ANNEXES
ANNEXE N° 1 :
Observations des commissions
sur
l'application des lois en 1998-1999
(Extraits du " bulletin des
commissions ")
AFFAIRES CULTURELLES
Mercredi 27 octobre 1999
Au cours
de la même réunion, la commission a entendu une
communication
de M. Adrien Gouteyron, président,
sur
l'application
, entre
le 1
er
octobre 1998 et le 30 septembre 1999,
des lois
entrant dans le domaine de compétence de la commission.
M. Adrien Gouteyron, président,
a introduit son propos en
constatant que le suivi de l'application des lois que le Sénat pratique
depuis 1972 était trop souvent l'occasion de constater que les lois ne
recevaient que bien tardivement les mesures d'application nécessaires,
quand elles n'étaient pas modifiées avant d'être devenues
complètement applicables.
Il a relevé que, dans le domaine de la culture, étaient enfin
devenues applicables deux lois adoptées en 1997. En ce qui concerne la
loi d'origine sénatoriale du 23 février 1997, relative
à l'instruction des autorisations de travaux aux abords des monuments
historiques ou dans les secteurs sauvegardés, il a noté que la
publication de son décret d'application, finalement intervenue en
février 1999, devait sans doute beaucoup à l'obstination des
nombreux parlementaires qui s'étaient sans relâche
inquiétés de sa non-parution auprès des ministres
successivement chargés de ce dossier, et il a souligné que cette
loi, dont l'application sur le terrain semble progresser de manière
satisfaisante, était un bon exemple de l'usage par les membres du
Parlement de leur pouvoir d'initiative législative. En ce qui concerne
la loi du 27 mars 1997 transposant les directives communautaires dites
" câble-satellite " et " durée du droit
d'auteur ", il a relevé que la parution en novembre 1998 de ses
derniers décrets d'application permettait de parachever la transposition
en droit français de la première de ces directives, transposition
qui aurait dû intervenir avant le 1
er
janvier 1995.
Il a rappelé que la commission avait été assurée de
la parution prochaine des décrets d'application de trois lois
promulguées cette année, la loi du 18 mars 1999 modifiant
l'ordonnance de 1945 sur les spectacles, la loi du 23 mars 1999 relative
à la protection de la santé des sportifs et à la lutte
contre le dopage -dont sont déjà parus les textes d'application
permettant la mise en place du Conseil de prévention et de lutte contre
le dopage- et la loi du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche.
A propos de ce dernier texte, il a souligné que le Sénat avait
fait preuve de beaucoup de bonne volonté pour permettre qu'il soit
rapidement adopté, et qu'il ne serait pas convenable que le Gouvernement
ne fasse pas preuve d'une particulière diligence pour en assurer
l'application.
Il a conclu son propos en remerciant les rapporteurs de la commission de la
vigilance dont ils faisaient preuve non seulement en interrogeant
régulièrement les ministres sur l'élaboration des textes
d'application, mais aussi en suivant, à travers les avis
budgétaires de la commission, les moyens consacrés à la
mise en oeuvre des lois adoptées.
AFFAIRES ÉCONOMIQUES
Mardi 26 octobre 1999
La
commission a tout d'abord entendu la
communication
de
M. Jean
François-Poncet, président
, sur
l'application des lois
au
30 septembre 1999.
Le président a tout d'abord considéré que ce bilan
était, comme les années précédentes, peu
satisfaisant, en soulignant que malgré l'intervention de 69 textes
d'application pendant cette période, 28 % des lois examinées
par la commission depuis 1981 attendaient toujours des décrets. Il a
relevé qu'au total 288 textes d'application devaient encore
être pris pour appliquer totalement ces lois, qualifiant cette situation
de véritable " déni de démocratie ".
Après avoir indiqué qu'en dépit d'une légère
progression par rapport à la session 1997-1998, l'effort d'application
des lois demeurait, cette année, en deçà du niveau moyen
enregistré au cours de la décennie, il a fait observer que peu
des mesures attendues pour les lois issues de projets de loi relevant de la
compétence de la commission et déposés sous le
Gouvernement de M. Lionel Jospin étaient encore publiées, et
que l'effort d'application sur les lois adoptées sous les gouvernements
précédents était faible.
Il a ensuite observé que l'effort gouvernemental était
concentré sur un petit nombre de textes tels que la loi d'orientation
sur la pêche maritime et les cultures marines, la loi d'orientation des
transports intérieurs, la loi de réglementation des
télécommunications et la loi relative à la lutte contre le
bruit, ces quatre lois étant à l'origine de plus de 40 % des
textes d'application intervenus ces douze derniers mois. Il a relevé,
à l'inverse, qu'une proportion importante de lois n'était
toujours pas applicable, précisant qu'au total, sur les 126 lois
examinées par la commission depuis 1981 exigeant des textes
d'application 59 % seulement étaient entièrement
applicables. Il a, en outre, indiqué que la proportion des lois
votées après déclaration d'urgence rendues
entièrement applicables n'était pas -loin s'en fallait- plus
élevée que la moyenne puisque seulement 53 % étaient
entièrement applicables, contre 59 % pour l'ensemble des lois
examinées par la commission. Il a estimé que ce constat
démontrait une nouvelle fois le caractère très contestable
du recours à l'urgence, dont le seul effet véritable semblait
être une regrettable restriction de la discussion parlementaire. Il a,
par ailleurs, constaté que les exigences de dépôt des
rapports n'étaient que trop rarement respectées.
S'agissant des causes de la lenteur des mesures d'application des lois,
M. Jean François-Poncet, président,
a, d'abord, fait
observer que l'installation d'un nouveau gouvernement, en particulier lorsque
celle-ci s'accompagnait d'un changement de majorité, avait
généralement pour effet un ralentissement temporaire de la
publication des décrets, dû à la définition de
nouvelles priorités politiques. Il a souligné que l'installation
du Gouvernement de M. Lionel Jospin n'avait pas infirmé cette
règle. Il a relevé, par exemple, que l'examen du projet de loi
d'orientation pour l'aménagement du territoire et portant modification
de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour
l'aménagement du territoire, avait ainsi retardé, puis remis en
question l'adoption, depuis 1998, d'un certain nombre de mesures attendues pour
l'application de la loi du 4 février 1995.
Faisant en revanche observer que ces retards traduisaient, dans certains cas,
de réels dysfonctionnements, il a ainsi regretté que le
ministère chargé de l'environnement tarde, puis refuse
d'élaborer le décret relatif à la composition du conseil
départemental de l'environnement prévu par l'article 9 de la
loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la
protection de l'environnement, en considérant, dans une réponse
à une question écrite du sénateur Jacques Oudin, que
" l'utilité de ce nouvel organisme n'était pas
évidente ". Il a rappelé qu'il ne revenait pas au pouvoir
exécutif de remettre ainsi en question un dispositif adopté par
le Parlement et qui, par conséquent, ne pouvait être
modifié que par une loi. Il a, par ailleurs, évoqué la
lourdeur et la complexité du processus d'élaboration des textes,
qui pouvaient se trouver bloqués, pendant plusieurs années aux
stades de la " réflexion ", de la " concertation "
ou de la " consultation d'organismes ".
M. Jean François-Poncet, président
, a ensuite
indiqué que ces retards s'avéraient, en outre,
préjudiciables aux citoyens qu'ils privaient du bénéfice
des dispositions adoptées par la représentation nationale. Il a
relevé, à titre d'exemple, qu'en l'absence de tout décret
d'application, la loi n° 99-245 du 30 mars 1999 relative
à la responsabilité en matière de dommages
consécutifs à l'exploitation minière et à la
prévention des risques miniers, les victimes d'effondrement ne pouvaient
toujours pas disposer des indemnités prévues par la loi.
Il a, par ailleurs, souligné que, dans certains cas, la pression de
l'actualité, des instances communautaires, ou simplement une
volonté politique forte, permettaient d'accélérer
considérablement les délais de publication des décrets. Il
a fait observer que les disparités de traitement entre les
décrets pris très rapidement et ceux qui sont retardés
pendant des années montraient assez combien, par-delà la lourdeur
et la complexité de leurs processus d'élaboration, la
volonté politique constituait un facteur déterminant pour une
rapide application des lois.
M. Jean François-Poncet, président
, a estimé en
conséquence tout à fait nécessaire la vigilance du
Parlement en matière de suivi de l'application des lois.
AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Mercredi 6 octobre 1999
M.
Xavier de Villepin, président,
a d'abord présenté
à ses collègues une
communication sur l'application des lois
entrant dans le domaine de compétence de la commission durant
l'année parlementaire 1998-1999.
Après avoir souligné le nombre exceptionnellement
élevé, au cours de l'année parlementaire
écoulée, des projets de loi ayant autorisé la ratification
ou l'approbation de traités ou d'accords internationaux -63 textes, dont
57 déposés en première lecture sur le bureau du
Sénat-,
M. Xavier de Villepin, président,
a
consacré ses principales observations aux conditions d'application de la
loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service
national.
Il a à cet égard relevé qu'après la publication du
décret du 26 novembre 1998 sur les possibilités de reports
d'incorporation pour les titulaires d'un contrat de travail à
durée déterminée, la loi pouvait être
considérée comme quasi complètement appliquée sur
le plan réglementaire. Les questions et les difficultés qui
demeuraient étaient liées, a-t-il relevé, à la mise
en oeuvre des dispositions concernant la période de transition devant
aboutir à la suspension de la conscription.
M. Xavier de Villepin, président,
a enfin rappelé que le
projet de loi sur les volontariats civils, en cours d'examen devant le
Sénat, s'inscrivait également dans le cadre de la réforme
du service national puisqu'il était prévu par l'article 8 de la
loi du 29 octobre 1997.
AFFAIRES SOCIALES
Mercredi 27 octobre 1999
La
commission a entendu une
communication de M. Jean Delaneau,
président
sur le
contrôle de l'application des lois
pour la période courant du 1
er
octobre 1998 au
30 septembre 1999.
M. Jean Delaneau, président,
a rappelé que,
conformément aux instructions du Bureau du Sénat, chaque
année, les commissions permanentes présentaient, dans leur
domaine de compétences, un bilan de l'application des lois. Il a
précisé que les différentes contributions des commissions
feraient l'objet d'une communication du président du Sénat lors
d'une prochaine Conférence des présidents et d'un document de
synthèse dont chacun pourrait prendre connaissance, de même que du
bilan détaillé établi par la commission des affaires
sociales.
Commentant ce bilan,
M. Jean Delaneau, président,
a
souhaité formuler quelques observations.
Evoquant la loi du 29 juillet 1994, dite loi bioéthique, qui avait
été rapportée par M. Claude Huriet, il a
constaté que le Gouvernement encourait deux griefs : celui d'abord
d'avoir laissé sans application certaines dispositions importantes de
cette loi, faute de décret, celui ensuite de n'avoir pas respecté
les prescriptions de l'article 21 de cette loi qui prévoyait une
révision de la loi bioéthique avant le mois de juillet 1999.
M. Jean Delaneau, président,
a indiqué que ce
défaut d'application était à mettre en relation avec la
non-application des dispositions de la loi du 28 mai 1996 concernant les
thérapies génique et cellulaire, issues d'amendements
sénatoriaux.
Il a souligné de même, que quatre ans et demi après la
publication de la loi du 4 février 1995, son article 28 relatif au
contrôle des installations de radiothérapie n'était
toujours pas applicable, faute de décret, alors que le Gouvernement
avait présenté cette mesure, incluse dans un texte portant
diverses dispositions d'ordre social, comme très urgente.
S'agissant de la loi du 1
er
juillet 1998 sur la
sécurité sanitaire à laquelle la commission est
particulièrement attachée puisqu'elle résulte d'une
initiative de MM. Charles Descours et Claude Huriet,
M. Jean Delaneau,
président,
a regretté le retard enregistré pour les
décrets relatifs à la mise en place des différentes
agences de l'Institut de veille qui n'ont été publiés que
fin mars 1999, alors que la loi elle-même avait mis un butoir au 31
décembre 1998.
Pour ce qui est des dispositions figurant dans la loi du 1
er
juillet
1998, relatives aux principales règles de sécurité
sanitaire concernant les dispositifs médicaux, les produits
cosmétiques et autres, le président
a indiqué que
les décrets n'étaient toujours pas parus, ce qui était
difficilement acceptable s'agissant de règles conditionnant la
sécurité sanitaire.
Abordant l'application de la loi de financement de la sécurité
sociale pour 1999, il a constaté qu'au terme de la période sous
revue, les décrets d'application relatifs au fonds de réserve
pour les retraites n'étaient pas parus et que les sommes qui devaient
l'alimenter à hauteur de 2 milliards de francs n'avaient pas
été versées, ce qui était fâcheux pour un
fonds de réserve qui doit produire des fonds.
Il a souligné en revanche qu'il y avait un décret dont le
Parlement ne souhaitait pas la parution et qui pourtant était pris
chaque année par le Gouvernement : celui qui majore le plafond des
avances de trésorerie aux régimes sociaux, fixé par le
Parlement ; pour la troisième fois consécutive, en octobre
1999, le Gouvernement a en effet majoré ce plafond par la voie
réglementaire.
Enfin,
M. Jean Delaneau, président,
s'est inquiété
qu'aucun décret d'application n'ait été pris pour la loi
du 27 juillet 1999 portant création de la couverture maladie universelle
(CMU) alors que cette réforme doit être effective le
1
er
janvier 2000.
Il a constaté que, même si l'enjeu n'était pas de
même nature, la situation était identique pour les nombreux
articles de diverses dispositions d'ordre sanitaire et social qui se sont
greffés sur cette loi.
M. François Autain
a souligné l'urgence qui s'attachait
à la publication rapide du décret nécessaire à
l'application de l'article de la loi du 27 juillet 1999 relatif aux
médecins de nationalité ou à diplôme
étrangers.
M. Claude Domeizel
s'est félicité de la parution, le 24
octobre dernier, du décret relatif au fonds de réserve pour les
retraites.
M. Claude Huriet
a déploré à son tour que de
nombreux décrets d'application de la loi dite bioéthique du 29
juillet 1994 n'aient pas été publiés, citant à
titre d'exemple le sort des embryons surnuméraires.
Considérant qu'il s'agissait d'une question qui était
naturellement hors de tout clivage politique, il s'est interrogé sur les
moyens dont pouvait disposer la commission pour interpeller le Gouvernement.
M. François Autain
a souligné les difficultés qui
pouvaient être rencontrées dans la rédaction des
décrets d'application de la loi dite bioéthique. Il a
considéré que la perspective d'une modification de cette loi
à compter de 1999 avait pu également constituer un frein pour la
mise en place des décrets nécessaires à son application.
M. Jean Chérioux
a rappelé que la loi comportait un
dispositif expérimental pour 5 ans et a considéré au
contraire que l'expérimentation était biaisée dès
lors que la loi n'avait pas été appliquée dans toutes ses
dispositions, faute de décret.
M. Francis Giraud
a fait état également des
difficultés rencontrées, dans leur activité, par les
laboratoires de recherche du fait de l'absence de décret d'application.
M. Jean Delaneau, président,
a souhaité que M. Claude
Huriet puisse saisir le Gouvernement du problème récurrent de la
non-parution des décrets d'application des dispositions de la loi du 28
mai 1996 concernant les thérapies génique et cellulaire, et plus
largement des difficultés que semblait rencontrer le Gouvernement pour
appliquer les dispositions législatives dès lors qu'elles
résultaient d'une initiative parlementaire.
Il a proposé, et la commission l'a approuvé, que la
démarche de M. Claude Huriet s'accomplisse au nom de la commission.
FINANCES
Mercredi 27 octobre 1999
Puis la
commission a entendu une
communication
de
M. Alain Lambert,
président,
sur le
contrôle de l'application des lois
pour la période courant du 1
er
octobre 1998 au 30
septembre 1999. Il a tout d'abord rappelé qu'il appartenait à la
commission des finances, comme à chaque commission, de dresser un bilan
de l'application des lois qu'elle avait rapportées au fond. Sans entrer
dans le détail des décrets d'application de chaque loi, il s'est
limité à deux observations principales.
Il a, en premier lieu, souligné que l'amélioration sensible des
délais d'application des lois, constatée depuis quelques
années, se confirmait et qu'elle tenait largement à
l'opiniâtreté du Parlement, ce dont il convenait de se
féliciter.
Il a rappelé qu'une vigilance permanente dans le contrôle de la
publication des rapports demandés par le Parlement demeurait
nécessaire. Il a toutefois observé que trois des rapports
demandés lors du dernier débat budgétaire, l'un sur la
réforme de la taxe professionnelle, l'autre sur les effets du
régime des micro-entreprises et un troisième sur la
fiscalité en Corse, avaient été récemment
déposés.
En second lieu, il a jugé que, trop souvent négligé, le
contrôle constituait une prérogative essentielle du Parlement
vis-à-vis du Gouvernement et qu'il s'agissait même d'un devoir
démocratique. Il a constaté, en particulier, que les
administrations rechignaient à appliquer les quelques rares dispositifs
votés contre leur gré par la représentation nationale.
M. Alain Lambert, président
, a rappelé qu'un des moyens
à la disposition du Parlement était d'interroger
régulièrement les ministres à ce sujet.
En conclusion, il a plaidé pour que, dans le cadre des réflexions
à conduire sur le contrôle du Gouvernement, le suivi
réglementaire de l'application des lois, d'ordre quantitatif et
qualitatif, puisse gagner toute sa place.
La commission a alors
donné acte au président de sa
présentation du bilan de l'application des lois pour la période
courant du 1
er
octobre 1998 au 30 septembre 1999.
LOIS
Mercredi 27 octobre 1999
Puis la
commission a entendu une
communication
de
M. Jacques Larché, président,
sur
l'
application des lois
au 30 septembre 1999.
M. Jacques Larché, président,
a tout d'abord
indiqué que parmi les quinze lois adoptées définitivement
sur le rapport de la commission des lois au cours de la session 1998-1999, deux
lois étaient directement applicables et trois lois avaient
été applicables rapidement.
Il a précisé qu'il s'agissait des lois relatives au
développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, au mode
d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à
l'Assemblée de Corse et à la qualification d'officier de police
judiciaire, et fait observer que deux de ces lois étaient d'origine
parlementaire.
Le président a, en outre, rappelé que trois lois
constitutionnelles avaient été promulguées et que celle
relative à l'égalité entre les femmes et les hommes
pourrait entraîner le dépôt de projets de lois organiques et
ordinaires.
Il a ensuite indiqué que cinq lois promulguées en 1998-1999
n'avaient encore reçu aucune mesure d'application, précisant que
parmi ces cinq lois figurait celle sur l'accès au droit
promulguée en décembre 1998. Il a noté que le délai
de parution des décrets attendus était supérieur à
neuf mois pour cette loi, alors que l'importance du dispositif adopté
sur l'aide juridique était fréquemment soulignée.
M. Jacques Larché, président,
a observé que le
ministère de l'intérieur s'était engagé à
publier quatre décrets d'application de la loi relative aux polices
municipales avant la fin juillet 1999 mais qu'ils n'étaient toujours pas
parus à ce jour. Il a noté que les deux lois relatives à
la Nouvelle-Calédonie, examinées selon la procédure
d'urgence, avaient reçu des mesures d'application importantes permettant
l'établissement des institutions politiques et que le ministère
de l'outre-mer entendait rendre ces lois totalement applicables à la fin
de l'année 1999, alors que vingt-sept décrets restaient encore
à prendre pour l'application de la loi organique et au moins six
décrets pour la loi simple.
Il a fait savoir que, globalement, le délai de parution des
décrets était encore trop souvent supérieur à six
mois, indiquant que trois questions écrites de parlementaires l'avaient
souligné au cours de la session, et il a noté que les lois
n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et
à la répression des infractions sexuelles et n° 98-566
du 8 juillet 1998 portant transposition de la directive sur le temps
partagé n'étaient toujours pas totalement applicables.
Le président a enfin fait observer que les dispositions d'origine
sénatoriale étaient moins bien appliquées que celles
d'origine gouvernementale, 35 % étant non appliquées, contre
24 %.