TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DU MINISTRE
Réunie le mardi 23 janvier 2001, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'audition de Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, sur le projet de loi n° 120 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif à l'interruption volontaire de grossesse (IVG) et à la contraception .
M. Jean Delaneau, président, a indiqué qu'il avait demandé au Gouvernement de lever l'urgence sur ce texte afin qu'un véritable dialogue puisse s'instaurer entre les deux assemblées.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, a rappelé que le Gouvernement souhaitait que le projet de loi soit adopté définitivement avant l'été et a fait valoir que le point soulevé par le président de la commission devait être examiné dans un contexte plus global ; la réponse qui pouvait être apportée dépendait du rythme des débats parlementaires, notamment sur les autres textes actuellement en discussion.
Abordant la présentation du projet de loi, elle a déclaré que le Gouvernement, depuis 1997, s'était engagé à prendre des mesures destinées à assurer l'exercice effectif du droit à la contraception et à l'IVG. Ces mesures tenaient compte de trois impératifs : faire progresser les droits des femmes en leur donnant les moyens de leur autonomie, de leur liberté et de leur responsabilisation en matière de maîtrise des naissances, améliorer la santé publique en s'attachant à faciliter l'accès à l'information, à la contraception et, en dernier ressort à l'IVG, enfin, garantir une égalité d'accès aux moyens de contraception et d'IVG en luttant contre les inégalités sociales.
Mme Elisabeth Guigou a souligné que le projet de loi s'intégrait dans cette politique volontariste, dont la première des priorités était de prévenir les grossesses non désirées en assurant un meilleur accès à la contraception. Elle a constaté que la contraception n'était pas parvenue à réduire le nombre des grossesses non désirées, qui s'élevait à plus de 200.000 par an. On relevait ainsi 10.000 grossesses non désirées chez les adolescentes, dont 7.000 conduisaient ainsi à une interruption volontaire, près d'une femme sur trois ayant été confrontée, au cours de son existence, à une telle décision.
Relevant que les échecs contraceptifs restaient donc trop fréquents, elle a indiqué que la politique du Gouvernement visait par conséquent à améliorer l'information sur la contraception et à faciliter l'accès de toutes les femmes à tous les contraceptifs disponibles. Elle a rappelé qu'une campagne d'information sur la contraception avait été lancée le 12 janvier 2000 et qu'elle serait reconduite cette année.
Mme Elisabeth Guigou a ajouté que des dispositions avaient en outre été prises pour faciliter l'accès de toutes les femmes à tous les contraceptifs disponibles sur le marché, pour tenir compte du coût de la contraception et de son remboursement : réduction du prix et remboursement plus important depuis le 29 août 2000, avec prise en charge à 100 % pour les bénéficiaires de la CMU, mise sur le marché d'une pilule de troisième génération à un prix accessible et remboursable dans les prochains mois et mise sur le marché des premières pilules du lendemain : le Tétragynon en décembre 1998 et le Norlevo en juin 1999.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, a fait valoir que la seconde priorité du Gouvernement était d'améliorer, quand il n'y a pas d'autre choix, l'accès à l'interruption volontaire de grossesse. Elle a jugé qu'il ne fallait pas que cette épreuve soit rendue encore plus difficile à vivre par les conditions qui permettent d'y accéder, les délais d'intervention, les conditions d'accueil et d'information. L'amélioration de l'accès à l'IVG reposait sur un renforcement des équipes hospitalières et médicales, sur la mise en place d'une permanence téléphonique destinée à accueillir les femmes pendant la période estivale, à les informer et à les orienter en fonction du planning de permanence des hôpitaux en matière d'IVG, sur un ensemble de mesures permettant de faciliter l'accès de toutes les femmes à toutes les techniques d'interruption volontaire, y compris médicamenteuse, quel que soit le centre d'interruption volontaire sollicité, enfin, sur l'élaboration de recommandations de bonne pratique à destination des professionnels en matière d'IVG. Elle a indiqué que l'effort du Gouvernement pour améliorer ces conditions d'accès à l'IVG, qui s'élevait à 12 millions de francs dans le budget de 2000, serait poursuivi à hauteur de 15 millions de francs en l'an 2001.
Considérant que le projet de loi voté par l'Assemblée nationale s'inscrivait dans la continuité de ces efforts, Mme Elisabeth Guigou a souligné que le texte initial du Gouvernement contenait trois modifications principales : l'allongement du délai légal de recours à l'IVG de dix à douze semaines de grossesse, l'aménagement de l'obligation d'autorisation parentale pour les mineures souhaitant avoir recours à l'IVG et la suppression des sanctions pénales liées à la propagande et à la publicité en faveur de l'IVG.
S'agissant de l'allongement du délai légal de dix à douze semaines de grossesse, elle a expliqué que l'objectif de cette mesure était d'éviter que des femmes ayant pris la décision d'une IVG ne soient contraintes, parce qu'elles sont hors délai, de partir à l'étranger, ou d'avoir recours à une interruption médicale de grossesse. Elle a précisé que sur ce point les débats avaient essentiellement porté sur les obstacles en termes médicaux et de sécurité sanitaire et les risques de dérives eugéniques.
Evoquant l'aménagement de l'obligation d'autorisation parentale pour les mineures, Mme Elisabeth Guigou a indiqué que le texte voté affirmait que l'autorisation parentale restait la règle, mais ouvrait une possibilité de dérogation à cette règle. On ne pouvait en effet ignorer certaines situations de détresse, liées principalement à des incompréhensions familiales. Il y avait des cas où la mineure ne pouvait envisager de parler d'une IVG à ses parents, où les parents s'y opposaient et, enfin, des situations où les parents étaient injoignables.
Elle a expliqué que la procédure serait la suivante : le médecin prendra, avant toute chose, le temps du dialogue. Il tentera de convaincre la mineure qu'il serait mieux pour elle que ses parents puissent l'accompagner dans cette période difficile de son existence. Si la jeune fille persiste dans son souhait de garder le secret ou si, malgré son souhait, elle ne peut obtenir le consentement de ses parents, son seul consentement, exprimé librement en tête-à-tête avec le médecin, emportera la décision. Afin de ne pas rester seule tout au long de cette période difficile, elle choisira, après en avoir discuté au cours de l'entretien préalable, un adulte pour l'accompagner, cet adulte pouvant être soit l'un des professionnels du centre qu'elle a choisi pour avoir recours à l'IVG, soit un adulte de son entourage proche.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, a précisé que, s'agissant de la responsabilité du médecin en cas de dommages consécutifs à l'IVG, ce seraient les règles générales de la responsabilité médicale qui s'appliqueraient.
S'agissant de la responsabilité de l'accompagnant, dans la mesure où cette personne ne prend aucune part à la décision de la mineure d'avorter, ni à l'intervention elle-même, il ne peut y avoir de responsabilité. Sur l'acte d'accompagnement lui-même qui consiste à être là, aider, assister la mineure, il ne peut y avoir a priori de responsabilité. Mme Elisabeth Guigou a ajouté qu'elle avait toutefois saisi la ministre de la justice afin que des éclaircissements soient donnés dans le cadre de la navette parlementaire.
Evoquant la suppression des sanctions pénales, elle a indiqué qu'il s'agissait de celles liées à la propagande et à la publicité pour l'IVG devenues obsolètes et de l'abrogation de la disposition du décret-loi de 1939 relatif à la famille et à la natalité française qui prévoyait une automaticité d'interdiction professionnelle pour les médecins ayant pratiqué illégalement des IVG.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, a ensuite détaillé les autres modifications apportées à la loi relative à l'IVG : la possibilité qu'une IVG puisse éventuellement, demain, se pratiquer en ambulatoire si l'évolution des techniques et des pratiques de soins l'autorise, la disposition qui fait en sorte que les responsables des services hospitaliers concernés ne puissent plus, au prétexte de la clause de conscience, refuser d'organiser les IVG dans leur service. Il était en effet apparu nécessaire que tout chef de service d'un hôpital public assume l'organisation de ce service, s'il a été décidé par l'établissement, ainsi que le précise la loi hospitalière, que c'est bien à son service que cette mission incombe.
Evoquant les modifications relatives à la régulation des naissances, elle a précisé qu'il s'agissait essentiellement de faciliter l'accès des mineures à la contraception en étendant à tous les médecins et pas uniquement ceux des centres de planning familial, la possibilité de prescrire une contraception à une mineure sans autorisation parentale. Elle a ajouté que les autres propositions à ce chapitre de la contraception avaient pour seul objet de prendre acte que le droit commun du médicament s'applique aux contraceptifs comme à n'importe quel autre médicament et que, de ce fait, le maintien dans le code de la santé publique de dispositions spécifiques aux contraceptifs n'a plus lieu d'être.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, a ensuite analysé les modifications apportées au texte à l'initiative des députés. Elle a évoqué la suppression de l'entretien obligatoire pour les femmes majeures, à laquelle le Gouvernement ne s'était pas opposé, et l'introduction d'une procédure collégiale faisant intervenir une commission pluridisciplinaire pour toute décision d'IMG.
S'agissant de la stérilisation à visée contraceptive, Mme Elisabeth Guigou a indiqué que ces dispositions visaient à encadrer le recours à la stérilisation volontaire masculine et féminine pour les personnes capables et pour les personnes incapables majeures. Pour les personnes majeures capables, la ligature des trompes ou des canaux déférents ne pouvait être pratiquée que si la personne intéressée avait exprimé une volonté libre, motivée et délibérée en considération d'une information claire et complète sur ses conséquences. L'objectif était de mettre en évidence le seul fondement d'une telle intervention, à savoir un choix libre, éclairé et motivé de la personne intéressée.
S'agissant des personnes protégées, Mme Elisabeth Guigou a précisé que les conditions posées par le texte étaient : une contre-indication médicale absolue aux méthodes de contraception ou une impossibilité avérée de les mettre en oeuvre et l'autorisation du juge des tutelles après audition des personnes utiles et avis d'un comité d'experts.
Evoquant les dispositions répressives, elle a expliqué que les députés avaient transposé dans le code de la santé publique les délits qui répriment le fait d'interrompre une grossesse en dehors des délais fixés par la loi, ou de pratiquer une IVG sans être médecin ou dans un lieu non habilité, ainsi que le délit de fourniture de moyens à une femme pour une IVG sur elle-même (en précisant que la femme ne peut être considérée comme complice de ce délit). Elle a considéré qu'il n'y avait pas de dépénalisation mais sortie du code pénal, et entrée dans le code de la santé publique, des mêmes infractions punies des mêmes peines.
Enfin, elle a indiqué que les députés avaient également aménagé les éléments constitutifs du délit d'entrave à IVG dans un souci de meilleure protection des femmes et des personnes qui les aident et afin de voir réprimées les nouvelles formes des commandos anti-IVG.
M. Francis Giraud, rapporteur, a constaté que le projet de loi n'apportait pas de réponse à la situation des femmes qui auraient dépassé le délai de douze semaines de grossesse. Il a demandé à la ministre si ces femmes étaient supposées continuer à se rendre à l'étranger pour y obtenir une interruption de grossesse. Il s'est interrogé sur la responsabilité juridique d'un médecin qui aurait pratiqué une IVG sur une mineure sans le consentement parental, voire contre l'avis des parents, en application de la loi. Il a souhaité connaître les moyens financiers que le Gouvernement entendait consacrer afin de permettre une bonne application de la loi et garantir un accès rapide à l'IVG.
M. Alain Vasselle s'est également interrogé sur la responsabilité du médecin qui pratiquerait une IVG sur une mineure sans l'autorisation des parents. Il s'est demandé comment on pouvait concilier une politique favorisant la contraception tout en proposant parallèlement de lever les interdictions relatives à la propagande et à la publicité pour l'IVG. S'agissant de la stérilisation, il s'est interrogé sur le cas des incapables majeures qui ne seraient pas sous tutelle.
M. Charles Descours a souligné qu'un certain nombre de pilules contraceptives, notamment celles dites de troisième génération, étaient mal, voire pas remboursées du tout. Il a souhaité obtenir des précisions sur l'obligation qui serait faite aux chefs de service d'assurer le service public de l'IVG.
M. Lucien Neuwirth a fait observer que le problème de l'interruption de grossesse se situait bien en amont, dans l'ignorance souvent totale des mécanismes de la transmission de la vie. Il a souligné que les parents étaient souvent mal informés sur ces sujets et parfois réticents à les évoquer avec leurs enfants. Il a jugé qu'une information sur la sexualité et la contraception dispensée en milieu scolaire devrait nécessairement associer les parents. Il s'est étonné que la contraception fasse l'objet du titre II du projet de loi alors qu'elle aurait dû figurer, en toute logique, avant le titre consacré à l'interruption volontaire de grossesse.
M. Claude Huriet a souhaité obtenir un certain nombre de données chiffrées concernant le nombre d'IVG en France, en comparaison avec la situation dans les autres pays, le nombre de centres d'orthogénie dont disposait notre pays et les éventuelles listes d'attente pour pratiquer une interruption volontaire de grossesse. Il s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles notre pays connaissait une véritable carence en matière d'éducation sexuelle et de contraception. Il s'est demandé si les difficultés techniques que supposait une interruption de grossesse au-delà de dix semaines et les réticences d'un certain nombre d'équipes médicales à dépasser ce délai ne risquaient pas, in fine, d'aboutir à rendre l'accès à l'IVG encore plus difficile.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard a mis l'accent sur l'importance d'une information en amont sur la contraception. Elle a dit souscrire à la suppression du caractère obligatoire de l'entretien préalable et a jugé nécessaire que les femmes puissent obtenir des garanties quant à la qualité de l'accueil et du suivi dont elles font l'objet lors de leur démarche d'IVG.
Mme Claire-Lise Campion a fait part de sa satisfaction de voir ce texte important examiné par le Parlement. Elle a jugé souhaitable d'envisager une information sur la sexualité et la contraception dès le plus jeune âge, à l'instar de ce qui se faisait par exemple aux Pays-Bas. Elle s'est demandé si le délai de deux mois prévu avant une stérilisation était suffisant et s'il ne serait pas nécessaire de l'allonger pour permettre une réflexion plus approfondie dans le couple. Evoquant les difficultés que connaissaient de nombreux centres d'IVG, elle a estimé que celles-ci provenaient notamment d'une répartition imparfaite des compétences entre l'Etat et le département.
M. Jean-Louis Lorrain a fait observer que les pays européens qui connaissaient des termes légaux plus avancés pour l'interruption de grossesse ne faisaient souvent pas de distinction entre l'interruption volontaire de grossesse et l'interruption médicale de grossesse. Il s'est demandé si l'allongement du délai légal n'allait pas conduire certaines femmes à attendre le dernier moment, ce qui obligerait alors dans quelques années à reporter encore le terme du délai légal. Il a estimé que le passage de dix à douze semaines de grossesse pouvait se superposer à l'apparition d'un doute lié aux éléments de diagnostic prénatal. Il a jugé que l'on se dirigeait progressivement vers une interruption médico-sociale de grossesse.
M. Jean Chérioux a demandé à la ministre si le projet de loi qu'elle présentait ne constituait pas une rupture avec la loi Veil. Il a rappelé que la loi de 1975 posait comme principe le respect de la vie et prévoyait une exception à ce principe pour préserver la santé de la femme. Il a souligné que cette loi, notamment par l'entretien social obligatoire, avait entendu protéger la femme contre toute pression afin qu'elle puisse exprimer librement son choix. Il a considéré que le projet de loi rompait avec l'esprit de la loi Veil, dans la mesure où il reconnaissait la liberté donnée à la femme de mettre fin à sa grossesse.
M. Guy Fischer a rappelé combien il était attaché à la réduction des inégalités et s'est, par conséquent, enquis des moyens qui seraient dégagés pour permettre une bonne application de cette loi, notamment dans les quartiers les plus défavorisés. Il a mis l'accent sur la nécessité d'une juste répartition des centres d'IVG sur le territoire et d'une juste rémunération des médecins qui pratiquaient ces IVG. Il a jugé indispensable une formation du corps médical à la contraception et aux techniques de l'IVG.
En réponse aux différents intervenants, Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, a indiqué qu'au-delà de douze semaines de grossesse les femmes seraient prises en charge dans le cadre de l'interruption médicale de grossesse, comme c'était le cas aujourd'hui.
Elle a fait valoir que l'esprit de la loi Veil était précisément de faire confiance aux femmes et d'opérer une distinction nette entre l'interruption volontaire de grossesse et l'interruption médicale de grossesse.
S'agissant de la responsabilité du médecin, elle a confirmé que cette responsabilité ne pourrait pas être engagée pour non-respect du principe du consentement parental. En cas de problème médical, le droit de la responsabilité générale en matière médicale s'appliquerait.
Evoquant la stérilisation, elle a considéré que cette pratique existait et qu'il valait mieux, par conséquent, l'encadrer d'un point de vue législatif. Elle a précisé que la stérilisation ne serait pas autorisée sur les mineures et que, s'agissant des personnes incapables, la décision serait prise par le juge des tutelles. Elle a jugé que le délai de deux mois paraissait raisonnable pour décider d'une mesure difficilement réversible.
Mme Elisabeth Guigou a souligné que la contraception était la première priorité du Gouvernement et qu'il fallait faire en sorte que notre pays obtienne de meilleurs résultats en matière d'utilisation de la contraception. Elle a considéré que les parents n'étaient effectivement pas toujours les mieux placés pour parler de contraception avec leurs enfants et qu'il fallait donc une parole publique sur la sexualité des enfants et des adolescents. Elle a indiqué qu'un décret, récemment publié, avait inscrit dans le cursus des études médicales un module relatif à la contraception.
Elle a souligné que le Gouvernement s'était efforcé d'améliorer les conditions de remboursement des contraceptifs : le stérilet était ainsi pris en charge à 100 % dans le cadre de la couverture maladie universelle, une pilule générique de troisième génération serait bientôt mise sur le marché et ferait l'objet d'un remboursement par la sécurité sociale.
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité , a confirmé que le chef de service devrait désormais faire en sorte que les IVG soient pratiquées dans son service, si l'établissement en avait ainsi décidé. Elle a rappelé que les établissements publics de santé avaient l'obligation d'exercer cette mission.
Elle a estimé que l'organisation des centres d'IVG sur le territoire relevait de la responsabilité des conseils généraux. Elle a indiqué que les centres d'orthogénie étaient souvent accueillis dans les centres de planification familiale, lesquels étaient financés par les départements. Elle a précisé que l'Etat s'efforçait alors de financer certaines missions d'information sur l'IVG dans ces centres.