II. L'EXÉCUTION DES BUDGETS PRÉCÉDENTS
A. L'EXÉCUTION DU BUDGET DE 1999
En 1999, le budget de la santé et de la solidarité avait été adopté en loi de finances initiale à 80,2 milliards de francs et a été exécuté à 86,5 milliards de francs d'ouvertures nettes de crédits, et 85 milliards de francs de dépenses nettes, recouvrant les mouvements suivants 2 ( * ) :
• 2,67 milliards de francs d'ouvertures en loi de finances ;
• 3,6 milliards de francs d'ouvertures en décrets d'avances et décrets pour dépenses accidentelles ;
• 17,4 millions de francs d'annulations de crédits ;
• 1,3 milliard de virements, transferts et répartition vers d'autres ministères ;
• 276 millions de francs de crédits rattachés par voie de fonds de concours ;
• 1,16 milliard de francs de reports de 1998.
Au total, ces modifications ont donc porté sur 7,95 % de la loi de finances initiale. Le mouvement le plus important a été l'ouverture par décret d'avances de 3,5 milliards de francs en janvier 1999 pour couvrir des dépenses de RMI suite à la décision d'augmenter de 3 % le montant de cette prestation et en raison de besoins non couverts au titre de 1998. Les principaux transferts et virements sont liés aux crédits de lutte contre la drogue et la toxicomanie et au service national des objecteurs de conscience. Les fonds de concours les plus importants sont ceux de l'Union européenne (58 %) et celui accueillant le contributions des exploitants de système de production et de distribution des eaux qui remboursent à l'Etat des frais de prélèvement et d'analyse des échantillons d'eau pour la vérification de la qualité des eaux non minérales naturelles destinées à la consommation humaine.
Ainsi, le principal événement de l'exécution du budget de 1999 est l'ouverture pour 5,5 milliards de francs de crédits en faveur du RMI. Parallèlement, il a été permis de financer en gestion l'accueil des réfugiés kosovars en France pour un total de 193,3 millions de francs. Le collectif budgétaire a également doté l'établissement français du sang de 350 millions de francs (EFS), ajusté les frais de justice de 45 millions de francs, augmenté les dotations de frais de stage des étudiants en médecine pour 69,3 millions de francs, augmenté les crédits pour la tutelle et la curatelle de 37 millions de francs et accru de 150 millions de francs les crédits de paiement.
B. L'EXÉCUTION DU BUDGET DE 2000
En 2000 la première loi de finances rectificative, du 13 juillet 2000, a ouvert pour 2,5 milliards de francs de crédits supplémentaires.
Le secrétaire d'Etat à l'économie solidaire a ainsi bénéficié de 40 millions de francs de crédits (33 millions de francs d'intervention et 7 millions de francs de crédits de fonctionnement). En effet, les 13,5 millions de francs ouverts par la loi de finances initiale pour 2000, au titre de l'innovation et de l'économie sociales, semblaient insuffisants pour couvrir les ambitions énoncées lors des consultations régionales de l'économie sociale et solidaire menées de février à avril 2000 et de la rencontre nationale du 5 juin 2000. Ces 40 millions de francs devaient servir à la préparation et au lancement d'un appel national à projets en direction des acteurs de l'économie solidaire.
Au titre de la mise en oeuvre de la solidarité nationale pour financer les réparations des dommages causés par les intempéries de la fin de l'année 1999, 360 millions de francs ont été ouverts sur le chapitre 46-81 " action sociale de lutte contre l'exclusion et d'intégration ".
La principale ouverture s'élève à 2 milliards de francs sur le chapitre 47-20 " aides exceptionnelles au service public hospitalier " visant, en application du protocole du 14 mars 2000 signé avec les organisations syndicales représentatives du personnel hospitalier, à améliorer le remplacement des agents absents dans les établissements de santé. La répartition de cette enveloppe entre les différentes agences régionales de l'hospitalisation (ARH) est réalisée au prorata des effectifs des établissements. Afin de favoriser la promotion professionnelle, 30 % de ces crédits seront affectés au remplacement des agents absents pour raison de formation. Sont sinon pris en compte les critères suivants : effectifs, absentéisme de longue durée, activité, efficience économique.
Enfin le montant du fonds d'investissement pour la modernisation des établissements (FIMHO) a été, pour l'année 2000, porté de 600 millions à 800 millions de francs. Afin d'encourager plus fortement les opérations de modernisation des hôpitaux contribuant à la mise en oeuvre des objectifs d'amélioration de l'organisation des soins, l'éligibilité est élargie à des opérations de restructuration au sein même des établissements dès lors qu'elles participent à l'adaptation de l'offre de soins. A ce titre, les axes prioritaires seront les urgences, la psychiatrie et les soins de longue durée.
Le second projet de loi de finances rectificative pour 2000, en cours d'examen, prévoit aussi de nombreuses ouvertures de crédits, pour un montant total de 2,85 milliards de francs :
• 946,5 millions de francs pour rembourser à la CNAF sa contribution au FASTIF ; les 34 millions de francs de subvention de la Mutualité sociale agricole de 2000 ne seront cependant pas remboursés ;
• 650 millions de francs d'ajustement des dépenses d'AAH ;
• 425 millions de francs d'ajustement des dépenses de RMI ;
• 100 millions de francs pour la dotation des frais de stages extra-hospitaliers des étudiants en médecine et de majoration de la subvention aux écoles d'infirmières : 50 millions de francs pour couvrir la hausse des besoins engendrées par le protocole hospitalier du 14 mars 2000 qui a permis d'augmenter les quotas d'infirmières ; 50 millions de francs d'ajustement aux besoins pour le stage des internes ;
• 70 millions de francs d'ajustement aux besoins de financement de la tutelle et de la curatelle ;
• 68 millions de francs d'ajustement aux besoins de frais de justice et de réparation civile ;
• 60 millions de francs de crédits de paiement pour l'ajustement aux besoins en matière de subventions d'équipement sanitaire, correspondants à des opérations terminées ;
• 40 millions de francs pour financer une campagne de communication sur la contraception (20 millions) et l'exclusion (20 millions) ;
• 40 millions de francs de majoration de crédits pour l'hébergement d'urgence dont 26,4 millions pour solder les besoins liés à l'accueil des réfugiés kosovars et aux demandeurs d'asile ;
• 30 millions de francs au titre de la rente viagère allouée aux harkis ;
• 14 millions de francs d'ajustement aux besoins de transferts à divers régimes de protection sociale : 10 millions pour Mayotte et 4 millions pour la Polynésie française ;
• un million de francs de participation à la campagne de communication sur la toxicomanie menée en 2000 ;
• 970.000 francs d'autorisations de programme et de crédits de paiement pour la rénovation d'un restaurant administratif ;
• 215.000 francs d'ajustement aux besoins sur les programmes de santé publique et les dispositifs de prévention et de promotion de la santé.
Le décret de virement du 8 novembre 2000 a annulé 749,5 millions de francs de crédits destinés à la couverture maladie universelle ce qui a permis de majorer de 200 millions de francs les crédits de l'AAH, et de 520,7 millions de francs ceux du RMI et de l'API, ainsi que de dégager 5 millions de francs pour les bourses d'enseignement des professions sociales, et d'affecter 23,8 millions de francs au groupement d'intérêt public " Carte professionnel de santé " (6,4 millions de francs) et au contrat de développement de Wallis et Futuna (17,4 millions). Ont aussi été annulés 10,6 millions de francs sur les crédits des objecteurs de conscience, 23 millions de francs sur les agences de sécurité sanitaire et 8,5 millions de francs sur les rémunérations principales, permettant de réaffecter 38,7 millions de francs sur le chapitre regroupant l'ensemble des moyens de fonctionnement (dont une partie pour la location de locaux pour l'administration centrale, pour assurer le fonctionnement des cabinets des deux nouveaux membres du gouvernement nommés en 2000, pour réaliser une étude sur le passage aux droits constatés dans les organismes de sécurité sociale et pour boucler le financement des manifestations menées dans le cadre de la présidence française) et de financer la vaccination contre le choléra de l'ensemble de la population de Mayotte (10 millions de francs).
Par ailleurs, l'arrêté du 15 novembre 2000 a annulé 1,037 milliard de francs de crédits dont un milliard de francs au titre de la couverture maladie universelle, 30 millions de francs sur le fonctionnement des établissements nationaux à caractère sanitaire et social et 7 millions de francs sur le service national des objecteurs de conscience, ainsi que 800.000 francs d'autorisations de programme et de crédits de paiement sur les subventions d'équipement social.
Le jeu cumulé du décret de virement, de l'arrêté d'annulation et du collectif budgétaire a ainsi permis de réaliser 1,75 milliard de francs d'économies sur la CMU et 53 millions de francs sur les agences de santé (un trimestre d'activité pour l'agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES) et l'institut national de veille sanitaire (InVS) ces établissements ayant un fonds de roulement très conséquent, et la moitié de la dotation de l'agence française du sang, cet organisme ayant comme convenu cédé la place à l'établissement français du sang fonctionnant sans subvention de l'Etat). A l'inverse, les crédits de l'AAH ont progressé de 850 millions de francs (permettant d'apurer pour 400 millions de francs de dettes et de couvrir pour 450 millions les besoins apparus en cours d'exercice), ceux du RMI de 520 millions de francs (400 millions pour les dettes, 120 millions pour les besoins qui ne sont cependant pas soldés) et 400 millions pour l'API permettant de solder les dettes même si un doute subsiste sur les besoins réels pour 2000.
Au total, le budget de la santé et de la solidarité 2000, hors reports et transferts aura reçu 4,32 milliards de franc portant le montant des crédits ouverts à 95,1 milliards de francs. Le budget initial pour 2001 s'élève quant à lui à 94,7 milliards de francs. Notamment, les chapitres relatifs aux minima sociaux ont connu de forts mouvements de crédits, de même que certains chapitres traditionnellement insuffisamment dotés.
* 2 Cour des comptes, rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1999, page 530.