équivalant au baccalauréat, supposerait une formation de 1.290 heures au minimum selon les responsables d'établissements.

La formation ainsi délivrée aux emplois-jeunes est un élément important pour leur permettre de s'insérer dans le monde du travail à l'expiration de leur contrat : il serait regrettable de prévoir une formation " à coût réduit " qui risquerait de diminuer l'efficacité de la mesure d'accompagnement à la formation.

c) L'évolution des crédits

Pour ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, les crédits relatifs à la formation des professions sociales passent de 594,6 millions de francs en 1999 à 615 millions de francs en 2000.

Ils sont abondés par des moyens nouveaux à hauteur de 20,39 millions de francs qui se décomposent :

- en une mesure d'ajustement de 8,7 millions de francs pour couvrir l'évolution de la masse salariale des centres en 2000 ;

- et en une mesure nouvelle de 11,69 millions de francs destinée à couvrir les augmentations des effectifs d'étudiants.

L'ONFTS, entendue par votre rapporteur, s'inquiète sur deux points :

- tout d'abord, la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail représenterait un coût pour les EFTS estimé à 6 % de la masse salariale : il semble que la mesure nouvelle d'ajustement sur les salaires n'ait pas intégré de crédits particuliers pour tenir compte des surcoûts éventuels ;

- par ailleurs, en plus de l'augmentation des effectifs d'étudiants, la mesure nouvelle devrait tenir compte des surcoûts imputables à la mise en oeuvre de la réforme des formations des assistantes de service social et des techniciens de l'intervention sociale et familiale ; si la réforme de certaines formations devait être prise en charge sur les crédits relatifs à l'accueil de nouveaux étudiants, il risque d'en résulter des dépenses supplémentaires pour les établissements.

Le budget comprend également 77 millions de francs de crédits, d'un montant inchangé, pour le financement des bourses des étudiants en travail social. 4.097 étudiants ont reçu une bourse scolaire au titre de l'année scolaire 1998-1999. Le montant unitaire de la bourse est de 2.682 francs. Il devrait être d'un même montant à la rentrée 1999-2000.

II. LA POLITIQUE EN FAVEUR DES HANDICAPÉS NE DOIT PLUS FAIRE L'ÉCONOMIE D'UNE RÉORGANISATION DES COTOREP

Avant de faire le point sur les projets du Gouvernement et de présenter les observations de votre commission, il est utile de rappeler les caractéristiques de la population handicapée ainsi que les principaux aspects des divers dispositifs mis en place en faveur des personnes handicapées.

A. L'IMPORTANCE DE LA POPULATION HANDICAPÉE

Plusieurs millions de personnes sont confrontées au handicap dans la société française ce qui soulève, d'une manière générale, la question de la prévention du handicap.

1. Une population nombreuse

L'estimation de la population des personnes handicapées est un exercice difficile car les chiffres disponibles varient en fonction de l'appréciation subjective de la notion de handicap ou du choix des critères objectifs retenus.

L'enquête décennale relative à la santé conduite par l'INSEE en 1991 fait ressortir qu'en France, 5,5 millions de personnes , soit 9,7 % de la population, déclarent un handicap ou une gêne dans la vie quotidienne. Toutefois, sur la base d'une définition plus stricte ne retenant que les personnes se déclarant handicapées, une enquête sur échantillon réalisée en 1987 a fait ressortir le chiffre de 3,2 millions de personnes , soit environ 6 % de la population.

Une autre approche consiste à prendre en compte l'ensemble des bénéficiaires des prestations prévues en faveur des handicapés. Ainsi, la population des personnes handicapées dont l'incapacité génère un handicap sévère restreignant significativement leur autonomie et affectant durablement ou définitivement leur vie scolaire, sociale et professionnelle, est évaluée à 1,814 million de personnes en 1991, soit 3,4 % de la population.

Cette statistique est obtenue à partir de l'addition du nombre des bénéficiaires de l'abattement spécial pour le calcul de l'impôt sur le revenu (1,6 million de personnes), des titulaires de l'AAH présentant donc un taux d'invalidité supérieur à 50 % (139.000 personnes), des enfants handicapés accueillis en établissements ou services d'éducation spéciale (40.000 enfants estimés) et d'une fraction des titulaires d'une pension d'invalidité importante de la sécurité sociale (55.000 personnes).

Les origines du handicap sont diverses. Par ordre décroissant, les quatre principales causes d'un handicap sont : la maladie, la vieillesse, l'accident et la naissance.

Les origines des handicaps, gênes ou difficultés
chez les 18 ans et plus

Origine

Pourcentage

Naissance

10,2

Maladie

38,3

Accident

12,2

Vieillesse

28,2

Autre

11,1

Source enquête santé 1991

Ces données devraient connaître une actualisation : le Centre Technique national d'Etudes et de Recherches sur le Handicap et les Inadaptations (CTNERHI) procède à une enquête statistique et prospective sur le thème " Handicap et démographie ". En cours de réalisation, elle devrait élaborer un outil de connaissances quantitatives et prospectives du handicap, mobilisant les informations disponibles sur ce sujet et permettant d'anticiper, pour décider des priorités dans la politique en faveur des personnes handicapées.

Par ailleurs, le Conseil national de l'Information statistique (CNIS) dans le cadre d'un groupe spécifique de réflexion " handicap et dépendance " a préconisé le lancement, au cours des trois prochaines années, d'une grande enquête, sous l'égide de l'INSEE qui serait centrée sur les incapacités et les dépendances à partir de l'observation, non plus des déficiences, mais des situations réelles et de leurs évolutions.

Par ailleurs, la première partie de l'enquête " Handicap-Incapacité-Dépendance " a été réalisée fin 1998 par l'INSEE auprès de 15.000 personnes. Ces mêmes personnes seront à nouveau interrogées à la fin de l'année 2000.

Cette enquête permettra d'estimer le nombre de personnes affectées par des incapacités physiques ou mentales selon les grilles habituellement utilisées telles que la grille AGGIR. Elle permettra enfin de mieux appréhender le nombre de personnes handicapées qui vivent à domicile. Elle apportera en outre des informations sur l'entourage ou l'isolement des personnes, sur les aides formelles et informelles dont elles bénéficient, mais aussi sur la formation, l'emploi, les revenus et le logement des personnes handicapées.

La mise à disposition d'informations statistiques plus précises sur cette question serait en effet utile en particulier pour les départements concernés par cette question cruciale .

Enfin, votre rapporteur souligne que les CDES et COTOREP représentent en effet aujourd'hui des " mines " d'information potentielles encore mal exploitées en raison de difficultés de fonctionnement récurrentes. Le passage d'une informatisation de gestion à un système d'information sur le handicap permettra de mieux connaître la population handicapée. L'effort engagé par l'Etat doit être particulièrement soutenu.

A l'évidence, l'ensemble de ces données statistiques montre l'importance de la population handicapée en France, qui justifie pleinement une politique globale mobilisant des moyens substantiels. Elle révèle également l'utilité de la prévention des accidents quelle que soit leur origine.

2. La prévention doit demeurer prioritaire

Les accidents de la circulation et de la vie domestique, de sports ou de loisirs sont impliqués dans 6,8 % des handicapés ou gênes (soit 370.000 des 5,5 millions de personnes souffrant de handicaps ou gênes vivant à domicile) et environ 11 % des handicaps au sens strict du terme (soit environ 380.000 des 3,5 millions de personnes handicapées gravement vivant à domicile ou en institution).

Les accidents dans les origines du handicap

INSEE 1

CTNERHI

CTNERHI

Saône-et-Loire 2

Paris 3

1991

1990

1994

1995

Tous accidents dont :

11,8 %

17,5 %

21,6 %

21,5 %

travail (trajet exclu)

5,0 %

-

7,4 %

travail (trajet inclus)

-

9,7 %

circulation

3,9 %

-

6,5 %

8,0 %

sport ou loisirs

1,0 %

-

2,0 %

4,6 %

vie domestique

1,9 %

-

0,8 %

0,9 %

-

Autres

-

-

1,5 %

4,2 %

Non réponse

3,4 %

2,7 %

Total accidents hors travail

6,8 %

-

10,8 %

10,8 %

Sources :

1) Enquête réalisée par l'INSEE en 1991 auprès d'un échantillon de 8.235 ménages, soit 21.597 individus représentatifs de la population nationale des ménages ordinaires. (Définition large du handicap : handicap ou quelques gênes dans la vie quotidienne).

2) Enquête du CTNERHI précité

3) Enquête du CTNERHI et de la DASES précités.

Comme votre rapporteur l'a déjà souligné, la politique de prévention peut jouer un rôle essentiel pour sauver des vies et des existences, économiser des crédits et ainsi augmenter les concours aux actions des personnes handicapées.

Les réponses au questionnaire budgétaire sont éclairantes à cet égard : la consommation médicale annuelle des personnes victimes d'un handicap dû à un accident (hors accidents du travail) s'élève à 10,4 milliards de francs. Le CTNERHT évalue à 5,5 % le pourcentage des déficiences dues aux accidents de la route : selon la sécurité routière, le coût des accidents corporels est estimé en 1996 à 58 milliards de francs.

Coût de l'insécurité routière en 1996

Accidents corporels

Tués

Blessés graves

Blessés légers

Total coûts unitaires 1990 (1)

3.258.400

338.700

72.400

Actualisation en 1996 (1)

3.834.000

394.840

83.940

Population concernée en 1996

8.541

35.743

133.913

(1) (en millions de francs )

Source : Revue de la sécurité routière

Votre rapporteur ne peut que mettre à nouveau l'accent sur le renforcement des politiques de prévention, notamment en matière d'accidents du travail, d'accidents de la circulation et des difficultés survenues lors des accouchements.

3. La question cruciale du renforcement de l'accessibilité

Abordant les problèmes que rencontrent les handicapés au quotidien, votre rapporteur tenait à évoquer la question du renforcement de l'accessibilité des bâtiments publics et privés, de la voirie et des transports publics, même si les conséquences budgétaires dépassent largement le périmètre du présent rapport.

a) L'excessive focalisation du débat sur la question du transport aérien

Au cours de l'été 1999, la compagnie Air France a fait l'objet de diverses critiques dans les médias en raison de décisions prises à l'encontre de passagers handicapés, notamment le refus d'embarquement d'un adulte trisomique non accompagné.

Votre rapporteur a donc tenu à entendre des représentants de la compagnie Air France pour faire le point sur la situation et les mesures envisageables.

Il a été rappelé qu'Air France assurait en moyenne chaque année le transport de 3 millions de passagers nécessitant une aide ou ayant besoin d'une assistance.

Les demandes les plus nombreuses concernent les passagers ayant besoin de chaises roulantes pour se déplacer à l'intérieur des aérogares, accéder aux avions ou emprunter les circuits de correspondance. Ces chaises sont mises gracieusement à disposition dès que le passager en exprime la demande auprès d'un agent d'Air France, et il est alors pris en charge jusqu'à son arrivée à destination. A titre de référence, les interventions réalisées en métropole à propos des demandes de chaises roulantes et civières sur les principales escales auront représentées 211.500 demandes en 1998, soit pour les seuls aéroports de Charles-de-Gaulle et Orly plus de 500 demandes par jour .

Les passagers malades, ou ne pouvant voyager assis, peuvent être transportés sur civières : la totalité de la flotte est ainsi équipée de fauteuils dont les dossiers rabattables permettent cette installation.

Les aveugles ou malvoyants, les sourds ou malentendants, les passagers handicapés physiques ou mentaux, les passagers nécessitant de l'oxygène supplémentaire pendant le vol, peuvent bénéficier d'attentions particulières et adaptées pendant tout le voyage (pré-embarquement, installation à bord, service, post-embarquement).

On rappellera en outre que dans le cadre de la politique européenne de lutte contre les maladies rares, Air France s'est associé avec l'INSERM, qui gère la banque de données spécifiques Orphanet , en liaison avec l'UNAPEI, afin d'ouvrir la possibilité aux enfants atteints de maladie rare, de se rendre avec leur famille, sur le lieu de consultation hospitalière pour le diagnostic ou le traitement dont ils ont besoin, y compris à l'étranger.

La mise en oeuvre de ces dispositifs nécessitent une information préalable dans des délais acceptables de la compagnie. Conformément aux normes internationales, celle-ci demande le cas échéant la présence d'un accompagnement pour des raisons médicales.

Les conditions d'acceptation de tous les clients sont fixées par des autorités aériennes internationales. L'avion, en effet, est un mode de transport particulier, pour lequel des règles strictes liées à la sécurité des personnes doivent être observées et appliquées . On connaît les conséquences graves que peuvent avoir des incidents au cours d'un vol.

Ainsi, les passagers nécessitant une aide doivent-ils être installés sur des sièges spécifiques, dont l'accès est facilité par leur position en cabine, ou dont les accoudoirs sont relevables, à proximité des issues pour faciliter une éventuelle évacuation. L'ensemble des personnels de la Compagnie ont reçu dans leur formation de base des consignes précises sur la manière d'appréhender ces passagers handicapés, et sur la façon de répondre à leurs attentes.

S'agissant des personnes handicapées mentales, la réglementation intérieure de la compagnie prévoit des dispositions spécifiques. Lorsque celles-ci sont accompagnées, elles peuvent évidemment voyager sur Air France sans qu'aucune procédure particulière ne leur soit imposée. Lorsqu'elles voyagent seules, en revanche, elles doivent le faire avec l'accord d'un médecin, attestant de leur capacité à voyager sans être accompagnées. Il s'agit d'une procédure en principe simple, qui met en relation le médecin traitant de la personne et le service médical d'Air France dans le strict respect du secret médical. Loin d'introduire une quelconque discrimination à l'égard des handicapés, elle s'applique aussi aux personnes venant de subir une intervention chirurgicale et aux femmes enceintes ayant atteint le neuvième mois de grossesse.

La question est sans doute moins celle d'un manque d'accessibilité que celle d'un formalisme parfois un peu lourd et sans doute mal vécu par les personnes concernées.

Il a été indiqué à votre rapporteur qu'il était envisagé de consentir des tarifs spéciaux pour les accompagnateurs de passagers handicapés mentaux, et de restreindre les formalités pour les passagers dont le handicap physique est mineur ou stabilisé et voyageant fréquemment.

Votre rapporteur partage le sentiment exprimé par M. Jean Cyril Spinetta, président d'Air France 8( * ) : " accueillir les handicapés n'est pas nier leur handicap. C'est s'assurer à chaque instant, dans toutes les circonstances de la vie quotidienne, que la revendication légitime d'un traitement non différencié ne s'exerce pas à leur détriment ".

Sur ce point, l'essentiel reste à faire dans la vie quotidienne des handicapés dans leurs déplacements quotidiens.

b) Intensifier les mesures en faveur de l'accessibilité

Comme le souligne l'Association des Paralysés de France (APF) que votre rapporteur a reçue, les cheminements publics impraticables, les accès infranchissables et les équipements inutilisables représentent des difficultés quotidiennes pour les personnes handicapées et constituent un frein redoutable pour leur intégration scolaire, professionnelle culturelle et sociale 9( * ) .

Le ministère de l'emploi et de la solidarité souligne que l'accessibilité est une exigence alors que le nombre de personnes à mobilité ou à perception réduite augmente, que les handicaps s'aggravent et que " l'aspiration à vivre chez soi, sans y être confiné, s'affirme ".

Les décrets d'application de la loi n° 91-663 du 13 juillet 1991 portant diverses mesures destinées à favoriser l'accessibilité aux personnes handicapées des locaux d'habitation, des lieux de travail et des installations recevant du public, votée à l'unanimité par le Parlement, sont aujourd'hui publiés.

Dorénavant, le dossier de demande d'autorisation de travaux ou de permis de construire relatif à des bâtiments d'habitations collectifs neufs et à des lieux de travail auxquels s'appliquent les règles d'accessibilité, doit être accompagné d'un engagement du demandeur et d'une notice technique décrivant les moyens mis en oeuvre pour respecter les règles d'accessibilité. A défaut de ces deux documents, la demande de permis ne peut être instruite.

S'agissant du domaine public, une circulaire du Premier ministre aux membres du Gouvernement et aux préfets en date du 29 janvier 1996, complétant celle en date du 27 mai 1994, a mis en place effectivement le Fonds interministériel pour l'accessibilité aux personnes handicapées des bâtiments anciens ouverts au public appartenant à l'Etat.

Placée sous l'égide de la Commission interministérielle de la politique immobilière de l'Etat, ce Fonds, financé sur le budget des charges communes, permet de compléter les efforts de chaque ministère en cofinançant les travaux d'accessibilité des bâtiments.

Au titre des cinq dernières années, près de 400 dossiers recevables ont ainsi été étudiés.

Ainsi, 142 bâtiments anciens appartenant à l'Etat et ouverts au public dont 27 au titre de l'année 1998 ont bénéficié d'un cofinancement du fonds pour un total de crédit de 31 millions de francs. Pour 1999, 8 millions de francs seront consacrés au cofinancement d'une trentaine d'opérations.

La dotation de l'article 40 du chapitre 57-05 du budget des charges communes est fixée à 8 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2000.

La dotation du fonds pour l'accessibilité demeure encore trop modeste . Si les contraintes légales s'appliquent, en principe, aux bâtiments nouveaux, le travail à réaliser sur la voirie existante ou les bâtiments publics anciens reste considérable.

Les communes moyennes ou petites souffrent d'un manque de moyens pour répondre à l'ensemble des besoins. Le fonds peut apporter un complément de financement utile.

Enfin, tout effort budgétaire devra être accompagné d'un travail de sensibilisation en amont . Comme le fait remarquer M. Paul Boulinier, président de l'APF, les architectes, les urbanistes, les conducteurs de travaux sont, au cours de leurs études, insuffisamment formés aux difficultés des handicapés moteurs.

B. LES INSTRUMENTS DE L'ACTION EN FAVEUR DES HANDICAPÉS

1. Les crédits budgétaires consacrés aux personnes handicapés

Les crédits budgétaires consacrés aux personnes handicapées sont principalement situés dans le fascicule consacré à la solidarité et à la santé au sein de l'agrégat relatif au " développement social ".

Cet agrégat est au demeurant plus large que la seule question des handicapés puisqu'il est composé d'une quinzaine de chapitres aux sujets très divers (objection de conscience, droits des femmes, professions sociales, etc.).

Crédits consacrés à la politique en faveur des adultes handicapés de 1996 à 2000

(en millions de francs)

Dépenses

1996

1997

1998

1999

PLF 2000

Garantie de ressources des travailleurs handicapés

4 783,72

4 909,60

5 036,80

5 199,50

5 385,70

Chap. 44-71 article 40

Financement des tutelles aux incapables majeurs

370,00

435,50

515,00

571,50

600,00

Chap. 46-23 article 60

(46-33 art. 20)*

Allocations et prestations diverses en faveur des personnes handicapées

49,20

43,20

40,30

40,20

36,00

Chap. 46-23 article 70

(46-33 art. 30)*

Financement du fonctionnement des centres d'aide par le travail

5 590,20

5 844,80

6 039,50

6 263,50

6 476,90

Chap. 46-23 article 10

(46-31 art. 40)*

Financement des ateliers protégés

149,65

143,50

145,30

155,05

160,00

Chapitre 44-71 article 30

Dépenses d'aide sociale : total des dépenses d'aide sociale en faveur des personnes handicapées

0,10

107,80

108,00

112,40

112,40

Chap. 46-23 article 90

(46-33 art. 50)*

Dépenses d'allocations aux adultes handicapés

20 764,00

22 260,00

23 389,00

24 769,00

25 550,00

Chap. 46-92

(46-33 art. 10)*

Crédits déconcentrés d'action sociale en faveur des personnes handicapées

19,90

17,85

17,85

16,85

16,85

Chap. 47-21 article 30

(46-31 art. 30)*

Crédits concentrés d'action sociale en faveur des personnes âgés et des personnes handicapées

137,60

132,80

130,20

129,00

144,00

Chap. 47-21 article 50

(46-31 art. 50)*

Subvention d'équipement social - Établissements pour enfants et adultes handicapés

85,00

56,20

46,50

0

10,00

Chap. 66-20 article 10 (AP)

TOTAUX

31 949,35

33 951,20

35 468,50

37 257,00

38 491,90

(1) La garantie de ressources prise en charge par le budget de l'Etat correspond aux travailleurs employés en CAT ou en ateliers protégés ; l'AGEFIPH assure le financement de la garantie de ressources en milieu ordinaire.

* Nouvelle nomenclature budgétaire LFI 2000.

L'enveloppe des crédits inscrits au budget de l'Etat ne correspond pas à l'ensemble des dépenses en faveur des travailleurs handicapés : il faudrait, pour être exhaustif, tenir compte des sommes engagées par l'Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des handicapés (AGEFIPH) pour l'insertion des travailleurs handicapés ou encore le coût du financement des institutions de soins ou d'hébergement pris en charge respectivement par la sécurité sociale et par les départements.

Une annexe spécifique (jaune budgétaire) qui récapitulerait l'ensemble des moyens consacrés à l'intégration des personnes handicapées serait un instrument utile à cet égard .

2. La garantie d'un minimum de ressources : l'allocation aux adultes handicapés (AAH)

L'allocation aux adultes handicapés (AAH), prestation non contributive, soumise à condition de ressources, est un minimum social garanti par la collectivité nationale à toute personne reconnue handicapée par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP). L'allocataire doit justifier d'un taux d'incapacité permanente d'au moins 80 %. En application de l'article 95 de la loi de finances pour 1994, l'AAH est également versée aux personnes handicapées qui sont, en raison de leur handicap, dans l'incapacité de se procurer un emploi et qui justifient d'un taux minimal d'incapacité de 50 % et inférieur à 80 %.

L'AAH n'est pas encadrée par des critères de revalorisation propres, mais évolue, aux termes de l'article D. 821-3 du code de la sécurité sociale, comme le minimum vieillesse. Ainsi, au 1 er janvier 1999, le montant de l'AAH a été porté à 3.540,41 francs , soit une revalorisation de 2 % supérieure à la hausse des prix. Les ressources personnelles du titulaire de l'AAH ne doivent pas dépasser 42.658 francs par an (3.555 francs par mois) s'il s'agit d'une personne seule et 85.316 francs par an (7.109 francs par mois) s'il s'agit d'un couple marié.

Il existe également une allocation dite " complément d'AAH " versée aux personnes handicapées à plus de 80 % et vivant à leur domicile, afin de couvrir les dépenses supplémentaires à engager pour les adaptations nécessaires à une vie autonome. Le montant du complément d'AAH est de 566 francs par mois.

a) L'engagement financier

L'AAH et son complément représentent un engagement de 25,55 milliards de francs pour le ministère de l'emploi et de la solidarité dans le projet de budget pour 2000. Les mêmes crédits s'élevaient à 24,77 milliards de francs en 1999, soit une progression significative de 781 millions de francs.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, cette augmentation prend en compte :

- une revalorisation de l'allocation égale à 0,8 % au 1 er janvier 2000 ;

- un effet volume de 2,95 % intégrant notamment l'effet de la poursuite de la mesure adoptée dans la loi de finances pour 1999 et visant à la reconnaissance automatique de l'inaptitude au travail des titulaires de l'AAH âgés de plus de 60 ans.

Votre rapporteur reviendra dans la section relative aux observations de la commission, sur l'évolution forte de l'AAH au cours de ces dernières années et le rôle des COTOREP.

A ce stade, il convient néanmoins de rappeler la discrimination à l'égard des travailleurs handicapés résultant de l'article 134 de la loi de finances pour 1999.

b) La discrimination de l'article 134 de la loi de finances pour 1999

Pour les personnes bénéficiant de l'AAH au titre de l'article L. 821-2 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire celles dont le taux d'incapacité permanente est compris entre 50 % et 80 % et qui sont en outre dans l'impossibilité, reconnue par la COTOREP, de se procurer un emploi, l'article 134 précité institue une reconnaissance automatique de l'inaptitude au travail à l'âge de 60 ans.

Les personnes concernées doivent donc, à cet âge, demander le calcul de leur pension de vieillesse, le corollaire est pour les bénéficiaires de l'AAH la fin du versement de l'AAH à l'âge de 60 ans.

Il convient de rappeler que la Haute Assemblée avait supprimé cet article au cours de la discussion du projet de loi de finances de l'année dernière mais qu'elle n'avait pas été suivie par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

L'article 134 concerne également les personnes handicapées dont le taux d'incapacité est au moins égal à 80 %. Toutefois, pour ces dernières, une AAH différentielle peut être versée pour éviter toute baisse de revenus dans l'hypothèse ou la pension de vieillesse est insuffisante, notamment si elle n'est pas liquidée à taux plein.

Depuis cette date, la disposition a été mise en oeuvre par la circulaire DSS 4C n° 99/290 du 20 mai 1999.

Un point positif a été obtenu dans la mesure où, dans une réponse à une question écrite 10( * ) , le ministère a précisé que l'article 134 n'avait pas pour objet d'empêcher les personnes travaillant en centres d'aides par le travail (CAT) de poursuivre leur activité au-delà de leur soixantième anniversaire si elles ne souhaitent pas, à cet âge, user de la faculté qui leur est donnée de percevoir un avantage de retraite pour inaptitude au travail. Tel peut notamment être le cas des personnes qui, grâce à la garantie de ressources assurée aux travailleurs handicapés, perçoivent, en continuant leur activité en CAT, un revenu supérieur à celui que leur procurerait la perception d'un avantage de vieillesse. La liquidation de la pension de retraite interviendra alors au moment de la cessation définitive de l'activité en CAT.

Il reste que, comme le souligne l'UNAPEI, la mise en place de la notion d'inaptitude au travail pour les travailleurs handicapés à compter de 60 ans, est perçue comme une mesure discriminatoire par ces derniers.

3. L'accueil des handicapés adultes dans des structures adaptées

Ces établissements doivent être mentionnés ici en rappelant que leur financement est assuré, non par le budget de l'Etat, mais par l'assurance maladie, lorsque des soins sont assurés, ou par l'aide sociale départementale lorsque l'établissement a seulement une vocation d'hébergement.

Le dispositif d'hébergement institutionnel des adultes handicapés repose essentiellement sur l'hébergement en établissement et, plus accessoirement, sur l'accueil familial.

Les modes d'hébergement institutionnel des adultes handicapés

Nombre de personnes

%

Foyer d'hébergement

38.000

46,6

Foyer occupationnel

22.100

27,1

Foyer à double tarification

5.300

6,5

Maison d'accueil spécialisé

10.300

12,6

Accueil familial

5.800

7,1

Total

81.500

100,0

Source : ministère de l'emploi et de la solidarité (enquêtes ES - estimations au 1 er janvier 1997 - et accueil familial).

Régime juridique et financier des différentes catégories
d'établissements d'accueil des personnes handicapées

Les foyers d'hébergement pour travailleurs handicapés assurent l'hébergement et l'entretien des travailleurs handicapés exerçant une activité pendant la journée en centres d'aide par le travail, en ateliers protégés ou en milieu ordinaire. Ils peuvent être publics ou privés.

Une équipe composée de travailleurs sociaux assure l'encadrement du soir et du week-end, des travailleurs hébergés au foyer. Les prestations médicales sont assurées par des médecins libéraux rémunérés à l'acte.

Les dépenses d'exploitation du foyer d'hébergement sont prises en charge par l'aide sociale départementale sous forme de prix de journée. Les travailleurs handicapés sont appelés à contribuer à leurs frais d'hébergement et d'entretien.

Les foyers occupationnels ou foyers de vie pour personnes handicapées sont des établissements médico-sociaux accueillant toute la journée des personnes qui ne sont pas en mesure de travailler mais qui, disposant d'une certaine autonomie physique ou intellectuelle, ne relèvent pas des maisons d'accueil spécialisées (MAS). En général, les foyers de " vie " sont ouverts toute l'année et peuvent offrir un accueil à la journée ou à temps complet.

Une équipe composée, en majorité, de travailleurs sociaux et éventuellement de personnel médical et paramédical assure le fonctionnement de la structure.

Les dépenses d'exploitation des foyers de vie sont prises en charge par l'aide sociale départementale sous forme de prix de journée.

Les foyers expérimentaux à double tarification pour adultes lourdement handicapés (FDT) sont destinés à accueillir des personnes lourdement handicapées dont la dépendance totale ou partielle, constatée par la COTOREP, les rend inaptes à toute activité à caractère professionnel, leur fait obligation de recourir à l'aide d'une tierce personne pour la plupart des actes essentiels de l'existence, et nécessite une surveillance médicale et des soins constants.

Les FDT sont financés par :

- les régimes d'assurance maladie, qui prennent en charge, de manière forfaitaire, l'ensemble des dépenses afférentes aux soins, personnels et matériels médicaux et paramédicaux. Le montant maximum du forfait-soins a été fixé primitivement à 250 francs, dans la limite de 45 % du prix de journée global net. Pour 1998, son montant est de 362,77 francs ;

- l'aide sociale départementale, qui assume le coût de l'hébergement et l'animation des établissements.

Les maisons d'accueil spécialisées (MAS) sont des établissements médico-sociaux recevant des adultes handicapés qui ne peuvent effectuer seuls les actes essentiels de la vie et dont l'état nécessite une surveillance médicale et des soins constants.

Les soins constants, dont la personne admise dans une maison d'accueil spécialisée a besoin, ne sont pas des thérapeutiques actives ni des soins intensifs qui ne pourraient être dispensés que dans un établissement de soins.

Il s'agit essentiellement d'une surveillance médicale régulière avec recours au médecin, en cas d'urgence, et de la poursuite des traitements et des rééducations d'entretien, des soins de maternage et de nursing requis par l'état des personnes accueillies.

Compte tenu de la lourdeur du handicap, le taux d'encadrement dans ce type d'établissement est de un pour un. Il comprend du personnel médical et paramédical permettant d'assurer la surveillance médicale, du personnel nécessaire pour les aides et les soins quotidiens d'entretien et de rééducation ainsi que du personnel d'animation pour les activités occupationnelles et d'éveil.

Les MAS sont financées à 100 % par les organismes de sécurité sociale, et par le biais d'un prix de journée.

a) Les établissements d'hébergement

Le dispositif des établissements sociaux ou médico-sociaux accueillant des handicapés forme une sorte de " constellation " à propos de laquelle l'encadré précédent s'efforce de fournir quelques points de repères.

Par ailleurs, le nombre d'établissements et de places installées au titre de l'hébergement des handicapés a augmenté au cours de ces dernières années. L'effort a impliqué l'Etat mais plus encore les départements.

Nombre de structures (au 1 er janvier)

1990

1992

1994

1996

1998

Foyers d'hébergement

1.019

1.096

1.152

1.210

1.236

Foyers occupationnels

472

606

718

831

892

Foyers à double tarification

-

61

102

149

191

Maisons d'accueil spécialisées

164

190

208

249

297

Nombre de places installées (au 1 er janvier)

1990

1992

1994

1996

1998

Foyers d'hébergement

32.816

35.005

36.589

38.607

39.497

Foyers occupationnels

17.428

20.752

24.422

27.500

30.022

Foyers à double tarification

-

1.701

3.212

4.860

6.427

Maisons d'accueil spécialisées

6.322

7.534

8.469

10.193

11.774

Nombre de personnes accueillies (au 1 er janvier)

1990

1992

1994

1996

1998

Foyers d'hébergement

31.941

33.698

35.678

37.451

38.589

Foyers occupationnels

17.073

20.464

23.939

27.024

29.533

Foyers à double tarification

-

1.653

3.219

4.740

6.325

Maisons d'accueil spécialisées

6.205

7.529

8.346

10.093

11.618

Source : Enquêtes ES 1996 - Ministère de l'emploi et de la solidarité - SESI - ST7 - Février 1997 , actualisé au 1 er janvier 1998.

Champ : France entière

b) L'accueil familial

La loi n° 89-475 du 10 juillet 1989 relative à l'accueil des particuliers, à leur domicile, à titre onéreux, de personnes âgées ou handicapées adultes a pour objectif de réglementer une forme d'accueil qui s'était développée de manière spontanée mais qui ne présentait pas toutes les garanties que réclamaient les personnes handicapées et leur famille. Aujourd'hui le dispositif de l'accueil familial, qui concerne également les personnes âgées, s'adresse à près de 6.000 adultes handicapés.

L'accueil familial d'adultes handicapés par des particuliers,
à leur domicile et à titre onéreux

La loi du 10 juillet 1989 organise l'accueil familial en instituant :

- un agrément délivré aux particuliers par le président du conseil général : les particuliers peuvent accueillir toute personne âgées ou adulte handicapé n'appartenant pas à leur famille, jusqu'au quatrième degré inclus. C'est le président du conseil général qui instruit les demandes d'agrément, délivre ou refuse l'agrément. Il est d'autre part chargé d'organiser et d'assurer la formation des personnes accueillantes, le suivi social et médico-social des accueillis ainsi que le contrôle des personnes agréées. Enfin, il peut retirer l'agrément pour des motifs précisés par la loi. Il est à noter que l'agrément est donné à une personne et on à une famille ;

- un contrat obligatoire est passé entre l'accueillant et l'accueilli, qui doit être conforme à des contrats-types élaborés par les conseils généraux.

Le président du conseil général apprécie le respect des conditions suivantes :

- le nombre de personnes accueillies est limité à deux par famille, l'agrément pouvant être mixte (accueil d'une personne âgée et d'un adultes handicapé). Par dérogation spéciale, ce nombre peut être porté à trois ;

- l'accueil doit être " à titre onéreux ", les services offerts faisant l'objet d'une rétribution. Il doit avoir un caractère permanent (non occasionnel) afin de présenter des garanties suffisantes d'expérience et de sérieux ;

- le logement doit répondre aux normes minimales d'habitat et de salubrité.

D'autres conditions sont nécessaires : superficie de la chambre d'accueil, protection de la personne accueillie, continuité de l'accueil, acceptation d'un suivi social et médico-social régulier des personnes accueillies et de contrôles auprès des personnes agréées.

L'accueil familial représente une formule souple qui permet, sous réserve du respect des garanties essentielles, d'accueillir dans de bonnes conditions des personnes handicapées qui ne bénéficient pas de place en institution. Cette solution mérite d'être développée.

c) Les mesures prévues dans le cadre de l'ONDAM

• La poursuite du plan pluriannuel

Les dépenses des établissements sociaux et médico-sociaux financés par la sécurité sociale sont prises en charge dans le cadre de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) du secteur social et médico-social.

En 2000, 230 millions de francs devraient être dégagés sur l'enveloppe sociale et médico-sociale, pour financer 1.100 places supplémentaires au titre de la deuxième tranche du plan pluriannuel de créations de places pour adultes lourdement handicapés (1999-2003). Il s'agit de places en MAS et en FDT sans que les objectifs du Gouvernement distinguent les deux catégories d'établissements.

Si l'année 1999 était une année de préparation et de mise en place méthodologique du plan, la période (2000-2002) devrait être la phase centrale de sa mise en application.

La création de places joue un rôle important pour permettre le placement de jeunes adultes maintenus en établissement d'éducation spéciale au titre de l'amendement Creton sur lequel votre rapporteur revient infra .

• Le programme en faveur de la prise en charge de l'autisme

Votre commission est toujours particulièrement attentive au problème douloureux de l'amélioration de la prise en charge des enfants, adolescents et adultes autistes.

Il convient de rappeler en effet que c'est à la suite d'une proposition de loi déposée par notre collègue M. Jacques Machet qu'a été adoptée la loi du 11 décembre 1996 modifiant la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales et tendant à assurer une prise en charge adaptée de l'autisme qui a marqué un tournant dans la prise de conscience des particularités du syndrome autistique et de l'utilité d'une prise en charge pluridisciplinaire.

Au titre de l'année 1999, 82 millions de francs de crédits de l'assurance maladie ont été réservés à la création de nouvelles structures d'accueil pour les personnes autistes :

- 10 millions de francs ont été consacrés au financement de quatre centres de ressources expérimentaux sur l'autisme au sein des CHU de Brest, Tours, Reims et Montpellier. La vocation principale de ces centres est d'apporter aux professionnels et aux familles une aide au diagnostic précoce et de développer la recherche opérationnelle sur l'autisme ;

- le solde de l'enveloppe aura permis de créer plus de 500 places nouvelles de SESSAD, d'IME, de FDT et de MAS en faveur des autistes.

Au total, 1.748 places nouvelles adaptées aux personnes autistes auront été financées de 1995 à 1999 au titre de l'assurance maladie. S'ajoute à cet effort, la création en 1999, sur les crédits de l'aide sociale de l'Etat, de 44 places de centres d'aide par le travail dédiées aux adultes autistes.

Il a été indiqué à votre rapporteur que l'effort entrepris serait poursuivi afin de parachever la réalisation des plans régionaux sur l'autisme et de contribuer au renforcement des capacités d'accueil.

4. L'accès à l'emploi des personnes handicapées

Comme l'a souligné M. Christian Poncelet, président du Sénat, lors de la journée débat sur l'intégration des handicapés au Conseil économique et social, le 14 janvier 1999, " la capacité de la société à intégrer les handicapés est en quelque sorte le meilleur test de la solidarité nationale, de l'acceptation de la différence, de l'efficacité des politiques publiques et de nos modes d'organisation ".

La politique de l'emploi des personnes handicapées repose à la fois sur l'obligation d'emploi qui est imposée aux employeurs publics et privés, sur le concours apporté aux dispositifs d'insertion en milieu ordinaire par l'AGEFIPH et sur le financement par l'Etat de places en milieu protégé.

a) L'obligation d'emploi des travailleurs handicapés

La loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 fait obligation à tous les établissements de plus de vingt salariés d'employer l'équivalent de 6 % de travailleurs handicapés (articles L. 323-1 à L. 328-8 du code du travail).

En dehors de la solution de l'emploi direct, les entreprises peuvent conclure et appliquer des accords d'entreprise ou de branche prévoyant des programmes annuels ou pluriannuels d'embauche, d'insertion, de formation, d'adaptation aux mutations technologiques ou de maintien dans l'entreprise en cas de licenciements collectifs. L'entreprise peut également verser une contribution volontaire à l'AGEFIPH pour chaque salarié handicapé non employé. Elle peut également s'acquitter partiellement de son obligation en passant avec les établissements de travail protégé, des contrats de fournitures, de services et de sous-traitance.

• L'obligation d'emploi dans les entreprises

La Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère de l'emploi et de la solidarité a récemment fait connaître les statistiques disponibles pour 1997 11( * ) .

Il apparaît tout d'abord que, depuis 1993, le taux d'emploi direct de travailleurs handicapés est marqué par une forte stabilité : il fluctue légèrement autour de 4 %. Sur les 90.000 établissements assujettis à l'obligation en 1997, qui emploient au total 7,1 millions de salariés, 220.000 salariés était handicapés. Cet effectif se situait en légère baisse (0,5 %) par rapport à l'exercice précédent.

Ce résultat peut néanmoins être apprécié de manière positive dans la mesure où, comme le souligne la DARES dans son étude, la comparaison du taux d'emploi direct au taux objectif de 6 % est biaisé du fait d'une règle, inscrite dans la loi, qui précise que le nombre de handicapés à employer est égal à 6 % de l'effectif arrondi à l'entier inférieur. De ce fait, par exemple, une entreprise de 33 salariés doit employer un seul handicapé, soit un taux d'emploi direct de 3,3 %. Dans ces conditions, le taux d'emploi réellement visé dans la loi est de 4,3 % en moyenne pour les entreprises de 20 à 49 salariés et de 5,4 % pour l'ensemble des établissements assujettis.

Si on rapporte ce dernier taux au taux d'emploi direct observé, 4 %, on constate alors que l'objectif est atteint à 74 % , le quart restant représentant la sous-traitance et les versements à l'AGEFIPH.

Les travailleurs handicapés sont très majoritairement des hommes (75 %) nettement plus âgés que les autres salariés puisque 72 à 74 % d'entre eux ont plus de 40 ans (contre 40 % en moyenne dans les établissements concernés).

Ils occupent avant tout des emplois d'ouvriers (55 % de l'emploi handicapé) souvent non qualifiés et le principal secteur employeur reste l'industrie qui emploie 52 % des travailleurs handicapés contre 39 % pour le tertiaire.

Il est à noter que les salariés reconnus par la COTOREP sont dorénavant la catégorie de travailleurs handicapés la plus importante (48 % de l'ensemble) devant les accidentés du travail (40 %).

Par ailleurs, les travailleurs handicapés entrent dans les catégories les plus vulnérables sur le marché de l'emploi.

• L'obligation d'emploi dans le secteur public

Comme dans le secteur privé, les employeurs publics sont également astreints à une obligation d'emploi des travailleurs handicapés à hauteur de 6 % de leur effectif. Les dernières statistiques communiquées à votre rapporteur sont celles de l'année 1996.

S'agissant de la fonction publique de l'Etat , les résultats étaient les moins satisfaisants en termes de pourcentage des bénéficiaires par rapport aux effectifs, notamment dans le secteur de l'éducation nationale 12( * ) .

En 1996, le nombre des bénéficiaires de la loi du 10 juillet 1987 était de 43.800 dont 1.603 équivalents emplois sur un total de 1.132.241 agents (données hors ministère chargé de l'éducation nationale), soit un taux de 3,87 %.

Pour le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie, les derniers résultats remontent à 1994. Ainsi, en 1994, on comptait dans ce ministère 26.576 bénéficiaires sur 1.108.526 agents, soit un taux de 2,4 %.

En agrégeant globalement les données disponibles, le taux global serait donc de 3,14 %, soit une légère régression par rapport aux résultats annoncés en 1995 (3,2 %) qui s'inscrivait en progression par rapport aux résultats antérieurs de 1993 (2,9 %) et 1994 (3,15 %).

En 1995, des décisions avaient été prises pour améliorer les résultats : tout d'abord, le recrutement des travailleurs handicapés par la voie contractuelle avait été étendu à toutes les catégories statutaires (décret n° 95-680 du 25 août 1995) ; ensuite, un correspondant " handicap " a été nommé dans chaque ministère afin de définir et de coordonner la politique générale à mener au sein de l'administration concernée en matière d'insertion des handicapés ; enfin, une augmentation des aides techniques ainsi que des actions de sensibilisation et d'information et de formation a été prévue.

Pour 1999, il était prévu que le ministre chargé de la fonction publique ouvre des négociations avec les organisations syndicales sur ce sujet.

Votre rapporteur ne peut que souhaiter une actualisation des statistiques de l'ensemble des ministères concernés par l'obligation d'emploi afin que l'action de l'administration puisse s'appuyer sur des données fiables .

S'agissant de la fonction publique hospitalière, le taux d'obligation d'emploi -établi à partir d'un échantillon représentatif de 140 établissements- est de 4,94 % en 1996, soit 34.488 agents pour un effectif équivalent temps plein de 698.139 agents. Ce résultat se situe en deçà des années précédentes (5,5 % en 1993, 5,69 % en 1994, 5,79 % en 1995).

Le taux moyen d'emploi, pour l'ensemble des collectivités locales qui ont répondu à l'enquête, soit 3.082, s'établit pour 1995 à 4,6 %, ce qui correspond à 30.170 bénéficiaires.

Comparé aux taux des années précédentes (4,35 % en 1992, 4,90 % en 1993 et 5 % en 1994 et en 1995) et même si leur détermination ne repose pas sur des bases identiques, le taux d'emploi enregistré en 1996 fait apparaître le maintien à un bon niveau de l'action des collectivités locales , même si une stagnation est observée.

Les communes, les établissements publics communaux et intercommunaux qui emploient les trois-quarts des agents territoriaux font le plus d'effort pour recruter des travailleurs handicapés.

b) Le soutien par l'AGEFIPH de l'emploi en milieu ordinaire

Les données disponibles dans le dernier rapport d'activité de l'AGEFIPH pour l'exercice 1998 montre une progression de 1,5 à 1,9 milliard de francs du programme d'intervention ordinaire.

Cette progression est corrélée à l'augmentation du niveau des ressources perçues auprès des entreprises qui ne satisfont pas l'obligation d'embauche des travailleurs handicapés. Ces ressources se sont élevées à 1,83 milliard de francs en 1998 contre 1,7 milliard de francs en 1997.

L'augmentation de la collecte ne traduit pas un refus d'embauche des handicapés par les entreprises : elle s'explique à 60 % par l'effet de la revalorisation de 4 % du SMIC, à 20 % par une augmentation des effectifs des entreprises de plus de 20 salariés et à 20 % par une légère baisse de l'emploi de personnes handicapées dans les établissements ayant déjà contribué l'année précédente.

L'AGEFIPH intervient à plusieurs niveaux en faveur de l'insertion des handicapés dans le monde de l'entreprise :

•  63 % des dépenses de l'AGEFIPH, soit 1,2 milliard de francs environ en 1998 sont consacrés à l'accès et au maintien dans l'emploi des personnes handicapées .

- L'AGEFIPH finance diverses aides directes à l'embauche dont la prime à l'insertion .

Cette prime prend la forme d'une subvention forfaitaire attribuée, à la fois, à l'entreprise pour l'embauche d'une personne handicapée et à la personne handicapée elle-même.

A compter du 1 er octobre 1995, pour l'entreprise, la prime est d'un montant de 10.000 francs, à l'acceptation du dossier complet et conforme, puis une somme supplémentaire de 5.000 francs, est allouée sur la présentation du bulletin de salaire du 12 ème mois de travail effectif suivant l'embauche ayant donné lieu au premier versement.

En cas de maintien dans l'emploi, à l'issue d'un contrat en alternance ou d'un contrat d'apprentissage, l'employeur peut bénéficier d'une prime de 5.000 francs, à l'acceptation d'un nouveau dossier complet et conforme, répondant aux mêmes critères de durée et d'éligibilité de contrats que pour le cas général.

Pour la personne handicapée, la prime est de 10.000 francs à l'acceptation du dossier complet et conforme. La prime pour la personne handicapée n'est pas renouvelable.

- Des mesures sont également prévues pour faciliter l'accès des jeunes handicapés aux formations en alternance ou à l'apprentissage .

- Une subvention de 70.000 francs, dans la limite du coût total de 50 % du projet, est prévue en cas de création d'une entreprise ou de démarrage d'une activité indépendante par une personne handicapée.

- Par ailleurs, l'AGEFIPH participe, avec l'Etat et les conseils généraux, au financement des organismes de placement spécifique pour les personnes handicapées, c'est-à-dire les 43 organismes d'insertion et de placement (OIP) et les 70 équipes de préparation et de suite du reclassement (EPSR).

Il est à noter qu'à compter de 1999 l'AGEFIPH a repris le financement de 33 EPSR publiques jusqu'alors financées sur le budget de l'Etat.

- Enfin, depuis la loi de finances pour 1997, l'AGEFIPH assume la compensation du complément de rémunération -ainsi que des cotisations afférentes- au titre de la garantie de ressources en milieu ordinaire de travail (GRTH).

L'employeur est autorisé à procéder à un abattement de salaire lorsque la COTOREP constate une diminution notoire du rendement ou reconnaît la nécessité d'un emploi de travail protégé en milieu ordinaire.

Selon le rendement du travailleur handicapé, son salaire peut être réduit dans la limite de 20 % du SMIC pour un abattement de salaire simple, ou de 50 % dans le cas d'un emploi de travail protégé. Indexée sur le SMIC, la garantie de ressources comprend d'une part le salaire direct à la charge de l'employeur et, d'autre part, un complément de rémunération remboursé trimestriellement à l'employeur par l'AGEFIPH.

•  L'AGEFIPH intervient à hauteur de 37 % de son budget également dans trois domaines supplémentaires :

- la préparation des personnes handicapées à l'emploi en aidant à leur formation : ce travail s'effectue avec l'AFPA mais aussi avec les conseils régionaux, dans le cadre des schémas régionaux de la formation des personnes handicapées ;

- la mobilisation du monde économique et des salariés par des actions d'information et de sensibilisation ;

- la prise en charge par des aides spécifiques les problèmes particuliers que rencontrent les handicapés en matière d'accessibilité aux lieux de travail, d'aménagement du poste de travail de soutien et de suivi.

109.318 personnes ont bénéficié d'interventions de l'AGEFIPH au cours de 1998, contre 88.223 en 1997, étant à noter toutefois que certaines personnes ont pu bénéficier de plusieurs actions différentes sur l'année de référence.

Engagements financiers de l'AGEFIPH

(en millions de francs)

Réalisation 1997

Réalisation 1998

Insertion ou maintien

1.044

1.193

dont :

•  Primes à l'insertion

516

587

•  GRTH

201

208

•  EPSR et OIP

147

177

•  Création d'activité

109

122

Sensibilisation

65

87

Formation

179

224

Aides spécifiques

249

372

dont :

•  Aménagement des postes de travail

100

149

Innovations

15

26

Total

1.522

1.902

Source : AGEFIPH

c) Le programme exceptionnel en faveur de l'emploi des handicapés

Dans son avis de l'année dernière, votre rapporteur avait appelé de ses voeux un nouvel effort en faveur de l'insertion des handicapés en milieu ordinaire en soulignant qu'il était indispensable de ne pas concentrer trop exclusivement l'effort public sur le nombre de places en milieu protégé.

Le Gouvernement a choisi de mobiliser les excédents de l'AGEFIPH au service d'un " nouvel élan pour l'emploi des personnes handicapées ", pour reprendre la terminologie de l'association elle-même.

• Une convention d'objectifs entre l'Etat et le fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées a donc été signée le 9 décembre 1998.

Cette convention quinquennale retient trois objectifs :

- développer les dispositifs d'orientation, de formation et d'accompagnement ;

- assurer une égalité de traitement dans l'ensemble des régions ;

- évaluer la qualité et la complémentarité des mesures mises en oeuvre.

Ces objectifs sont déclinés à travers neuf actions prioritaires concernant respectivement, l'amélioration du taux d'emploi de l'ensemble des entreprises assujetties et en particulier de celles aujourd'hui les plus éloignées du taux légal ou qui ne recrutent aucune personne handicapée, la mise en place de différentes mesures d'orientation, de formation et d'accompagnement, le rapprochement entre le milieu ordinaire et les établissements de travail protégé et l'amélioration des instruments de connaissance statistique.

L'Etat s'engage pour sa part à une mobilisation plus efficace des moyens du service public de l'emploi, au travers du partenariat entre les équipes de préparation et de suite du reclassement (EPSR), les organismes d'insertion et de placement (OIP) et l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) dans le cadre du PNAE.

•  Cette complémentarité des interventions de l'ensemble du service public de l'emploi, de l'AGEFIPH et des autres acteurs de l'insertion professionnelle des travailleurs handicapés s'élabore dans le cadre des programmes départementaux d'insertion des travailleurs handicapés (PDITH). En 1999, l'ensemble du territoire sera doté d'un PDITH. Animés par les préfets de département, ces programmes portent en particulier sur l'orientation, la formation, le maintien dans l'emploi, le placement et l'accompagnement du milieu protégé dans sa mission de préparation au milieu ordinaire 13( * ) .

•  Cette convention d'objectifs est assortie d'un programme exceptionnel de l'AGEFIPH , d'une durée de trois ans, qui mobilisera 1,5 milliard de francs sur la période qui viendront donc s'ajouter aux dépenses ordinaires de l'AGEFIPH.

Ce programme vise prioritairement les chômeurs de longue durée et les jeunes demandeurs d'emploi, à travers quatre grands domaines d'intervention, pour :

- préparer et accompagner l'insertion des personnes handicapés : il s'agit d'apporter à 90.000 chômeurs handicapés supplémentaires respectivement au seuil du 6 ème et du 12 ème mois de chômage ou chômeurs de très longue durée (au-delà de 24 mois) et de participer au financement de 1.000 emplois-jeunes ;

- développer et moderniser les dispositifs d'orientation et de formation professionnelle : le but est de développer la pratique des bilans de compétence et de développer les dispositifs de formation professionnelle (1.400 nouveaux apprentis et 2.400 contrats de qualification adultes supplémentaires) ;

- sensibiliser les entreprises à l'emploi des personnes handicapées ;

- expérimenter de nouvelles méthodes, de nouveaux partenariats, des projets innovants : l'accent devrait être mis sur l'intégration en entreprise des ressortissants des instituts médico-professionnels (IMPRO), des centres de rééducation professionnelle (CRP) des CAT et des ateliers protégés.

Ce dispositif semble effectivement appliqué : M. Jean-Louis Ségura, directeur général de l'AGEFIPH a indiqué que la dotation budgétaire au titre du programme exceptionnel était de 415 millions de francs pour 1999 et qu'à la fin du mois de septembre, le niveau de réalisation des engagements était de 140 millions de francs.

La démarche qui consiste à relancer l'insertion en milieu ordinaire est tout à fait utile d'autant plus que le secteur protégé ne peut répondre à l'ensemble des besoins et qu'il devrait être " ciblé " plus nettement vers les personnes handicapées les plus éloignées de l'emploi.

d) Le secteur protégé

Deux types d'établissements, les centres d'aide par le travail (CAT) et les ateliers protégés -financés respectivement par les crédits de la solidarité et ceux de l'emploi-, permettent aux personnes handicapées de travailler dans une structure spécialisée.

• Les centres d'aide par le travail (CAT)

Dans le cadre du plan pluriannuel de financement (1999-2003) prévu en faveur des personnes handicapées, le Gouvernement a mis en place les crédits budgétaires pour accroître de 2.000 unités en 1999 le nombre de places de CAT.

On rappellera que les CAT sont des établissements publics ou privés qui ont pour vocation d'offrir aux adultes handicapés qui ne peuvent, momentanément ou durablement, travailler ni dans les entreprises ordinaires, ni dans un atelier protégé ou pour le compte d'un centre de distribution de travail à domicile, ni exercer une activité professionnelle indépendante, des possibilités d'activités diverses à caractère professionnel, un soutien médico-social et éducatif et un milieu de vie favorisant leur épanouissement personnel et leur intégration sociale.

Les centres sont créés sur autorisation du préfet, donnée après avis du comité régional de l'organisation sanitaire et sociale (CROSS) . Ils sont habilités par le préfet à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale de l'Etat dans le cadre d'une convention.

L'accès d'un handicapé à un CAT est subordonné à trois conditions :

- être orienté par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) ;

- être âgé de plus de vingt ans : toutefois, les centres d'aide par le travail peuvent également accueillir les personnes handicapées dont l'âge est compris entre seize et vingt ans ; dans ce cas, la décision de la commission technique est prise après avis de la commission départementale de l'éducation spéciale ;

- avoir une capacité de travail inférieure à un tiers de la normale : toutefois, la commission technique peut orienter vers des centres d'aide par le travail des personnes handicapées dont la capacité de travail est supérieure ou égale au tiers de la capacité normale, lorsque leur besoin de soutien ou leurs difficultés d'intégration en milieu ordinaire de travail ou en atelier protégé le justifient. Elle peut prononcer pour les mêmes raisons le maintien en centre d'aide par le travail d'un travailleur handicapé qui aura manifesté, au terme de la période d'essai, une capacité de travail supérieure.

Les CAT font partie, avec les CHRS, des établissements sociaux et médico-sociaux qui sont financés par l'aide sociale obligatoire de l'Etat, et donc sur des crédits budgétaires.

Il existait 1.300 CAT environ offrant 91.811 places au 31 décembre 1998.

La dotation prévue pour 2000 (chapitre 46-31, article 40) s'élève au total à 6,48 milliards de francs et fait l'objet d'une mesure nouvelle de 213,4 millions de francs qui résulte pour partie de la création des 2.000 nouvelles places (131 millions de francs, soit un coût unitaire de 65.500 francs par place) et pour partie d'un ajustement en fonction du taux directeur d'évolution des dépenses (82,4 millions de francs).

• Les ateliers protégés

Il convient de rappeler que les ateliers protégés et les centres de distribution de travail à domicile (CDTD) constituent des unités économiques de production dépendant d'associations ou d'entreprises ordinaires. Ils mettent les travailleurs handicapés à même d'exercer une activité professionnelle salariée dans des conditions adaptées à leurs possibilités. Ils doivent, en outre, favoriser la promotion des travailleurs handicapés et leur accession à des emplois dans le milieu ordinaire de travail.

Les ateliers protégés ne peuvent embaucher que les travailleurs handicapés dont la capacité de travail est au moins égale au tiers de la capacité de travail d'un travailleur valide. Selon les nécessités de leur production, les ateliers protégés peuvent embaucher des salariés valides dans la limite de 20 % de leurs effectifs.

Au 31 décembre 1998, 16.095 travailleurs handicapés (effectif réel) sont employés dans 515 ateliers protégés dont 16 centres de distribution de travail à domicile (CDTD) répartis sur l'ensemble de la France.

Les crédits inscrits au titre des ateliers protégés s'élèvent à 160 millions de francs en 2000. Une mesure nouvelle de création de 500 places est prévue comme les années précédentes ( chapitre 44-71, article 30 ).

• La garantie de ressources

Le mécanisme de la garantie de ressources (GRTH) met à la charge de l'Etat un complément de rémunération, versé aux travailleurs handicapés et leur permettant d'obtenir une rémunération globale équivalente à celle d'un travailleur valide.

Depuis 1997, comme on l'a vu, l'AGEFIPH assure le financement de la garantie de ressources en milieu ordinaire, conformément à ses missions.

Le budget de l'Etat ne prend plus, pour sa part, directement à sa charge que la garantie de ressources due aux travailleurs employés en CAT ou en atelier protégé.

Les moyens mobilisés à ce titre s'élèvent à 5,4 milliards de francs en 2000 , soit une progression de 186 millions de francs sur 1999.

Cette évolution correspond à l'ajustement de la dotation ainsi qu'à l'incidence de la création de 500 nouvelles places d'accueil en ateliers protégés et de 2.000 places nouvelles en CAT.

• Les EPSR publiques

Les équipes de préparation et de suite du reclassement (EPSR) apportent leur soutien aux handicapés en les aidant à surmonter les difficultés personnelles ou sociales susceptibles de faire obstacle à leur réadaptation, en leur procurant toutes informations utiles et en suivant leurs démarches. Elles recherchent, par ailleurs, les institutions susceptibles de fournir les moyens d'une insertion professionnelle, informent et conseillent les entreprises.

Jusqu'en 1999, l'Etat prenait en charge les EPSR publiques. Celles-ci ressortent de la compétence des Directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle dont elles constituent un service administratif interne. Elles ne disposent donc pas d'une personnalité juridique propre, de financements particuliers autres que ceux dévolus par le ministère de l'emploi et de la solidarité à l'ensemble de ses services déconcentrés.

Par ailleurs, il apportait une participation au financement des EPSR privées prennent la forme d'une association loi 1901. Elles étaient avant 2000 financées directement par l'AGEFIPH et l'Etat avec lequel elles concluent une convention portant cahier des charges dont les clauses déterminent les missions particulières qui leur incombent.

Comme on l'a vu, l'AGEFIPH reprend à sa charge l'ensemble des dépenses relatives aux EPSR. La ligne budgétaire relative au financement des EPSR ( chapitre 44-71, article 50 ), sur laquelle 55 millions de francs étaient inscrits en 1999, est donc supprimée en 2000.

5. La prise en charge des enfants handicapés

Confronté au défi de la scolarisation, les enfants et adolescents handicapés devraient avoir le choix entre diverses solutions.

a) L'intégration scolaire

Si leur handicap le permet, ils peuvent être intégrés individuellement dans une classe ordinaire en bénéficiant, le cas échéant, d'un accompagnement ad hoc ou peuvent être scolarisés dans un dispositif d'éducation spéciale, soit une classe, soit un établissement dépendant du ministère de l'éducation nationale.

Dans les écoles maternelles et élémentaires, l'intégration peut ainsi s'effectuer collectivement dans des classes d'intégration scolaire (CLIS) : 47.533 élèves étaient scolarisés en CLIS en 1998-1999.

Dans l'enseignement secondaire, la circulaire n° 95-124 du 17 mai 1995 a prévu la mise en place des unités pédagogiques d'intégration (UPI) destinées aux adolescents qui présentent un handicap mental et ne peuvent être scolarisés à temps complet dans une classe ordinaire. 25 UPI sont recensées dans 13 académies et scolarisent 446 élèves.

Il est à observer que lorsque l'intégration implique des aménagements matériels particuliers, ceux-ci sont à la charge de la collectivité territoriale de rattachement.

D'une manière générale, alors que certains pays ont fait le choix de programmes adaptés pour les handicapés, la France retient l'option d'un même contenu d'enseignement pour tous les élèves mais " avec une pédagogie adaptée aux possibilités de chacun ".

b) Les établissements spécialisés

A côté des classes dépendant de l'éducation nationale, l'éducation des enfants les plus lourdement handicapés est assurée par des établissements ou services sociaux et médico-sociaux spécialisés financés par l'assurance maladie. En 1996, ces 2.500 établissements accueillent une population de 125.400 enfants pour une capacité de 130.000 places installées environ.

Nombre de structures et de places installées

Catégories d'établissements

Nombre de places

Nombre de structures

Etablissements d'éducation spéciale pour enfants et adolescents déficients mentaux

73.518

1.194

Etablissements d'éducation spéciale pour enfants et adolescents polyhandicapés

4.057

132

Instituts de rééducation

16.680

345

Etablissements d'éducation spéciale pour enfants et adolescents déficients moteurs

7.767

125

Etablissements d'éducation sensorielle pour enfants et adolescents déficients visuels

2.235

33

Etablissements d'éducation sensorielle pour enfants et adolescents déficients auditifs

7.606

87

Etablissements d'éducation sensorielle pour sourds-aveugles

1.936

18

Services d'éducation spéciale et de soins à domicile (SESSAD)

13.466

563

TOTAL

127.465

2.497

Source : Ministère de l'emploi et de la solidarité - DREES - Août 1999

Il convient de rappeler également les instituts médico-éducatifs (IME) qui sont de deux sortes :

- les instituts médico-pédagogiques (IMP) ont pour mission d'assurer l'éducation générale et pratique adaptée aux possibilités intellectuelles de chacun dès l'âge de 6 ans (ou 3 ans en cas de dérogation) ;

- les instituts médico-professionnels (IMPRO) permettent de dispenser, en même temps qu'un complément d'enseignement générale, une formation professionnelle adaptée au handicap à partir de 14 ans.

A cela, il convient d'ajouter deux structures :

- les centres d'action médico-sociale précoce (CAMSP), cofinancés à 80 % par l'assurance maladie et à 20 % par les départements, qui ont pour objet le dépistage, la cure ambulatoire et la rééducation des enfants des premier et deuxième âges en vue de leur adaptation sociale et éducation. 208 CAMSP ont pris en charge environ 14.162 enfants en 1996 ;

- les centres médico-psychopédagogiques à vocation psychiatrique qui pratiquent le diagnostic et le traitement des enfants dont l'inadaptation est liée à des troubles neuropsychiques, à des troubles du comportement et qui ont accueilli 106.000 enfants en 1996.

Deux structures sont particulièrement intéressantes dans la mesure où elles permettent d'accompagner et de soutenir un enfant handicapé plusieurs heures par semaine tout en lui permettant d'être inséré dans une classe scolaire normale. Il s'agit des CAMSP précités, ainsi que des services d'aide, de soutien, de soins et d'éducation à domicile (SESSAD) qui s'adressent aux enfants et adolescents jusqu'à 20 ans et qui assurent un accompagnement des enfants en milieu ordinaire dans le cadre d'un projet pédagogique animé par un personnel pluridisciplinaire (psychologue, éducateur spécialisé, psychomotricien, pédopsychiatre).

Ces deux types de structures, qui peuvent rayonner sur un territoire qui recouvre plusieurs établissements scolaires, apparaissent comme un outil précieux pour pallier les inégalités d'accès aux structures d'accueil à temps complet sur le territoire national.

c) L'effort engagé en 1999

La question de la scolarisation des enfants et adolescents handicapés en milieu ordinaire a fait l'objet d'un traitement particulier en 1999.

•  Lors d'une réunion du Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) du 20 avril 1999, le secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale a présenté les grandes lignes d'une politique, complémentaire de celle de l'éducation nationale, autour des objectifs suivants :

- réaffirmer le droit à la scolarisation de tous les enfants handicapés en milieu ordinaire, chaque fois que cela est possible, avec les soutiens spécialisés, à défaut, dans les établissements d'éducation spéciale ;

- renforcer la dynamique partenariale entre les deux ministères, notamment par la mise en place sur le terrain de groupes de pilotage " Handiscol " associant, dans chaque département, l'ensemble des partenaires concernés, au sein des Conseils consultatifs départementaux des personnes handicapées ;

- améliorer l'orientation et renforcer le pilotage du dispositif en adaptant le fonctionnement des CDES ;

- développer les dispositifs et les outils de l'intégration, dispositifs médico-sociaux d'accompagnement (centres d'action médico-sociale précoce et services d'éducation spéciale et de soins à domicile). A ce titre, 20 millions de francs de crédits d'assurance maladie auront permis, en 1999, de doter les départements dépourvus de CAMSP ou les plus déficitaires en structures de ce type ;

- améliorer la formation des personnels de l'éducation nationale et rapprocher les certifications des enseignants pour déficients sensoriels relevant des deux ministères.

•  Par ailleurs, Mme Ségolène Royal, ministre déléguée auprès de l'enseignement scolaire, a présenté le 3 février 1999 en conseil des ministres un plan d'encouragement à la scolarisation des enfants et adolescents handicapés .

Celui-ci vise à mieux répondre aux besoins d'information sur les ressources existantes : installation d'une cellule nationale d'écoute (numéro Azur Handiscol ) ; création d'un guide à destination des parents.

Il s'agit également de mieux préparer les enseignants à l'accueil d'un élève handicapé. Des formations légères leur seront proposées et des guides -puis des CDrom- réalisés par grands types de handicaps seront mis à leur disposition. La formation d'enseignants des écoles spécialisés, capables d'assurer la responsabilité de structures spécialisées (CLIS, UPI) doit faire l'objet d'aménagements pour la rendre plus attractive

D'autre part, dès la formation initiale en Institut universitaire de formation des maîtres , une information et une sensibilisation relatives aux modalités particulières de la scolarisation des enfants handicapés seront développées dans les plans de formation.

Enfin, l'effort de scolarisation en milieu ordinaire sera accompagné de diverses initiatives ne relevant pas seulement de l'éducation nationale, mais concernant aussi ses partenaires traditionnels (collectivités territoriales, réseau associatif). Elles concernent essentiellement l'accessibilité des locaux et la mise en place d'auxiliaires d'intégration recrutés en priorité dans le cadre du dispositif " emplois-jeunes ". Une meilleure articulation entre les services de l'éducation nationale et ceux de l'emploi et de la solidarité sera recherchée par la création d'un groupe départemental de coordination " Handiscol " associant les élus et les partenaires associatifs et intégré au sein du futur conseil départemental consultatif des personnes handicapées.

d) Des progrès encore à faire

Le plan représente une avancée. Pour autant, il ne faut pas minorer l'ampleur du retard pris en matière de scolarisation des jeunes handicapés.

Selon l'UNAPEI, près de 6.000 enfants handicapés sont en attente d'une place en IME. On connaît très mal le niveau de prise en charge ou l'accompagnement dont bénéficient ces enfants, qui repose essentiellement sur l'attention de leurs parents.

On a vu que, pour faire face aux insuffisances de places en établissements pour adultes, un programme pluriannuel de créations de places en MAS et en FDT a été lancé : le même type de démarche volontariste doit être appliqué à l'enseignement scolaire.

Il manque, selon l'UNAPEI, près de 250 postes d'instituteurs spécialisés ; un programme quinquennal de formation de 50 instituteurs spécialisés par an devrait être décidé pour donner une impulsion forte à l'effort de rattrapage.

6. La hausse freinée des crédits relatifs à la tutelle et à la curatelle de l'Etat

Les dépenses liées à l'exécution des mesures de tutelle et de curatelle, qui sont des dépenses obligatoires de l'Etat, augmentent encore de manière significative en 2000 : le financement des personnes physiques et des associations qui gèrent les mesures en question représente 600 millions de francs en 2000 contre 571,5 millions de francs en 1999, soit une augmentation de 11 % correspondant à une mesure nouvelle de 28 millions de francs. Il convient de rappeler que l'augmentation des crédits sur ce poste avait été successivement de 17 % en 1997, de 18,25 % en 1998 et de 11 % en 1999.

L'évolution des crédits marque un ralentissement pour 2000. Cette modération semble dû à la mise en place des nouvelles règles de participation aux dépenses des majeurs protégés. En effet, le rythme des mises sous tutelle et curatelle d'Etat continue à augmenter. Au total, 99.274 mesures de tutelle ou de curatelle d'Etat étaient prononcées au 31 décembre 1998, soit une hausse de 13,3 % par rapport à 1997. Pour 1999 et 2000, le Gouvernement se fonde sur une prévision -encore à confirmer- qui serait respectivement de 12,8 % et de 12,5 %. Le nombre de mesures prononcées ne passe pas en dessous de la barre de 10 % de progression.

a) Un recours accru des juges aux mesures de tutelle d'Etat

Selon les statistiques publiées par le ministère de la justice 14( * ) en 1996, 26.000 personnes ont été placées sous tutelle et 24.000 personnes sous curatelle, qu'elle soit d'Etat ou familiale. Le nombre total de majeurs protégés atteignait 500.000 personnes au 31 décembre 1996, soit environ 1 % de la population des plus de 18 ans.

En 1996 comme en 1990, l'exercice des mesures nouvelles est assuré dans plus de 40 % des cas par des professionnels et non par la famille.

On doit rappeler qu'une personne majeure est placée sous régime de tutelle quand elle a besoin d'être représentée d'une manière continue dans les actes de la vie civile. Elle est alors déchargée de l'exercice de ses droits et ne peut plus passer aucun acte seule.

Une personne majeure qui, sans être hors d'état d'agir elle-même, a besoin d'être conseillée ou contrôlée dans les actes de la vie civile peut être placée sous un régime de curatelle . Les actes qu'elle peut accomplir seule sont les actes d'administration, c'est-à-dire les actes de gestion courante tels que la perception des revenus ou le paiement des dépenses. En revanche, elle ne pourra pas effectuer les actes qui engagent le patrimoine, sans l'assistance du curateur. La curatelle laisse aux intéressés la jouissance de certains droits, en particulier le droit de vote, ce qui explique que cette formule tend à se développer par rapport aux tutelles.

Aux termes de la loi n° 68-5 du 3 janvier 1968 portant réforme du droit des incapables majeurs , deux systèmes de tutelle coexistent en droit :

- la tutelle familiale qui fait reposer la charge tutélaire sur la famille, parents, enfants, collatéraux ;

- la tutelle publique qui consiste à confier à un organisme public ou privé la charge de la tutelle, sous le contrôle de l'Etat. La tutelle d'Etat, la curatelle d'Etat ou la tutelle en gérance appartiennent à cette catégorie.

En principe, la tutelle publique ne doit intervenir que subsidiairement à la tutelle familiale : ainsi, l'article 433 du code civil prévoit que : " Si la tutelle reste vacante, le juge des tutelles la défère à l'Etat s'il s'agit d'un majeur (...) ". Les conditions du transfert à l'Etat de la tutelle sont ainsi, en principe, très strictes puisque le " vide " de la famille restreinte et de la famille étendue doit être constaté (majeurs protégés n'ayant plus de famille ou membres de la famille demandant à être dispensés des charges tutélaires en raison d'un des motifs énumérés à l'article 428 du code civil : âge, maladie, éloignement, occupations professionnelles ou familiales exceptionnellement absorbantes,...).

En réalité, on constate depuis une dizaine d'années une tendance de certains juges des tutelles à écarter la famille même dans des cas où les membres de celles-ci ne font pas preuve d'indifférence à l'égard de la protection de la personne protégée.

La Cour de cassation a ainsi été conduite à censurer certaines décisions de justice qui n'avaient pas tenu compte de la volonté de la famille d'assurer la charge de la tutelle ni constaté l'impossibilité de réunir un conseil de famille.

S'agissant de l'organisation et du financement de la tutelle d'Etat, le décret n° 85-193 du 7 février 1985 a instauré un système de rémunération du tuteur ou du curateur d'Etat, reposant à titre principal sur les ressources du majeur protégé, complétée sous certaines conditions par une rémunération financée par le budget de l'Etat.

b) La mise en oeuvre de nouvelles conditions de financement

Dans son avis de l'année précédente, votre rapporteur avait indiqué comment le Gouvernement avait été conduit à suspendre l'application de l'arrêté interministériel du 23 avril 1998 qui avait pour objet d'augmenter la participation des majeurs protégés à leurs frais de tutelle ou de curatelle d'Etat.

Les associations tutélaires avaient souligné l'effet négatif du coefficient de réduction prévu pour les personnes hébergées de manière permanente dans un établissement social ou médico-social ou dans un établissement d'hospitalisation.

Ce dispositif n'a pas été repris dans le nouvel arrêté du 27 juillet 1999 modifiant l'arrêté du 15 janvier 1990 ( JO du 18 août 1999) .

Le taux du prélèvement opéré sur les ressources de toute nature des majeurs protégés, à l'exception des prestations familiales est désormais le suivant :

- pour la tranche de revenus annuels égale ou inférieure au montant annuel du minimum vieillesse en vigueur au 1 er janvier de l'année de perception des revenus, le taux reste fixé à 3 % ;

- pour la tranche de revenus annuels compris entre le montant annuel du minimum vieillesse et le montant brut annuel du SMIC en vigueur au 1 er janvier de l'année de perception des revenus, le taux est porté à 7 % ;

- pour la tranche de revenus annuels compris entre le montant brut annuel du SMIC en vigueur au 1 er janvier de l'année de perception et le même montant majoré de 75 %, le taux est de 14 %.

La faculté pour le juge des tutelles d'autoriser des prélèvements supplémentaires est rétablie dans une version conforme à l'article 12 du décret n° 74-930 du 6 novembre 1974. Cette possibilité lui est ouverte dans deux hypothèses : si " l'importance des biens à gérer le justifie " ou si " les ressources mensuelles du majeur protégé sont supérieures " à un certain montant. Enfin, le montant des ressources en deçà duquel l'Etat doit prendre en charge les dépenses résultats de la gestion de la tutelle est révisé : il ne s'agit plus du SMIC brut annuel majoré de 75 % mais du montant annuel du minimum vieillesse.

Il convient enfin d'indiquer que le dossier a été compliqué par une décision du Conseil d'Etat du 1 er juillet 1998 (CE, fédération nationale des associations tutélaires, 1 er juillet 1998) qui a annulé certaines dispositions de la circulaire de la DAS du 17 décembre 1996 et notamment la disposition fixant un prix plafond mensuel pour la rémunération des personnes physiques ou morales agissant comme mandataire de l'Etat. Un projet de décret modifiant le décret n° 74-930 du 6 novembre 1974 devrait être préparé sur cette question.

c) La nécessité persistante d'une réforme d'ensemble

A la suite de la mission conjointe menée en 1998 par les inspections générales des affaires sociales, de la justice et des finances, un groupe de réflexion et de réforme du dispositif de protection des majeurs a été mis en place. Il est appelé à formuler un certain nombre de propositions de réforme en vue notamment d'harmoniser la rémunération des diverses formes de protection des majeurs.

Les disparités existant entre la rémunération des mesures de tutelle aux prestations sociales et celles de tutelle et de curatelle d'Etat ont conduit, en effet, la mission d'enquête des trois inspections générales à préconiser l'institution d'un prix unique pour les différentes prestations.

Le groupe de réflexion et de réforme qui vient de commencer ses travaux et doit rendre ses conclusions au début de l'an 2000 étudiera cette proposition ainsi que toutes mesures techniques susceptibles d'améliorer les modalités du financement du dispositif de protection des majeurs.

Au-delà de la révision du décret du 6 novembre 1974, votre rapporteur souligne que la question de la dérive des dépenses de tutelle et de curatelle trouve son origine dans des raisons démographiques mais aussi dans la conception extensive des juges en matière de tutelle .

Au-delà des mesures correctives ponctuelles, qui soulèvent apparemment des contestations, il importe de réfléchir à une réforme d'ensemble pour recentrer le dispositif sur les personnes qui en ont réellement besoin et éviter le développement des prises en charge par un financement d'Etat lorsque celui-ci n'est pas rendu impérativement nécessaire par le contexte familial .

C. LE RISQUE TOUJOURS PRÉSENT D'UN " DÉVOIEMENT " DE L'AAH

Comme on l'a vu, l'AAH représentera dans le budget pour 2000 une charge de 25,5 milliards de francs au budget de l'Etat.

La progression constante de l'AAH au cours de ces dernières années conduit à s'interroger sur le respect par les COTOREP de l'esprit dans lequel le dispositif a été créé.

1. Les multiples explications d'une croissance très soutenue

Dans son rapport rendu en janvier dernier, l'IGAS a constaté que le coût de l'AAH avait progressé de 25 % entre 1990 et 1997 : 2,5 % à 3 % de nouveaux bénéficiaires entrent chaque année dans le dispositif, ce qui paraît difficile à expliquer dans la mesure où la population atteinte d'un handicap ne devrait pas augmenter indéfiniment.

Années

Bénéficiaires
en milliers

Evolution
en %

Dotation budgétaire (1) en milliard de francs

1990

539

2,8

15,1

1991

552

2,5

15,9

1992

563

3,1

16,6

1993

583

2,5

17,9

1994

597

2,4

18,7

1995

617

3,3

20,1

1996

630

2,1

21,5

1997

649

2,9

22,4

1998

668

2,8

23,4

(1) compte tenu des modifications budgétaires en cours d'année.

A cela, on peut apporter trois explications dont l'une est particulièrement préoccupante.

•  Tout d'abord, la difficulté accrue pour les handicapés d'entrer sur un marché du travail , lui-même insuffisant au cours de ces dernières années, explique que beaucoup plus de handicapés soient sans ressources.

Ce constat peut notamment trouver son explication dans la dégradation de la situation économique, le chômage touchant particulièrement les personnes handicapées, déjà fragilisées dans leur vie quotidienne par le handicap. Or, la situation de chômage donne lieu, en application de la réglementation, à des abattements ou à la neutralisation des ressources, ce qui permet de faire rentrer de nouvelles personnes dans le champ de la prestation ou de leur donner une différentielle d'AAH qui se rapproche davantage du taux plein.

Il faut également signaler l'afflux des personnes frappées par le SIDA au début des années quatre-vingt.

La nécessaire prudence en matière d'appréciation
de l'évolution des maladies chroniques

Dans son avis de l'année dernière, votre rapporteur avait appelé l'attention sur la nécessité d'interpréter avec prudence la situation des malades du SIDA titulaires de l'AAH lorsque ces derniers bénéficient des progrès de la trithérapie.

Une circulaire n° 99-937 du 7 juillet 1999 a apporté des précisions sur les modalités d'évaluation de l'incapacité en cas d'évolution d'une maladie chronique.

Il est précisé que même si la personne à des déficiences associées situées dans des chapitres différents du guide-barème pour l'évaluation des déficiences et incapacités des personnes handicapées, l'approche de sa situation doit rester " globale " ; " il ne convient pas d'additionner purement et simplement les pourcentages " de chaque déficience fixée dans ce guide-barème.

Il est rappelé la nécessité de tenir compte des conséquences des déficiences sur la vie quotidienne des intéressés, y compris celles liées au traitement. Ces difficultés n'étant pas, pour un même diagnostic et un même traitement, identiques d'une personne à l'autre, une approche individualisée de leurs situations doit être mise en place. Pour ce faire, il est recommandé de sensibiliser les équipes soignantes à la nécessité de fournir tous les éléments nécessaires à une rapide instruction du dossier.

Par ailleurs, afin d'éviter les malentendus, les membres de l'équipe technique, tout particulièrement les médecins dans le cas de maladies chroniques (Sida, hépatite C), sont invités à recevoir, à chaque fois que possible, la personne pour laquelle sera proposée, à la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP), une décision de rejet afin de s'assurer qu'aucun élément n'a échappé à l'analyse et d'expliquer la position de l'équipe technique.

Si l'évolution de la pathologie chronique conduit à une amélioration de la santé de la personne, le taux ou les prestations accordées peuvent être révisés à la baisse. Dans ce cas, surtout si le taux devient inférieur à 80 %, il est recommandé de " bien évaluer les conséquences des décisions et d'examiner (...) les possibilités concrètes de retour à l'emploi ".

Votre rapporteur souligne à nouveau que les décisions de rejet doivent être prises avec précaution dans la mesure où le dispositif de l'AAH ne présente pas suffisamment de souplesse pour permettre des " allers et retour " rapides en cas de rechute ou d'effets collatéraux du traitement.

Ainsi, une personne malade du SIDA peut bénéficier de l'AAH dès lors qu'elle est reconnue handicapée par la COTOREP qui apprécie, sous réserve du contrôle ultérieur éventuel du juge, d'une part le taux d'incapacité, d'autre part la possibilité, compte tenu du handicap, de se procurer un emploi.

Par circulaires des 29 septembre 1994 et 25 août 1997, l'attention des COTOREP a été appelée sur la nécessité d'accélérer les procédures d'attribution des avantages et prestations sociales accordés aux adultes handicapés, pour les personnes atteintes par le virus VIH ou présentant une affection évolutive grave. Ces circulaires ont pour but de réduire à deux mois au maximum le délai entre la demande de la personne concernée et la perception effective des prestations auxquelles elle peut prétendre.

•  Le deuxième phénomène noté par l'IGAS tient au fait que le dispositif est encore récent à l'échelle d'une vie : beaucoup de personnes handicapées sont entrées jeunes dans le dispositif et elles sont appelées à y demeurer encore longtemps, surtout lorsque leur handicap est supérieur à 80 %.

Surtout, l'examen des relevés statistiques du régime général fait apparaître une forte inertie dans la structure des bénéficiaires. Ainsi, près de la moitié des allocataires ont moins de quarante ans. De l'âge peu élevé des bénéficiaires découle un effet mécanique, qui est la permanence dans le bénéfice de la prestation.

Le caractère relativement récent à l'échelle d'une vie (moins de 25 ans) explique le peu d'ampleur du flux des sorties. Ceux qui sont entrés jeunes dans le dispositif en 1975 ont aujourd'hui en moyenne 45 ans, tandis que chaque année de nouvelles vagues de demandeurs se présentent devant les COTOREP. Même à supposer constante la proportion de personnes handicapées dans la population, il y a donc un phénomène d'accumulation. Mais, au-delà de ce phénomène, il faut se demander si la notion de handicap ne se modifie pas.

•  Mais le point le plus regrettable, selon votre rapporteur, est la confusion qui existe entre un dispositif qui vise à compenser un handicap et le fait que celui-ci apparaisse aussi comme une prestation de compensation , en substitution de revenus professionnels, particulièrement protectrice et durable.

De fait, l'AAH est souvent attribuée, non en raison d'un handicap physique ou mental irréversible, mais pour tenir compte d'une " inadaptation sociale " dont le diagnostic repose sur des psychiques plutôt que sur un handicap mental.

Le rapport de l'IGAS fait ainsi état d'un certain phénomène de substitution entre l'AAH et le RMI : les bénéficiaires du RMI constituaient 17 % des entrants de plus de 25 ans à l'AAH en 1996.

L'instauration du RMI en 1998 n'a pas eu pour effet le basculement de certains bénéficiaires de l'AAH dans le champ du RMI . Dans un tel contexte, la phase d'instruction du RMI a pu, à l'inverse, être un facteur déclenchant de l'orientation vers la COTOREP et donc de l'attribution de l'AAH, notamment au titre de l'article L. 821-2 du code de la sécurité sociale (personnes atteintes d'un handicap au moins égal à 50 % et dans l'impossibilité, reconnue par la COTOREP, de se procurer un emploi).

18,8 % des demandeurs font état de déficience intellectuelle et 24,2 % de troubles du psychisme. Or, s'agissant de cette dernière catégorie, seuls 22 % des demandes sont rejetées alors que le taux de rejet est de 55 %, soit plus de la moitié, pour les personnes présentant un déficience de l'appareil locomoteur.

Le risque est que l'AAH soit alors conçue comme une sorte de RMI " consolidé " , ce qui constitue un dévoiement du dispositif , d'autant plus que les structures de réinsertion pour les personnes handicapées ne présentent pas les mêmes caractéristiques que celles qui s'avèrent efficaces auprès des personnes en situation de difficulté économique .

Certaines associations s'inquiètent en outre que la notion du handicap ne soit ainsi élargie et dénaturée.

2. Les dysfonctionnements des COTOREP

Les commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) sont au coeur du dispositif d'attribution de l'AAH.

Pour apprécier l'incapacité, les COTOREP se réfèrent au guide-barème annexé au décret n° 93-1216 du 4 novembre 1993. Basé sur les concepts proposés par l'organisation mondiale de la santé, ce guide-barème s'appuie sur la notion de déficience, c'est-à-dire des pertes de substance ou des altérations d'une structure ou d'une fonction psychologique, physiologique ou cognitive. La déficience peut être provisoire ou définitive ; elle peut être congénitale ou acquise.

Ce guide ne repose pas sur l'application d'un taux à chaque lésion, mais sur la prise en compte des difficultés que la déficience engendre dans la vie quotidienne.

En conséquence, toute personne peut bénéficier de l'AAH dès lors qu'elle est reconnue handicapée par la COTOREP qui apprécie, sous réserve du contrôle ultérieur éventuel du juge, d'une part le taux d'incapacité, d'autre part la possibilité, compte tenu du handicap, de se procurer un emploi.

Ce rapport d'enquête de l'IGF et de l'IGAS sur l'AAH présente un certain nombre de dysfonctionnements :

- l'attribution de l'AAH étant de nature principalement médical, le caractère collégial des décisions d'attribution de l'AAH apparaît largement comme une fiction ;

- la coordination est faible en matière d'échanges d'informations entre CAF et COTOREP. Il n'existe pas de contrôle informatisé systématique entre les fichiers des CAF des CPAM et des COTOREP pour contrôler les limites de cumul en matière d'invalidité ;

- les médecins vacataires des COTOREP, face au nombre important de dossiers à traiter, sont très largement conduits à se reposer sur les dossiers transmis par le médecin traitant. Face à la pression de la demande, le processus de décision apparaît peu encadré.

- l'attribution de l'AAH fait l'objet de fortes disparités départementales : plus le nombre de dossiers traités par rapport à la population est élevé, plus les COTOREP reconnaissent des taux d'incapacité supérieurs à 80 % accentuant le bénéfice de l'AAH.

En revanche, plus le taux de chômage est élevé dans le département ou plus le pourcentage d'allocataires du RMI est important, plus les COTOREP reconnaissent des taux d'incapacité compris entre 50 % et 79 %.

Il manque en réalité une vraie structure de coordination des COTOREP qui fonctionnent indépendamment les unes des autres et attribuent l'AAH dans la plus grande diversité.

Au cours de l'audition en commission, il a été précisé que les COTOREP devaient faire l'objet d'un effort " important " par la création de 20 emplois budgétaires et la mise en place de 9 millions de francs de crédits de vacation.

En fait, le dispositif des COTOREP appelle aujourd'hui une réforme plus fondamentale.

Les disparités départementales doivent être atténuées en donnant plus de cohérence aux évaluations faites par les organismes qui doivent être constitués en un réseau mieux coordonné s'appuyant sur des doctrines et des pratiques homogènes.

Dans l'exercice de leur mission, les COTOREP doivent être recentrées sur leur mission médicale et médico-sociale visant à la constatation des compensations nécessitées par des handicaps irréversibles qu'ils soient physiques ou mentaux ou par des maladies invalidantes et de longue durée.

Les COTOREP doivent être mises en mesure de jouer un rôle de veille, de recueil d'informations et d'indicateur en matière de handicap qui permette aux pouvoirs publics d'ajuster leur dispositif et de mieux prévoir les évolutions. Cela suppose une amélioration des systèmes informatiques et une communication plus efficace avec les caisses d'assurance maladie et les CAF.

Enfin, au-delà du rôle de contrôle, et sans se substituer aux organismes d'insertion sociale, les COTOREP doivent fournir un appui, un conseil et un soutien à la personne handicapée qui doit pouvoir être aidée à choisir un projet de vie qui lui soit personnel.

III. LE SECTEUR SOCIAL ET MÉDICO-SOCIAL RESTE SOUS LA MENACE D'UN RETOURNEMENT À LA HAUSSE DES DÉPENSES

Comme il le fait chaque année, votre rapporteur a souhaité que cet avis permette de faire le point sur l'évolution des dépenses d'aide sociale prise en charge par les départements dans le cadre des lois de décentralisation.

En effet, aux termes de l'article 34 de la loi du 22 juillet 1983, le département s'est vu transférer une compétence de droit commun dans le domaine des prestations d'aide sociale légale . Sous réserve des compétences maintenues à l'Etat, les départements ont donc reçu la responsabilité de l'aide médicale ( articles 179 et suivants du CFAS ), de l'aide sociale à l'enfance ( article 145 et suivants dudit code ), de l'aide sociale aux familles ( articles 150 et suivants dudit code ), de l'aide sociale aux personnes âgées ( article 157 du CFAS ) et de l'aide aux personnes handicapées adultes, l'aide à domicile et comprenant notamment l'hébergement en établissement.

S'agissant des données chiffrées exposées ci-après, votre rapporteur tient tout particulièrement à remercier l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS) dont les travaux toujours clairs et pertinents lui sont très précieux pour analyser un domaine de l'action publique trop souvent méconnu.

L'année 1998 est toujours marqué par la poursuite du mouvement de ralentissement de la hausse des dépenses .

Toutefois, il apparaît le risque d'un nouveau cycle de vive progression des dépenses. Les difficultés risquent d'être aggravées par la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail et par les incertitudes juridiques créées par des jurisprudences récentes sur la prise en charge de certaines dépenses du secteur social et médico-social.

A. L'ACCALMIE DES DÉPENSES D'AIDE SOCIALE DÉPARTEMENTALE NE SEMBLE PAS DURABLE

Avant de présenter les données les plus récentes sur l'évolution des dépenses d'aide sociale départementale et les divers facteurs d'évolution 15( * ) , il convient de rappeler au préalable quelques précisions terminologiques.

Les données rassemblées par l'ODAS sont établies à partir des informations fournies par les responsables des services financiers de 29 départements.

Elles portent sur les dépenses nettes d'aide sociale qui sont égales aux dépenses brutes -c'est-à-dire au montant total des prestations versées par les départements- diminuées des recettes ultérieurement encaissées auprès des bénéficiaires de l'aide sociale, de leurs obligés alimentaires et des organismes de sécurité sociale.

Cette donnée apparaît la plus proche de la charge financière réelle qui pèse sur les départements.

Les dépenses indirectes d'aide sociale, correspondent aux dépenses de fonctionnement liées à l'exercice de leurs compétences par les départements.

1. La croissance des budgets sociaux départementaux poursuit son infléchissement en 1998

Selon l'ODAS, la dépense annuelle nette d'action sociale départementale s'est élevée à 81 milliards de francs en 1998 , soit une progression de 3,3 % par rapport à 1997 où elle atteignait 78,4 milliards de francs environ.

La stabilisation des dépenses observée à partir du renversement de la tendance à la hausse de 1996 se poursuit donc.

Evolution de la dépense d'aide sociale des départements

(en milliards de francs)

En effet, L'ODAS met en évidence que, sur la période 1984-1995, pendant laquelle la dépense d'action sociale départementale a plus que doublé, trois périodes distinctes peuvent être distinguées.

- De 1984 à 1989, la dépense annuelle augmente de 3,5 % en moyenne , soit moins vite que l'inflation qui demeure à des niveaux relativement élevés : cette période fait apparaître dans certains cas des baisses d'activité dans les secteurs de l'aide sociale à l'enfance et de l'hébergement des personnes âgées tandis que simultanément le recouvrement des recettes est amélioré.

- De 1990 à 1995, la dépense sociale départementale augmente de plus de 8 % en moyenne en francs courants.

Votre rapporteur souligne que le ralentissement de l'inflation sur cette période joue comme un révélateur supplémentaire du caractère explosif des dépenses du secteur social et médico-social.

Cette période est marquée par la prise en charge de plus en plus lourde de l'insertion des bénéficiaires du RMI et de leurs frais d'assurance personnelle ainsi que par la mise en oeuvre, pour les personnels sous convention collective du secteur social et médico-social, des revalorisations exceptionnelles d'indice prévues dans le cadre des " accords Durafour ".

- Depuis 1996, s'observe une progression ralentie de la dépense de l'ordre de 3,5 % par an tandis que l'inflation demeure à des niveaux modérés.

Les départements développent des systèmes de prise en charge en milieu ouvert moins coûteux qu'en structure d'accueil. Corrélativement, les dépenses liées au RMI tout en se maintenant à un niveau élevé, évoluent moins vite et les revalorisations salariales sont entrées en vigueur.

Si l'ODAS considère que l'année 1998 pourrait s'inscrire dans le mouvement " d'accalmie " observé depuis 1996, votre rapporteur souligne néanmoins la réapparition de facteurs de hausse potentiels de la dépense sociale des collectivités locales.

Dépenses nettes d'aide sociale départementale (France métropolitaine)

(en milliards de francs)

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Dépense nette d'aide sociale départementale

45,3

49,8

54,1

58,4

63,2

68,2

73,0

75,7

78,5

81,0

2. L'analyse des différentes composantes de la dépense d'action sociale confirme le ralentissement des dépenses liées à l'insertion

Le tableau ci-dessous, transmis par l'ODAS, permet d'analyser les différentes composantes de l'action sociale des départements en 1997.

Evolution des dépenses nettes d'aide sociale en 1997

(en milliards de francs)

Dépense nette 1997

Dépense nette 1998

Evolution
1997-1998
(en %)

ASE

25,9

27,1

4,63

Personnes âgées

13,3

12,6

- 5,26

Personnes handicapées

14,2

15,0

5,63

Insertion

10,4

11,1

6,73

Prévention et accompagnement social (4)

14,6

15,3

4,79

TOTAL

78,4

81,0

3,32

Source : ODAS

a) L'aide sociale à l'enfance (ASE) demeure le poste principal de dépenses de l'aide sociale des départements

Les dépenses d'ASE sont constituées par :

- les frais de prise en charge des enfants, faisant l'objet d'une décision de placement en établissement d'éducation spécialisée ou en famille d'accueil, financés par le département. En 1997, ces dépenses représentent 70 % des dépenses d'ASE ;

- les dépenses liées au soutien en milieu ouvert, qu'il s'agisse des mesures d'action éducative en milieu ouvert (AEMO), du recours aux travailleuses familiales ou des aides aux associations.

L'ASE représente plus de 27 milliards de francs en 1998 et constitue encore le premier poste de l'action sociale départementale même si sa part relative tend à régresser.

La progression s'élève à 4,6 % en 1998 sous l'effet de l'accueil de 1.000 enfants supplémentaires par an comme c'est le cas depuis 1992 (137.000 enfants accueillis en 1998).

Dépense nette d'aide sociale à l'enfance (France métropolitaine)

(en milliards de francs)

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Dépense nette

16,8

17,6

18,6

20,5

21,9

22,9

23,9

24,9

25,9

27,1

Source : ODAS

b) Les dépenses d'aide sociale aux personnes âgées enregistrent l'impact de la phase de transition durant la mise en place de la prestation spécifique dépendance

Selon l'ODAS, l'aide sociale aux personnes âgées représente un coût total de 12,6 milliards en 1998 en tenant compte du montant de l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) lorsque celle-ci est versée à des personnes âgées de plus de 60 ans ainsi que de la PSD.

Sans empiéter sur l'excellent rapport de M. Alain Vasselle consacré à la vieillesse dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, les données fournies par l'ODAS font apparaître :

- une légère diminution des dépenses au titre de l'aide sociale en établissement, qui n'est pas anormale car elle correspond à la phase de mise en place de la prestation spécifique dépendance (PSD) ;

- le maintien à l'identique de l'aide sociale à l'hébergement, la progression du revenu moyen des ménages de retraités entraînant une stagnation, voire une baisse, du nombre de bénéficiaires.

Dépense nette d'aide sociale en direction des personnes âgées

(en milliards de francs)

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Aide sociale en établissement

5,2

5,3

5,5

5,7

6,0

6,5

6,7

7,2

7,2

7,1

Aide sociale à l'hébergement

4,6

4,7

4,8

4,9

5,1

5,5

5,7

6,1

6,2

6,1

Allocation compensatrice *

0,6

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

1,0

1,1

1,0

0,6

PSD **

0,4

Aide sociale à domicile

4,1

4,8

5,2

5,8

5,9

6,0

6,4

6,5

6,1

5,5

Aide ménagère

1,5

1,5

1,5

1,5

1,4

1,3

1,3

1,2

1,1

1,0

Allocation compensatrice *

2,6

3,3

3,7

4,3

4,5

4,7

5,1

5,3

4,9

3,6

PSD **

0,1

0,9

TOTAL

9,3

10,1

10,7

11,5

11,9

12,5

13,1

13,7

13,3

12,6

Source : ODAS

* La répartition domicile/établissement est estimée selon les deux hypothèses suivantes :

1/ 20 % des bénéficiaires sont hébergés en établissement

2/ Chaque bénéficiaire en établissement perçoit en moyenne une prestation égale à 40 % de la MTP.

** Estimation ODAS mars 1999.

c) L'aide sociale aux personnes handicapées connaît une progression significative.

L'aide sociale aux personnes handicapées donne lieu à une répartition de compétence complexe entre l'Etat, l'assurance maladie et les départements. La prise en charge des enfants handicapés fait l'objet d'un financement intégralement assuré par la sécurité sociale tandis que celui-ci est partagé avec les départements pour l'hébergement des personnes handicapées adultes.

Le département assure les frais d'hébergement des handicapés adultes au sein de diverses structures telles que les foyers de vie, les foyers occupationnels et les hospices, à l'exception toutefois des maisons d'accueil spécialisé (MAS) qui, parce qu'elles sont réservées aux handicaps les plus lourds, sont financées par l'assurance maladie. Par ailleurs, les centres d'aide par le travail (CAT) et les ateliers protégés, comme on l'a vu plus haut, relèvent de la responsabilité de l'Etat.

De plus, les foyers dits à double tarification (FDT) connaissent, au sein d'un même établissement, un financement assuré par l'Etat pour la prise en charge des soins et par le département pour les frais d'hébergement.

Le poste le plus important est celui des dépenses d'hébergement qui s'élève à 11,8 milliards de francs en 1998. Celles-ci connaissent une augmentation forte depuis 1984 en raison d'un effort soutenu de créations de places à la fois pour accueillir un nombre croissant d'adultes handicapés et résorber l'accueil dans les hospices.

En revanche, les dépenses d'allocations compensatrices -qui ne recouvrent ici par convention que les dépenses d'ACTP versée aux personnes âgées de moins de 60 ans- font preuve d'une relative stabilité depuis la décentralisation, qui est confirmée en 1998 (3,3 milliards de francs).

M. Jean-Louis Sanchez, délégué général de l'ODAS, souligne l'effort considérable entrepris par les départements, de manière volontariste en matière d'ouverture d'établissements, qui a permis d'accroître sensiblement le nombre de personnes hébergées.

Dépense nette d'aide sociale en direction des personnes handicapées

(en milliards de francs)

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Hébergement

5,1

5,8

6,5

7,0

8,1

9,1

9,8

10,5

11,1

11,7

Allocation compensatrice (moins de 60 ans)

2,6

2,6

2,7

2,8

2,9

3,0

3,0

3,0

3,2

3,3

TOTAL

7,7

8,4

9,2

9,8

11,0

12,1

12,8

13,5

14,2

15,0

Source : ODAS

Après une période caractérisée par la transformation de places vétustes d'hospices en autant de places plus coûteuses et plus adaptées dans les foyers, l'évolution des dernières années est corrélée à l'augmentation du nombre de bénéficiaires (de l'ordre de 5.000 par an). Les capacités d'accueil en structures pour personnes handicapées ont évolué dans des proportions comparables, passant de 39.000 au 1 er janvier 1986 à 92.000 au 1 er janvier 1998.

Il faut relever que, sur ces 53.000 ouvertures de places, près de la moitié (22.000) l'ont été en structure d'accueil de jour ou en milieu ouvert.

Le développement de ces types d'accueil a permis de limiter les coûts des prises en charge, tout en permettant aux adultes handicapés une meilleure intégration sociale.

d) Les dépenses d'insertion demeurent importantes

L'ensemble des dépenses d'insertion prises en charge par les départements s'élève à 11,1 milliards de francs en 1998. L'augmentation demeure assez soutenue (+ 7 %) en raison de la poursuite de l'accroissement des effectifs du RMI.

Ces dépenses comprennent deux postes :

- les dépenses d'insertion liées au RMI dans le cadre de l'obligation qui est faite au département d'inscrire annuellement à son budget un crédit au moins égal à 20 % des sommes versées, au cours de l'exercice précédent, par l'Etat au titre de l'allocation attribuée à des personnes résidant dans le département : le montant de ces dépenses est évalué à 3,9 milliards de francs en 1998 ;

- les dépenses d'aide médicale se composent, tout d'abord, des dépenses des cotisations d'assurance personnelle des allocataires non affiliés à un régime de sécurité sociale et des dépenses financées dans le cadre des divers systèmes de " carte de santé " : ces dépenses s'élèvent à près de 7 milliards de francs en 1997.

La mise en place de la CMU devrait réduire mécaniquement la part des dépenses d'insertion dans les budgets départementaux. L'ODAS fait néanmoins remarquer que la progression des dépenses d'aide médicale n'était pas sensiblement différente de l'évolution de l'ensemble des dépenses d'aide sociale départementale. La réforme ne devrait donc pas avoir d'impact fort sur le rythme d'évolution des dépenses.

Dépense nette d'insertion

(en milliards de francs)

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Aide médicale

2,6

3,2

3,6

3,6

4,2

5,6

6,6

6,6

6,9

7,2

RMI

0,2

0,7

1,3

1,8

2,2

2,7

3,0

3,1

3,5

3,9

TOTAL

2,8

3,9

4,9

5,4

6,4

8,3

9,6

9,7

10,4

11,1

Source : ODAS

e) Les dépenses d'accompagnement social sont constituées de dépenses de personnels

Il s'agit des dépenses des services de protection maternelle et infantile (PMI), du service social départemental ainsi que sur les frais communs et d'action sociale facultative.

En pratique, interviennent principalement les dépenses de personnels affectés aux différentes missions de l'action sociale lesquels enregistrent une augmentation des effectifs pour quatre raisons :

- la gestion de l'offre d'insertion au titre du RMI a nécessité l'embauche de personnels supplémentaires ;

- le déconventionnement du service social résultant des transferts de compétence et la fin des mises à disposition ont entraîné des embauches par compensation ;

- les équipes d'encadrement ont été renforcées dans le cadre de la territorialisation des interventions sociales ;

- la mise en place de la PSD a entraîné le recrutement d'agents.

Dépense de prévention et d'accompagnement social

(en milliards de francs)


1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

8,7

9,8

10,7

11,2

12,0

12,4

13,6

13,9

14,5

15,3

f) Les travaux de l'APCG montrent la baisse du taux de couverture des dépenses d'action sociale par les recettes

L'APCG a réalisé une analyse nationale de l'aide sociale des départements sur la base des comptes administratifs 1997 de 99 départements. Cette analyse porte donc sur les données statistiques définitives .

Les dépenses indirectes d'action sociale, 15,2 % du total, représentent 13,4 milliards de francs. Elles augmentent de 5,5 % sur 1996 en raison du recrutement de plus de 500 agents en équivalents temps plein lié à la mise en place de la prestation spécifique dépendance.

Les dépenses directes d'action sociale, 84,8 % du total, s'élèvent à 74,7 milliards de francs. Elles progressent de 2,3 %, soit la hausse annuelle la plus faible depuis dix ans.

Les recettes directes d'aide sociale, qui s'élèvent à 22,3 milliards de francs, ont deux sources :

-  la participation des usagers, soit 10,3 milliards de francs, en baisse de 2,1 % par rapport à 1996, essentiellement en raison des difficultés contributives de certaines familles mais également en raison de la diminution du nombre de prises en charge de l'aide sociale à l'hébergement des personnes âgées ;

-  le contingent communal qui s'élève à 11,9 milliards de francs, soit une hausse de 4,4 %.

La charge nette pour les collectivités départementales est donc de 65,8 milliards de francs en 1997, en progression de 3,3 % sur 1996. L'APCG constate que le taux de couverture des dépenses d'action sociale par les recettes est en baisse continue et ne représente plus qu'un quart des dépenses à assurer alors qu'il était supérieur à 30 % en 1987.

g) Les dépenses sociales communales mériteraient d'être mieux connues

Votre rapporteur a souhaité évoquer, dans l'avis de cette année, l'action sociale communale.

Celle-ci est difficile à mesurer car les communes n'ont pas de compétences obligatoires en matière d'action sociale. En outre, leur action s'opère souvent à travers le milieu associatif.

Il reste que les communes, par les aides d'urgence versées notamment par les CCAS, par les dépenses de fonctionnement ou d'investissement qu'elles prennent en charge dans les établissements sociaux et médico-sociaux dont elles sont propriétaires, jouent un rôle non négligeable.

La comptabilité M 14 fait ainsi apparaître que les dépenses des services sociaux des communes de plus de 10.000 habitants sont passées de 13,2 milliards de francs à 16,3 milliards de francs en 1996. Ces dépenses ne recouvrent pas les dépenses de personnel. En outre, les dépenses d'équipement sanitaire et social varient entre 1,3 et 1,8 milliard de francs par an toujours entre 1992 et 1996 pour les communes de plus de 10.000 habitants.

3. La menace d'un retournement de cycle

Pour autant, comme le fait remarquer l'ODAS, trois évolutions de fond pourraient menacer rapidement le maintien de cette tendance au ralentissement des dépenses.

Tout d'abord, les bons résultats obtenus ont une raison conjoncturelle, à savoir un ralentissement de la dépense nette d'aide sociale en faveur des personnes âgées. Or, celle-ci est inhérente à la montée en charge lente du nouveau dispositif que constitue la PSD ; le même phénomène avait été observé avec la mise en place de l'ACTP en 1975.

Sans empiéter sur les conclusions de notre excellent collègue, M. Alain Vasselle, les indicateurs les plus récents montrent que le rythme d'évolution des dépenses au titre de la PSD ne cesse d'augmenter. Ainsi, le rythme d'évolution des engagements de dépense de PSD en 1998 a progressé continûment : 200 millions de francs au 1 er trimestre 1998, 300 millions de francs au 2 ème trimestre, 400 millions de francs au 3 ème trimestre et 500 millions de francs au 4 ème trimestre.

Le second élément de fond à prendre en compte est l'impact inéluctable du vieillissement de la population sur l'aide sociale départementale qui pose particulièrement la question de la réforme de l'aide aux personnes handicapées vieillissantes. La mise en place de la loi du 30 juin 1975 a pour effet heureux que, depuis un quart de siècle, l'espérance de vie des personnes handicapées s'est sensiblement allongée.

Parce qu'il sera difficile de faire passer ces personnes, dont l'accompagnement est très spécifique, dans les établissements pour personnes âgées de droit commun, la question de la création d'un statut particulier pour la personne handicapée dépendante va se poser bientôt avec urgence.

D'une manière générale, le vieillissement de la population aura une incidence directe sur les dépenses au titre de la PSD. Sur ce point, votre rapporteur renvoie à l'avis de M. Alain Vasselle sur l'assurance vieillesse dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale.

Le troisième élément de fond tient à l'augmentation sensible des dépenses d'aide sociale à l'enfance actuellement constatée.

Le nombre de signalements d'enfants en danger augmente régulièrement depuis trois ans. Comme le souligne l'ODAS, on assiste aujourd'hui à une judiciarisation des signalements d'enfants qui fait que le système d'aide sociale à l'enfance orienté vers les familles en difficulté s'adresse de plus en plus à des mineurs difficiles en situation de rupture qui appellent des formes de prises en charge adaptées " atypiques et plus coûteuses " .

A terme, il convient d'éviter le placement d'enfants pour des raisons uniquement motivées par la pauvreté des familles comme cela est encore trop souvent le cas. Trop fréquemment, des enfants ont été pris en charge par l'aide à l'enfance parce que l'on a estimé que l'on ne pouvait pas leur venir en aide en les laissant avec leurs parents. Il en résulte une prise en charge coûteuse de l'enfant en établissement ou en service d'accueil familial et un déchirement des familles qui n'est pas justifié. A confondre pauvreté et déstructuration familiale, on a choisi les solutions les plus coûteuses.

Pour conclure, on ne peut qu'approuver l'ODAS qui met en garde contre un retournement de la tendance à la diminution des dépenses départementales.

" On peut donc craindre que les premières années de l'an 2000 se caractérisent par le retour d'une période de forte progression des dépenses engendrée par la pression conjuguée des besoins de soutien aux deux âges extrêmes de la vie : l'enfance et la vieillesse. On verrait ainsi se préciser une évolution de type cyclique :  diminution des dépenses entre 1985 et 1990 ; augmentation des dépenses entre 1990 et 1995 ; stabilisation des dépenses entre 1995 et 2000 ; augmentation des dépenses au-delà de l'an 2000 " 16( * ) .

B. DES INCERTITUDES PÈSENT TOUJOURS SUR LES FACTEURS STRUCTURELS D'ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE SOCIALE ET MÉDICO-SOCIALE

L'action sociale est largement prise en charge par les établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux sans but lucratif : ces derniers représentent la forme " institutionnelle " de l'action en faveur des personnes âgées handicapées ou inadaptées.

La cellule statistique de l'UNIOPSS effectue chaque année un travail utile en rassemblant des statistiques de sources diverses permettant ainsi de présenter le " panorama financier " du secteur.

Financés à la fois par l'assurance maladie, l'Etat et les départements, les établissements sociaux ont représenté 98,93 milliards de francs de dépenses en 1997 dont 68 % ont été réalisées par des établissements gérés par des associations.

Prestations servies aux établissements et services sanitaires et sociaux en 1997 17( * )

Total

Associations

Milliards de francs

Milliards de francs

%

SÉCURITÉ SOCIALE, tous risques, tous régimes

CNAM Activités sanitaires

288,00

43,48

15,10

Activités médico-sociales

40,57

29,10

71,73

Enfance inadaptée

21,41

19,15

89,44

C.A.M.S.P.

0,33

0,22

67,24

Adultes handicapés

5,79

4,79

82,61

Personnes âgées

13,01

4,92

37,81

Total CNAM

328,57

72,59

22,09

CNAF Enfance famille

7,73

4,25

54,95

CNAV Personnes âgées

3,50

2,28

65,00

TOTAL SÉCURITÉ SOCIALE

339,80

79,11

23,28

ETAT Adultes handicapés

5,84

5,44

93,00

Adultes en difficulté

2,35

2,14

91,00

TOTAL AIDE SOCIALE DE L'ETAT

8,19

7,57

92,43

DÉPARTEMENTS

Enfance

20,60

10,46

50,80

Personnes âgées

7,30

2,17

29,70

Adultes handicapés

11,00

9,79

89,00

Adultes en difficulté

3,50

3,15

90,00

TOTAL AIDE SOCIALE DES DÉPARTEMENTS

42,40

25,57

60,31

TOTAL MÉDICO-SOCIAL

98,93

67,16

68,00

TOTAL GÉNÉRAL

390,40

112,25

28,75

Champ : France métropolitaine

Source : UNIOPSS 18( * )

La difficulté de la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail et les incertitudes juridiques créées par la jurisprudence administrative pour les finances départementales risquait de compliquer la mise en oeuvre de la réforme du taux directeur opposable dans le secteur social et médico-social.

1. La mise en oeuvre difficile de la réduction du temps de travail dans le secteur social et médico-social

Le bouclage financier de la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail dans le secteur social et médico-social pourrait être exposé à des risques de dérapage car il repose sur un certain nombre de paris.

a) Des gains de productivité faibles

La difficulté, par rapport au secteur à but lucratif est que les gains de productivité susceptibles de compenser la baisse du temps de travail et d'atténuer ainsi le surcoût de la mesure sont faibles, voire inexistants, dans le secteur social et médico-social .

Certes, de nombreux établissements se sont engagés dans une démarche de qualité, notamment pour réviser des organigrammes conçus depuis les années 1950 ou pour " externaliser " les frais annexes comme les frais de restauration, mais les marges de manoeuvre sont nécessairement limitées pour trois raisons :

- Tout d'abord, le secteur associatif se caractérise par un certain émiettement des structures qui ne permet pas de jouer sur des ajustement de masse : les budgets sont souvent limités, de l'ordre de 1 million de francs, ce qui réduit les marges de manoeuvre ; les seuils en matière de normes d'encadrement du public, comme c'est le cas en matière d'aide à l'enfance, sont souvent incompressibles pour des petites associations.

- Par ailleurs, les aides et les services à la personne doivent être effectués à des rythmes quotidiens qui ne peuvent être profondément modifiés ou réorganisés. Comme le souligne l'UNAPEI, si le temps de travail d'un salarié peut être réduit, la durée des soins et de l'assistance requise par une personne handicapée reste la même . L'UNIOPSS souligne que le secteur social et médico-social " fait face à des hommes et non pas à des machines " .

- Ensuite, la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail génère des réactions en chaîne : un certain nombre d'associations ont considéré que les personnes handicapées qui travaillent en CAT devaient bénéficier des 35 heures, bien que celles-ci ne soient pas régies par des conventions collectives contrairement aux personnels des ateliers protégés. Qu'il s'agisse d'un CAT ou d'un atelier protégé, les conséquences sont les mêmes : le temps libre supplémentaire dégagé par la RTT se traduit en termes de charge de travail supplémentaire pour les équipes de soutien médico-éducatifs ou pour les personnels des foyers d'hébergement qui retrouvent leurs pensionnaires plus tôt.

Dans ces conditions, la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail appelle inéluctablement le recours à des embauches compensatrices, génératrices de coûts supplémentaires dans des proportions importantes .

Du fait de la faiblesse des gains de productivité, pour les établissements qui passeront de 39 heures à 35 heures de travail hebdomadaire, ce seront donc bien 11,4 % d'embauches supplémentaires qui devront être financées.

b) Un pari complexe à tenir

Il est intéressant d'analyser la manière dont la réduction du temps de travail est financée à travers les accords afin de compenser les embauches supplémentaires qui seront nécessairement à niveau important dans le secteur médico-social. Votre rapporteur a choisi d'exposer le dispositif de l'accord SNAPEI du 12 mars 1999 en examinant comment étaient financés les 11,4 % d'embauches supplémentaires.

• L'accord prévoit tout d'abord un accord de modération salariale qui s'applique à l'ensemble des associations du secteur dont le personnel est couvert par la convention collective.

Celui-ci porte sur trois éléments de la rémunération :

- il est prévu tout d'abord un gel de la valeur du point et des mesures catégorielles en 1999 et 2000 : les augmentations générales de salaire sont suspendues, dans la limite de 2,34 % de la masse salariale en année pleine au maximum ;

- ce gel intègre notamment la non-revalorisation catégorielle de 2 points accordée aux salariés de la fonction publique en 1999. Cette non-attribution représente 0,44 % de la masse salariale (incluse dans les 2,34 %) ;

- de plus, il est prévu une suspension à durée indéterminée de la majoration familiale de traitement : l'effet de celle-ci est évalué à 0,11 % de la masse salariale, pour chaque année de suspension (maximum 20 ans avec un effet de 0,11 % par an).

Ces mesures de blocage interviennent en 1999 et 2000, les salaires reprennent ultérieurement leur évolution (sauf pour la majoration familiale). Mais du point de vue financier, l'effet de la mesure annuelle de " gel " se reporte d'année en année.

Il est important de souligner également que le " produit " du gel doit impérativement être affecté au financement des nouveaux embauchés.

Au total, l'accord de modération permet à lui seul de dégager 2,56 % d'économies (2,34 % + 0,22 % au titre de deux années de suppression de la majoration familiale) sur la masse salariale au cours de la période comprise entre le 1 er janvier 1999 et le 1 er janvier 2001. Sur 5 ans, l'effet est de 2,89 % (2,34 % + 5 années de suppression de majoration familiale (5 x 0,11 %), soit 2,89 %).

Le taux de 2,89 % est une moyenne : dans la mesure où les nouveaux recrutements se feront à des niveaux de salaire sans ancienneté, donc à des niveaux relativement plus faibles que ceux des salariés en fonction, l'économie réalisée permet en réalité de financer 3,5 % d'embauches supplémentaires .

• Il convient de préciser que la situation est compliquée par le fait que la durée de travail annuelle dans les établissements relevant du SNAPEI s'étale, en moyenne, entre 1.755 heures et 1.614,6 heures par an.

En effet, la convention collective prévoit la possibilité de l'attribution éventuelle de jours de congé trimestriel supplémentaires, dans la limite de 6 jours, 9 jours ou 18 jours de congé supplémentaire par an, suivant la règle suivie dans l'établissement.

Ramené en moyenne hebdomadaire, cela correspond à une durée de travail comprise entre 36 et 39 heures, selon les cas.

Pour un établissement appliquant la règle des 18 jours de congé trimestriel, la durée hebdomadaire du travail est de l'ordre de 36 heures par semaine en moyenne. L'économie réalisée par l'accord de modération salariale permet donc a priori de financer le passage aux 35 heures.

En revanche, pour les établissements au-delà de 37 heures de durée du travail hebdomadaire, il importe donc de conclure un accord sur la réduction du temps de travail , prévu par la loi, afin de bénéficier des aides légales et du mécanisme spécifique envisagé par l'accord SNAPEI.

• En effet, la signature d'un accord collectif sur l'aménagement du temps de travail ouvre droit au minimum à une aide structurelle dont le montant minimum et pérenne est de 4.000 francs par an (pour les salaires compris entre 1 et 1,8 fois le SMIC ou pour les entreprises ayant anticipé la date légale d'application, le niveau des aides est plus élevé).

Cette aide équivaut, en moyenne selon les informations communiquées par le SNAPEI, à 2 % de la masse salariale. Compte tenu de l'effet de l'accord de modération salariale, le versement de l'aide permet donc de financer 6 % d'embauches supplémentaires.

Il reste que les établissements dont la durée de travail est de 39 heures ont 11,4 % d'embauches supplémentaires à financer.

Pour ces derniers, il est prévu, à l'article 11 de l'accord-cadre du 12 mars 1999, que les entreprises qui s'engagent au-delà de 6 % d'embauches compensatrices (ou qui anticipent au-delà de 10 % de la réduction du temps de travail) pourront prévoir, dans un accord d'établissement, la neutralisation de la progression de carrière pour une durée maximum de trois ans. A l'issue de la période de neutralisation, la progression reprend, sans rattrapage rétroactif évidemment.

Cette mesure, qui équivaut à un blocage du glissement vieillesse-technicité, est applicable sur une, deux ou trois années. Selon le SNAPEI, le blocage permet d'économiser en moyenne 1,3 % par an sur la masse salariale, soit au maximum 3,9 % sur trois ans.

Compte tenu de l'économie résultant de l'accord de modération et à la prime structurelle, l'établissement peut dégager, du fait des effets de report, l'équivalent de 8,8 % de la masse salariale dans l'hypothèse d'un blocage sur trois ans de l'évolution des carrières. Le seuil de 11,4 % d'embauches supplémentaires peut ainsi être atteint.

Votre rapporteur n'a pas détaillé le raisonnement ci-dessus pour l'accord FEHAP agréé en octobre dernier : l'article 10 relatif à la politique salariale prévoit une prolongation de 16 mois de la durée des échelons dans la limite de 1,5 % du salaire ainsi qu'un gel des augmentations générales pendant 2 ans. Les accords d'entreprise peuvent prévoir des contreparties salariales supplémentaires pour s'équilibrer.

Dans le secteur social et médico-social, le passage aux 35 heures suppose donc la réussite de trois paris .

- Tout d'abord, la capacité d'anticipation des échéances par les établissements et associations du secteur qui, lorsque leurs salariés sont au-dessus de 37 heures hebdomadaires, devront rapidement, si ce n'est déjà fait, conclure un accord sur la réduction du temps de travail en prévoyant, le cas échéant, des dispositions sur la neutralisation des progressions de carrière : ce n'est qu'à cette condition que les associations devraient franchir financièrement le cap des 35 heures sans dépasser leurs objectifs de dépenses annuels. L'information par les fédérations gestionnaires des conventions collectives jouera un rôle très utile à cet égard.

- Ensuite, la compréhension par les personnels de l'effort de modération salariale qui leur est demandé : en cas de dérapage, les financeurs, qu'il s'agisse de l'Etat, de la Sécurité sociale ou des départements, seront en première ligne ;

- Enfin, la possibilité d'une véritable réorganisation des équipes et des périodes de permanence qui permette, sans heures supplémentaires, d'intégrer les personnels nouvellement embauchés sans réduire la qualité des services aux personnes.

c) Un encadrement administratif particulièrement lourd

L'article 16 de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 dispose que des conventions collectives de travail dans le secteur social ou sanitaire à but non lucratif " ne prennent effet qu'après agrément donné par le ministre compétent après avis d'une commission où sont représentés des élus locaux " .

Au cours de son audition par votre commission, Mme Martine Aubry a déclaré que le contrôle de l'équilibre financier d'un accord opéré à l'occasion de l'agrément était un élément de sécurité pour les organismes financeurs. Votre rapporteur n'en disconvient pas. Il reste néanmoins que la procédure semble avoir été appliquée avec une lenteur et une rigidité qui n'ont pas facilité l'action des établissements dans leur démarche de recherche d'un accord.

Il convient de rappeler que les salariés des établissements sociaux et médico-sociaux relèvent principalement de deux conventions collectives :

- la convention collective du 15 mars 1996 de la Fédération des syndicats nationaux d'employeurs des établissements et services pour personnes inadaptées et handicapées à but non lucratif (SNAPEI, SNASEA, SOP) 19( * ) qui concerne 180.000 salariés ;

- la convention collective du 31 octobre 1951 de la Fédération des établissements hospitaliers et d'assistance privés à but non lucratif (FEHAP) du 31 octobre 1951.

Les deux conventions collectives participent à la branche sanitaire, sociale et médico-sociale à but non lucratif (UNIFED).

En matière de réduction du temps de travail, le dispositif fait intervenir à la fois l'accord de branche, des accords collectifs et les accords d'établissements.

A été conclu le 1 er avril 1993 un accord de la branche UNIFED relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail. En fait, cet accord ne porte que sur l'organisation de la flexibilité dans l'organisation du travail et renvoie à des avenants aux conventions collectives les questions de la durée du travail, du maintien des salaires et des embauches.

• Les lenteurs de l'agrément des avenants aux conventions collectives

Conclu le 12 mars 1999, l'accord SNAPEI a été agréé par arrêté du 9 août 1999, soit près de quatre mois après la signature.

S'agissant de l'accord FEHAP, la situation s'est avérée nettement plus complexe : il aura fallu près de 9 mois de décisions ministérielles confuses et de pressions diverses des signataires ainsi que la préparation de quatre additifs pour que l'accord soit agréé le 7 octobre.

S'agissant d'un secteur qui pèse plusieurs dizaines de milliards de francs, on peut se demander si l'agrément, dans les conditions où il est délivré actuellement, correspond tout à fait aux contraintes de gestion des établissements.

La situation est compliqué par la nécessité d'agréer l'ensemble des accords locaux qui doivent être passés par les établissements du secteur dans le cadre des avenants aux conventions collectives précitées.

• L'imbroglio administratif

Par décision ministérielle, prise en janvier 1999, il a été décidé en effet de rejeter la notion " d'agrément automatique " des accords locaux qui ferait explicitement référence aux avenants des conventions collectives. Dans une lettre adressée aux présidents de fédérations d'employeurs du 9 mars 1999, il est précisé par Mme Martine Aubry qu'il importe que les accords locaux fassent l'objet d'un agrément explicite par ses services " afin d'éviter toute difficulté ultérieure quant à leur interprétation ou financement, et d'assurer le respect des principes qui pourront être affirmés au niveau des accords nationaux soumis eux-mêmes à l'agrément " .

Compte tenu du nombre d'établissements et d'associations dans le secteur social et médico-social, ce sont donc environ 2.000 accords qui devront être passés en commission nationale d'agrément (CNA). Lors de son audition devant la commission, Mme Martine Aubry a précisé effectivement que 1.800 accords avaient été transmis, dont 350 examinés.

A la date de publication de la première loi relative à la réduction du temps de travail, la procédure prévoyait que les accords d'établissement ou d'entreprise devaient être adressés directement à la Direction de l'action sociale à Paris. A titre anecdotique, on notera que le maintien de cette procédure aurait rapidement posé des problèmes de stockage insurmontables au ministère puisqu'il était demandé que chaque accord soit transmis en 30 exemplaires.

Par circulaire du 31 août 1999, il a été prévu de déconcentrer la procédure d'agrément auprès des DDASS avec une procédure spécifique de dépôt et d'enregistrement des actes soumis à agrément. Cette instruction comprend 30 pages, dont une dizaine de pages d'un questionnaire détaillé à remplir par les établissements sur le contenu de l'accord signé.

Ce document est accompagné d'une volumineuse " grille de lecture " à destination des services qui reprend sur près de 14 pages des éléments destinés à " aider l'instruction " et à servir de base pour l'élaboration du rapport normalisé devant être transmis dans un délai de six semaines à l'administration centrale avec un projet d'avis soumis à la CNA.

L'inconvénient de cette grille de lecture, outre sa complexité, est qu'elle n'indique jamais les hypothèses précises dans lesquelles la DDASS doit transmettre un projet d'avis négatif. Dans la mesure où la circulaire annonçait simultanément que les DDASS étaient " responsables et garantes de la qualité des prestations apportées ainsi que de l'équilibre financier " et devant l'ampleur de la tâche, il n'est pas exclu que certaines DDASS aient privilégié la solution de l'avis de refus d'agrément, qui présentait l'avantage de ne pas modifier le statu quo sur un domaine d'apparence très technique.

La situation semble avoir évolué et, selon les informations transmises à votre rapporteur, il semble que les DDASS aient été invitées à mettre l'accent sur l'examen du tableau économique d'ensemble qui doit être fourni par l'établissement et de contrôler le respect de l'équilibre financier d'ensemble.

Cet objectif d'ensemble est, au demeurant, l'objectif recherché à travers les avenants aux conventions collectives.

• La question du délai d'agrément

Compte tenu des délais de passage en CNA, et de la nécessité de faire valider, à la suite de l'agrément de l'accord, certaines décisions d'application, les associations estiment que la période entre la conclusion d'un accord et son application effective peut varier de 4 à 6 mois.

Dans la mesure où pour les établissements de plus de 20 salariés, la réduction du temps de travail est applicable au 1 er janvier 2000, la question s'est posée de savoir si les associations qui avaient conclu un accord non agréé devaient (au 1 er janvier 2000) appliquer l'accord avant agrément ou ne pas appliquer cet accord et s'acquitter des majorations d'heures supplémentaires.

Cette question a été une interrogation lancinante pour les gestionnaires d'associations depuis la rentrée 1999. M. Louis Souvet a appelé l'attention sur cette question dans son rapport consacré au projet de loi sur la réduction négociée du temps de travail.

Une solution semble avoir été trouvée en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale. Pour la mise en oeuvre des aides, la date de référence sera celle de la signature de l'accord ; par ailleurs, les majorations d'heures supplémentaires ne seront pas applicables lorsqu'un accord aura été signé et non encore agréé.

En définitive, tout se passe comme si l'administration était incapable de faire preuve, en matière de gestion administrative du passage aux 35 heures, de la même souplesse et de la même capacité d'adaptation que celles réclamées aux entreprises du secteur privé pour appliquer la réduction du temps de travail.

2. La mise en oeuvre du taux directeur opposable

Le principe du taux directeur opposable en matière de fixation des enveloppes de financement du secteur social et médico-social a été mis en place pour l'ensemble du secteur en 1999, en trois phases 20( * ) :

- l'article 33 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194 du 23 décembre 1999) a visé les établissements sociaux et médico-sociaux relevant de l'assurance maladie (enfants handicapés, soins aux adultes handicapés, soins aux personnes âgées) ;

- l'article 135 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) a porté sur les établissements dont le financement est assuré par le budget de l'Etat (centres d'aide par le travail et centres d'hébergement et de réadaptation sociale) ;

- enfin, l'article 58 de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle (CMU) a concerné les établissements dont le financement est pris en charge par le budget de l'aide sociale départementale.

Votre commission a réclamé, depuis plusieurs années, la mise en oeuvre de ce taux directeur pour des raisons qui ont été exposées par votre rapporteur dans ses avis antérieurs.

S'il est encore trop tôt pour porter un jugement sur les effets de cette réforme, votre rapporteur souligne à nouveau que la mise en oeuvre du taux directeur opposable suppose une analyse des facteurs d'évolution des dépenses dont les chefs d'établissement ne sont pas responsables, notamment en matière de dépenses de personnel et de remise à niveau du fait des normes techniques.

La mise en place des enveloppes limitatives de financement ne prendra son sens que si elle n'aboutit pas à un " étranglement " des associations gestionnaires. Le taux directeur doit être non seulement opposable mais également modulable en fonction de la réalité des besoins pour le terrain.

C. LES INCERTITUDES CRÉÉES PAR LA JURISPRUDENCE JUDICIAIRE ET ADMINISTRATIVE

1. La validation juridique des heures de surveillance en chambre de veille

Votre rapporteur évoque ici pour mémoire cette question qu'il avait abordée dans son avis de l'année dernière et qui semble avoir trouvé une solution à travers un amendement déposé à son initiative et adopté par le Sénat au cours de la discussion du projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail.

Il convient de rappeler que, depuis plus de 20 ans, les conventions collectives nationales de travail du secteur sanitaire, social et médico-social privé sans but lucratif, soumises à agrément ministériel au titre de l'article 16 de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975, contiennent des dispositions prévoyant une rémunération par équivalence des périodes de permanence effectuées sur le lieu de travail. Ainsi, par exemple, la convention collective du 15 mars 1966 prévoit des mesures spécifiques pour les permanences nocturnes effectuées par des personnels couchés en chambre de veille : 9 heures de présence " dormante " sont rémunérées sur la base de 3 heures au tarif des heures normales de travail éducatif.

La convention du 31 octobre 1951 prévoit, quant à elle, des équivalences tant en ce qui concerne les permanences de jour sur les lieux de travail (1 heure équivaut à 30 minutes de travail effectif) que pour les permanences à domicile (1 heure de permanence équivaut à 15 minutes de travail effectif).

Bien entendu, dès que le salarié est amené à intervenir, il est rémunéré sur la base du salaire horaire correspondant à des heures de travail effectif.

La Cour de Cassation après avoir, en mars 1999, admis le principe d'équivalence contenu dans l'une de ces conventions collectives nationales, a opéré un revirement de jurisprudence par une décision du 29 juin 1999, en décidant que les conventions collectives nationale agréées ne pouvaient édicter de dispositifs d'heures d'équivalences, au motif que cette faculté dérogatoire était limitée aux conventions ou accords collectifs étendus ou aux accords d'entreprise ou d'établissement.

La Cour a donc estimé que l'article L. 212-4-2 du code du travail ne s'appliquait pas au secteur médico-social dans la mesure où celui-ci est régi par des conventions collectives qui ne sont pas des conventions étendues mais des conventions agréées.

Il est à noter que la définition des périodes d'inaction donnant lieu à équivalence aurait pu être effectuée par décret, aux termes de l'article L. 212-4 précité, ce qui aurait résolu le problème. Toutefois, ce décret n'a jamais été pris par le Gouvernement.

La définition d'horaire d'équivalence apparaît inévitable sauf à réduire à due proportion le nombre d'heures de travail effectuées auprès des enfants ou des personnes âgées, handicapées ou inadaptées, usagers des établissements.

Il reste que l'introduction systématique de contentieux, à titre rétroactif, par tous les personnels concernés et portant sur une période de cinq ans, aurait pu mettre à la charge du budget de l'Etat, de l'assurance maladie et des budgets des départements, une somme d'un montant estimé à près de 4 milliards de francs par le syndicat national des associations de parents et amis de personnes handicapées mentales gestionnaires d'établissements et de services spécialisés (SNAPEI).

Le coût aurait été immédiat puisqu'en ce domaine la créance étant une créance salariale, le Conseil des prud'hommes peut demander l'exécution immédiate du jugement, l'appel n'étant pas suspensif.

A ce jour, des associations condamnées par des décisions de justice définitives doivent verser des sommes représentant jusqu'à 30 % de leur budget annuel ; toute généralisation des contentieux aurait de graves répercussions budgétaires.

C'est pourquoi, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui a admis la procédure de validation pour " éviter que ne se développement des contestations dont l'aboutissement pourrait entraîner, soit pour l'Etat, soit pour les collectivités territoriales, des conséquences dommageables " , votre rapporteur a fait adopter avec l'avis favorable du Gouvernement un amendement tendant à valider à titre rétroactif les rémunérations versées au titre des heures de permanence nocturne en chambre de veille dans le secteur social et médico-social.

S'il se félicite de la solution ainsi dégagée, votre rapporteur souligne que la question aurait pu être résolue, avant le revirement de jurisprudence de la Cour de Cassation, si un décret avait été pris par le Gouvernement pour conforter la base juridique des stipulations des conventions collectives relatives au régime d'équivalence dans le secteur social et médico-social où les conventions collectives sont des conventions agréées et non pas des conventions étendues au sens du code du travail.

Par ailleurs, votre rapporteur sera attentif aux mesures qui seront prises pour l'avenir en matière de définition des horaires d'équivalence dans le secteur, conformément aux nouvelles dispositions prévues dans la loi relative à la réduction négociée du temps de travail.

2. La remise en cause du dispositif financier des foyers à double tarification (FDT)

Les foyers à double tarification (FDT) ont été mis en place à titre expérimental par deux circulaires des 14 février 1986 et 3 juillet 1987. Alors que le dispositif fonctionne maintenant depuis plus de dix ans, le support juridique des FDT est resté le même.

Dans le dispositif, la tarification comporte deux éléments :

- le premier, relatif aux soins, est arrêté par le Préfet, les frais de soins étant pris en charge par la sécurité sociale ;

- le second, concernant l'hébergement, est fixé par le Président du Conseil général dans la mesure où les frais d'hébergement sont assumés au titre de l'action sociale départementale.

Par un arrêt du 30 juin 1999 (CE, Association de gestion de l'Institut universitaire et socioprofessionnel pour handicapés physiques (AGI) et département de Meurthe-et-Moselle) le Conseil d'Etat a estimé que les circulaires des 14 février 1986 et 3 juillet 1987 étaient illégales car elles avaient un caractère réglementaire et étaient, par conséquent, entachées d'incompétence. Il résulte que les arrêtés de tarification pris en application de ces circulaires sont également illégaux.

Dans une note de la DAS en date du 25 août 1999, il est précisé que, de ce fait, le foyer à double tarification de l'AGI a été requalifié en foyer d'hébergement à la charge du Conseil général, " les soins pouvant être financés selon les principes de l'assurance maladie ou de l'aide médicale (c'est-à-dire à l'acte) " .

En requalifiant ainsi le FDT en " foyer d'hébergement ", le ministère remet en cause les engagements pris, dans les deux circulaires précitées, par l'Etat et par l'assurance maladie pour le financement des soins, au détriment des départements.

En l'état actuel, ce sont plus de 5.000 places d'accueil en FDT qui sont mises à disposition des adultes handicapés lourds et de leurs familles, souvent à défaut de places en maisons d'accueil spécialisées, et pour lesquels l'ensemble du dispositif global de prise en charge se trouve compromis.

Mme Martine Aubry a pris l'engagement en commission de prendre un décret permettant de régulariser la situation des FDT sur la base du statu quo actuel.

Votre rapporteur souligne l'urgence de la consolidation des engagements pris en 1985 et en 1987 dans un cadre juridique mieux adapté.

3. La question du régime des jeunes adultes maintenus en IME au titre de l'amendement Creton

L'amendement " Creton " -qui devrait être appelé amendement " Gillibert " du nom du ministre qui en avait accepté l'adoption- résulte du I bis de l'article 6 de la loi d'orientation en faveur des handicapés du 30 juin 1975, introduit par la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 portant diverses dispositions d'ordre social.

Celui-ci prévoit qu'un jeune adulte handicapé peut être maintenu dans l'établissement d'éducation spéciale au-delà de l'âge réglementaire s'il ne peut être admis immédiatement dans un établissement pour adultes handicapés désigné par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) ; cette décision s'impose à l'organisme ou à la collectivité compétente pour prendre en charge les frais d'hébergement et de soins dans l'établissement pour adulte désigné par la COTOREP (...) ".

Bien que procédant d'une intention généreuse, -qui était de limiter les ruptures de prise en charge des jeunes adultes-, le dispositif n'a pas eu les effets attendus dans la mesure où, loin de susciter automatiquement la création de nouvelles places de CAT, il a entraîné de véritables situations " d'embouteillage " dans les établissements d'éducation spécialisée. Ces derniers ont dû prendre en charge des personnes handicapées adultes, que les personnels n'étaient pas toujours prêts à encadrer, au détriment d'enfants handicapés plus jeunes qui ne pouvaient accéder aux structures qui leur étaient destinées.

La situation a été aggravée par les multiples contentieux survenus entre les départements et les caisses d'assurance maladie sur la nature des dépenses devant être prises en charge.

Dans son avis de l'année dernière, votre rapporteur avait mentionné un arrêt du Conseil d'Etat du 9 juillet 1997 qui avait remis en cause les modalités de compensation par les départements du coût du maintien de l'adulte handicapé.

Il convient de préciser que la Cour de Cassation ( Chambre sociale, 30 mai 1996) estime, s'agissant des bénéficiaires de l'amendement " Creton " orientés en foyer de vie, qu'il n'y a pas lieu de distinguer selon la nature de la prestation et qu'il incombe au département d'assumer à la fois les dépenses relatives aux soins et celles relatives à l'hébergement.

Or, le Tribunal des conflits, à l'occasion d'un litige relatif au financement de l'amendement " Creton ", a estimé qu'il s'agissait d'un différend " relatif à l'application des législations et réglementations de sécurité sociale " et a estimé, en conséquence, qu'il appartenait aux juridictions compétentes de l'ordre judiciaire de juger à qui il appartient de prendre en charge les frais de soins inclus dans les frais de séjour (décision n° 3103 du 25 mai 1998, Préfet de Meurthe-et-Moselle c/Tribunal des affaires de sécurité sociale de Nancy) .

Dans la mesure où la Cour de Cassation estime traditionnellement qu'il appartient aux départements d'assumer l'intégralité des frais relatifs au maintien des bénéficiaires de l'amendement " Creton " orientés en établissement d'hébergement, cette décision est de nature à remettre en cause les modalités de financement jusqu'alors admises par l'administration.

Votre rapporteur souligne l'urgence d'une disposition réglementaire adéquate pour stabiliser la situation des personnes maintenues en établissement au titre de l'amendement " Creton " sans fragiliser la situation des départements.

*

* *

Votre commission constate que face à l'augmentation persistante des effectifs et du coût du RMI et à l'accroissement continu du nombre de titulaires de l'AAH, que font ressortir les évolutions budgétaires, le Gouvernement n'a pas décidé des réformes qui seraient nécessaires pour rendre plus efficace l'utilisation des crédits concernés.

Par ailleurs, les dépenses sociales et médico-sociales apparaissent sous la menace d'un retournement du cycle actuel de la tendance à la baisse des dépenses, retournement qui risque d'être aggravé par la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail et par les incertitudes générées par la jurisprudence.

Compte tenu des analyses et observations exposées ci-dessus, votre commission a décidé d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de la solidarité pour 1999.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
PAR VOTRE RAPPORTEUR

18 octobre 1999

M. Jean-Paul PENEAU , Directeur général de la Fédération nationale des Associations d'accueil et de Réadaptation sociale (FNARS)

M. Eric MOLINIE , Directeur général de l'Association Française des Myopathes (AFM) et M. André LOUBIÈRE , Directeur général adjoint

M. Henri LAFAY , vice-président de l'Association pour Adultes et Jeunes Handicapés (APAJH)

M. Philippe CALMETTE , Directeur général du Syndicat national des Associations de Parents et Amis de Personnes Handicapées Mentales (SNAPEI) et M. Frédéric LEFRET , responsable des relations institutionnelles

M. Daniel MAYRAN , Directeur du cabinet du président d'Air-France et Mme Anouchka ERARD , Conseil juridique d'Air-France

19 octobre 1999

M. Jean-Louis SANCHEZ , Délégué général de l'Observatoire National de l'Action sociale Décentralisée (ODAS)

M. Jean-Marc GILONNE , responsable du service national social, éducatif, sportif et culturel à l'Association des Maires de France (AMF)

M. Jean-Pierre BURGAT , président de la coordination nationale des associations de rapatriés et de M. Jacques AUGARD , secrétaire général

22 octobre 1999

M. Jean-Louis SÉGURA , Directeur général de l'Association de Gestion du Fonds pour l'Insertion Professionnelle des handicapés (AGEFIPH)

M. Marc ROUZEAU , Directeur général de l'Association des paralysés de France (APF) et Mme Fabienne JEGU , conseiller technique

Mme Delphine BENECH , chargée de mission à la Fédération Nationale des Accidentés du travail et des Handicapés (FNATH)

25 octobre 1999

M. Hugues FELTESSE , Directeur général de l'Union Nationale Interfédérale des Oeuvres Privées Sanitaires et Sociales (UNIOPSS)

28 octobre 1999

M. Georges COMTE , Président de l'Organisation Nationale des Formations au Travail Social (ONFTS) et Mme Marie-France MARQUES , Directeur Administratif

M. Patrick GOHET , Directeur général de l'Union Nationale des Associations de Parents et Amis de Personnes Handicapées Mentales (UNAPEI)



1 Rapport n° 376 (1998-1999) de M. Charles Descours sur le projet de loi portant création d'une couverture maladie universelle.

2 Rapport n° 58 (1999-2000) de M. Charles Descours sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale Tome I.

3 Dans les DOM, le montant du RMI est égal à 80 % de celui en métropole

4 En compensation du taux inférieur du RMI dans les DOM, l'Etat participe dans ces départements au financement d'actions d'insertion au profit des bénéficiaires du RMI, en plus de celles de droit commun déjà financées. Ces crédits appelés " créances de proratisation du RMI " représentent la différence entre les allocations versées dans les DOM chaque année, et le montant qu'elles auraient atteint, en prenant en compte le nombre de personnes qu'elles auraient concernées, si le barème métropolitain avait été appliqué. Le barème du RMI dans les DOM est égal à 80 % de celui de la métropole.

5 La loi de 1992 réformant le RMI et l'aide médicale a permis aux départements d'effectuer, sur les crédits d'insertion affectés au titre de l'obligation légale des 20 %, une imputation forfaitaire au titre de l'aide médicale de 3 points de ces 20 % en métropole (3,75 % dans les DOM). Une fraction des sommes identifiées au titre de l'aide médicale des départements est donc prise en charge dans le cadre des crédits d'insertion.

6 DREES - Etudes et résultats - n° 16, mai 1999.

7 INSEE - Première n° 679, octobre 1999.

8 Le Monde, 21 septembre 1999.

9 Le reportage d'un journaliste, qui s'est mis dans les mêmes conditions qu'une personne en fauteuil roulant, est éclairant à cet égard, Le Figaro, vendredi 12 novembre 1999.

10 QE n° 24881, JO AN (Q) du 26 avril 1999 p. 2521.

11 Premières informations et première synthèse DARES n° 99-10 - n° 40.1 : disponible sur le site du ministère de l'emploi et de la solidarité (www.travail.gouv.fr/etudes).

12 Pour être complet, il importe de préciser toutefois que, dans la fonction publique, un travailleur handicapé ne compte que pour une unité alors qu'il peut être décompté dans le secteur privé pour plusieurs unités suivant la gravité de son handicap. De plus, les administrations ne peuvent pas exclure de l'assiette de calcul du taux d'emploi certaines catégories de personnels dans lesquelles il ne peut être, par définition, recruté de travailleurs handicapés (gardiens de la paix notamment).

13 Note d'orientation DGEFP n° 99/33 du 26 août 1999.

14 Infostat justice, mai 1998, n° 51.

15 La lettre de l'ODAS, 18 mai 1999.

16 La lettre de l'ODAS, l8 mai 1998

17 Cet tableau s'appuie sur les données recueillies chaque année depuis 1995 pour préparer le " Document conjoncturel " produit par le réseau UNIOPSS-URIOPSS, et en particulier sur les chiffres figurant dans le Document conjoncturel. On trouvera dans ce dernier les indications méthodologiques et les sources utilisées.

18 D'après les données CCSS 1999, CNAM 1999, CNAF 1999, CNAV 1998, Infodas 1999, ODAS 1999.

19 La Fédération rassemble : le syndicat général des organismes privés sanitaires et sociaux à but non lucratif (SOP), le syndicat national des associations pour la sauvegarde de l'enfant à l'adulte (SNASEA), le syndicat national des associations de parents et amis de personnes handicapées mentales (SNAPEI).

20 Un correctif rédactionnel est inséré à l'article 25 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.



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