Application des lois 1999

PREMIÈRE PARTIE :

PRINCIPALES DONNÉES STATISTIQUES

Cette partie met en valeur, d'une année à l'autre :

- la stabilité de la part relative, dans un total de lois votées (hors conventions) parfaitement comparable, des textes totalement applicables , soit parce qu'ils ne requièrent pas de mesure d'application, comme les lois constitutionnelles, soit parce que les mesures exigées ont été prises ;

- le maintien, toujours d'une année à l'autre, du rapport de 1 à 5 existant entre les mesures d'application effectivement prises et les mesures d'application explicitement prévues dans les lois votées, compte non tenu des demandes de rapports ;

- la poursuite, sinon l'accentuation du ralentissement constaté pour publier les mesures d'application prescrites par un texte issu, en cours de discussion, d'amendement parlementaire et surtout, sénatorial ;

- la confirmation de la meilleure célérité pour appliquer les lois adoptées après déclaration d'urgence, ceci, malheureusement, dans un contexte de défaut d'exhaustivité de suivi réglementaire ;

- la sensible érosion du taux de publication des décrets.

I. LOIS VOTÉES EN 1998-1999 ET DEVENUES TOTALEMENT APPLICABLES : STABILITÉ D'UNE ANNÉE À L'AUTRE

Comme en 1997-1998, une cinquantaine de lois (hors traités ou accords internationaux) a été votée. Et toujours comme l'année précédente, au sein de ce total, la part relative des lois dites " totalement applicables " demeure quasiment inchangée, à plus de 40 %.

a) Observations sur les lois votées

47 lois (hors traités ou accords internationaux) ^{1( * )} ont été adoptées définitivement par le Parlement et promulguées au cours de l'année parlementaire 1998-1999.

Ce résultat traduit, par rapport à la précédente année parlementaire, une assez remarquable stabilité.

Nombre de lois promulguées
(hors traités ou accords internationaux)

1995-1996	1996-1997	1997-1998	1998-1999
68	34	46	47

Se trouve ainsi confirmée la tendance, amorcée l'an dernier, à la diminution du nombre annuel de lois votées (une soixantaine durant la décennie 1985-1995).

b) Taux d'application

15 de ces 47 lois n'appellent aucune mesure d'application (soit 32 % du total, contre 28 % en 1997-1998) : elles sont dites d'application directe. Parmi elles, se trouvent, bien sûr, recensées les lois constitutionnelles.

Statistiques globales sur l'application des lois votées au cours de l'année parlementaire (hors conventions) et répartition entre commissions
(du 1 ^er octobre 1998 au 30 septembre 1999)

Nombre de lois votées	Affaires culturelles	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Finances	Lois	Commission spéciale	Total	%
Application directe	1	2	1	2	4	5	-	15	32 %
Applicables	-	2	-	-	-	3	-	5	11 %
Partiellement applicables	2	1	-	1	3	2	-	9	19 %
Non applicables	3	5	-	4	-	5	1	18	38 %
Devenues sans objet	-	-	-	-	-	-	-	-	-
TOTAL	6	10	1	7	7	15	1	47	100 %

Il en reste donc 32 (47 - 15), qui peuvent être :

- soit non applicables (aucun texte réglementaire n'étant paru) ^{2( * )} : ce qui est le cas de 18 lois, représentant près de 40 % du total de 47, et surtout, près de 60 % (56,3 %) du total de 32 ;

- soit partiellement applicables (une partie seulement des textes réglementaires étant parue) ¹ : ce qui est le cas de 9 lois, représentant près de 20 % du total de 47, et près de 30 % (28,1 %) du total de 32 ;

- soit applicables (tous les textes réglementaires étant parus) ¹ : ce qui est le cas de 5 lois, représentant plus de 10 % (11 %) du total de 47, et surtout, plus de 15 % (15,6 %) du total de 32.

Une certaine évolution doit être notée par rapport aux années précédentes :

• la proportion de lois votées et devenues totalement applicables au cours de l'année parlementaire continue à régresser : 11 % en 1998-1999, à comparer aux 15 % en 1997-1998 et aux 18 % en 1996-1997 (mais la statistique ne porte que sur 5 lois en 1998-1999, 7 en 1997-1998) ;

•  en contrepartie, la proportion de lois non applicables augmente : elle est de 38 % en 1998-1999, à comparer aux 28 % de 1997-1998 et 24 % en 1996-1997 ; on retrouve ici, et même en le dépassant, le niveau de 36 % de 1993-1994.

En définitive, le nombre des lois totalement applicables (lois d'application directe et lois applicables) atteint, comme en 1997-1998, le chiffre de 20. Soit toujours plus de 40 % (43 %). Seules, ces dernières données présentent un caractère réellement significatif.

c) Délais d'application

Trois des cinq lois applicables en 1998-1999 ont été suivies, en un délai inférieur à trois mois, des textes requis.

mesures prévues : toujours un cinquième de prises

L'application des lois peut être réalisée :

- soit en réponse à une invitation expressément formulée dans le dispositif de la loi (" Un décret fixera les conditions "...) ;

- soit spontanément, en l'absence de toute disposition explicite.

On parle, dans le premier cas, de " mesures prévues ", dans le second, de " mesures non prévues ".

d) Taux d'application

Les 32 lois ^{3( * )} votées, en 1998-1999, appelaient 392 textes d'application ; 74 d'entre eux, soit moins de 20 % (18,9 %) ont été publiés ; pourcentage un peu inférieur, mais comparable à la proportion de 1997-1998 (21 %).

Application des dispositions pour lesquelles
un texte réglementaire est prévu par la loi

	Affaires culturelles	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Finances	Lois	Commission spéciale	Total
Nombre de dispositions pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi	42	108	-	102	57	74	9	392
dont :
- entrées en application	4	4	-	23	27	16	-	74
- restant à appliquer	38	104	-	79	30	58	9	318
Taux d'application	10 %	4 %	-	23 %	47 %	22 %	0 %	19 %

Par ailleurs, 21 dispositions d'ordre réglementaire, non explicitement prévues par les lois, ont été prises.

Nombre total de dispositions ayant fait l'objet d'un texte d'application

	Affaires culturelles	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Finances	Lois	Commission spéciale	Total
- Texte réglementaire prévu par la loi	4	4	-	23	27	16	-	74
- Texte réglementaire non prévu par la loi	1	6	-	7	4	3	-	21
TOTAL	5	10	-	30	31	19	0	95

e) Délais d'application

Environ 45 % des 74 textes prévus par des lois ont été pris en moins de 3 mois. Ce qui traduit une légère dégradation par rapport à l'année précédente (la proportion correspondante étant d'un peu plus de la moitié).

Statistiques sur les délais de parution des mesures d'application
prises au cours de l'année parlementaire sur les lois votées
au cours de l'année parlementaire (à l'exclusion des rapports)
(du 1 ^er octobre 1998 au 30 septembre 1999)

Mesures prévues prises dans un délai	Affaires culturelles	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Finances	Lois	Commission spéciale	Total	%
Inférieur ou égal à 1 mois	-	-	-	-	2	7	-	9	12 %
De plus d'1 mois à 3 mois	3	3	-	2	13	3	-	24	32 %
De plus de 3 mois à 6 mois	1	1	-	18	4	4	-	28	38 %
De plus de 6 mois à 1 an	-	-	-	3	8	2	-	13	18 %
TOTAL	4	4	-	23	27	16	-	74	100 %

Sur les 21 textes non explicitement prévus, près de 62 % (soit 13) ont été pris en moins de 3 mois, quasiment comme en 1997-1998.

II. APPLICATION DES LOIS VOTÉES ANTÉRIEUREMENT À L'ANNÉE PARLEMENTAIRE : RÉSORPTION ENCORE TROP LENTE DE L'ARRIÉRÉ

Les statistiques présentées ci-après donnent une idée du " rattrapage " de l'arriéré d'application des lois votées avant le début de la XI ^e législature, dont certaines dispositions sont devenues applicables au cours de l'année parlementaire 1998-1999.

Statistiques sur les délais de parution des mesures d'application
prises au cours de l'année parlementaire (à l'exclusion des rapports)
(du 1 ^er octobre 1998 au 30 septembre 1999)

sur les lois votées antérieurement à l'année parlementaire

Nombre de mesures prises dans un délai	Affaires culturelles	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Finances	Lois	Commission spéciale	Total	%
Inférieur ou égal à 6 mois	-	-	-	27	14	-	-	41	11 %
De plus de 6 mois à 1 an	-	7	-	123	13	3	-	146	39 %
De plus d'1 an à 2 ans	7	11	1	24	9	8	-	60	16 %
De plus de 2 ans	5	62	-	38	16	6	2	129	34 %
TOTAL	12	80	1	212	52	17	2	376	100 %

Délai moyen : 2 ans 9 mois
Délai minimal : 2 mois 14 jours
Délai maximal : 16 ans 8 mois 3 jours

376 mesures réglementaires ont été prises en 1998-1999, pour appliquer des lois précédemment votées, et en un délai moyen de temps de près de 3 ans (contre 3 ans et 4 mois en 1997-1998).

En termes de stock, depuis juin 1981, on peut encore dénombrer :

- 30 lois non applicables , surtout soumises aux commissions des lois (11) et des affaires économiques (11 également) ; la plus ancienne remontant à 1986 (recherche scientifique marine, loi du 11 juillet 1986) ;

- 139 lois partiellement applicables , surtout soumises à la commission des affaires économiques (40) et à la commission des finances (32) ; la plus ancienne remontant à 1982 (organisation des transports intérieurs, loi du 30 décembre 1982).

Ces 169 lois représentent 15,6 % du nombre total de lois adoptées depuis juin 1981.

III. APPLICATION DES TEXTES VOTÉS, SUBORDONNÉS, POUR LEUR ENTRÉE EN VIGUEUR, À DES MESURES RÉGLEMENTAIRE D'APPLICATION : INERTIE FACE AUX INITIATIVES DES DÉPUTÉS ET, SURTOUT, DES SÉNATEURS

Depuis 1993, les dispositions législatives prévoyant des mesures réglementaires sont comptabilisées selon leur origine (projet ou proposition de loi, amendement du gouvernement, amendement de l'Assemblée nationale, amendement du Sénat, introduction en commission mixte paritaire). Ces distinctions permettent d'apprécier, au moins partiellement, la manière dont le pouvoir réglementaire respecte l'intervention du législateur.

A cet égard, le constat est sévère : en 1998-1999, une seule mesure a été prise, sur 47 prévues, soit 2 %, comme en 1997-1998, dans les dispositions législatives issues d'un amendement présenté par les sénateurs. Le pourcentage correspondant atteint 11 % pour les textes homologues présentés par les députés, avec 11 mesures prises sur 96 prévues. Ceci revient à dire que plus de 90 % (soit 131 mesures restant à prendre sur un total de 143 mesures prévues) des textes prescripteurs de suivi réglementaire, adoptés sur proposition des parlementaires, tarde beaucoup trop à être appliqué.

Origine des mesures réglementaires d'application prévues par les lois votées
au cours de l'année parlementaire
(à l'exclusion des rapports)

(du 1 ^er octobre 1998 au 30 septembre 1999)

Nombre de mesures prévues selon leur origine	Texte initial	Amendement du Gouvernement	AMENDEMENT D'ORIGINE SÉNATORIALE	AMENDEMENT DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE	Introduction en commission mixte paritaire	Total
dont :
prises	50	12	1	11	-	74
restant à prendre	153	32	46	85	2	318
Total	203	44	47	96	2	392
% du total général	52 %	11 %	12 %	24 %	1 %	100 %
Taux d'application des mesures prévues selon leur origine	25 %	27 %	2 %	11 %	0 %	19 %

Les textes issus de sénateurs ou de députés, qui représentent plus du tiers (exactement 36 %) de tous les textes prescripteurs de suivi réglementaire, semblent singulièrement négligés.

Taux d'application, selon leur origine, des mesures réglementaires prévues par les lois votées au cours de l'année parlementaire 1998-1999 (situation au 30 septembre 1999)
Origine	Taux d'application	Part relative dans les dispositions législatives prescrivant un suivi réglementaire
Texte initial	25 %	52 %
Amendement du gouvernement	27 %	11 %
Amendement d'origine sénatoriale	2 %	12 %
Amendement de l'Assemblée nationale	11 %	24 %
Introduction en commission mixte paritaire	0 %	1 %

Le contraste est saisissant avec le résultat correspondant observé pour les lois votées au cours de la X ^e législature : le tiers des mesures prévues par amendement, soit d'un sénateur, soit d'un député, avait été publié, contre 13 % en 1998-1999.

IV. EFFETS DE LA DÉCLARATION D'URGENCE, POUR VOTER LES LOIS, SUR LES CONDITIONS D'APPLICATION : SEULEMENT QUELQUES MESURES RÉGLEMENTAIRES, MAIS DE MEILLEURE PROMPTITUDE

Huit lois ont été votées, en 1998-1999, après déclaration d'urgence (soit 17 % du total, contre 26 % en 1997-1998). On pourrait donc estimer que le choix du recours à cette procédure emporte une rapide entrée en vigueur de leurs dispositions.

Application des lois votées en 1998-1999

(situation au 30 septembre 1999)

Nombre de lois votées	Lois votées après déclaration d'urgence	Lois votées sans déclaration d'urgence
Application directe	0	15
Applicables	1	4
Partiellement applicables	3	6
Non applicables	4	14
Total	8	39

La réalité est plus complexe.

Une seule de ces lois en urgence est applicable au 30 septembre 1999. Et seulement 24 mesures, sur 203 prévues, ont été publiées (taux d'application : 12 %). Ajoutons-y six mesures non prévues.

Application des dispositions des lois votées
après déclaration d'urgence au cours de l'année parlementaire
pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi
(du 1 ^er au octobre 1998 au 30 septembre 1999)

	Affaires culturelles	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Finances	Lois	Commission spéciale	Total
Nombre de dispositions pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi	-	77	-	54	24	39	9	203
dont :
- entrées en application	-	-	-	-	10	14	-	24
- restant à appliquer	-	77	-	54	14	25	9	179
Taux d'application	-	0 %	-	0 %	42 %	36 %	0 %	12 %

En réalité, ce phénomène résulte de la très récente adoption de deux lois riches en mesures explicitement prévues : la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 et la loi portant création d'une couverture maladie universelle du 27 juillet 1999.

Au moins s'aperçoit-on :

- que plus du quart (29 %) des 24 mesures prévues a été publié dans un délai inférieur ou égal à 1 mois (contre à peine 4 % pour les textes d'application des lois sans déclaration d'urgence) et que seulement 4 %, de ces 24 mesures, a été publié dans un délai excédant 6 mois (contre 24 % pour les textes d'application des lois sans déclaration d'urgence) ;

- que toutes les six mesures non prévues ont été publiées en moins de 3 mois (contre 47 % pour les textes d'application des lois sans déclaration d'urgence).

Dans ces conditions, l'analyse comparée des délais d'application des dispositions législatives, prévues et non prévues, illustre la meilleure célérité du suivi des lois en urgence.

Délais comparés de publication des textes, prévus et non prévus,
des lois (avec ou sans déclaration d'urgence)

Dispositions adoptées	Dispositions figurant dans les lois votées en 1998-1999
	Après déclaration d'urgence	Sans déclaration d'urgence
Dans un délai inférieur ou égal à 1 mois	27 %	8 %
Dans un délai compris entre plus d'1 mois à 3 mois	60 %	23 %
Dans un délai compris entre plus de 3 mois à un an	13 %	69 %

Les délais moyens de publication sont de :

- 1 mois 22 jours (urgence), contre 4 mois 17 jours (sans urgence), pour les textes prévus ;

- 1 mois 27 jours (urgence), contre 3 mois 21 jours, pour les textes non prévus ;

- en cumulé (textes prévus et non prévus) : 1 mois 23 jours (urgence), 4 mois 11 jours (sans urgence).

En résumé : le suivi des lois votées après déclaration d'urgence est incomplet (tous les textes prévus ne sont pas publiés, et de loin) , mais plus rapide (les textes sont publiés en de plus brefs délais).

V. APPLICATION DES LOIS PAR DÉCRET : SENSIBLE ÉROSION D'UNE ANNÉE À L'AUTRE

Depuis mai 1995, le Sénat a précisé dans ses statistiques la part des décrets parmi l'ensemble des mesures d'application des lois. Les autres mesures recensées sont essentiellement des arrêtés, parfois des circulaires si elles paraissent avoir une valeur d'application d'une disposition législative, et non de simple commentaire explicatif. L'objectif de ces précisions était, en particulier, de pouvoir effectuer des comparaisons avec les statistiques fournies par le secrétariat général du gouvernement (SGG).

Les décalages de résultats statistiques concernant le suivi de l'application des lois entre le Sénat et le SGG proviennent principalement du fait que le Sénat prend en compte, non seulement les décrets, mais encore toutes les mesures d'application.

En outre -sans écarter des erreurs de saisie, toujours possibles-, le nombre de décrets attendus peut différer du nombre de décrets effectivement publiés pour l'application d'une loi. En effet, d'une part, le gouvernement prend en compte, en plus des décrets que le Sénat recense comme " prévus ", ceux qu'il note comme " non prévus " explicitement par la loi, c'est-à-dire tous ceux que le gouvernement estime nécessaires en vertu du pouvoir réglementaire. D'autre part, il peut arriver qu'un seul décret applique plusieurs dispositions d'une même loi qui prévoyaient chacune un ou plusieurs décrets d'application ou, à l'inverse, qu'une même disposition soit appliquée par plusieurs décrets différents.

Par ailleurs, l'absence de visas suffisamment explicites dans un nombre non négligeable de textes d'application complique le recensement effectué par les commissions du Sénat à partir de la parution des décrets au Journal officiel. Cette difficulté a été soulignée à plusieurs reprises par les services du SGG.

Le tableau ci-après fait apparaître, comme à l'accoutumée, que les décrets constituent la grande majorité (81,6 %) des 392 mesures d'application prévues pour l'application de lois votées en 1998-1999.

En revanche, contrairement à l'année précédente ( 23 % ), le suivi des décrets est inférieur, avec 17 %, au suivi des autres mesures, évalué à 25 % en 1998-1999 (17 % en 1997-1998).

Le tableau suivant porte sur les mesures prises pour l'application des lois votées au cours de l'année parlementaire. Il distingue les textes réglementaires prévus par la loi, et les textes non prévus, ainsi que les décrets et les autres mesures. Ce tableau n'appelle pas de commentaire particulier.


Application des dispositions législatives votées en 1998-1999 pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi : décrets et autres mesures (situation au 30 septembre 1999)

Nombre total de dispositions législatives votées en 1998-1999 pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi (décrets) (autres mesures)	392 (320) (72)
dont : - entrées en application (décrets) (autres mesures)	74 (56) (18)
- restant en application (décrets) (autres mesures)	318 (264) (54)
Taux d'application (décrets) (autres mesures)	19 % 17 % 25 %

Nombre total de dispositions législatives votées en 1998-1999 ayant fait l'objet d'une mesure d'application

- Texte réglementaire prévu par la loi (décrets) (autres mesures)	74 (56) (18)
- Texte réglementaire non prévu par la loi (décrets) (autres mesures)	21 (15) (6)
Total (décrets) (autres mesures)	95 (71) (24)

Les statistiques du Sénat et celles du secrétariat général du gouvernement obéissent à des logiques différentes, ce qui rend difficiles les comparaisons. Certains chiffres peuvent néanmoins être rapprochés. Ils figurent dans les deux tableaux reproduits ci-après.

Lois applicables

(XI ^e législatutre)

	Statistiques du Sénat	Statistiques du secrétariat général du gouvernement (au 5 octobre 1999)
Session unique 1997-1998	7	14
Session unique 1998-1999	5	4

Parution des décrets pour l'application des lois votées en 1998-1999