Projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains

II - EXAMEN DU RAPPORT

Réunie le jeudi 6 avril 2000 sous la présidence de M. Jean Delaneau, président , la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jacques Bimbenet sur le projet de loi n° 279 (1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la solidarité et au renouvellement urbains.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur, a rappelé que la commission avait demandé à se saisir pour avis du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains pour ses dispositions concernant spécifiquement le logement social, soit une trentaine d'articles sur plus de 150 que comporte le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale le 21 mars dernier.

Il a procédé toutefois à une présentation résumée de l'économie générale du projet de loi, qui comporte cinq titres.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a précisé que la commission des affaires économiques, saisie au fond, avait souhaité déléguer à la commission l'examen du volet du texte consacré à l'insalubrité, soit les articles 72 à 80.

Il a indiqué que la commission s'était également saisie des articles concernant le logement social et l'organisation d'une " solidarité " entre organismes de logement social, soit l'essentiel des articles 60 à 71.

Enfin, il a ajouté que la commission examinait de concert avec la commission des affaires économiques et la commission des lois, également saisie pour avis, l'article 25 du projet de loi.

Evoquant le contexte général de l'examen de ce projet de loi, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, s'est étonné que le texte du Gouvernement n'ait pas fait l'objet d'une véritable concertation préalable avec les associations d'élus, l'Union nationale des fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) ou les différentes organisations professionnelles, comme le lui avaient confirmé la teneur des auditions auxquelles il avait procédé conjointement avec les autres rapporteurs.

Il a déploré que cette absence de concertation se soit accompagnée d'une déclaration d'urgence de la part du Gouvernement, alors même que le projet de loi, par son volume et sa complexité, méritait à l'évidence un examen approfondi.

Il a rappelé par ailleurs que l'étude d'impact déposée en annexe du projet de loi à l'Assemblée nationale était lacunaire et inachevée.

Il a considéré que l'absence de concertation, le recours à l'urgence et le caractère incomplet des documents préparatoires pouvaient expliquer que le texte adopté par l'Assemblée nationale présentait de nombreuses incohérences, comme l'avait d'ailleurs reconnu le Gouvernement.

Il a estimé que ce contexte particulier compliquait la tâche du législateur, et que le Gouvernement avait considéré que " la fin " -en l'espèce, la construction de logements sociaux- " justifiait les moyens " -au cas présent, le recours à des dispositions contraignantes imposées aux collectivités locales.

Il a rappelé que le Gouvernement souhaitait promouvoir la mixité sociale, c'est-à-dire une meilleure répartition des différentes catégories d'habitat sur le territoire, afin de lutter contre la concentration des problèmes urbains dans certaines communes et d'augmenter l'offre globale de logements.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a déclaré que cet objectif de plus grande mixité sociale était partagé par tous, nombre de ses collègues mesurant quotidiennement les difficultés que pouvait poser l'héritage d'une politique du logement mise en oeuvre dans les années 1950 et 1960 et qui privilégiait, compte tenu des besoins importants et immédiats de l'époque, la quantité de logements sur leur qualité.

Il a indiqué que le Gouvernement prévoyait de mettre en oeuvre, à travers l'article 25, un dispositif complexe consistant à pénaliser financièrement les communes dont le parc de logements ne comporterait pas au moins 20 % de logements sociaux, afin de les inciter à en construire davantage. Il a rappelé que cet objectif de 20 % de logements sociaux était déjà mentionné dans la loi du 13 juillet 1991 d'orientation sur la ville.

Il a souligné que le présent texte se voulait plus contraignant en revenant sur la définition du logement social retenue dans la loi du 14 novembre 1996 et en mettant en place un système de pénalisation financière, assorti d'un pouvoir donné au préfet de se substituer à la collectivité défaillante.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a insisté sur le fait que les amendements qu'il proposerait à l'article 25 avaient fait l'objet d'une concertation étroite entre les trois rapporteurs, qui avaient souhaité que les commissions saisies du projet de loi présentent une position commune sur cet article important. Il a précisé que ces amendements, adoptés la veille par la commission des affaires économiques saisie au fond, mettaient l'accent sur le niveau intercommunal pour le calcul du quota de 20 % et réintroduisaient l'accession sociale à la propriété dans le périmètre du logement social. Il a souligné que ces amendements préservaient, ce faisant, les compétences des acteurs locaux et les incitaient à développer une véritable politique de mixité sociale au niveau intercommunal. Il a estimé que ces amendements pourraient constituer une proposition forte de l'ensemble de la majorité sénatoriale.

Concernant les autres articles, et notamment les articles 60 à 71, il a indiqué qu'il proposerait plusieurs amendements à caractère technique parfois communs avec ceux de la commission des affaires économiques.

Il a observé qu'il s'agissait souvent de précisions rédactionnelles ou de suppressions de dispositions qui ne trouvaient pas leur place dans le texte, mais également d'une nouvelle rédaction des dispositions introduites à l'Assemblée nationale et concernant les modalités de participation des salariés aux conseils d'administration des organismes HLM.

Il a indiqué que les amendements qu'il proposerait, concernant le volet relatif à l'insalubrité, avaient également davantage pour objet d'améliorer la rédaction du texte que d'en bouleverser l'économie.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a rappelé que le Parlement avait déjà récemment été amené à traiter la question de l'insalubrité afin d'apporter des réponses au problème du saturnisme, l'article 123 de la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre l'exclusion, rapporté par M. Bernard Seillier, avait prévu ainsi une déclaration obligatoire et des mesures coercitives à l'égard des propriétaires du logement pour faire des travaux.

Il a observé que, plus de 18 mois après le vote de cette loi et alors que les mesures d'urgence montraient leurs limites, c'était la question plus générale de l'accès à un logement décent qui se trouvait posée. Il a ajouté que le Gouvernement avait souhaité renforcer les moyens d'intervention à sa disposition en procédant à une réforme du droit applicable aux immeubles insalubres et aux immeubles menaçant ruine.

Il a déclaré partager la démarche du Gouvernement, en observant néanmoins que cette adaptation du droit intervenait plusieurs années après la prise de conscience de la nécessité de lutter contre l'insalubrité, et qu'il était devenu urgent de renforcer le cadre juridique de l'intervention des collectivités locales, qui s'étaient impliquées fortement dans cette politique de lutte contre l'insalubrité.

Il a rappelé que le Gouvernement s'était appuyé sur le rapport demandé à Mme Nancy Bouché, inspecteur général de l'équipement, pour préparer cette réforme des procédures relatives à l'insalubrité et au péril.

Dans son rapport rendu le 6 novembre 1998 et intitulé " Expertise concernant les édifices menaçant ruine et les immeubles et îlots insalubres ", Mme Nancy Bouché avait proposé notamment de rapprocher les procédures applicables aux immeubles menaçant ruine et aux immeubles insalubres, de renforcer les droits des occupants et leur droit à relogement, de limiter l'offre de logements manifestement impropres à l'habitation, de prévenir l'insalubrité et la ruine, et de mieux protéger les locataires de meublés.

Il a constaté que de nombreux amendements adoptés par l'Assemblée nationale s'inspiraient de propositions faites dans ce rapport, mais a observé qu'il s'agissait souvent de dispositions qui n'avaient pas été retenues par le Gouvernement au motif qu'elles ne s'intégraient pas dans la logique du texte ou rallongeaient les procédures.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il avait souhaité rétablir la cohérence du texte en tenant compte à la fois du projet de loi et des apports de l'Assemblée nationale.

Il a évoqué notamment un important amendement sur l'article 72, qui proposait une synthèse entre les articles L. 26 et L. 26-1 du code de la santé publique relatifs aux procédures de constat de l'insalubrité dans les immeubles d'une part et dans les groupes d'immeubles, îlots et groupes d'îlots d'autre part.

Il a également évoqué l'article 79 du projet de loi qui prévoit qu'un état mentionnant la présence ou, le cas échéant, l'absence de matériaux ou produits de la construction contenant de l'amiante, devait être annexé à toute promesse unilatérale de vente ou d'achat et à tout contrat réalisant ou constatant la vente de certains immeubles bâtis. Il a rappelé qu'il avait demandé des précisions à M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, lors de son audition par la commission, lui faisant part de son étonnement devant la rédaction de cet article, qui s'avérait d'ordre bien plus général que les obligations réglementaires définies en 1996 et 1997, et de son souhait de savoir si elle répondait à de nouveaux objectifs de santé publique. Il a confirmé que le Gouvernement avait en fait l'intention d'étendre le champ du contrôle de la présence de l'amiante.

M. Jean Chérioux a estimé que nul ne songeait à s'opposer à la mixité sociale. Il a néanmoins regretté que le Gouvernement ait choisi de revenir sur les compétences des collectivités locales à travers le renforcement du rôle du préfet. Il a estimé que le projet de loi, en posant des règles uniformes, ne tenait aucun compte de la diversité des situations, et qu'il était, par exemple, nécessaire de prévoir la possibilité, dans les agglomérations où les charges foncières étaient élevées, de prendre en considération les prêts locatifs intermédiaires (PLI) dans le décompte des logements sociaux.

M. Alain Gournac a déclaré que les nombreux maires qu'il avait rencontrés avaient dénoncé l'absence de concertation préalable à la discussion de ce texte. Il a regretté que le Gouvernement ait eu recours à l'urgence. Il a désapprouvé l'affaiblissement du rôle du maire organisé par certaines dispositions de ce texte à travers notamment le renforcement du rôle du préfet. Il a déploré l'évolution constante de la définition du logement social, en expliquant qu'elle constituait un obstacle à la conduite des politiques locales.

M. Alain Vasselle s'est associé aux reproches formulés par ses collègues sur le recours à l'urgence et sur la " recentralisation " opérée autour du préfet. Il a estimé que ce texte portait atteinte à la liberté d'action des responsables de collectivités locales. Il a souhaité savoir dans quelle mesure ce projet de loi serait compatible avec les engagements souscrits par les différentes collectivités dans les documents d'urbanisme. Il a demandé si les communautés de communes en milieu rural étaient concernées par les nouvelles dispositions. Il s'est interrogé sur les raisons qui avaient amené à ne pas retenir, pour apprécier la mixité sociale, le critère de l'éligibilité aux aides au logement, de préférence aux catégories de logements.

M. Serge Franchis a estimé que la politique de renouvellement urbain devait s'accompagner d'un volet relatif à la lutte contre la violence en milieu urbain. Il a considéré que ce projet de loi recelait le risque d'un renforcement des ghettos, étant donné que les mouvements de population issue des zones de forte concentration de logements sociaux concerneraient surtout les personnes les plus intégrées dans la société.

M. Philippe Nogrix a déploré que le projet de loi ne comporte pas de disposition relative à l'accompagnement social des locataires de logements sociaux.

M. Guy Fischer a déclaré que ce projet de loi avait pour objectif de renforcer la solidarité et de mieux affirmer l'objectif de mixité sociale. Il a observé que les outils mis en place depuis la loi du 13 juillet 1991 d'orientation sur la ville s'étaient révélés inadaptés. Il a considéré que les dispositions prévues à l'article 25 confortaient la politique de la ville. Il a souhaité, à ce propos, que la discussion du texte au Sénat soit l'occasion d'un débat de fond sur les différentes conceptions de la politique de la ville et du logement.

Mme Gisèle Printz a considéré que ce texte devrait permettre d'atteindre une certaine harmonie dans la répartition des différentes catégories d'habitats. Elle a estimé qu'il était devenu nécessaire d'adopter des dispositions vigoureuses afin de pallier l'absence de logements sociaux dans les communes qui avaient refusé d'en construire.

M. Jean Delaneau, président, a considéré que l'on faisait un mauvais procès à certaines communes dépourvues de logements sociaux. Il a observé que, jusqu'à ces dernières années, la demande des collectivités locales pour ce type de logements était très forte, et que les services de l'Etat avaient choisi de privilégier les grandes agglomérations, au détriment des petites communes.

En réponse aux différents intervenants, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a réitéré ses regrets concernant le recours à l'urgence par le Gouvernement. Il a rappelé qu'il avait proposé de réintégrer les logements en accession sociale à la propriété dans la définition des logements sociaux. Il a déclaré qu'il n'avait pas retenu les PLI dans la liste des logements sociaux pour tenir compte du fait qu'une majorité de Français répondaient à leurs critères d'attribution. Il a néanmoins considéré que la proposition de M. Jean Chérioux était tout à fait pertinente et méritait d'être examinée avec attention.

Il a observé que le projet de loi modifiait également, dans sont titre I, le droit de l'urbanisme de manière à assurer la cohérence globale du texte. Il a néanmoins considéré qu'il pourrait être utile de demander au Gouvernement des précisions sur la compatibilité des nouvelles exigences introduites par ce projet de loi avec les engagements passés des collectivités locales inscrits dans les documents d'urbanisme. Il a déclaré que le critère des aides au logement n'avait pas pu être retenu, étant donné que trois quarts des logements construits bénéficiaient d'une aide publique, soit sous la forme d'une aide à la personne, soit sous la forme d'une aide à la pierre. Il a observé que, lorsque le maire avait délégué sa compétence à un établissement public de coopération intercommunale, il ne pouvait plus être considéré comme le responsable de la politique menée à un autre niveau. Il a indiqué que ses amendements à l'article 25 supprimaient le pouvoir de substitution du préfet au maire pour construire des logements sociaux en cas de " carence ". Il a estimé que le projet de loi mériterait effectivement d'être complété par un volet relatif à la lutte contre la violence qui pouvait faire l'objet d'un projet spécifique.

M. Jean Delaneau, président, a souhaité que la démarche d'amendements communs à l'ensemble des commissions saisies soit préservée. Il a invité, pour ce faire, les commissaires à procéder davantage par sous-amendements afin d'améliorer le texte.

Puis la commission a procédé à l'examen des articles et des amendements proposés par le rapporteur.

La commission a tout d'abord examiné l'article 25 du projet de loi. M. Jean Chérioux a rappelé son souhait que, dans les agglomérations où les charges foncières étaient élevées, les PLI puissent être intégrés dans la définition du logement social. M. Bernard Seillier a considéré, dans la définition des logements sociaux, qu'il était nécessaire de modifier la mention relative aux centres d'hébergement et de réinsertion sociale qui faisait référence aux " places " alors qu'il convenait en réalité de retenir la notion de " logements " relevant de ces structures. M. Alain Vasselle s'est interrogé sur la notion de logements foyers et de foyers résidents. Il a souhaité que les communes bénéficiaires de la dotation de solidarité rurale (DSR) se voient appliquer le même régime que celles bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine (DSU). M. Jean Delaneau, président, s'est interrogé sur la possibilité, de prévoir un fonds départemental qui recueillerait la contribution des communes.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a considéré que ces différentes propositions étaient tout à fait pertinentes et pourraient faire l'objet d'amendements complémentaires déposés par leurs auteurs ou de sous-amendements aux amendements de la commission. Il s'est déclaré prêt à se concerter, notamment avec le rapporteur de la commission des affaires économiques, pour que ces améliorations soient intégrées lors de la séance d'examen des amendements extérieurs.

La commission a ensuite adopté huit amendements de modification de l'article 25 du projet de loi. Elle a adopté un premier amendement proposant de retenir le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pour définir le champ d'application du dispositif. Elle a adopté un deuxième amendement intégrant les logements en accession sociale à la propriété pendant les dix années suivant la date de leur vente à la liste des logements sociaux. Elle a adopté un troisième amendement rédactionnel regroupant toutes les mentions relatives à des logements intermédiaires d'urgence ou de réinsertion. Elle a adopté un quatrième amendement précisant que la mise en oeuvre de l'objectif de 20 % de logements sociaux devait s'appuyer sur le diagnostic et les orientations arrêtées dans le cadre du schéma de cohérence territoriale, du plan d'aménagement et d'urbanisation des sols et du programme d'habitat. Elle a adopté un cinquième amendement substituant une contribution au prélèvement sur les recettes fiscales prévu par le projet de loi. Elle a adopté un sixième amendement supprimant l'arrêté préfectoral constatant la carence de la commune et fondant le pouvoir de substitution du préfet. Elle a adopté un septième amendement supprimant les dispositions doublant le prélèvement opéré sur les recettes fiscales d'une commune n'ayant pas atteint l'objectif de 20 % de logements sociaux, celui-ci étant remplacé par des pénalités conventionnelles. Elle a adopté un huitième amendement supprimant le pouvoir de substitution du préfet.

A l'article 60 , elle a adopté un amendement de suppression du paragraphe III relatif à la création de comités régionaux de l'habitat.

Elle a ensuite adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de l'article 61 A relatif à l'autorisation d'absence dont pouvait bénéficier le salarié pour participer aux séances du conseil d'administration d'un organisme d'habitations à loyer modéré.

M. Alain Vasselle a fait part de son souhait que la rédaction proposée par le rapporteur n'ait pas pour conséquence de remettre en question l'indemnité forfaitaire habituellement attribuée à tous les membres du conseil d'administration des organismes d'habitations à loyer modéré.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a estimé que telle n'était pas son intention en observant que M. Alain Vasselle pourrait, le cas échéant, sous-amender cet amendement.

A l'article 61 M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a proposé de supprimer une disposition de cet article prévoyant que les attributions de locaux commerciaux en pied des immeubles des organismes d'habitations à loyer modéré soient réalisées en tenant compte des objectifs de mixité urbaine et après avis du maire. MM. Jean-Yves Autexier, Alain Gournac, Alain Vasselle et Serge Franchis ayant considéré que l'avis du maire pouvait être utile pour préserver la diversité des commerces, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a décidé de retirer sa proposition d'amendement.

La commission a adopté deux amendements de précision, ayant le même objet, aux articles 62 et 63 .

Elle a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de l'article 72 relatif à la procédure applicable au constat d'insalubrité.

Elle a adopté un amendement tendant à insérer un nouveau paragraphe dans l'article 72 relatif à la création d'une délégation permanente au sein de chaque conseil départemental d'hygiène.

Elle a adopté cinq amendements à l'article 73 , dont deux de précision dans le paragraphe I, le troisième supprimant plusieurs dispositions de ce paragraphe relatives à la procédure de constat d'insalubrité, le quatrième supprimant le paragraphe II relatif à l'exécution d'office des travaux et le dernier supprimant le paragraphe III également relatif à l'exécution des travaux, le rapporteur pour avis ayant fait valoir que ces dispositions étaient contradictoires soit avec d'autres articles du projet de loi, soit avec le souci de simplifier la procédure et d'en accélérer la mise en oeuvre.

Elle a adopté un amendement rédactionnel et de précision à l'article 74 relatif à l'interdiction définitive d'habiter et d'utiliser les lieux.

Elle a adopté trois amendements à l'article 75 dont un rédactionnel au paragraphe I relatif à l'application de l'arrêté d'insalubrité, un de suppression, par coordination, d'un alinéa du paragraphe I et un de suppression du paragraphe II relatif à la création d'un fonds de prévoyance pour travaux, le rapporteur pour avis ayant souligné que ce dernier paragraphe était étranger à l'objet de cet article.

Elle a adopté un amendement rédactionnel à l'article 77 relatif à la prise en charge des frais occasionnés par les travaux exécutés d'office.

Enfin, elle a adopté un amendement de suppression d'un alinéa de l'article 80 relatif à diverses coordinations.

La commission a enfin émis un avis favorable à l'adoption des articles qu'elle a examinés, ainsi amendés.