Loi de finances pour 2002 - Tome III - Annexe 16 - Éducation nationale : Enseignement supérieur
LACHENAUD (Jean-Philippe), Rapporteur spécial
RAPPORT GENERAL 87 (2001-2002) - TOME III - Annexe 16 - COMMISSION DES FINANCES
- PRINCIPALES OBSERVATIONS
- AVANT-PROPOS
-
PREMIÈRE PARTIE :
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS- I. ANALYSE DES CRÉDITS PAR NATURE
- II. ANALYSE DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT
-
SECONDE PARTIE :
LE CONTEXTE DU BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR POUR 2002-
A. LES ÉTUDIANTS ET LA VIE ÉTUDIANTE
- 1. L'évolution récente du nombre des étudiants
- 2. Les prévisions de court terme du nombre des étudiants
- 3. Les perspectives d'évolution de long terme du nombre des étudiants
- 4. Les mesures prises contre la désaffection des études scientifiques
- 5. L'évolution du nombre des étudiants étrangers
- 6. La mobilité internationale des étudiants français
- 7. La mobilité régionale des étudiants français
- 8. Le cumul études/activités salariées
- 9. La situation des CROUS
- 10. La vie étudiante
- 11. Les équipements informatiques accessibles aux étudiants
-
B. LES PERSONNELS
- 1. L'évolution des emplois et des taux d'encadrement
- 2. La répartition des enseignants en fonctions par catégorie et discipline
- 3. Le plan pluriannuel de création d'emplois
- 4. Les observations de la Cour des Comptes sur la gestion des enseignants-chercheurs
- 5. Les perspectives de départs en retraite des enseignants-chercheurs
- 6. Le rapport Espéret sur les tâches des enseignants et des enseignants chercheurs
- C. L'EFFICIENCE DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
-
A. LES ÉTUDIANTS ET LA VIE ÉTUDIANTE
- MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE AU BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
N° 87
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
Annexe au procès verbal de la séance du 22 novembre 2001
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2002 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 16
ÉDUCATION NATIONALE :
II.- ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
Rapporteur spécial
: M. Jean-Philippe LACHENAUD
(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, René Trégouët.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème
législ.) :
3262
,
3320
à
3325
et T.A.
721
Sénat
:
86
(2001-2002)
|
Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
Votre
rapporteur spécial souhaite formuler
cinq observations
sur le
budget de l'enseignement supérieur pour 2002.
Votre rapporteur
approuve
certaines orientations de ce budget, comme la
priorité accordée aux
dépenses d'équipement
des laboratoires, aux dépenses de maintenance des locaux et aux
subventions de fonctionnement des universités, ainsi que le
rééquilibrage de la structure des emplois au profit des
personnels techniques et d'administration.
Votre rapporteur se
félicite
plus particulièrement de
l'accélération des efforts consentis, tant en emplois qu'en
moyens de fonctionnement, pour moderniser les
bibliothèques
universitaires
, pour améliorer leurs conditions d'accueil et pour
accroître l'amplitude de leurs horaires d'ouverture. Ces efforts devront
bien sûr être poursuivis pour faciliter leur intégration
dans la société de l'information.
Votre rapporteur se
félicite
également des avancées
du
plan social
étudiant
, notamment de la revalorisation
des plafonds et des taux des bourses : ce plan aura permis
d'améliorer l'autonomie et les conditions de vie des étudiants
issus des familles les plus modestes ou des classes moyennes, qui
étaient pénalisées par le système antérieur,
sans pour autant se traduire par la création d'un statut
spécifique de l'étudiant susceptible de créer de nouvelles
inégalités au détriment des autres jeunes.
Votre rapporteur souligne par ailleurs son attachement au développement
des
bourses
attribuées selon des critères de
mérite
.
Votre rapporteur se
réjouit
des progrès de la construction
de
l'espace
européen de l'enseignement supérieur
,
notamment de la hausse du nombre d'étudiants étrangers accueillis
en France et de la mise en place de bourses de mobilité, et
approuve
les principales mesures annoncées par le ministre de
l'Education nationale en application de la résolution du Conseil
européen du 14 décembre 2000 portant plan d'action pour la
mobilité, notamment la diffusion du système européen
d'unités capitalisables et transférables (système ECTS).
Enfin, les observations formulées en l'an 2000 par votre rapporteur ont
été
entendues
sur deux points particuliers au moins.
En premier lieu, le projet de budget pour 2002 prévoit 26
créations de postes d'infirmière et 10 créations de postes
d'assistante sociale pour pallier l'insuffisance des
services
médico-sociaux
(une infirmière pour 4.000 étudiants et
une assistante sociale pour 20.000 étudiants en moyenne), dans un
contexte où les pratiques sanitaires des étudiants se
dégradent (tabagisme, alcoolisme, pratiques à risques).
En second lieu, la
présentation de l'information
budgétaire
, dont votre rapporteur dénonçait l'an
passé la mauvaise qualité, le manque de clarté et les
inexactitudes,
s'améliore
: la transmission du budget
coordonné de l'enseignement supérieur fut cette année
moins tardive ; le fléchage des crédits correspondant aux
engagements de l'Etat pour les contrats de plan Etat-Régions progresse
et les données retranscrites dans le bleu budgétaire sont plus
précises et plus lisibles.
Votre rapporteur
s'inquiète
de la déshérence des
oeuvres universitaires, dont les crédits n'auront progressé que
de 0,2 % par an en volume durant la législature 1997-2002, alors que
leurs coûts unitaires (notamment leurs coûts salariaux)
connaissaient une hausse soutenue et que les CROUS sont désormais
confrontés à de nouvelles difficultés, comme le passage
aux 35 heures et la diffusion d'un sentiment d'insécurité parmi
leurs résidents et leurs personnels.
Tous les indicateurs sans exception retenus par le bleu budgétaire en
matière d'aides indirectes aux étudiants se dégradent
Il semble ainsi que le gouvernement
néglige
, sans doute au profit
de mesures plus spectaculaires, les chantiers de longue haleine que sont la
réhabilitation de la restauration universitaire et la rénovation
des
résidences universitaires
, où sont pourtant
logés les étudiants les plus modestes et les étudiants
étrangers, notamment ceux qui sont accueillis dans le cadre du programme
ERASMUS.
En atteste de manière anecdotique la réponse
adressée à votre rapporteur concernant l'état de mise en
oeuvre des préconisations de l'audit des restaurants universitaires
effectué en 1998-1999 : au mot près, cette réponse
est identique à celle de l'an dernier.
Votre rapporteur rappelle par ailleurs que l'
entretien
des
locaux
universitaires
demeure insuffisant.
En effet, l'Etat
possède aujourd'hui, notamment grâce aux efforts financiers des
collectivités locales, plus de 14 millions de mètres
carrés de locaux universitaires, hors CROUS. Compte tenu du coût
actuel d'un mètre carré universitaire (environ 1.500 euros plus
500 euros d'équipement), et des durées conventionnelles
d'amortissement des bâtiments (30 ans) et des équipements (5 ans),
l'Etat devrait ainsi prévoir plus de 2 milliards d'euros par an de
dotation aux amortissements pour ces bâtiments. Or l'Etat ne consacrera
en 2001 que 232 millions d'euros de crédits de paiement à
l'entretien, aux travaux de mise en sécurité et la maintenance
des bâtiments (désamiantage de Jussieu compris) et 321 millions
d'euros aux équipements de recherche universitaire. Dans ces conditions,
l'état de délabrement de certains bâtiments n'est
guère surprenant, et on peut s'inquiéter de la
pérennité des nouveaux locaux cofinancés à grands
frais par les collectivités locales.
Enfin, votre rapporteur s'inquiète des
retards
pris par le
désamiantage du campus de Jussieu et par la mise en oeuvre des contrats
de plan Etat-Régions.
Le désamiantage du campus de
Jussieu
est tellement lent que la
date prévue d'achèvement des travaux a reculé de deux ans
depuis l'an dernier : de 2006-2007 à 2008-2009. En fait, au rythme
actuel de consommation des crédits, l'achèvement de ces travaux
pourrait prendre encore deux ou trois décennies.
De même, la mise en oeuvre effective des projets inscrits dans les
contrats de plan Etat-Régions 2000-2006 prend un
retard
considérable
: les crédits de paiement mis en place
à cet effet depuis l'an 2000 ne représenteront à la fin de
2002 que 12 % des engagements de l'Etat sur toute la période 2000-2006.
Pour respecter ses engagements contractualisés, l'Etat devra ainsi
multiplier par cinq
en moyenne à partir de 2003 les
crédits de paiement consacrés chaque année aux CPER en
matière d'enseignement supérieur, ce qui constitue une
bombe
à retardement budgétaire
.
Ces retards trouvent pour une large part leur origine dans les
carences des
systèmes d'information
, du
contrôle de gestion
, des
procédures de pilotage et de la réflexion prospective du
ministère de l'enseignement supérieur, carences que votre
rapporteur avait déjà soulignées l'an passé.
La Cour des Comptes a d'ailleurs confirmé dans son rapport sur
l'exécution des lois de finances pour l'an 2000 qu'
«
il n'existe actuellement aucune procédure formelle pour
le contrôle de gestion et pour le pilotage et le suivi des
crédits. L'absence d'outils de gestion et d'indicateurs permettant de
mesurer la réalisation des objectifs budgétaires et financiers
est illustrée par la sobriété des comptes rendus
budgétaire... limités à trois pages [en l'an
2000]
».
Dans son avis
1(
*
)
au nom de la
délégation du Sénat à l'aménagement et au
développement durable du territoire sur le projet de schéma de
services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche,
notre collègue Mme Yolande Boyer concluait parallèlement que la
démarche soulignait de même
« le manque de
capacités de projection et de prospective du
ministère
».
Enfin, un rapport
2(
*
)
publié par le
Comité national d'évaluation en février 2001 attirait de
manière convergente l'attention sur «
les problèmes
liés à l'absence d'une politique de recherche en éducation
en France
».
Votre rapporteur
déplore
donc que le ministre de l'Education
nationale ne se préoccupe guère de
l'amélioration de la
gestion
et de l'administration de l'enseignement supérieur, comme en
témoignent les
objectifs
assignés aux grands
agrégats du projet de budget pour 2002.
On peut en effet rappeler que les objectifs assignés à chaque
agrégat depuis le projet de loi de finances pour 2002 doivent être
en principe déclinés selon trois axes :
l'efficacité socio-économique
(quel est le
bénéfice final de l'action de l'Etat ?),
la
qualité du service rendu aux usagers
, enfin
l'efficacité
de la gestion
(progresse-t-on vers l'optimisation des moyens
employés ?).
Or
aucun objectif d'amélioration de la gestion
n'est
associé aux deux agrégats («
enseignement
supérieur
» et «
action
sociale
») du budget 2002 et aucun objectif visant à
améliorer la qualité du service rendu aux usagers n'est
associé à l'agrégat «
action
sociale
», qui recouvre pourtant la gestion des bourses, les
résidences universitaires et les restaurants universitaires.
Par surcroît, les
objectifs
et les indicateurs d'efficacité
socio-économique associés à l'agrégat
«
enseignement supérieur
» sont
mal
formulés
. Par exemple, l'indicateur «
évolution
du taux d'accès en second
cycle universitaire
»,
qui est associé à l'objectif «
favoriser
l'accès en deuxième cycle universitaire
» n'est
guère significatif puisqu'il tend à se dégrader lorsque la
proportion des titulaires d'un DEUG qui poursuivent leurs études hors de
la sphère universitaire (grandes écoles, écoles
paramédicales et sociales, etc.) augmente.
De même, on peut s'étonner du manque d'indicateurs relatifs
à l'évolution des
inégalités
, comme de
l'absence d'objectifs relatifs à la
formation tout au long de la
vie
et à l'ouverture de l'enseignement supérieur à de
nouveaux publics, qui constituent pourtant des priorité affichées
dans le schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur
et de la recherche.
Dans ces conditions, on peut s'inquiéter de la capacité du
ministère de l'Education nationale à mettre en oeuvre la
réforme de l'ordonnance organique
relative aux lois de finances.
Votre rapporteur
regrette
de même que l'accélération
des créations d'emplois (1.000 postes d'enseignants-chercheurs et 1.000
postes de personnels administratifs et techniques) et la progression soutenue
des subventions de fonctionnement aux universités (qui augmentent de 7 %
dans le projet de budget pour 2002), ne se soient pas accompagnée d'une
refonte d'ensemble de leurs critères de
répartition
.
En effet, le système mathématique
San Remo
(acronyme de
« système analytique de répartition des
moyens ») est
obsolète
. Le CNESER estimait ainsi en
2001 que «
les graves déficiences que génère
ce système, comme l'opacité des critères de
détermination qu'il utilise ne sauraient perdurer ou se reproduire sans
mettre en cause l'unité, le développement et la
démocratisation du service public
». La Cour des comptes a
d'ailleurs montré
3(
*
)
que le
ministère de l'enseignement supérieur était conduit
à opérer des «
corrections
» aux
résultats issus du système San Remo, mais le faisait sans
continuité, sans règle du jeu claire et parfois sans logique
apparente. Enfin, la portée de la procédure est
étroitement limitée par la méconnaissance des effectifs
réels de la part du ministère et par le fait qu'elle ne joue
qu'à la marge, aucun redéploiement de postes
d'enseignants-chercheurs n'ayant été opéré entre
établissements au cours des dix dernières années.
La progression des emplois et des subventions de fonctionnement dans un
contexte de quasi-stabilisation de la population étudiante rendait
pourtant une réforme d'ensemble moins difficile.
Il s'agit là sans nul doute d'une
occasion manquée
.
Au total, compte tenu du défaut de volonté politique visant
à résorber ces carences en matière de systèmes
d'information, de contrôle de gestion et de capacités de pilotage
du ministère, il n'est guère étonnant :
- que l'exécution de certains chapitres budgétaires fasse
régulièrement apparaître des mauvaises estimations
récurrentes des dépenses ;
- que le ministère ne puisse ou ne veuille s'assurer du respect effectif
de certaines obligations réglementaires, comme l'anonymat des copies
d'examen, en principe obligatoire depuis 1984 ;
- que les rapports commandés par le ministre constatent sans
relâche, à l'instar de celui de M. Fitoussi
4(
*
)
sur l'enseignement de l'économie, que des
mesures théoriquement impulsées depuis plus dix ans, comme le
tutorat, sont modérément appliquées et, à l'instar
du rapport de M. Petit sur «
les améliorations
pédagogiques à l'université
», proposent de
les «
réactiver
» ;
- que «
le volet évaluation de la politique contractuelle
[entre l'Etat et les établissements] (dont dépend pourtant la
pertinence et la réussite de la démarche) apparaisse encore
marginal, ... le flou des procédures, l'absence de réelles
sanctions et la faiblesse des indicateurs ne permettant pas, en particulier,
d'apprécier l'emploi des moyens contractualisés au regard des
objectifs et des priorités qui ont été
arrêtés
», comme le souligne la Cour des
Comptes ;
- de manière plus générale, que les conclusions des
évaluations ne soient presque jamais tirées, de sorte que les
appels de la conférence des présidents d'universités en
faveur du renforcement du dyptique évaluation / autonomie des
établissements demeurent pour l'essentiel sans écho.
Après le défi de la quantité, l'enseignement
supérieur français doit pourtant relever le défi de la
qualité
.
Le
nombre d'étudiants
de l'enseignement supérieur
est
globalement stable
depuis le milieu des années 1990 - il aura
baissé de 0,3 % entre la rentrée 2001 et la rentrée 1995 -
et, selon les projections du ministère, cette situation pourrait se
prolonger.
Votre rapporteur s'en félicite. En effet, cette évolution ne
résulte pas seulement des évolutions démographiques, mais
d'un coup d'arrêt à la course au diplôme qu'a connue la
France au début des années 1990, lorsque la dégradation
des perspectives d'insertion professionnelle des jeunes, et la baisse
corollaire du coût d'opportunité des études, se sont
traduites par un allongement incontrôlé de la durée moyenne
des études (plus de deux ans et demi en moyenne entre 1986 et 1995),
à l'origine d'un
gâchis social
(le déclassement des
jeunes diplômés),
d'inégalités
accrues
(l'allongement de la durée moyenne des études les plus
prestigieuses pénalisant, toutes choses égales par ailleurs, les
étudiants issus de familles modestes, et la banalisation des
diplômes renforçant l'importance relative des facteurs sociaux
pour l'accès à l'emploi), et de l'affaiblissement de la notion de
seconde chance
(en raison de la diminution du rendement relatif des
formations continues longues).
La baisse de la pression quantitative sur notre système d'enseignement
supérieur (les taux d'encadrement étant revenus au niveau de
1987) rend aujourd'hui les
réformes
de fond beaucoup plus
aisées
.
Ces réformes n'en sont pas moins nécessaires
. En effet,
l'enseignement supérieur français doit désormais relever
le
défi
de la
qualité
, c'est à dire
s'adapter à une population étudiante désormais
diversifiée et développer son
attractivité
internationale.
Le défi de la qualité concerne d'ailleurs aussi bien le
système dans son ensemble, que chaque établissement pris
individuellement : la diminution des effectifs tend en effet à
accroître la
concurrence
entre établissements.
Or les premiers travaux réalisés à ce sujet
suggèrent que les
taux de réussite du DEUG en deux
ans
, corrigés du profil des étudiants (série et
âge d'obtention du baccalauréat) et de la répartition
disciplinaire,
varient du simple au double
entre les
universités
, sans d'ailleurs que les étudiants n'en soient
informés.
Votre rapporteur regrette ainsi que le ministre de l'Education nationale, avant
tout soucieux de satisfaire tout le monde,
diffère
les
décisions relatives aux réformes de structure.
Certes, son
discours
lyrique et
mobilisateur
emporte souvent
l'adhésion, et le projet de budget pour 2002 comporte un foisonnement de
micro-mesures
sympathiques, comme la création de bureaux de la
vie étudiante, le doublement des crédits de formation des
élus alloués aux associations représentatives des
étudiants ou la mise en place d'une indemnité significative pour
les membres du Conseil national des universités.
Avec le recul, on s'aperçoit toutefois que de nombreuses
mesures
annoncées
il y a un an par le ministre de l'Education nationale
dans son discours d'orientation du 11 octobre 2000 sont toujours en tout ou
partie
dans les limbes
: l'institutionnalisation d'une fonction de
directeur des études de première année, «
des
efforts importants
» pour accroître les capacités
d'hébergement des CROUS ; les mesures d'harmonisation pour un
accès universel des étudiants aux bibliothèques en
Europe ; «
une réalisation rapide, efficace,
exemplaire de projets importants... comme... Jussieu
» ;
l'ouverture de 56.000 m2 de bibliothèques universitaires
supplémentaires en 2001
5(
*
)
; la mise
en place d'un dispositif de cautionnement mutuel pour aider les
étudiants à se loger, etc.
Certes, le ministre de l'Education nationale multiplie les
nouveaux
organismes
, par exemple en créant un haut comité de suivi
des concours de recrutement de l'enseignement scolaire, un Institut
français des Amériques et, dans un secteur déjà
caractérisé par la profusion de structures mal
coordonnées, un Conseil pour l'accueil des étudiants
étrangers.
Il poursuit également avec constance sa politique de
commandes
de
rapports
à des personnalités prestigieuses. Certains
rapports, comme celui confié à Mme Blandine Kriegel sur
« les nouvelles voies qui s'ouvrent aux étudiants s'orientant
vers les filières de lettres et de sciences humaines » sont
pourtant toujours en cours depuis plus d'un an. Quant à ceux qui ont
été rendus, ils ont été pour la plupart suivis du
lancement de réflexions complémentaires ou de l'annonce de que le
ministre demandait à ses services de formuler des propositions sur les
propositions énumérées par les rapporteurs.
Pour le reste, à l'exception des évolutions proposées en
matière de décentralisation, qui ont été
écartées, le ministre «
lance des
pistes
» mais
esquive ou repousse les principales
décisions
.
Ainsi, les orientations relatives à l'avenir des IUT et des sections de
techniciens supérieur dans le cadre de l'évolution vers un
système 3/5/8 ne sont pas connues.
De même, le ministère n'a pas vraiment répondu à la
question de votre rapporteur lui demandant de détailler, mesure par
mesure, les suites données aux préconisations formulées en
mai 2000 par la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de
l'Assemblée nationale en matière de modernisation de la gestion
des universités
6(
*
)
. Et pour cause,
puisque aucune suite n'a été donnée à nombre de ces
préconisations, parfois pourtant aisées à mettre en
oeuvre, comme la parution rapide des décrets d'application de la loi du
12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche.
Cette combinaison d'un discours mobilisateur et d'une politique temporisatrice
est dangereuse, car elle est de nature à susciter des frustrations chez
les acteurs et à
décourager
durablement les bonnes
volontés.
Dans certaines domaines, comme la
redéfinition des tâches des
enseignants-chercheurs,
les décisions concrètes sont
pourtant urgentes
, en raison :
- de l'ampleur des dérives et des dysfonctionnements actuels, longuement
exposés dans le dernier rapport
7(
*
)
de la
Cour des Comptes sur la fonction publique de l'Etat ;
- de ce que, comme le souligne le rapport de la commission animée par M.
Eric Espéret
8(
*
)
, de très nombreux
recrutements seront réalisés dans les années à
venir pour compenser les départs à la retraite (près d'une
moitié des enseignants étant renouvelés en dix ans).
A cet égard, on peut également
s'étonner
de
l'écart entre les intentions affichées dans le schéma de
services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche - la
mise en oeuvre d'une politique ambitieuse de lissage des recrutements - et les
moyens effectivement alloués au développement de la gestion
prévisionnelle des enseignants chercheurs, un seul agent étant en
charge de ce dossier au sein des services centraux du ministère
9(
*
)
?
Enfin, votre rapporteur
déplore
que le nouveau ministre de
l'Education nationale, en rupture sur ce point avec ses
prédécesseurs, accorde nettement la priorité à
l'enseignement scolaire par rapport à l'enseignement supérieur.
On peut en effet rappeler qu'entre 1975 et 1999, la dépense
intérieure d'éducation par élève avait
déjà augmenté, à prix constant, de 86 % pour le
premier degré et de 68 % pour le second degré, contre seulement
25 % pour l'enseignement supérieur. En l'an 2000 la dépense
moyenne pour un étudiant de l'université était en France
inférieure de 19 % à la dépense consentie pour un
lycéen de l'enseignement général. De même, la
dépense en faveur d'un étudiant d'IUT est sensiblement
inférieure à la dépense consentie pour un
élève de lycée professionnel ou technologique.
Comme le soulignait M. Claude Allègre lors de son audition par votre
commission des finances le 11 octobre 2001, la France est ainsi dans une
situation singulière parmi les pays développés,
puisqu'elle est un des pays de l'OCDE qui dépensent le moins pour
l'enseignement supérieur, tout en dépensant plus que la moyenne
pour l'enseignement scolaire.
Ces constats, qui font l'unanimité des observateurs, ne sont pas sans
conséquences
concrètes. Par exemple, en l'an 2000, selon
les estimations effectuées par le ministère à partir d'un
échantillon d'établissements, les universités ne
disposaient en moyenne que d'un ordinateur pour 27 étudiants, soit
nettement moins que les lycées. Compte tenu des horaires d'ouverture des
salles, cela ne représente en moyenne qu'environ 2 heures par semaine et
par étudiant d'accès à un ordinateur. En outre, les
besoins non satisfaits en matière de vie associative, de sport,
d'accessibilité aux handicapés, etc. sont considérables.
En conséquence, votre rapporteur est
surpris
que les
crédits de l'enseignement scolaire progressent près de deux fois
plus vite que ceux de l'enseignement supérieur dans le projet de budget
de loi de finances pour 2002 (+ 4,1 % contre + 2,2 %).
AVANT-PROPOS
Les crédits demandés pour l'enseignement supérieur dans le projet de loi de finances pour 2002 s'élèvent à 8,736 milliards d'euros (soit 57,31 milliards de francs) contre 8,546 milliards d'euros en l'an 2001, soit une augmentation de 2,22 %. A structure constante, cette progression est la plus faible depuis plus de quinze ans.
Evolution du budget de l'enseignement supérieur
(en milliards d'euros)
|
LFI |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Montant total |
6,02 |
6,14 |
6,43 |
6,79 |
7,17 |
7,39 |
7,79 |
8,00 |
8,54 |
8,74 |
|
Augmentation en % |
+9,6 |
+1,9 |
+4,8 |
+8,3 |
+5,5 |
+3,1 |
+5,5 |
+2,6 |
+6,8 10( * ) |
+2,2 |
|
Augmentation à structure constante en % |
+9,2 |
+5,7 |
+4,9 |
+7,0 |
+4,5 |
+3,2 |
+5,7 |
+2,6 |
+2,7 |
+2,2 |
|
Augmentation à structure constante et en volume 11( * ) en % |
+6,9 |
+4,0 |
+3,2 |
+5,5 |
+3,2 |
+2,4 |
+5,2 |
+1,7 |
+1,1 |
+0,5 |
|
Part en % du budget de l'enseignement supérieur dans le budget de l'éducation nationale |
14,0 |
13,8 |
13,9 |
14,0 |
14,5 |
14,5 |
14,6 |
14,5 |
14,4 |
14,2 |
Sources : ministère de l'Education nationale,
Cour
des Comptes, Rapport économique, social et financier annexé au
projet de loi de finances pour 2002.
En outre, la
progression « réelle »
du budget
de l'enseignement supérieur ressort à environ
+ 1,3 % en
francs courants
dans le projet de loi de finances pour 2002, ce qui
correspond à une
baisse en francs constants
,
s
i l'on tient
compte de ce que les crédits destinés à la
rémunération des personnels en activité et aux charges
sociales avaient été sous-estimés dans le budget de
l'enseignement supérieur pour 2001.
On peut en effet rappeler que ce budget avait été construit sous
l'hypothèse, qui ne sera pas confirmée, de non revalorisation du
point de la fonction publique en 2001.
Entre 1990 et 2002
, le budget de l'enseignement supérieur aura
toutefois
augmenté
, à structure constante, de 96 %
à prix courants, et
de 65 %
à
prix constants
.
Cette progression s'est accompagnée d'une
modification
de la
structure
des dépenses caractérisée par :
- la part croissante des dépenses
d'action sociale
, qui
représentent 19 % des crédits demandés pour 2002,
contre 15 % en 1990 ;
- la diminution du poids des dépenses directes de
personnel
, qui
représentent 58 % des crédits demandés pour 2002
12(
*
)
, contre 62 % en 1990 ;
- les fluctuations importantes des dépenses
d'investissement
.
La progression
du budget de l'enseignement supérieur doit
cependant être rapportée à l'évolution des effectifs
d'étudiants dépendant du budget de l'enseignement
supérieur (Universités, IUFM, IUT).
Evolution des effectifs de l'enseignement supérieur
(en milliers)
|
Année universitaire |
1992-1993 |
1993-1994 |
1994-1995 13( * ) |
1995-1996 |
1996-1997 |
1997-1998 |
1998-1999 |
1999-2000 |
2000-2001 |
2001-2002 |
2002-2003 |
|
Effectifs dépendants du budget de l'enseignement supérieur 14( * ) |
1.387 |
1.504 |
1.554 |
1.591 |
1.575 |
1.547 |
1.526 |
1.523 |
1.529 |
1.538 |
1.544 |
|
dont IUT |
85 |
93 |
99 |
103 |
109 |
113 |
115 |
117 |
119 |
nc |
nc |
|
dont IUFM |
59 |
75 |
83 |
86 |
86 |
83 |
82 |
82 |
80 |
nc |
nc |
|
Nombre total d'étudiants |
1.957 |
2.080 |
2.134 |
2.169 |
2.155 |
2.132 |
2.119 |
2.128 |
2.143 |
2.160 |
nc |
Source : ministère de l'Education nationale
(prévisions pour les années universitaires 2001-2002 et
2002-2003).
Ce rapprochement permet de distinguer
trois sous-périodes
:
- sur la
période 1993-1996
, le budget de l'enseignement
supérieur s'accroît en moyenne de 6,7 % par an à prix
courants (et de 4,9 % par an à prix constants), dans un contexte
caractérisé par la poursuite de la démocratisation rapide
de l'accès aux universités (le nombre d'étudiants
dépendant du budget de l'enseignement supérieur progressant
ainsi de 3,2 % par an en moyenne).
Rapporté au nombre
d'étudiants concernés, le budget de l'enseignement
supérieur n'augmente ainsi que de 1,7 % par an en moyenne à
prix constants
et les dépenses totales par étudiant demeurent
inférieures de 20 à 40 %, selon les modes de calcul, par
rapport à la moyenne des pays de l'OCDE ;
- les
années 1997-1999
permettent un certain
rattrapage
. En effet, la progression du budget de l'enseignement
supérieur se ralentit à 4,3 % par an en moyenne à
prix courants (et de 3,6 % par an à prix constants), mais dans un
contexte nouveau de décroissance
des effectifs, puisque le nombre
des étudiants dépendant du budget de l'enseignement
supérieur baisse de 1,1 % par an en moyenne entre la rentrée
universitaire 1996 et la rentrée universitaire 1999.
Rapporté
au nombre d'étudiants concernés, le budget de l'enseignement
supérieur augmente ainsi de 4,8 % par an à prix
constants
;
- enfin, la
période 2000-2002
est caractérisée par
un effet de ciseaux. En effet, la progression du budget de l'enseignement
supérieur se ralentit continûment à structure et prix
constants (+ 1,1 % par an en moyenne), cependant que les effectifs
étudiants dépendants du budget de l'enseignement supérieur
repartent à la hausse (+ 0,5 % par an en moyenne) sans que cela
n'ait été anticipé.
Rapporté au nombre
d'étudiants concernés, le budget de l'enseignement
supérieur ne progresse donc plus que de 0,6 % par an à prix
constants
.
Evolution du ratio budget de l'enseignement supérieur/ effectifs d'étudiants dépendant du budget de l'enseignement supérieur
|
PLF |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Evolution du budget à structure et à prix 15( * ) constants (en %) |
+6,9 |
+4,0 |
+3,2 |
+5,5 |
+3,2 |
+2,4 |
+5,2 |
+1,7 |
+1,1 |
+0,5 |
|
Effectifs dépendants du budget de l'enseignement supérieur à la rentrée de septembre (en milliers) |
1504 |
1554 |
1591 |
1575 |
1547 |
1526 |
1523 |
1529 |
1538 |
1544 |
|
Evolution des effectifs (en %) |
+8,4 |
+3,2 |
+2,4 |
-1,0 |
-1,8 |
-1,6 |
-0,2 |
+0,4 |
+0,6 |
+0,4 |
|
Evolution du ratio budget à prix constants /effectifs d'étudiants (en %) |
-1,5 |
+0,8 |
+0,8 |
+6,6 |
+5,1 |
+4,1 |
+5,4 |
+1,3 |
+0,5 |
+0,1 |
Source : ministère de l'Education nationale (prévisions pour les années universitaires 2001-2002 et 2002-2003), calculs du Rapporteur spécial.
PREMIÈRE PARTIE :
PRÉSENTATION
GÉNÉRALE DES CRÉDITS
Avec
8,736 milliards d'euros
de crédits demandés pour 2002,
le budget de l'enseignement supérieur représente 14,4 % du
budget de l'Education nationale et 3,3 % du budget général
de l'Etat.
Le budget de l'enseignement supérieur constitue d'ailleurs une
part
croissante du budget de l'Etat
, puisqu'il a progressé
à structure constante de 17,5 % au cours de la législature
1997-2002, contre une hausse de 8,9 % à structure de 1998 constante
pour le budget général de l'Etat.
En revanche, la part budget de l'enseignement supérieur dans le budget
de l'Education nationale s'est repliée de 14,5 % en 1997 à
14,2 % en 2002.
En d'autres termes, la législature 1997-2002 a
accordé la priorité au budget de l'enseignement scolaire
(en
hausse de 19 % à structure constante et de 21,6 % si l'on
rattache à l'enseignement scolaire le coût des aides
éducateurs pris en charge par le ministère de l'emploi et de la
solidarité) par rapport au budget de l'enseignement supérieur.
Quoi qu'il en soit, on peut rappeler que le budget de l'enseignement
supérieur ne recouvre pas seulement des dépenses de formation,
puisqu'il supporte toutes les dépenses de personnel et d'infrastructure
liées à la double vocation de recherche et d'enseignement des
universités.
Inversement,
le budget de l'enseignement supérieur ne
représente qu'environ la moitié des dépenses publiques en
faveur de l'enseignement supérieur.
En effet, l'ensemble des
dépenses d'administration
générale
afférentes à
l'enseignement
supérieur (rémunérations et pensions des personnels
d'administration centrale et d'inspection, action sociale, frais de justice et
réparations civiles, etc.), sont imputées sur le budget de
l'enseignement scolaire
, qui prend également à sa charge
les élèves des
classes préparatoires
aux grandes
écoles, ainsi que celles des sections de
techniciens
supérieurs
situées dans les lycées, soit un total de
319.000 élèves à la rentrée 2000-2001, pour un
coût annuel de l'ordre de 2,3 milliards d'euros (une quinzaine de
milliards de francs).
En outre, le budget coordonné de l'enseignement supérieur
annexé au projet de loi de finances pour 2002 montre que les budgets de
onze autres ministères
participent au financement de
l'enseignement supérieur, pour un total de 1,49 milliards d'euros
de crédits de paiement en 2002, dont 0,36 milliard d'euros pour le
ministère de l'Agriculture et de la Pêche (notamment pour les
écoles d'ingénieurs agronomes) ; 0,22 milliard d'euros
pour le ministère de l'Emploi et de la Solidarité (notamment pour
les formations aux métiers de la santé) ; 0,25 milliard
d'euros pour le ministère de la Culture et de la
communication (notamment pour les écoles d'architectes) et
0,16 milliard d'euros pour le ministère de la Défense
(notamment pour les écoles d'officiers), ces chiffres constituant
d'ailleurs des estimations
a minima
.
Enfin, les
collectivités locales
, et plus particulièrement
les Régions, contribuent de manière croissante au financement des
dépenses d'investissement de l'enseignement supérieur, notamment
dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions.
I. ANALYSE DES CRÉDITS PAR NATURE
Le tableau ci-après retrace l'évolution des crédits du budget de l'enseignement supérieur au cours de la présente législature et met en évidence l'évolution particulièrement heurtée des dépenses en capital.
Récapitulation des crédits du budget de l'enseignement supérieur.
(en milliards d'euros)
|
|
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
|
Titre III (Moyens des services) |
5,385 |
5,601 |
5,770 |
6,373 |
6,661 |
|
Evolution |
+5,3 % |
+4,0 % |
+6,0 % |
+10,4 % 16( * ) |
+4,5 % |
|
dont rémunérations des personnels en activité |
4,026 |
4,210 |
4,346 |
4,407 |
4,561 |
|
Evolution |
+4,1 % |
+4,6 % |
+3,2 % |
+1,4 % |
+3,5 % |
|
Titre IV (interventions) |
1,226 |
1,329 |
1,405 |
1,336 |
1,352 |
|
Evolution |
+0,4 % |
+8,4 % |
+5,7 % |
-4,9 % 17( * ) |
+1,2 % |
|
Total Dépenses ordinaires |
6,611 |
6,930 |
7,175 |
7,708 |
8,013 |
|
Evolution |
+4,4 % |
+4,8 % |
+3,5 % |
+7,4 % |
+4,0 % |
|
Dépenses en capital (crédits de paiement) |
0,776 |
0,863 |
0,825 |
0,838 |
0,723 |
|
Evolution |
-6,9 % |
+11,3 % |
-4,5 % |
+1,6 % |
-13,7 % |
|
Total (DO + CP) |
7,387 |
7,793 |
7,999 |
8,545 |
8,736 |
|
Evolution |
+3,1 % |
+5,5 % |
+2,6 % |
+6,8 % |
+2,2 % |
A. LES DÉPENSES ORDINAIRES
Les dépenses ordinaires s'élèvent à 8,013 milliards d'euros (soit 52,6 milliards de francs) dans le projet de budget pour 2002, en hausse de 4,0 % par rapport à l'an 2001 et de 24 % à structure constante sur la législature 1997-2002.
1. Les moyens des services (titre III)
Les
moyens des services
représentent 83,1 % des dépenses
ordinaires. Ils s'établissent dans le projet de budget pour 2002
à
6,661 milliards d'euros
(soit 43,7 milliards de francs) en
progression de 4,7 % par rapport au budget 2001.
Les moyens des services se répartissent pour l'essentiel entre :
- les
rémunérations
, pensions et cotisations sociales des
personnels, à hauteur de 5,223 milliards d'euros en 2002 (soit
34,3 milliards de francs), en hausse de 4,0 % sur un an (contre
+ 3,4 % par an en moyenne sur la période 1997-2001 à
structure constante) ;
- les
subventions de fonctionnement
aux établissements
d'enseignement supérieur et de recherche, à hauteur de
1,155 milliard d'euros en 2002 (soit 7,6 milliards de francs), en
hausse de 7,8 % sur un an (contre + 4,6 % par an en moyenne sur la
période 1997-2001) ;
- le fonctionnement du réseau des
oeuvres universitaires
(centre
national et centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires,
CNOUS et CROUS), à hauteur de 269 millions d'euros en 2002 (soit
1,76 milliard de francs), en hausse de 1,5 % sur un an (contre +
1,3 % par an en moyenne sur la période 1997-2001) . Au total,
les subventions de fonctionnement au CNOUS et aux CROUS n'auront ainsi
progressé que de 1 % à prix constants entre 1997 et 2002.
2. Les crédits d'intervention publique (titre IV)
Avec
1,352 milliards d'euros
dans le projet de budget pour 2002,
les
crédits d'intervention publique représentent
15,5 %
du budget du département ministériel.
Composés pour l'essentiel des
bourses
et secours d'études
accordés aux étudiants, ces crédits s'inscrivent en hausse
de 1,2 % par rapport au budget pour 2001, contre + 6,7 % par an sur
la période 1999-2001 et + 0,5 % par an en 1998.
Ce
ralentissement
s'explique par l'achèvement du « plan
social étudiant » triennal lancé à la
rentrée universitaire 1998.
B. LES DÉPENSES EN CAPITAL
1. Les dépenses en capital inscrites dans le projet de loi de finances initiale pour 2002
Les
dépenses en capital représentent un peu moins d'un
douzième des dépenses du budget de l'enseignement
supérieur : elles s'élèvent pour 2002 à
723 millions d'euros
de
crédits de paiement
(soit 4,74 milliards de francs) en
baisse de 13,7 %
par
rapport au budget pour 2001, et à 904 millions d'euros (soit
5,93 milliards de francs) d'autorisations de programmes, en baisse de
8,1 % par rapport au budget pour 2001.
Les crédits de paiement demandés pour 2002 s'établiraient
ainsi à un niveau inférieur de 12,5 % au niveau moyen
atteint sur la période 1997-2001, tandis que les autorisations de
programme s'établiraient à un niveau supérieur de
11 % au niveau moyen atteint sur la période 1997-2001.
2. Les autorisations de programme supplémentaires demandées dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001
On peut
toutefois noter que les montants précédents ne tiennent pas
compte des crédits qui pourraient être accordés en loi de
finances rectificative pour 2001, alors que celui-ci propose l'ouverture de
263,4 millions d'euros
(soit 1,728 milliards de francs)
d'autorisations de programmes
supplémentaires afin
d'accélérer l'achèvement du plan de mise en
sécurité des établissements, conformément aux
annonces faites à la rentrée par le ministre de l'Education
nationale.
En outre, dans le cadre du plan d'aide et d'action consécutif aux
évènements dramatiques survenus à
Toulouse
, le
gouvernement avait annoncé le 28 septembre la mise en place de
crédits destinés :
- à la reconstruction de l'université du Mirail et du
département de chimie de l'Institut national polytechnique de Toulouse
(à hauteur de 69 millions d'euros, soit 450 millions de
francs) ;
- à la réparations des bâtiments universitaires
endommagés (notamment le département chimie de l'IUT, l'IUFM et
des résidences et restaurants universitaires) et au déploiement
de bâtiments provisoires (à hauteur de 23 millions
d'euros au total, soit 150 millions de francs).
Le projet de loi de finances rectificative pour 2001 propose ainsi pour les
établissements d'enseignement supérieur de Toulouse :
- l'abondement à hauteur de 7,32 millions d'euros (48 millions de
francs) au titre de 2001 des crédits de fonctionnement du chapitre
36-11 ;
- 13,72 millions d'euros (90 millions de francs) d'autorisations de programme
supplémentaires sur le chapitre 56-10 « Investissements
sous maîtrise d'ouvrage de l'Etat » ;
- 3,05 millions d'euros (20 millions de francs) d'autorisations de programme
supplémentaires sur le chapitre 66-72 « Maintenance des
bâtiments » ;
- 64,79 millions d'euros (425 millions de francs) d'autorisations de programme
supplémentaires sur le chapitre 66-73 « Construction et
équipement » sous maîtrise d'ouvrage
déléguée.
Comme l'Assemblée nationale a par ailleurs transféré lors
de l'examen du présent projet de loi de finances pour 2002 4,6 millions
d'euros (30,174 millions de francs) du chapitre 43-71 vers le chapitre
36-11, ce sont bien un peu plus de 600 millions de francs de crédits
supplémentaires qui auront été mis en place à la
suite des évènements de Toulouse.
Cependant, l'essentiel de ces crédits (à hauteur de 535 millions
de francs) ne sont à ce jour que des autorisations de programme et non
pas des crédits de paiement.
II. ANALYSE DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT
Le
budget de l'enseignement supérieur se compose depuis le projet de loi de
finances pour 2001 de deux agrégats :
11- «
Enseignement supérieur
», auquel a
été intégré l'ancien agrégat
« recherche universitaire » ;
21- «
Action sociale
», qui regroupe l'ensemble des
aides sociales du département ministériel en faveur des
étudiants.
Il est à noter que le projet de loi de finances assigne désormais
à chaque agrégat depuis le projet de loi de finances pour 2001
des
objectifs
assortis
d'indicateurs
quantitatifs.
A. ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR (AGRÉGAT 11)
Cet agrégat regroupe l'ensemble des moyens en personnel et ceux consacrés au fonctionnement et à l'investissement dans les établissements d'enseignement supérieur, ainsi que l'ensemble des actions en faveur de la recherche universitaire.
Récapitulation des crédits pour l'agrégat « enseignement supérieur »
(en milliards d'euros)
|
|
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
|
Titre III (Moyens des services) |
5,132 |
5,338 |
5,502 |
6,107 |
6,392 |
|
Evolution |
+5,4 % |
+4,0 % |
+3,1 % |
+11,0 % |
+4,7 % |
|
dont personnel |
4,126 |
4,311 |
4,449 |
5,021 |
5,223 |
|
Evolution |
+4,4 % |
+4,5 % |
+3,2 % |
+12,9 % 18( * ) |
+4,0 % |
|
dont fonctionnement |
1,006 |
1,027 |
1,053 |
1,086 |
1,169 |
|
Evolution |
+10,1 % |
+2,1 % |
+2,5 % |
+3,1 % |
+7,6% |
|
Titre IV (interventions) 19( * ) |
0,034 |
0,038 |
0,039 |
0,036 |
0,036 |
|
Evolution |
-4,6 % |
+12,8 % |
+2,3 % |
-7,4 % |
+0,0 % |
|
Total Dépenses ordinaires |
5,166 |
5,376 |
5,541 |
6,143 |
6,428 |
|
Evolution |
+5,3 % |
+4,1 % |
+3,1 % |
+10,9 % |
+4,6 % |
|
Dépenses en capital (crédits de paiement) |
0,776 |
0,863 |
0,825 |
0,838 |
0,723 |
|
Evolution |
-6,9 % |
+11,3 % |
-4,5 % |
+1,6 % |
-13,7 % |
|
Total (DO + CP) |
5,942 |
6,239 |
6,366 |
6,981 |
7,152 |
|
Evolution |
+3,5 % |
+5,0 % |
+2,0 % |
+9,7 % |
+2,5 % |
1. Les objectifs assignés à l'agrégat
Les deux
grands
objectifs
assignés à cet agrégat par le
projet de loi de finances pour 2002 sont « la qualité du
service », d'une part, « l'efficacité
socio-économique » de l'enseignement supérieur, d'autre
part.
Comme dans le projet de loi de finances pour 2001, le second objectif, relatif
à la «
qualité du service
», se
décline en deux-sous objectifs :
- « assurer un encadrement approprié », les
indicateurs associés à cet objectif étant le nombre
d'étudiant par enseignant-chercheur (qui pourrait baisser en 2002 de
4 % par rapport à 1998, à 19 étudiants pour un
enseignant chercheur) et le nombre d'étudiants par personnel
non-enseignant (qui pourrait baisser en 2002 de 5 % par rapport à
1998, à 28 étudiants par ATOS) ;
- « mettre à disposition des étudiants les fonds
documentaires » , les indicateurs associés à cet
objectif étant désormais le nombre d'étudiants par place
assise en bibliothèque (en baisse de 20 % en 1999 par rapport
à 1995, à 14,6 étudiants par place assise), le nombre
d'agents des bibliothèques universitaires pour 1.000 étudiants
(en progression de 32 % en 1999 par rapport à 1995, à 3,07
agents pour 1.000 étudiants), enfin la durée moyenne d'ouverture
hebdomadaire et annuelle des bibliothèques universitaires
pondérée par le volume de leurs collections.
La présentation des sous-objectifs et des indicateurs associés
à l'objectif «
d'efficacité
socio-économique
» a par ailleurs été
refondue.
En effet, dans le projet de loi de finances pour
2001
,
l'efficacité socio-économique consistait à
élever le niveau général des connaissances
apprécié au regard du taux de scolarisation dans le
supérieur, du taux de scolarisation dans l'université, de la
proportion de sortants du système éducatif titulaire d'un
diplôme du supérieur et du devenir professionnel des jeunes
docteurs.
En revanche, le projet de loi de finances décline la notion
d'efficacité économique autour des
quatre sous-objectifs
suivants :
- «
lutter contre l'échec en premier cycle
»,
l'indicateur associé à cet objectif étant le devenir
(passage ou redoublement dans la même filière ou dans une autre
filière, sortie du système universitaire), un an après,
des bacheliers entré en première année de premier cycle
universitaire ;
- «
favoriser l'accès en deuxième cycle
universitaire
», l'indicateur associé à cet
objectif étant l'évolution du taux d'accès en
2
nd
cycle universitaire des bacheliers entrés à
l'université dans une filière générale (hors IUT et
santé) deux à cinq ans auparavant ;
- «
accroître le niveau de formation des sortants de
l'enseignement supérieur
», l'indicateur associé
à cet objectif étant la répartition des sortants de
l'enseignement supérieur (sans diplôme, avec diplôme de
l'enseignement supérieur court - DEUG, DUT, BTS ou diplôme
paramédical ou social - ou avec diplôme de l'enseignement
supérieur long). En 1999, les sortants de l'enseignement
supérieur se répartissaient ainsi entre 25 % de non
diplômés, 33 % de titulaires d'un diplôme
« court » et 42 % de titulaires d'un diplôme de
l'enseignement supérieur « long » ;
- «
insérer professionnellement les
étudiants
» l'indicateur associé à cet
objectif étant le statut socio-professionnel des diplômés
de l'enseignement supérieur cinq ans après la fin de leurs
études.
Comme le souligne votre rapporteur spécial dans ses observations, la
formulation de ces sous-objectifs et de leurs indicateurs associés
demeure toutefois pour le moins
maladroite et incomplète
.
2. Les dépenses de rémunération
Les
crédits demandés pour la rémunération des
personnels non enseignants et enseignants chercheurs (y compris les primes
d'encadrement doctoral), ainsi que les indemnités, cotisations et
prestations sociales s'élèvent à
5,223 milliards
d'euros
(soit 34,26 milliards de francs) pour 2002, en augmentation de
202 millions d'euros (soit 1,33 milliard de francs) par rapport
à 2001, soit une
hausse de 4,0
%.
A structure constante, cette augmentation est d'ailleurs
légèrement supérieure à 210 millions d'euros,
puisque les crédits relatifs aux primes de charges administratives et
aux primes de responsabilités (à hauteur de 6,5 millions
d'euros) seront transférés à partir du 1
er
septembre 2002 vers le chapitre 36-11 « subventions de fonctionnement
aux établissements » et que 2 millions d'euros de
crédits de rémunération ont été
transférées vers la section enseignement scolaire du budget de
l'Education nationale
Quoi qu'il en soit, l'augmentation des seuls crédits de
rémunération de personnel (202 millions d'euros) est
supérieure à l'augmentation de l'ensemble du budget de
l'enseignement supérieur (188 millions d'euros).
En d'autres
termes, les crédits de paiement hors rémunération des
personnels s'inscrivent en repli dans le projet de loi de finances pour 2002
par rapport au budget pour 2001.
Hors transferts, l'augmentation des crédits demandés pour la
rémunération des personnels (soit 210 millions d'euros)
s'explique notamment comme suit :
- à hauteur de
90 millions d'euros
, par « l'effet de
base » résultant des mesures de
revalorisation du point de
la fonction publique intervenues en 2000 et en 2001
, alors que le budget
de l'enseignement supérieur avait été construit sur
l'hypothèse d'une absence de revalorisation du point de la fonction
publique. Il résulte d'ailleurs de cette hypothèse que les
crédits de rémunérations prévus en loi de finances
pour 2001 seront insuffisants et devront sans doute être abondés
d'ici la fin de l'année par des dotations en provenance de chapitres
« réservoirs » du budget des charges communes ;
- à hauteur de
27 millions d'euros
, par la
réévaluation
des besoins de crédits
afférents aux
cotisations
et aux
prestations
sociales
payées par l'Etat, qui sont régulièrement
sous-estimés
;
- à hauteur de
25 millions d'euros
par les effets en
fraction d'année des
revalorisations
du
point de la fonction
publique
prévues en mars 2002 et en décembre 2002 ;
- à hauteur de
31 millions d'euros
par l'effet en
année pleine des
créations d'emplois
intervenues au
1
er
septembre 2001
20(
*
)
;
- à hauteur de
19 millions d'euros
par l'effet en tiers
d'année des
créations d'emplois
budgétaires
prévues pour le
1
er
septembre 2002
, soit
1 000 emplois d'enseignants
(600 enseignants chercheurs, 100
professeurs agrégés - PRAG -, 261 attachés temporaires
d'enseignement et de recherche - ATER- et 39 assistants des disciplines
médicales) et
1 000 emplois non
enseignants
(dont
150 emplois pour les bibliothèques, 26 emplois
d'infirmières et 10 emplois d'assistante sociale) ;
- à hauteur de
18 millions d'euros
, par des mesures
d'ajustement, par l'effet en année pleine des mesures
catégorielles intervenues en 2001 et par l'effet en fraction
d'année de nouvelles
mesures catégorielles
, notamment la
poursuite du repyramidage des corps d'enseignants-chercheurs,
d'ingénieurs de recherche, d'ingénieurs d'études et
d'agents des services techniques ; la revalorisation de l'indice terminal du
corps (en voie d'extinction) des assistants de l'enseignement
supérieur ; la transformation de 130 emplois d'assistant de
bibliothèque en emplois de bibliothécaire adjoint
spécialisé ; la revalorisation de la carrière des
personnels de magasinage ; l'achèvement du plan
d'intégration de la filière ouvrière et de service dans
les corps techniques de la recherche et de la formation ; la
transformation de 736 agents administratifs en adjoints
administratifs ; enfin la création à partir du
1
er
septembre 2002 d'une indemnité pour les membres du
Conseil national des universités (à hauteur de 0,30 million
d'euros en tiers d'année).
Au total, hors transferts, l'augmentation des crédits demandés
pour la rémunération des personnels (soit 210 millions d'euros)
s'explique ainsi à hauteur de 142 millions d'euros par la
progression mécanique des rémunérations des emplois
budgétaires, à hauteur de 50 millions d'euros par les
créations d'emplois budgétaires et à hauteur de
18 millions d'euros par les mesures d'ajustement ou catégorielles.
Compte tenu notamment de son impact sur les crédits de fonctionnement
des établissements ou des CROUS destinés à la
rémunération des emplois non budgétaires,
la
progression mécanique des rémunérations représente
ainsi les 5/6èmes de la progression du budget de l'enseignement
supérieur
.
3. Les emplois budgétaires
Compte
tenu des créations d'emplois détaillées supra, l
es
emplois budgétaires de l'enseignement supérieur
s'élèveraient à 136.132 en septembre 2001
(+ 1,5 % par rapport à septembre 2000).
Au total, les
emplois budgétaires
du ministère se seront
ainsi accrus de 41,5 % entre 1990 et 2002, et de 12,2 % entre 1997 et
2002. Cette progression fut beaucoup plus rapide pour les enseignants
(+ 34 %) que pour les IATOS entre 1990 et 1997 ( + 15 %), mais
la législature 1997-2002 aura été
caractérisée au contraire par une moindre progression des emplois
d'enseignants (+ 10 %) que celle des emplois d'IATOS
21(
*
)
(+ 17 %).
Dans son rapport relatif à l'exécution des lois de finances pour
2000, la
Cour des Comptes
soulignait toutefois que
«
contrairement aux emplois de personnel non enseignant dont
l'utilisation est quasi totale
, tous les emplois de personnel enseignant ne
sont pas utilisés
. Le recensement opéré en l'an 2000
montre que ...1421 emplois n'étaient pas utilisés au
1
er
janvier 2000 pour des recrutements. Selon les informations
remontées des établissements, ils se répartissaient entre
737 emplois délégués mais utilisés pour gager
des heures complémentaires et 684 emplois
délégués et non utilisés pour des raisons diverses
(attente de recrutement sur un poste libéré par un départ
en retraite, gel provisoire de l'emploi pour des personnels en
détachement ou en mobilité, ...)
». La Cour
des Comptes ajoutait d'ailleurs : «
alors que tous les
emplois ne sont pas occupés, la prévision budgétaire s'est
avérée erronée... l'exécution [2000] ayant
montré que les crédits étaient insuffisants en fin
d'année
».
Evolution des emplois budgétaires recensés par
le
ministère de l'Education nationale
pour l'enseignement
supérieur
(en milliers)
|
Rentrée |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Enseignants |
64,5 |
68,0 |
69,1 |
70,2 |
72,8 |
74,2 |
77,1 |
78,6 |
79,8 |
80,3 |
81,3 |
|
IATOS |
44,8 |
46,0 |
46,1 |
47,0 |
48,4 |
47,0 |
51,3 |
52,2 |
52,8 |
53,8 |
54,8 |
|
Total |
109,3 |
114,0 |
115,2 |
117,2 |
121,2 |
121,2 |
128,4 |
130,8 |
132,6 |
134,1 |
136,1 |
|
Etudiants 22( * ) |
1387 |
1504 |
1554 |
1591 |
1575 |
1547 |
1526 |
1523 |
1529 |
1538 |
1544 |
Source : ministère de l'Education nationale.
Les quinze dernières années auront été
également caractérisées par des
fluctuations
de
grande amplitude des
taux d'encadrement
.
En effet,
entre 1987 et 1995
, la progression du nombre des
étudiants des établissements dépendant du budget de
l'enseignement supérieur fut plus rapide que celle des emplois
budgétaires du département ministériel, conduisant
à une forte
dégradation des taux d'encadrement
, notamment
en personnel administratif et technique.
Mais les emplois budgétaires du département ministériel
ont poursuivi leur progression
depuis 1995
(+ 16 %), alors que
les effectifs étudiants se repliaient de 3 %, ce qui a permis une
nette amélioration
des taux d'encadrement.
Au total, le taux d'encadrement en enseignants chercheurs (ratio emplois
d'enseignants-chercheurs /étudiants) se sera ainsi dégradé
de 19,25 en 1987 à 22,62 en 1995, avant de redescendre à 19,14
à la rentrée 2001 (ce qui correspond aux niveaux atteints au
début des années 1980 (c'est à dire d'avant
l'accélération du nombre des étudiants).
Comme le souligne la Cour des Comptes, «
les créations
d'emplois sont ainsi intervenues de façon
décalée
par rapport à l'évolution de la démographie
étudiante... ce lissage, [étant], selon le ministère,
volontaire
» .
4. Les moyens de fonctionnement
Le
projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2002 prévoit
d'accroître
les moyens de fonctionnement de l'enseignement
supérieur de
84 millions d'euros
(soit 550 millions de
francs), à 1,169 milliard d'euros, (soit 7,67 milliards de
francs).
Ces moyens de fonctionnement sont constitués à près de
99 % de subventions de fonctionnement aux établissements.
Les subventions de fonctionnement aux établissements (chapitre 36-11)
Les
subventions de fonctionnement du chapitre 36-11 constituaient en 1999
(dernière année connue) près de
44 % des
ressources des universités
, les subventions de recherche et les
autres subventions d'Etat et des organismes publics en constituant par ailleurs
13 %, les droits universitaires 10 %, les ressources en formation continue
7 %, la rémunération des travaux et études 6 %,
les contrats de recherche 6 %, les subventions des collectivités
locales 5 %, la taxe d'apprentissage 2 % et les autres ressources
7 %.
En l'an 2000, un septième de ces subventions ont été
attribuées dans le cadre de la
politique contractuelle
entre
l'Etat et les établissements, selon la clef de répartition
suivante :
Répartition par type d'action des subventions de fonctionnement contractuelles aux établissements
|
Chapitre, article et type d'actions |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Titre III Subventions de fonctionnement |
|
|
|
|
36-11-10 : pédagogie, amélioration de la réussite, vie étudiante, nouvelles technologies |
596 338 000 F |
618 218 000 F |
699 942 200 F |
|
36-11-20 : politique documentaire et muséologie |
181 472 200 F |
213 677 100 F |
211 948 410 F |
|
36-11-50 : recherche universitaire |
64 932 500 F |
65 045 750 F |
66 759 760 F |
|
36-11-60 : politique des ressources humaines |
18 815 000 F |
19 230 000 F |
20 870 000 F |
|
36-11-70 : relations internationales |
30 525 000 F |
31 950 000 F |
34 165 000 F |
|
Sous-total titre III |
892 082 700 F |
948 120 850 F |
1 033 685 370 F |
|
|
|
|
|
Source : ministère de l'Education nationale.
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour
l'année 2000, la Cour des Comptes concluait toutefois que
«
le volet évaluation de la politique contractuelle (dont
dépend pourtant la pertinence et la réussite de la
démarche) apparaît encore marginal. Le flou des procédures,
l'absence de réelles sanctions et la faiblesse des indicateurs ne
permettent pas, en particulier d'apprécier l'emploi des moyens
contractualisés au regard des objectifs et des priorités qui ont
été arrêtés
».
En outre, la Cour des Comptes indiquait de manière plus
générale que
« le chapitre 36-11 illustre la
difficulté que rencontre l'administration centrale à suivre
l'utilisation des crédits qu'elle alloue aux universités et donc
à mettre en place un contrôle de gestion qui suppose des
données certaines. En effet, les crédits sont certes
définis par leur objet pour certains d'entre eux dans les
arrêtés de notification, mais en fait, une fois
intégrés dans les budgets des universités, leur
utilisation se fond avec celle des autres ressources disponibles dans les
établissements. Par ailleurs, les comptes financiers des
universités ne sont pas assez fins ni fiables pour connaître avec
précision l'utilisation qu'elles font de leurs ressources. Ainsi, les
crédits d'heures supplémentaires réellement
dépensés par les établissements ne sont pas connus par
l'administration centrale, dont les dotations ne couvrent vraisemblablement
qu'un quart environ de ce type de dépense
».
Les moyens de fonctionnement de l'enseignement supérieur progresseraient
ainsi de 7,6 % en 2002, après une hausse de 3,0 % en 2001.
En fait, cette progression résulterait à hauteur de 6,5 millions
d'euros d'une opération de déconcentration : le
transfert
à partir du 1
er
septembre 2002 des
crédits relatifs aux primes de charges administratives et aux primes de
responsabilités pédagogiques du chapitre 31-12
« indemnités et allocations diverses » au chapitre
36-11 « subventions de fonctionnement », ce qui donnera
plus de souplesse aux établissements.
Compte tenu par ailleurs d'autres opérations de transfert de moindre
importance, l'augmentation des
moyens de fonctionnement
de
l'enseignement supérieur ressort ainsi à structure constante
à 78 millions d'euros dans le projet de budget pour 2002, soit une
hausse de 7,1 %
, imputable en totalité à la
progression des subventions aux établissements, puisque les
crédits demandés pour les autres chapitres (notamment pour les
examens et concours et pour le comité national d'évaluation) sont
reconduits à l'identique par rapport à ceux prévus dans le
budget pour 2001.
Il convient toutefois de remarquer qu'au cours des quinze dernières
années, les fluctuations des
«
réserves
» des établissements ont
partiellement amorti celles des subventions de fonctionnement. On peut ainsi
craindre que l'accélération des subventions de fonctionnement ne
conduise à une nouvelle hausse de ces
« réserves ».
Or, le
fonds de roulement
des établissements a déjà
progressé de 23 % entre 1995 et 1999 pour atteindre
993 millions d'euros (soit 6,517 milliards de francs), ce qui
équivalait à presque un an de subventions de fonctionnement ou
à
230 jours de dépenses de fonctionnement
, alors que
la norme retenue pour le niveau du fonds de roulement par le ministère
de l'Education nationale est de 90 jours de dépenses de
fonctionnement.
La Cour des Comptes concluait ainsi la monographie consacrée au budget
de l'enseignement supérieur dans son rapport sur l'exécution des
lois de finances pour 2000 : « ...
ce montant signifie que
les ressources disponibles dans les établissements d'enseignement
supérieur représenteraient ainsi un volume de près de
4 milliards de francs. Un tel montant, qui ne peut [certes] pas être
assimilé à la seule thésaurisation des subventions
reçues de l'Etat, appelle [toutefois] analyse et action de la part du
ministère
».
Invité par votre rapporteur spécial à commenter cette
conclusion et à exposer les suites qui lui avait été
données, le ministère de l'Education nationale a apporté
la réponse suivante : «
depuis 1997 le
ministère mène en liaison avec les établissements une
politique visant à une meilleure connaissance et utilisation des
réserves. Cette politique s'est déjà traduite par la
modernisation de la gestion financière des universités, à
travers notamment la refonte de la réglementation comptable et
financière et la mise en place de
l'application informatique
NABUCO (nouvelle approche budgétaire et comptable) qui ont conduit les
établissements à réfléchir sur leurs orientations
et leur organisation en la matière. Des avancées concrètes
sont désormais visibles, par exemple avec la conception d'outils
modernes, facilitant une meilleure définition des objectifs, une
allocation des ressources plus efficiente et des bilans d'activités
mieux à même de déterminer les besoins futurs.
Dans ce nouveau contexte, la mobilisation des réserves s'opère
progressivement. Elle est fortement recommandée par le ministère,
dans le cadre de l'autonomie des établissements, à la fois au
travers de la politique contractuelle, le niveau des réserves
constituant un élément des discussions entre l'administration et
chaque établissement, et des réflexions qui peuvent être
menées conjointement par le ministère et les universités
afin de mieux connaître la composition de ces réserves et donc,
les réelles disponibilités de financement qu'elles peuvent
offrir
».
Quoi qu'il en soit, on peut préciser que l'augmentation des moyens de
fonctionnement des établissements prévue dans le projet de budget
pour 2002 (soit 78 millions d'euros à structure constante) se
décompose pour l'essentiel entre :
- la hausse de
65 millions d'euros
(+ 7,6 %, après
+ 2,2 % en 2001), à 931 millions d'euros, des
subventions
de
fonctionnement
aux
universités
, dont
9 millions d'euros au titre de l'impact mécanique de la
revalorisation du point de la fonction publique sur les
rémunérations versées sur les crédits de subvention
(notamment les heures complémentaires) et 2,1 millions d'euros au
titre du financement d'une expérimentation de dévolution du
patrimoine à certains établissements ;
- la hausse de
6 millions d'euros
(+ 5,3 %, après
+ 2,6 % en 2001), à 121 millions d'euros, des
crédits de fonctionnement des
bibliothèques
universitaires
;
- la hausse de
2,4 millions d'euros
(+ 26 %,
après + 23 % en 2001), à 11,6 millions d'euros,
des crédits réservés à
l'action
internationale
. Alors que la forte progression de 2001 avait principalement
bénéficié à EduFrance, à l'agence
Socrates-Leonardo da Vinci et aux universités franco-allemande et
franco-italienne, l'augmentation demandée pour 2002 devrait notamment
permettre le développement des «
universités
européennes d'été
» ;
- la hausse de
1,2 millions d'euros
(+ 8 %), à
16,5 millions d'euros, des subventions de fonctionnement de fonctionnement
de
l'Institut national de la recherche pédagogique
(INRP) ;
- l'augmentation de
1,2 millions d'euros
(+ 23 %), à
5,3 millions d'euros, des crédits de fonctionnement de
l'établissement public du musée des arts et civilisations Paris
(le musée des arts premiers), cofinancé par l'enseignement
supérieur ;
- la hausse de
0,6 millions d'euros
(+ 1,6 %, après +
13 % en 2001), des subventions de fonctionnement accordées aux
laboratoires universitaires
de recherche.
5. Les dépenses d'intervention
Les
dépenses d'intervention de l'agrégat (titre IV), qui avaient
baissé de 9 % en 2001, sont
stables
à
36,2 millions d'euros (soit 235 millions de francs).
Cette stabilité recouvre en fait deux évolutions
divergentes :
- d'un côté, la réduction à 16.190 euros
(contre 0,9 million d'euros en 2001 et 3,8 millions d'euros en l'an
2000) des crédits demandés pour l'article 43-11.20
« Activités de bibliothèques et
muséologie », le ministère ayant désormais
entièrement achevé sa participation au budget d'acquisition du
musée des arts premiers
(soit 75 millions de francs sur
trois ans) ;
- de l'autre, la progression de 0,9 million d'euros (+ 2,6 %, après
+ 2,5 % en 2001), à 35,5 millions d'euros, des
crédits destinés à
l'enseignement
supérieur privé et aux subventions aux associations
, qui
constituent désormais 98 % des crédits d'intervention de la
section budgétaire. Cette progression pourrait notamment permettre le
doublement des crédits destinés à la
formation des
élus étudiants
(0,96 million d'euros,
soit 6 millions de francs).
6. Les dépenses en capital
Les
crédits d'investissement
(titres V et VI) demandés pour
2002 représentent un peu plus de 8 % du budget de l'enseignement
supérieur, à 723 millions d'euros, soit
une baisse de
13,7 %
(après une hausse de 1,6 % en 2001).
Ces crédits sont répartis sur quatre chapitres : deux
chapitres de construction à maîtrise d'ouvrage Etat (chapitre
56-10) ou à maîtrise d'ouvrage déléguée
(66-73) et deux chapitres consacrés respectivement à
l'équipement (chapitre 66-71) et à la maintenance (chapitre
66-72).
a) Les investissements en faveur de la recherche universitaire
Les
subventions
d'équipement
demandées pour la recherche
universitaire, qui s'apparentent pour partie à des subventions de
fonctionnement, s'élèvent en 2002 à
321 millions
d'euros
de crédits de
paiement
(soit
2,11 milliards de francs),
en hausse de 5,9 %
après une
progression de 7,3 % en 2001, et à 330 millions d'euros
d'autorisations de programmes (soit 2,17 milliards de francs), en hausse
de 5,8 % après une progression de 10,7 % en 2001.
Au total, la progression des subventions d'équipement accordées
à la recherche universitaire aura été dynamique et
régulière sur la période 1997-2002 (+ 4,6 % par an en
moyenne).
Par ailleurs, les subventions prévues pour l'entretien et la maintenance
des laboratoires universitaires (article 66-72.50) baissent
de 2,8 % en crédits de paiements, à
20,4 millions d'euros (après une baisse de 5 % en
2001), et sont stables en autorisations de programme
à 19,8 millions d'euros.
Au total, la
recherche universitaire
bénéficiera de 341
millions d'euros de crédits de paiements en 2002, contre
325 millions d'euros en 2001, soit une
hausse de 5,0 %.
b) Les dépenses de maintenance et de mise aux normes de sécurité des bâtiments
En
revanche, les dépenses de
maintenance
et de
mise aux normes de
sécurité
des bâtiments d'enseignement supérieur
s'inscrivent en repli en 2002
à
211 millions d'euros
de crédits de paiements
, soit une
baisse de 12,3 %
après une baisse de 9,4 % en 2001, et à 150 millions
d'euros d'autorisations de programmes, soit une baisse de 44 %,
après - 4 % en 2001.
Cette baisse globale recouvre des évolutions divergentes.
En premier lieu, les subventions aux établissements d'enseignement
supérieur pour des travaux de
maintenance
, qui s'apparentent
aussi pour une large part à des subventions de fonctionnement,
augmentent de 12 millions d'euros de crédits de paiements, à
112 millions d'euros
en 2002, soit une
hausse de 12 %,
après une progression de 19 % en 2001.
En revanche, même si l'on ne prend pas en compte l'évolution des
dotations prévues pour le campus de Jussieu, les crédits de
paiement
23(
*
)
demandés pour les
travaux de mise aux normes de sécurité
, qui
recouvrent à la fois la participation de l'Etat au volet
sécurité du plan « Université du
troisième millénaire » (U3M) et les subventions aux
établissements d'enseignement supérieur pour des travaux de mise
aux normes de sécurité, connaissent une nette diminution,
à
77 millions d'euros
en 2002, contre 96 millions
d'euros en 2001, soit une
baisse de 20 %.
Enfin, les crédits de paiement demandés pour le
désamiantage du campus de
Jussieu
s'inscrivent en très net
repli : de 88 millions d'euros en l'an 2000 à 46 millions d'euros
en 2001, puis à
22,9 millions d'euros en 2002
.
En deux ans,
ces crédits auront donc été
divisés par
quatre
.
Cette baisse s'explique selon le ministère par les difficultés
techniques rencontrées dans les opérations de
désamiantage, qui se traduisent par d'importants reports de
crédits de paiement.
Au 31 décembre 2000, le fonds de roulement de l'établissement
public du campus de Jussieu (EPCJ) s'élevait ainsi à 101 millions
d'euros (662 millions de francs), ce qui correspond au double des
crédits de paiements demandés pour 2001 ou à 1,24 fois
l'ensemble des crédits engagés sur toute la période
1997-2000.
La situation de l'établissement public du campus de Jussieu (EPCJ)
Le fonds de roulement de l'Etablissement public du campus de Jussieu, au 31 décembre 2000, se décomposait de la façon suivante :
|
Fonds de roulement sur opérations de fonctionnement de l'EPCJ (en francs |
5 858 134 F |
|
Fonds de roulement sur opérations de désamiantage, remise en sécurité et opérations complémentaires |
656 000 562 F |
|
Fonds de roulement global |
661 858 996 F |
La situation des crédits au 31 décembre 2000 correspondant au financement des opérations de désamiantage et de remise en sécurité (et opérations complémentaires) pouvait être résumée de la façon suivante :
|
Autorisations de programme : |
1 396 000 000 F |
|
1997 |
22 000 000 F |
|
1998 |
230 000 000 F |
|
1999 |
560 000 000 F |
|
2000 |
584 000 000 F |
|
Crédits de paiements : |
1 096 300 000 F |
|
1997 |
22 000 000 F |
|
1998 |
111 000 000 F |
|
1999 |
447 000 000 F |
|
2000 |
516 300 000 F |
|
Engagements |
534 135 408 F |
|
Mandatements |
441 681 778 F |
Par ailleurs, l'évolution des dépenses de fonctionnement de
l'EPCJ peut être retracée comme suit :
|
En francs |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Dépenses de personnel |
5 658 238 |
7 664 193 |
10 269 745 |
|
Dépenses de fonctionnement |
1 616 624 |
2 246 624 |
2 577 465 |
|
Investissement |
1 134 873 |
974 365 |
527 952 |
Enfin, la répartition prévisionnelle des crédits de paiements 2001 est la suivante :
|
Désamiantage rénovation |
138,49 MF |
|
Autres travaux |
64,48 MF |
|
Déménagement |
7,70 MF |
|
Loyers charges |
64,50 MF |
|
Autres interventions |
38,83 MF |
|
TOTAL |
318,00MF |
Source : ministère de l'Education nationale
On peut rappeler que le coût total de ce programme avait
été estimé à 3,8 milliards de francs en 1999.
Au rythme de la période 1997-2000, les travaux pourraient ainsi se
poursuivre au moins jusqu'en 2025.
Depuis l'an dernier, la date d'achèvement des travaux annoncée
par le ministère a d'ailleurs reculé de deux ans, de 2006-2007
à 2008-2009.
Les dépenses de personnel de l'EPCJ, qui employait 27 personnes
à la fin de l'an 2000, ont pourtant doublé entre 1998 et l'an
2000.
c) Les constructions nouvelles
Les évolutions précédentes confirment les difficultés du ministère à maîtriser la gestion de ses crédits d'investissement, qui avaient relevées par la Cour des Comptes pour les chapitres de construction dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000 (cf. encadré ci-après).
Les conclusions de la Cour des Comptes sur la gestion des crédits d'investissement du budget de l'enseignement supérieur.
Dans son
rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000,
la Cour des Comptes concluait (pages 206-207) d'une synthèse
consacrée au budget de l'enseignement supérieur que :
«...
les conditions d'utilisation des crédits sur [les
chapitres] 56-10 et 66-73 [constructions universitaires]
ne
cessent
de se dégrader.
Le niveau des reports sur ces deux chapitres atteint
en 2000, 1 596 millions de francs, contre 668 millions de francs en 1997, ce
qui représente pour l'exercice sous revue [2000], un montant
équivalent à celui des dotations initiales.
La période 1997-2000 montre l'accélération du
phénomène : les crédits de paiement disponibles, sous
l'effet de reports de plus en plus abondants, augmentent de façon
régulière (+ 23 ) et ce en dépit d'un
ajustement à la baisse des dotations initiales ; le tassement des
dépenses (- 17 %) accélère la diminution du taux
de consommation qui passe en 4 ans de 75 % à 50 %...
...
Cette sous-utilisation des moyens
, si elle tient pour partie
à des raisons conjoncturelles (lancement du projet Université du
troisième millénaire) et des nouveaux contrats de plan
Etat-Régions (CPER), reprise économique du bâtiment,
défaut de prévision sur les dépenses de l'exercice
2000...)
traduit également une maîtrise d'ouvrage
défaillante
. La multiplicité des intervenants, les
difficultés rencontrées dans les marchés publics et
l'insuffisante finalisation de nombreuses opérations se conjuguent pour
retarder la mise en oeuvre des travaux et la consommation des
crédits ».
Cette critique est d'ailleurs réitérée et
précisée par la Cour des Comptes quelques pages plus loin pour
les crédits du chapitre 56-10 (sous maîtrise d'ouvrage Etat) :
«
La gestion du chapitre 56-10 est insuffisante
...
La consommation des autorisations de programmes (AP) affectées ne cesse
de se dégrader et il faut [en moyenne] 2,6 années pour engager
des AP... Si un certain nombre de difficultés techniques, nées de
la complexité des projets ou des effets conjoncturels de
l'amélioration de la situation des bâtiments peuvent être
invoquées, il apparaît surtout que l'insuffisante finalisation des
projets, dont les financements sont mis en place alors que les conditions de
leur réalisation ne sont pas toutes réunies est pour une part
importante à l'origine de cette situation
... le suivi approximatif
par l'administration centrale de la gestion des crédits en région
ne permet pas encore une nette amélioration de la gestion du
chapitre
.
»
Enfin la Cour des Comptes relève une
irrégularité
significative dans l'exécution du chapitre 56-10 en l'an 2000 :
«
Par un arrêté du 15 novembre 2000, 59 millions de
francs ont été annulés en crédits de paiement et en
autorisations de programmes afin de régler le coût de
l'acquisition par le ministère de l'Education nationale des
bâtiments de la rue de Grenelle affectés jusqu'alors au
ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie...
L'opération a ainsi conduit à
détourner des
crédits affectés aux constructions universitaires
, dont les
dotations étaient certes importantes, au profit des équipements
de l'administration centrale moins bien dotés sur la section
scolaire.
».
Invité par votre rapporteur spécial à commenter ces
observations et à exposer les mesures prises afin de remédier
à ces dysfonctionnements,
le ministère a apporté les
réponses suivantes
:
«
La comptabilité spéciale des investissements
laisse apparaître un montant très important de reports de
crédits de paiement , tant sur le chapitre 56-10 (881,45 MF pour 2001)
que sur le chapitre 66-73 (714,05 MF pour 2001). Afin de comprendre cette
situation, et d'essayer d'y remédier, la Direction de la Programmation
et du Développement du Ministère a souhaité recevoir
chaque Ingénieur Régional de l'Equipement (IRE) en collaboration
avec la Direction des Affaires Financières. D'avril 2000 à
juillet 2000, 25 IRE ont ainsi pu présenter les éléments
d'explications concernant leur académie.
Les principaux facteurs de retard dans la consommation des crédits de
paiement semblent tenir : à la hausse des prix du BTP qui induit de
nombreux appels d'offre infructueux ; aux difficultés relationnelles
avec les maîtrises d'oeuvre qui se traduisent par un développement
des contentieux ; à la complexité du bouclage de certaines
opérations.
Ainsi, la reprise économique a-t-elle induit une moindre
disponibilité des entreprises. Celle-ci a généré
une hausse importante des prix, qui contraint à réduire le
dimensionnement des opérations et induit une
généralisation des appels d'offre infructueux :
Orléans-Tours (UFR sciences de l'université de Tours), Rouen
(espace Blondel ; institut de thermique), Paris, Strasbourg (ENSIT de
Mulhouse), Rennes (BU de Vannes, BU de Lorient), Caen (BU), Poitiers
(université), Clermont Ferrand (pôle tertiaire), Toulouse (BU
Mirail), Réunion, Grenoble (extension BU droit Lettres). Le retard
lié aux appels d'offre infructueux se répercute sur d'autres
opérations lorsqu'il s'agit de dispositifs en cascade (Poitiers ;
Rouen, Pôle des sciences du tertiaire).
Par ailleurs, le recours quasi systématique à la sous-traitance
crée fréquemment des difficultés (moindre
qualité des prestations impliquant des travaux complémentaires,
donc une augmentation des coûts...).
Des difficultés de relations avec la maîtrise d'oeuvre peuvent
engendrer d'importants retards.
On note, d'une façon générale, un fort
développement des contentieux (BU de Corté, Corse ;
Université de La Rochelle ; UFR sciences sportives d'Amiens ;
université de Tours).
Certains IRE ont déploré la production tardive des situations de
travaux par les maîtres d'oeuvre (Nantes, Paris)...
[Par ailleurs], la Cour évoque la régularité
budgétaire d'un arrêté d'annulation pris en novembre 2000
sur l'initiative du ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie, qui a eu pour effet de ponctionner 59 MF (8,99M€) sur
les crédits des contrats de plan Etat-régions.
Il s'agissait de régler le tiers de la dette du ministère de
l'éducation nationale à l'égard du ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie pour l'acquisition d'un
immeuble situé rue de Grenelle. L'impact de cette mesure non
sollicitée par le ministère de l'éducation nationale a
été minoré par l'affectation de produits de cessions
provenant de la section scolaire, permettant de préserver pour partie le
financement sur 2000 de certaines opérations prévues au titre des
C.P.E.R
».
On noter que ces réponses tentent exclusivement de dédouaner le
ministère de la responsabilité des retards observés en
matière d'investissement universitaire, et n'exposent aucune mesure
prise ou envisagée afin d'en prévenir la répétition.
- • S'agissant des crédits de paiement, le budget de l'enseignement supérieur pour 2002 tient compte de ce constat d'échec, au contraire du budget précédent.
En d'autres termes, comme l'indique le ministère de l'Education nationale 24( * ) « le volume des crédits de paiement a été recalibré pour tenir compte du rythme effectif d'engagement des travaux ».
Ces crédits de paiement peuvent être décomposés comme suit :
- 74 millions d'euros (484 millions de francs) pour les travaux de construction sous maîtrise d'ouvrage Etat , contre 92 millions d'euros en 2001 (603 millions de francs), soit une baisse de 20 %.
Au total, les crédits de paiement de ce chapitre auront ainsi connu des fluctuations de grande ampleur au cours de la législature 1997-2002, comme l'illustre le tableau ci-dessous.
Evolution des crédits de paiement du chapitre 56-10
constructions
sous maîtrise d'ouvrage Etat (en millions d'euros)
|
LFI |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Crédits de paiement |
197 |
141 |
132 |
70 |
92 |
74 |
|
Evolution |
|
-27,9 % |
-5,9 % |
-47,6 % |
+31,5 % |
-20,0 % |
-
97 millions d'euros
(634 millions de francs) pour les
autres
travaux
de construction, contre 180 millions d'euros en 2001 (1 180
millions de francs), soit une baisse de 46 %.
Ces dotations se subdivisent elles-mêmes entre
35,1 millions
d'euros pour le musée du quai Branly (contre 13 millions
d'euros en 2001), 14,2 millions d'euros pour la rénovation du
Museum d'histoire naturelle (contre 12 millions en 2001), et
47,6 millions d'euros pour les travaux de construction sous maîtrise
d'ouvrage des établissements ou des collectivités locales
proprement dits
25(
*
)
(contre 155 millions
d'euros en 2001, dont 9,15 millions d'euros ont toutefois
été annulés en mai 2001, en contrepartie d'une ouverture
de crédits d'un montant équivalent au chapitre 56-10).
- • Au contraire des crédits de paiement ainsi recalibrés à la baisse pour tenir compte du retard des travaux en cours, les autorisations de programme destinées aux constructions nouvelles s'inscrivent en hausse de 5 % dans le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2002, à 404 millions d'euros (2,65 milliards de francs), contre 385 millions d'euros en 2001 (2,52 milliards de francs).
- 363,6 millions d'euros (2,39 milliards de francs), contre 313 millions d'euros en 2001, dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions, dont 317,9 millions d'euros au titre des engagements de l'Etat en matière d'enseignement supérieur et 45,7 millions d'euros au titre des engagements de l'Etat en matière de recherche ;
- 40,55 millions d'euros hors contrats de plan Etat-Régions, dont 18,75 millions d'euros pour le musée des arts premiers (contre 49,3 millions d'euros en 2001) et 21,8 millions d'euros pour le Museum d'histoire naturelle (comme en 2001) ;
Compte tenu des observations précédentes sur les retards et les difficultés de pilotage des programmes d'investissement du ministère cette accélération des autorisations de programmes pourrait toutefois davantage constituer une mesure d'affichage qu'une réelle impulsion en faveur du développement universitaire.
A cet égard, on peut d'ailleurs rappeler que l'ouverture d'autorisations de programmes n'est rien d'autre qu'une reconnaissance de dette de la part de l'Etat lorsqu'elle ne s'accompagne pas de la mise de place de crédits de paiements.
d) L'état d'avancement des contrats de plan Etat-Régions 2000-2006
On peut
ainsi
s'inquiéter
du rythme de financement par le
ministère de l'enseignement supérieur de ses engagements au titre
des
contrats de plan Etat-Régions
2000-2006.
En effet, sur la période 2000-2002, le ministère de l'Education
nationale aura certes mis en place 980 millions d'euros
(6,427 milliards de francs) d'autorisations de programmes correspondant
à des projets inscrits dans les CPER 2000-2006, soit un peu plus des
trois-septièmes des engagements du ministère au titre de
l'enseignement supérieur (2180 millions d'euros, soit en moyenne
14,3 milliards de francs sur sept ans).
Néanmoins, le ministère de l'Education nationale n'aura mis en
place à ce titre que 77 millions d'euros de crédits de
paiement en l'an 2000, 78 millions d'euros de crédits de paiement
en 2001 et 100 millions d'euros de crédits de paiement en 2002,
soir un total cumulé de 255 millions d'euros sur la période
2000-2002, qui ne représente que 12 % des engagements de l'Etat au
titre des CPER 2000-2006.
A ce rythme, le ministère de l'Education nationale aura mis en place les
crédits de paiement correspondant à ses engagements
contractualisés en 2025.
Certes, ce retard est pour partie imputable aux délai de lancement de
certains travaux.
Cela signifie toutefois que le ministère de l'Education nationale devra
désormais consacrer en moyenne chaque année sur la période
2003-2006 environ 0,48 milliard d'euros (soit plus de 3,15 milliards
de francs) de crédits de paiements aux opérations prévues
dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions, soit près 5 fois
plus que les crédits de paiement prévus à cet effet dans
le projet de budget pour 2002.
Il s'agit là d'une « bombe à retardement »
budgétaire
.
Le plan U3M et les contrats de plan Etat-Régions 2000-2006
Entre
1991 et 1999, l'Etat et les collectivités locales ont financé
à parité, à hauteur de 40 milliards de francs, le
plan U2000
, qui a principalement permis la construction de
3,5 millions de m
2
de locaux universitaires permettant de
pallier les principales carences en capacité d'accueil des
étudiants.
Le plan
U3M
2000-2006 se veut plus
global
, et ne concernera pas
seulement la construction de locaux universitaires, mais aussi la
restructurations des sites existants (notamment à Paris-centre et
à Toulouse), la
vie étudiante
(notamment les
bibliothèques, le logement et la restauration), la recherche et le
transfert de technologie. Son application relève à la fois du
ministère de l'Education nationale et du ministère de la
Recherche.
Les
financements
mobilisés dans le cadre du plan U3M
s'établissent comme suit :
- 42,5 milliards de francs dans le cadre des
contrats de plan
Etat-Régions 2000-2006
, dont 18,2 milliards de francs pour l'Etat,
parmi lesquels 14,3 milliards de francs pour le ministère de l'Education
nationale. 25 % de ces crédits seront consacrés à la vie
étudiante et aux bibliothèques ;
- 3,8 milliards de francs de l'Etat pour le campus de Jussieu ;
- 2,7 milliards de francs de l'Etat pour le plan de sécurité, qui
s'inscrit notamment dans le cadre des contrats Etat-Universités et
poursuit le plan 1996-1999 ;
- 1 milliard de francs de l'Etat pour la rénovation du museum d'histoire
naturelle ;
- 0,6 milliards de francs de l'Etat pour le musée du quai Branly.
Hormis les opérations récurrentes de maintenance courante et les
subventions d'équipement aux laboratoires universitaires, le plan U3M,
à travers les grands travaux, le plan sécurité et les
contrats de plan Etat-Régions, absorbe dès aujourd'hui la
totalité des autorisations de programmes du budget de l'enseignement
supérieur.
B. ACTION SOCIALE
Composé exclusivement de dépenses ordinaires, cet
agrégat connaît dans le projet de loi de finances pour 2002 une
progression nettement ralentie à
1,581 milliard d'euros
(10,37 milliards de francs), contre 1,565 milliard d'euros en
2001(10,26 milliards de francs), soit une
hausse de
1,3 %
.
Après avoir augmenté de 8,2 % en 1999 et en 2000, puis de
6,8 % en 2001, soit au total de 25 % sur la période 1999-2001,
en raison de la mise en place du «
plan social
étudiant
», les dépenses d'action sociale
inscrites au budget de l'enseignement supérieur atteignent donc un
palier.
La part des dépenses d'action sociale dans les dépenses de
fonctionnement et d'intervention du budget de l'enseignement supérieur
se replie ainsi à 19,8 %, après avoir augmente de
19,1 % en 1998, à 20,3 % en 2001.
Ce ralentissement concerne davantage les
aides directes
(dont la hausse
est limitée à + 1,2 % en 2002, contre
+ 29,7 % sur la période 1999-2001), puisque la progression des
aides indirectes
est identique à celle des trois années
précédentes (+ 1,6 % par an).
Récapitulation des dépenses d'action sociale
au titre du budget de l'enseignement supérieur
(en millions d'euros)
|
|
LFI1998 |
LFI1999 |
LFI2000 |
LFI2001 |
PLF 2002 |
|
Aides indirectes (fonctionnement du CNOUS et des CROUS) |
253 |
263 |
269 |
265 |
269 |
|
Evolution en % |
+ 0,2 |
+ 4,0 |
+ 2,1 |
- 1,2 |
+1,6 |
|
Nombre de lits subventionnés (en milliers) 26( * ) |
100,1 |
99,5 |
99,8 |
99,4 |
99,4 |
|
Nombre de repas subventionnés (en millions) |
63,3 |
62,1 |
60,7 |
|
|
|
Aides directes (bourses, secours d'étude et contribution de l'Etat aux transports collectifs parisiens) |
1002 |
1094 |
1197 |
1299 |
1315 |
|
Evolution en % |
+0,7 |
+9,3 |
+9,4 |
+8,5 |
+1,2 |
|
Etudiants boursiers 27( * ) (en milliers) |
410 |
454 |
476 |
nc |
|
|
Taux d'étudiants boursiers 28( * ) |
24,1% |
27,2% |
28,2% |
30 ,0% |
|
|
Total pour l'action sociale |
1255 |
1367 |
1466 |
1564 |
1584 |
Source : ministère de l'Education nationale
1. Les objectifs assignés à cet agrégat
Les
objectifs
assignés à l'action sociale du ministère
ne répondent qu'à la seule préoccupation
« d'efficacité socio-économique ».
Contrairement aux préconisations conjointes du bon sens et de la
direction du budget (cf. les observations de votre Rapporteur spécial),
ces objectifs ne répondent ainsi ni à des préoccupations
de bonne gestion, ni à des préoccupations de
« qualité du service ».
En matière d'aide sociale, la
qualité du service
offert
aux usagers, par exemple les délais d'octroi et de paiements des
bourses, sont pourtant essentiels.
Quoi qu'il en soit, le projet de budget pour 2002 décline cet objectif
« d'efficacité socio-économique » en
quatre sous objectifs
.
a) Les objectifs assignés aux aides indirectes
Trois de
ces sous objectifs concernent
les aides indirectes
. Ils consistent
respectivement à :
- «
offrir aux étudiants des logements à prix
modérés
», les indicateurs associés
étant le loyer résiduel à la charge des
étudiants ;
- «
remettre à un niveau le patrimoine
» des
résidences universitaires, les indicateurs associés étant
le nombre de lits crées ou rénovés, ces indicateurs de
flux s'étant substitués à l'indicateur de stock
utilisé dans le budget pour 2001 (le nombre de lits
subventionnés), qui s'inscrivait en diminution ;
- enfin «
offrir aux étudiants un repas
équilibré à prix modéré
», les
indicateurs associés étant le prix et le coût moyen du
repas en restaurant universitaire au 1
er
janvier. Ces indicateurs se
sont substitués dans le projet de loi de finances pour 2002 à
l'évolution du nombre de repas servis. Il est vrai que cet indicateur,
retenu en 2001, mettait tout particulièrement en relief la
désaffection des étudiants envers les restaurants universitaires.
Les évolutions de ces indicateurs, telles qu'elles sont retracées
dans le bleu budgétaire, sont édifiantes :
tous ces
indicateurs se sont dégradés entre 1997 et l'an 2000
.
En effet, le loyer résiduel en chambre de cité universitaire a
augmenté de 25 % et le loyer résiduel d'un studio de
résidence universitaire, ainsi que le prix et le coût d'un repas
en restaurant universitaire ont augmenté de 8 % ; alors que
l'indice des prix à la consommation n'a progressé que de 4 %
en glissement annuel sur la même période. En outre, le nombre de
lits créés a baissé de 15 % et le nombre de lits
rénovés a baissé de 47 %.
En fait, ces évolutions traduisent bien la priorité exclusive
accordée aux aides directes au détriment des aides indirectes.
La réponse à la question de votre rapporteur spécial
relative à l'état de mise en oeuvre des recommandations de
l'audit des restaurants universitaires réalisé en 1998-1999
atteste d'ailleurs de l'absence d'orientations claires en ce domaine,
puisqu'elle est identique, à un chiffre près, à celle de
l'an passé.
b) Les objectifs assignés aux aides directes
S'agissant des dépenses d'aide directes (soit
près de
1,4 milliards d'euros), un seul sous-objectif leur est
assigné : «
atteindre un taux de 30 %
d'étudiants aidés
», l'indicateur associé
étant le ratio étudiants boursiers / étudiants des
formations du ministère de l'Education nationale susceptibles
d'accueillir des boursiers.
Cet objectif est en fait la transcription directe de l'un et d'un seul des deux
objectifs qui avaient été assignés au plan social
étudiant lancé à la rentrée 1998, à savoir
accroître de 23 % en 1997-1998 à 30 % en 2001-2002 la
proportion d'étudiants bénéficiant d'une aide directe et
augmenter de 15 % le niveau des aides.
Cet objectif appelle
trois remarques
:
- en premier lieu, entre les années universitaires 1997-1998 et
2000-2001, le montant
moyen
des bourses ne s'est accru que de 2,5 %
en francs courants (de 16 100 francs à 16 507 francs), ce qui correspond
à une baisse en francs constants.
Contrairement aux assertions du
dossier de presse
29(
*
)
de la rentrée
universitaire 2001, le niveau
moyen
des aides n'aura donc pas
augmenté de 15 % entre 1997 et 2001.
Cela résulte d'un effet
de structure : la création de bourses à taux zéro et
l'élargissement de la proportion d'étudiants aidés tendent
spontanément, à freiner le montant
moyen
des bourses (les
nouveaux étudiants aidés disposant, toutes choses égales
par ailleurs, de ressources supérieures et donc de montants de bourses
inférieures), malgré le relèvement des taux de 15 % ;
- en second lieu, votre rapporteur spécial avait souligné dans
son rapport sur le projet de loi de finances pour 2001 que les statistiques
publiées par le ministère de l'Education nationale relatives au
nombre et à la proportion de boursiers étaient
incohérentes et probablement fausses.
On peut ainsi rappeler que les estimations du nombre de boursiers pour
l'année universitaire 1999-2000 s'établissaient ainsi à la
rentrée 2000-2001 à 459.718 dans le dossier de
présentation de la loi de finances réalisé par la mission
de la communication du ministère, mais à 457.719 dans le bleu
budgétaire et à 453.442 dans la réponse du
ministère au questionnaire de la Commission des finances, trois
documents pourtant concomitants. Un an plus tard, dans sa réponse au
questionnaire de la commission des finances sur le projet de budget pour 2002,
le ministère estime désormais très
précisément le nombre de boursiers en 1999-2000 à 447.955.
On ne peut ainsi que
s'étonner de
l'incapacité du
ministère à dénombrer rétrospectivement les
boursiers de manière fiable ;
- on peut surtout s'étonner de ce que
le ministère soit
incapable d'estimer de manière satisfaisante le nombre
d'étudiants boursiers de l'année universitaire en cours
.
Dans le projet de loi de finances pour 2001 publié à la
rentrée universitaire 2000-2001, le nombre d'étudiants boursiers
était ainsi prévu à 490.000 en 2000-2001, alors qu'il est
aujourd'hui estimé à 467.000, soit un écart de près
de 5 %, que ne justifie aucunement l'évolution de la
démographie étudiante (plus dynamique qu'escompté). Cette
surestimation du nombre de boursiers
s'est notamment traduite par une
dotation excessive des crédits d'aide directe.
Au total, les systèmes d'information et les capacités de
pilotage du ministère en matière de bourses semblent
particulièrement défaillants
.
2. Les crédits d'aides indirectes
Les
aides indirectes sont désormais regroupées au chapitre 36-14 du
titre III, qui recouvre l'ensemble des moyens de fonctionnement (y compris
les rémunérations des personnels) du centre national des oeuvres
universitaires (CNOUS), des vingt-huit centres régionaux (CROUS), de la
Cité internationale universitaire de Paris, et de l'Observatoire de la
vie étudiante (OVE), soit 269 millions d'euros en 2002 (+
1,6 %).
Ces aides recouvrent pour l'essentiel :
- la rémunération des
personnels
du CNOUS et des
CROUS
, à hauteur de
96,9 millions d'euros en 2002
, contre
93,9 millions d'euros en 2001, soit une hausse de 3,2 % (contre
+ 0,6 % en 2001). Cette hausse s'explique notamment par la
création de 42 emplois non budgétaires dans les CROUS
à partir du 1
er
septembre 2002 ;
- les subventions de
fonctionnement
aux
restaurants
universitaires
, à hauteur de
95,1 millions d'euros
prévus pour 2002 (sans changement par rapport à 2001), sur la
base d'une subvention par repas de 10,27 F, et sous l'hypothèse de
stabilité du nombre de repas d'étudiants constaté en l'an
2000, soit 60,8 millions.
Rappelons à cet égard que le nombre de repas étudiants
servis par les restaurants universitaires s'est toutefois réduit de
6,2 % entre 1997 et 2000, en raison notamment du repli du nombre
d'étudiants (- 1,2 %) de la transformation des pratiques
alimentaires des jeunes (déstructuration des repas), mais aussi d'une
certaine
désaffection
envers ce type de restauration, qu'un audit
réalisé en 1998-1999 imputait notamment aux files d'attente et au
manque de place. Au total, sur la base de deux repas par jour, les restaurants
universitaires ne servent environ que 5 % des repas des étudiants
durant l'année universitaire ;
- les subventions de
fonctionnement
aux
résidences
universitaires
(environ 99 000 lits). Ces subventions, qui pourraient
atteindre
29,5 millions
d'euros
en 2002, se réduisent
depuis 1995, en raison de la baisse du nombre de lits en résidence
universitaires traditionnelles (- 9 % entre 1990 et 2000), d'une
part, de la diminution de la part du fonctionnement pris en charge par l'Etat
(de 26 % en 1995 à 19 % en 2002), au profit d'une hausse
des redevances versées par les étudiants (+ 18% depuis
1995), d'autre part.
Néanmoins, le potentiel total d'accueil des étudiants (environ
149 500 lits, soit + 20 % par rapport à 1990, mais - 0,1
% par rapport à 1997), pourrait se stabiliser en raison de la
légère augmentation du nombre de studios et d'appartement
nouvellement construits en application de la loi du 15 juillet 1985, dont
l'équilibre financier est assuré par les seules recettes
provenant des étudiants, mais qui ouvrent droit à l'aide
personnalisée au logement (APL) ;
- les subventions prévues pour la
rénovation
et
l'entretien
des restaurants et résidences universitaires, qui
s'élèvent à 38,4 millions d'euros en 2002 (sans
changement par rapport à 2001).
Ces subventions ne sont pas à la hauteur des
besoins
. En effet,
selon le ministère de l'Education nationale, les besoins restant
à satisfaire en matière de logement des étudiants sont les
suivants :
-
en matière de construction, les besoins sont évalués
sur 20 ans à 20.000 logements (y compris les résidences
internationales destinées à l'accueil des étudiants
étrangers) : 15.000 logements en Ile de France et
5 000 en Province. Cette estimation est modulable selon
l'évolution démographique revue à la baisse de la
population étudiante et les tensions propres au marché du
logement étudiant, où la concurrence du secteur privé est
très forte. Un tiers de ces 20.000 logements (6.700) devrait
présenter un caractère très social : 5.000 en Ile de
France y compris Paris et 1.700 en Province.
- en matière de rénovation, environ 78.000 chambres en
résidences traditionnelles restent à réhabiliter. Le
coût de réhabilitation est estimé à environ 6
milliards de francs, à raison de 80.000 F par chambre. Ce montant
correspond à une rénovation incluant dans les chambres
l'implantation d'une cabine 3 fonctions (wc, douche, lavabo), le remplacement
du mobilier d'origine par un mobilier neuf et les prises d'accès aux
réseaux informatiques
».
3. Les crédits d'aides directes
Les aides directes constituent désormais la totalité du titre IV de cet agrégat. Elles sont regroupées dans un seul chapitre (43-71), pour lequel le projet de budget pour 2002 demande 1,315 milliard d'euros (8,63 milliards de francs) de crédits de paiement, soit une progression de 1,2 %, contre + 8,5 % en 2001.
- • Ce chapitre recouvre en fait quatre articles d'importance très inégale :
- l'article 43-71.40 regroupe les crédits destinés aux prêts d'honneur sans intérêt, remboursables au plus tard 10 ans avant la fin des études et accordés par un comité académique spécialisé. Les crédits demandés pour cette action s'élèvent à 3,05 millions d'euros (20 millions de francs) d'euros en 2002 (contre 3,96 millions d'euros en 2001, soit une baisse de 23 %). En cours de gestion, ces crédits sont traditionnellement abondés par les fonds de concours résultant des remboursements effectués par les étudiants (à hauteur de 3,05 millions d'euros en l'an 2000) ;
- l'article 43-71.70 regroupe l'ensemble des « bourses spéciales pour l'étranger », c'est à dire les bourses associées aux stages industriels et commerciaux (à hauteur de 914.691 euros en l'an 2001), les « bourses d'enseignement supérieur et frais de voyage à l'étranger, notamment dans les pays de langue arabe » (à hauteur de 99.275 euros en l'an 2001), les autres secours exceptionnels aux enfants de familles françaises résidant à l'étranger (à hauteur de 2.623 euros seulement en l'an 2001), enfin et surtout les aides complémentaires aux bourses ERASMUS (à hauteur de 1,524 million d'euros en l'an 2001, soit en moyenne moins d'un euro par an par étudiant des universités).
Les crédits demandés pour cet article augmentent de 3,96 millions d'euros en 2002, pour atteindre 6,50 millions d'euros (soit 42,6 millions de francs), en raison notamment du doublement des aides complémentaires aux bourses ERASMUS à partir de la rentrée 2001. L'aide complémentaire reçue par les étudiants demeure toutefois très modeste (de l'ordre d'une trentaine d'euros par mois durant un semestre) ;
- l'article 43-71.10 comprend en fait en fait 99 % des crédits de ce chapitre, dont la nomenclature est sans doute à revoir . En effet, cet article regroupe à la fois des crédits destinés à des actions sociales diverses (« voyages de port à port », frais de transport des étudiants étrangers vers les établissements universitaires, etc.), pour un montant cumulé de 2 millions d'euros ; la contribution de l'Etat au financement de la carte « Imagine R » permettant aux étudiants franciliens de voyager avec 40 % de réduction dans les transports collectifs parisiens (290.000 étudiants étant concernés en 2000-2001), à hauteur de 11,4 milllions d'euros en 2001, enfin les bourses proprement dites, à hauteur de 1.276 millions d'euros en 2001, soit 99 % de l'article et 98 % du chapitre.
Les crédits demandés pour cet article s'élèvent à 1.302 millions d'euros en 2002, soit une hausse de 1 %.
- • L'évolution des crédits demandés pour l'article 43-71.10 appelle quatre séries de remarques :
- la Cour des Comptes a toutefois souligné dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'an 2000 que les dépenses n'ont pas suivi le même rythme de progression sur la période 1998-2000, le taux de consommation des crédits du chapitre 43-71 s'établissant ainsi à 98 % en 1999 et à 95 % en l'an 2000.
La Cour des comptes conclut à cet égard : « certes, cette évolution est vraisemblablement due à un « effet retard » du plan étudiant, dont les crédits ont été mis en place en fonction de l'échéancier prévu, alors que le rythme de consommation habituel des crédits et la nouveauté de certaines mesures ont été un frein à leur mise en oeuvre. Mais on doit aussi remarquer que la sur-dotation des chapitres concernés est un phénomène ancien, constaté dès avant l'existence du plan social, qui n'a donc pas été résorbé, malgré les mesures successives d'annulation ayant concerné ce même chapitre depuis plusieurs années [8,28 millions d'euros en 1999 et 15,24 millions d'euros en l`an 2000] » ;
- à la fin de l'an 2000, le reliquat de fin de gestion des crédits du chapitre 43-71 atteignait ainsi 59 millions d'euros, soit près de 5 % des dotations initiales. Ce reliquat a été entièrement reporté le 22 mars 2001 sur les crédits pour 2001, une fraction (10,75 millions d'euros) en étant toutefois annulée le 21 mai 2001. Malgré cette nouvelle annulation, les crédits disponibles pour l'exercice 2001 demeuraient ainsi supérieurs de 4 % aux crédits votés en loi de finances initiale ;
- les crédits demandés pour 2002 pour le chapitre 43-71 ne progressent que de 16 millions d'euros 30( * ) . Cette faible progression est étonnante compte tenu des montants cumulés (environ 100 millions d'euros) de l'effet en année pleine des mesures déjà annoncées l'an passé pour la rentrée 2001 31( * ) (environ 76 millions d'euros) et de l'effet des mesures qui viennent être annoncées (26 millions d'euros). Ce paradoxe ne peut trouver que deux explications : ou bien les crédits demandés pour 2002 sont sous-estimés ; ou bien les crédits demandés pour 2001 ont été de nouveau grossièrement surestimés et les mesures d'ajustement prévues dans le projet de budget pour 2002 (- 10 millions d'euros) sont insuffisantes.
Dans les deux cas la gestion de ce chapitre soulève un problème de sincérité budgétaire (le chapitre servant délibérément de chapitre « réservoir ») et/ou de maladministration du dispositif d'aide sociale du ministère.
Les
bourses d'enseignement supérieur,
le plan social étudiant et les autres aides en faveur des
étudiants.
Les
bourses d'enseignement supérieur financées par l'article 43-71.10
sont accordées par le recteur, après instruction des dossiers par
les CROUS, aux étudiants suivant des formations habilitées (soit
1,7 million d'étudiants sur 2,1 millions).
Ces bourses se décomposaient traditionnellement comme suit :
- des bourses sur critères sociaux (environ 453.000 en 2000-2001)
attribuées en fonction des ressources et des charges des parents ou du
tuteur légal appréciées en fonction du barème
national. Ces bourses ne concernaient pas les étudiants de
troisième cycle. Leur montant maximum était de 21.402 francs par
an en 2000-2001;
- des bourses sur critères universitaires (environ 15. 000 en 2000-2001)
accordées sur proposition des présidents d'université en
fonction de critères universitaires et sociaux à des
étudiants suivant des formations particulières (bourses de DEA et
d'agrégation, d'une part, bourses de services public pour des
étudiants préparant des concours de la haute fonction publique,
au nombre de 577 en 2000-2001, d'autre part).
Composé d'un ensemble de mesures de portée inégale,
le
plan social étudiant
lancé à la rentrée
universitaire 1998 a consisté jusqu'aux nouvelles mesures
annoncées à la rentrée 2001 à :
-
relever les plafonds de ressources
ouvrant droit à l'octroi
d'une bourse ;
-
augmenter les
taux
nominaux
des bourses
(de 15 % au
total en quatre ans, dont + 3 % à + 5 % selon les
échelons à la rentrée 1998 ; + 0 % à la
rentrée 1999 ; + 0 % à +3,5 % à la rentrée
2000, et + 7,5 % à la rentrée 2001), ce qui correspond à
une revalorisation du pouvoir d'achat d'environ 10 %, la progression du montant
moyen des bourses allouées étant toutefois nettement plus faible
en raison d'un effet de structure ;
- créer la
carte de transport
« Imagine R »
pour les étudiants franciliens ;
- mettre en place à partir de la rentrée 1999
des nouvelles
bourses sur critères
sociaux
(des bourses à taux
zéro, au nombre de 30.000 en 2000-2001, permettant seulement aux
étudiants de bénéficier de l'exonération des droits
d'inscription et de sécurité sociale, et des bourses de
cycle, au nombre de 36.000 en 2000-2001, permettant aux étudiants de
conserver leur bourse alors même qu'ils rencontrent des
« difficultés dans leurs études », le plus
souvent un redoublement) ;
- mettre en place à partir de la rentrée des
«
allocations d'études
» destinées
à aider les étudiants confrontées à des situations
personnelles difficiles (par exemple la rupture des liens familiaux) mais ne
répondant pas aux critères sociaux (notamment lorsque les
ressources de leurs parents sont au dessus des plafonds prévus). Le
contingent de ces allocations d'études fut porté de 7.000
à la rentrée 1999 à 11.000 à la rentrée
2001.
Comme votre rapporteur l'avait déjà souligné, ces
contingents ne sont toutefois
pas entièrement consommés
,
seules 5.368 bourses sur 7.000 en 1999-2000 et 8.009 bourses sur 9.000 en
2000-2001 ayant été effectivement attribuées. Cela
résulte à la fois d'un défaut d'information des
étudiants et des difficultés de gestion d'un dispositif par
essence relativement discrétionnaire, dont certaines
académies ont fait un usage très parcimonieux ;
- créer des
bourses de mérite
d'un montant maximum de
40.005 francs par an pour les étudiants bacheliers avec mention
très bien issus de familles modestes et se destinant aux études
de médecine ou aux études menant vers les concours
d'entrée à l'ENA, à l'Ecole nationale de la magistrature
(ENM) ou aux grandes écoles scientifiques. Le nombre de ces bourses a
été progressivement porté de 200 à la
rentrée 1998 à 800 à la rentrée 2001, le taux de
consommation de ces bourses étant toutefois en repli (95 % en 1998-1999;
91 % en 1999-2000 ; 83 % en 2000-2001).
Les mesures nouvelles annoncées à la rentrée
universitaire 2001
, qui sont d'effet immédiat, visent à :
- l'extension aux
étudiants inscrits en DESS
du système
des bourses sur critères sociaux, pour un coût de 18,6 millions
d'euros en 2001, le dispositif antérieur de bourses sur critères
« sociaux et universitaires » étant toutefois
maintenu ;
- la création d'un contingent de 36.000 mois de
bourses de
mobilité
destinées à permettre à environ 12.000
étudiants déjà boursiers sur critères sociaux de
suivre une formation à l'étranger en bénéficiant
d'un complément de bourse de 384 euros (2.519 francs) par mois durant en
moyenne trois mois. Le coût de ce dispositif est en de 13,8 millions
d'euros en année pleine ;
- la
revalorisation
du taux des bourses de 1,2 % à la
rentrée 2002.
Au total, le dispositif mis en place par le plan social étudiant
apparaît très
touffus
, un même étudiant
pouvant parfois bénéficier de cinq ou six dispositifs alternatifs
ou complémentaires, ce qui soulève des problèmes
d'information
.
Pourtant, ce dispositif ne recouvre qu'une minorité des aides
allouées aux étudiants
. Alimenté par une fraction des
droits universitaires (55 francs), le
fonds d'aide à la vie
étudiante
(FAVE), mis en place à la rentrée 1991
consacre ainsi environ un tiers de ses ressources (85 millions de francs en
1998, dernière année connue avec précision) à des
actions sociales.
Surtout, comme le rappelait notre collègue M. Roland MUZEAU dans son
rapport au nom de la commission des affaires sociales sur
« l'allocation autonomie des jeunes de moins de vingt-cinq
ans »
32(
*
)
, les étudiants
bénéficient d'aides au logement majorées par rapport au
droit commun et de nombreuses aides sont déployées indirectement
(c'est à dire par l'intermédiaire de leurs familles) ou
directement en faveur des jeunes de 16 à 25 ans : allocations
familiales et complément familial versées aux familles au titre
des jeunes de moins de 20 ans, majoration des aides au logement
attribuées aux familles du fait des enfants âgées de moins
de 21 ans, majoration du RMI du fait d'un enfant à charge de moins de 25
ans, avantages fiscaux au titre du quotient familial ou au titre de la
déduction d'une pension alimentaire, exonération sous un certain
plafond des revenus perçus à l'occasion d'emplois occasionnels,
etc.
Le dispositif d'aide aux étudiants apparaît ainsi d'une
extrême complexité
.
Cependant, le rapport « regards sur l'Education »
publié en l'an 2000 par l'OCDE suggérait que les aides publiques
attribuées aux étudiants en France étaient sensiblement
inférieures à celles attribuées à leurs homologues
en Allemagne et aux Etats-Unis.
C'est dans ce contexte que des
rapports successifs
du
Commissariat
général du Plan
(en février 2001) et du
Conseil
économique et social
(en mars 2001) ont prôné la
création respectivement d'une allocation d'autonomie pour les jeunes
(18-25 ans) en contrepartie d'une formation et/ou d'un travail et d'une
contribution de formation insertion, puis que fut créée par voie
législative une « Commission nationale pour l'autonomie des
jeunes » chargée en principe de rendre ses conclusions avant
le 31 décembre 2001, délai qui ne semble pas pouvoir être
respecté.
SECONDE PARTIE :
LE CONTEXTE DU BUDGET DE
L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR POUR 2002
A. LES ÉTUDIANTS ET LA VIE ÉTUDIANTE
1. L'évolution récente du nombre des étudiants
Rappelons que le nombre des étudiants avait
augmenté
de 76 % entre les rentrées 1980-1981 et 1994-1995.
Cette forte progression, qui résultait des effets combinés de la
démographie, d'une part, des progrès de la scolarisation dans le
second degré général et technologique, d'autre part, ne
fut d'ailleurs pas propre à la France, comme le montre le tableau
ci-après.
Progression du nombre des étudiants entre les rentrées 1980-1981 et 1994-1995
|
Portugal |
234% |
Autriche |
71% |
|
Grèce |
145% |
Belgique |
63% |
|
Irlande |
121% |
Italie |
59% |
|
Royaume-Uni |
119% |
Danemark |
48% |
|
Espagne |
119% |
Suède |
45% |
|
Finlande |
81% |
Allemagne |
41% |
|
France |
76% |
Pays-Bas |
38% |
|
Union européenne à 15 |
75% |
|
|
Source : Eurostat
La progression du nombre des étudiants s'est toutefois ralentie à
la rentrée 1994-1995 (+2,1 %) et à la rentrée 1995-1996
(+1,7 %), et le nombre d'inscrits dans l'enseignement supérieur s'est
replié lors des rentrées 1996-1997, 1997-1998 et 1998-1999, avant
de s'infléchir de nouveau légèrement à la hausse
lors des rentrées 1999-2000 et 2000-2001.
Evolution des effectifs d'étudiants de l'enseignement
supérieur
(France métropolitaine + DOM)
|
TYPE D'ETABLISSEMENT |
1992-93 |
1993-94 |
1994-95 |
1995-96 |
1996-97 |
1997-98 |
1998-99 |
1999-00 |
2000-01 |
|
Universités (hors IUT ; ingénieurs universitaires compris) |
1 225 554 |
1 318 129 |
1 353 445 |
1 382 491 |
1 360 836 |
1 331 181 |
1 309 808 |
1 302 228 |
1 307 693 |
|
Accroissement en nombre |
66 767 |
92 555 |
35 316 |
29 046 |
-21 655 |
-29 655 |
-21 373 |
-7 580 |
5 465 |
|
Accroissement en % |
5,8% |
7,6% |
2,7% |
2,1% |
-1,6% |
-2,2% |
-1,6% |
-0,6% |
0,4% |
|
IUT |
84 918 |
92 878 |
98 620 |
103 092 |
108 587 |
112 857 |
114 587 |
117 407 |
119 246 |
|
Accroissement en nombre |
6 109 |
7 960 |
5 742 |
4 472 |
5 495 |
4 270 |
1 730 |
2 820 |
1 839 |
|
Accroissement en % |
7,8% |
9,4% |
6,2% |
4,5% |
5,3% |
3,9% |
1,5% |
2,5% |
1,6% |
|
IUFM |
59 142 |
74 616 |
82 966 |
86 068 |
85 885 |
83 134 |
81 602 |
81 981 |
80 184 |
|
Accroissement en nombre |
3 361 |
15 474 |
8 350 |
3 102 |
-183 |
-2 751 |
-1 532 |
379 |
-1 797 |
|
Accroissement en % |
6,0% |
26,2% |
11,2% |
3,7% |
-0,2% |
-3,2% |
-1,8% |
0,5% |
-2,2% |
|
Ecoles d'ingénieurs |
38 194 |
40 889 |
42 357 |
43 836 |
44 646 |
46 218 |
48 542 |
50 340 |
52 537 |
|
Accroissement en nombre |
2 945 |
2 695 |
1 468 |
1 479 |
810 |
1 572 |
2 324 |
1 798 |
2 197 |
|
Accroissement en % |
8,4% |
7,1% |
3,6% |
3,5% |
1,8% |
3,5% |
5,0% |
3,7% |
4,4% |
|
- dont universitaires |
21 167 |
22 264 |
23 257 |
24 186 |
24 839 |
25 979 |
27 520 |
29 378 |
30 795 |
|
- dont indép. des universités |
17 027 |
18 625 |
19 100 |
19 650 |
19 807 |
20 239 |
21 022 |
20 962 |
21 742 |
|
Ecoles normales supérieures |
2 742 |
2 794 |
2 970 |
3 051 |
3 065 |
3 215 |
3 246 |
3 209 |
3 159 |
|
Accroissement en nombre |
15 |
52 |
176 |
81 |
14 |
150 |
31 |
-37 |
-50 |
|
Accroissement en % |
0,6% |
1,9% |
6,3% |
2,7% |
0,5% |
4,9% |
1,0% |
-1,1% |
-1,6% |
|
Ensemble budget ens. supérieur (2) |
1 389 403 |
1 507 042 |
1 557 101 |
1 594 352 |
1 578 180 |
1 550 626 |
1 530 265 |
1 525 787 |
1 532 024 |
|
Accroissement en nombre |
76 939 |
117 639 |
50 059 |
37 251 |
-16 172 |
-27 554 |
-20 361 |
-4 478 |
6 237 |
|
Accroissement en % |
5,9% |
8,5% |
3,3% |
2,4% |
-1,0% |
-1,7% |
-1,3% |
-0,3% |
0,4% |
|
STS |
235 829 |
236 725 |
232 675 |
230 239 |
235 843 |
238 907 |
240 067 |
242 385 |
242 620 |
|
CPGE (3) |
72 658 |
72 810 |
71 553 |
76 417 |
78 839 |
79 439 |
77 856 |
77 302 |
76 492 |
|
Ecoles d'ing. publiques autres min. |
12 243 |
12 724 |
12 985 |
13 115 |
13 202 |
13 496 |
13 928 |
14 219 |
14 670 |
|
Ecoles d'ingénieurs privées |
16 635 |
17 660 |
18 461 |
18 689 |
18 993 |
19 384 |
20 484 |
21 192 |
22 106 |
|
Préparations intégrées |
3 128 |
2 297 |
2 151 |
2 209 |
2 445 |
2 380 |
2 639 |
2 926 |
3 571 |
|
Ecoles de commerce |
59 804 |
57 445 |
54 595 |
50 668 |
47 293 |
46 987 |
51 329 |
56 303 |
63 905 |
|
Etablissements universitaires privés (5) |
20 279 |
20 989 |
21 867 |
22 129 |
22 327 |
21 893 |
22 397 |
22 237 |
21 623 |
|
Ecoles d'architecture |
17 678 |
18 304 |
18 620 |
18 988 |
18 787 |
18 564 |
18 176 |
17 408 |
15 997 |
|
Ecoles sup.artistiques et culturelles (1) |
28 261 |
30 325 |
30 886 |
31 308 |
28 344 |
30 406 |
30 336 |
31 715 |
31 631 |
|
Ecoles paramédicales et sociales (4) |
79 013 |
82 924 |
84 047 |
86 429 |
86 234 |
84 036 |
83 614 |
86 327 |
86 327 |
|
Autres écoles de spécialités diverses |
30 079 |
31 026 |
28 753 |
24 992 |
25 265 |
26 315 |
28 071 |
30 462 |
32 225 |
|
Ensemble autres établissements |
575 607 |
583 229 |
576 593 |
575 183 |
577 572 |
581 807 |
588 897 |
602 476 |
611 167 |
|
Accroissement en nombre |
30 231 |
7 622 |
-6 636 |
-1 410 |
2 389 |
4 235 |
7 090 |
13 579 |
8 691 |
|
Accroissement en % |
5,5% |
1,3% |
-1,1% |
-0,2% |
0,4% |
0,7% |
1,2% |
2,3% |
1,4% |
|
Ensemble (2) |
1 964 990 |
2 090 271 |
2 133 694 |
2 169 535 |
2 155 752 |
2 132 433 |
2 119 162 |
2 128 263 |
2 143 191 |
|
Accroissement en nombre |
101 150 |
125 261 |
43 423 |
35 841 |
-13 783 |
-23 319 |
-13 271 |
9 101 |
14 928 |
|
Accroissement en % |
5,8% |
6,4% |
2,1% |
1,7% |
-0,6% |
-1,1% |
-0,6% |
0,4% |
0,7% |
(1) Estimation des effectifs en 1995-1996 et en 2000-2001.
(2) Sans
double compte des écoles d'ingénieurs dépendantes des
universités.
(3) Y compris les effectifs de DECF (France métro : 6 045, DOM : 184, en
2000-2001).
(4) Les
résultats de l'année 2000-2001 n'étant pas disponibles,
les données définitives de l'année
précédente ont été reportées.
(5) Estimation des effectifs en 2000-2001.
On peut toutefois noter que ces statistiques sont sans double compte (ou double
inscription) au sein du monde universitaire (Instituts Universitaires de
Technologie inclus), mais comportent des doubles comptes entre, d'une part les
universités, d'autre part, les autres établissements
d'enseignement supérieur. Ces doubles comptes sont
généralement évalués à 5 % des
effectifs universitaires.
L'évolution des effectifs par type d'établissement est la
suivante :
-
le nombre d'inscrits à
l'université
, de l'ordre
de 1,1 million en 1990, est passé par un maximum proche de
1,4 million à la rentrée 1995. Cette croissance a
concerné surtout les premier et deuxième cycles des disciplines
générales. Elle résultait à la fois de la
préférence manifestée par des bacheliers
généraux, plus nombreux pour ce type d'études longues, et
de l'amélioration sensible du taux d'accès en licence. Cette
tendance était nette à la rentrée 1993, tout
particulièrement en lettres et sciences humaines. La création des
Instituts Universitaires de Formation des Maîtres (IUFM) avait
entraîné un afflux d'étudiants dans ces formations. La
croissance des effectifs universitaires s'est réduite en 1994 et 1995.
Une rupture s'est produite en 1996. Le recul des effectifs universitaires,
confirmé en 1997 et 1998, a affecté d'abord le premier cycle puis
les deuxième et troisième cycles. Cependant, le nombre
d'étudiants en troisième cycle, stable en 1998, est en hausse
sensible à la rentrée 1999. Globalement, à la
rentrée 2000, le nombre d'inscrits à l'université
s'élève à 1.307.693, en légère hausse
(+ 0,4 %), n'atteint pas le niveau observé en 1993
(1.318.129). La diminution du premier cycle s'atténue progressivement
(- 0,5 % en 2000). Les effectifs de deuxième cycle progressent
de 0,7 %, après plusieurs années de baisse. Enfin, l'essor
du troisième cycle se poursuit (+ 3,8 %) ;
- la montée en puissance des
Instituts universitaires de formation
des maîtres
(IUFM), créés en 1991, s'est nettement
ralentie à la rentrée 1995 et les effectifs ont
légèrement diminué depuis la rentrée 1996 ;
-
les formations technologiques courtes
(IUT et Sections de Techniciens
Supérieurs) ont bénéficié d'un regain
d'intérêt de la part des jeunes bacheliers. Après quatre
années de croissance, les effectifs d'inscrits en STS sont stables
à la rentrée 2000 alors que l'essor des IUT se ralentit à
partir de la rentrée 1998 ;
-
le succès manifesté pour
les classes
préparatoires aux grandes écoles
(CPGE), à la suite de
la réforme de 1995, s'est prolongé en 1996 et 1997. Depuis 1998,
les effectifs sont stables ;
-
le développement spectaculaire des
formations
d'ingénieurs
, notamment universitaires et privées, s'est
infléchi en 1994. La croissance s'est ensuite atténuée,
puis a repris à la rentrée 1998 ;
-
enfin, pour
les écoles de commerce
, gestion, vente et
comptabilité, la désaffection survenue à la rentrée
1993 s'est ensuite ralentie, mais la reprise est nette depuis 1998.
2. Les prévisions de court terme du nombre des étudiants
Les
effectifs réels de l'enseignement supérieur à la
rentrée 2001 ne sont pas encore connus avec précision. En
revanche, selon les prévisions de court terme publiées en juillet
2001 par le ministère de l'Education nationale pour les principales
filières de l'enseignement supérieur (IUT, Universités,
IUFM, écoles d'ingénieurs, classes préparatoires et
sections de techniciens supérieurs, qui recouvrent au total environ
89 % des étudiants),
le nombre global d'inscriptions devrait
légèrement augmenter
(+ 10 000 en 2001 et
+ 8 000 en 2002). Le fléchissement du nombre de bacheliers,
lié à l'évolution démographique, leur permettrait
d'être mieux accueillis dans les filières sélectives (IUT,
STS et CPGE) et leur taux de poursuite d'études progresserait.
Grâce au développement des licences professionnelles, le
deuxième cycle universitaire accueillerait plus d'étudiants et le
succès du troisième cycle se maintiendrait à court terme.
Ces prévisions
reposent toutefois sur
une
hypothèse déterminante
: la baisse du taux
d'accueil global des bacheliers généraux et technologiques dans
les six principales filières du supérieur, observée depuis
la rentrée 1996, n'a pas été prolongée. En effet,
en 2001 et 2002, le nombre de bacheliers devrait baisser et, dans le même
temps, le nombre de places offertes en IUT, CPGE et STS devrait progresser.
Aussi, dans ces filières sélectives, la
« concurrence » serait-elle moins importante et les
bacheliers seraient relativement plus nombreux à pouvoir s'y inscrire.
En conséquence, dans les filières sélectives, les
bacheliers généraux seraient relativement plus nombreux à
entrer en IUT (+ 0,5 point en 2001 après + 0,3 en 2000) et en
CPGE (+ 0,5 point après une stabilité en 2000), tandis
que les STS accueilleraient relativement plus de bacheliers technologiques
(+ 1,7 point en 2001 et + 0,7 point en 2002 après une
baisse de 0,4 point en 2000). A l'université hors IUT, la baisse des
taux de poursuite des bacheliers généraux et technologiques se
prolongerait en 2001 et 2002, mais serait moins prononcée (- 1,2
puis - 0,4 point après une baisse de 1,9 point en 2000). Pour
les bacheliers généraux, la baisse du taux de poursuite
d'études proviendrait du moindre attrait des sciences pour les
bacheliers scientifiques (- 1 point en 2001), et des disciplines
littéraires pour les bacheliers L (- 0,2 point en 2001). Les
nouveaux bacheliers technologiques seraient, eux aussi, moins attirés
par les disciplines littéraires.
Cycle par cycle, les évolutions seraient par ailleurs
contrastées :
-
la baisse globale du nombre d'inscrits
en premier cycle
des
principales filières du supérieur s'accentuerait en 2001 et 2002
(- 0,6 % puis - 0,8 %). Les tendances observées en 2000 se
retrouveraient : baisse en université hors IUT, stabilité en
CPGE et STS et progression en IUT ;
- en revanche, après trois années de baisse, le nombre
d'étudiants
en deuxième cycle
a légèrement
progressé en 2000 (+ 0,7 %), particulièrement en Sciences
économiques et AES (+ 5,9 %). Cette hausse est la
conséquence d'une croissance de 19,7 % des entrants directs
(première inscription à l'université en deuxième
cycle), soit + 4 800 étudiants, et des arrivées d'IUT
(+ 2.200 étudiants). Ces progressions s'expliquent
vraisemblablement par la mise en place des licences professionnelles
(4 400 étudiants s'y sont inscrits à la rentrée
2000). Par contre, le taux d'accès global en deuxième cycle
diminue de 1,7 point. Quant aux effectifs
de troisième cycle
, ils
progressent pour la 3ème année consécutive, et encore plus
fortement qu'en 1999 (+ 3,9 %). Ces tendances, sur les
deuxième et troisième cycles, ont été
prolongées pour les deux rentrées à venir. Aussi,
grâce au développement des licences professionnelles, les
effectifs du deuxième cycle progresseraient-ils successivement de 1,4 %
puis 1,9 %. La croissance du nombre d'étudiants en troisième
cycle devrait légèrement s'atténuer pour atteindre
2 % en 2002
3. Les perspectives d'évolution de long terme du nombre des étudiants
Les
projections de long terme réalisées par le ministère de
l'Education nationale ne portent que sur les quatre principales filières
le l'enseignement supérieur (Universités, IUT, classes
préparatoires et STS), à l'exception notamment des IUFM et des
écoles d'ingénieurs.
Selon les dernières projections réalisées, dont les
résultats devraient être publiés d'ici la fin 2001 :
- après une baisse de 2,1 points en 2000, le taux d'accueil des
bacheliers généraux et technologiques dans les principales
filières du supérieur augmenterait pendant deux ans (+ 0,5
point en 2 ans). En effet, la diminution du nombre de bacheliers et les
ouvertures prévues de classes en IUT, STS et CPGE devraient
réduire la « concurrence » à l'entrée
de ces filières sélectives. Puis, jusqu'en 2005, la tendance
à la baisse des taux de poursuite en université ne serait plus
compensée par des entrées relativement plus nombreuses en
filières sélectives et le taux de poursuite global
fléchirait pour se stabiliser, ensuite, au niveau de celui de
l'année 2000. En conséquence des évolutions du nombre de
bacheliers et des taux d'accueil sur 10 ans, il y aurait 10.600 jeunes de moins
en 2010 qu'en 2000 à entrer dans les 4 principales filières du
supérieur. Cette
baisse
toucherait essentiellement les
universités hors IUT. Elle serait importante les deux premières
années ; puis l'augmentation du nombre de bacheliers
généraux et technologiques se traduirait par une progression des
flux d'entrée en 2003 et 2004. Après une période de
stabilité, l'effectif des nouveaux entrants fléchirait à
nouveau à partir de 2008 ;
- le nombre d'étudiants en université hors IUT progresserait
à peine, en moyenne sur la période de projection et cette
filière accueillerait 1 800 étudiants de plus en 2010
(+ 0,1 %). Au total, les effectifs universitaires, hors IUT, pourraient
s'établir aux environs de 1.310.000. Cependant, l'évolution des
effectifs universitaires serait contrastée selon les cycles et selon les
disciplines. En effet, en lien avec les évolutions des flux
d'entrée, les effectifs du
premier cycle
universitaire
diminueraient les trois premières années (- 6 800
étudiants par an, en moyenne, sur 3 ans). Puis ce cycle
connaîtrait 5 années de stabilité avant de
décroître à nouveau, en fin de période. Au total, il
y aurait 22.200 étudiants de moins en 1
er
cycle, en 2010 par
rapport à 2000. En revanche, ce mouvement à la baisse ne se
retrouverait pas dans les deux autres cycles : en 2010, il y aurait 10.400
jeunes de plus qu'en 2000, poursuivant des études en
deuxième
cycle
universitaire et le nombre d'étudiants inscrits en
troisième cycle
serait plus élevé de 13 600.
Sous l'angle des
disciplines
, les effectifs devraient progresser
fortement en sciences économiques et Administration Economique et
Sociale (+ 14,6 % sur 10 ans) et, dans une moindre mesure, en
Sciences (+ 1,9 %) et en Sciences et Techniques des Activités
Physiques et Sportives (+ 1,3 %). En revanche, les formations
littéraires verront sans doute leurs effectifs totaux diminuer
(
-
4,9 % sur 10 ans).
Projections d'effectifs dans les principales filières de l'enseignement supérieur
|
|
1990 |
1995 |
2000* |
2001 |
2002 |
2005 |
2010 |
|
Université (hors IUT et IUFM) |
1 108 456 |
1 382 492 |
1 307 687 |
1 310 500 |
1 315 400 |
1 315 600 |
1 309 500 |
|
- dont premier cycle |
549 334 |
686 353 |
600 223 |
590 700 |
581 700 |
582 100 |
578 000 |
|
- dont deuxième cycle |
376 011 |
490 090 |
487 583 |
494 500 |
504 000 |
497 400 |
498 000 |
|
- dont troisième cycle |
183 111 |
206 049 |
219 881 |
225 300 |
229 700 |
236 100 |
233 500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
IUT |
74 328 |
103 092 |
119 246 |
122 200 |
123 300 |
125 100 |
124 500 |
|
- dont IUT secondaire |
35 504 |
47 256 |
51 917 |
53 200 |
53 800 |
54 600 |
54 300 |
|
- dont IUT tertiaire |
38 824 |
55 836 |
67 329 |
69 000 |
69 500 |
70 500 |
70 200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
CPGE |
64 514 |
70 288 |
70 263 |
70 100 |
70 200 |
71 200 |
70 600 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
STS |
204 920 |
236 426 |
248 889 |
249 300 |
248 900 |
251 200 |
249 000 |
|
- dont STS production |
63 809 |
87 049 |
89 686 |
89 700 |
89 800 |
89 900 |
89 000 |
|
- dont STS services (**) |
141 111 |
149 377 |
159 203 |
159 600 |
159 100 |
161 300 |
160 000 |
|
Ensemble |
1 452 218 |
1 792 298 |
1 746 085 |
1 752 100 |
1 757 800 |
1 763 100 |
1 753 600 |
Projections d'effectifs universitaires par discipline
|
|
1990 |
1995 |
2000* |
2001 |
2002 |
2005 |
2010 |
|
Droit |
161 004 |
197 664 |
182 542 |
181 600 |
180 600 |
179 400 |
178 600 |
|
Sc. Eco., AES |
126 907 |
161 709 |
165 329 |
173 000 |
180 600 |
189 600 |
189 500 |
|
Lettres, Sc. Humaines |
410 739 |
529 412 |
489 850 |
486 200 |
482 300 |
471 500 |
466 000 |
|
Sciences |
245 025 |
320 346 |
284 156 |
284 400 |
285 800 |
288 600 |
289 700 |
|
STAPS |
11 716 |
20 549 |
45 141 |
45 500 |
46 300 |
45 900 |
45 700 |
|
Santé |
153 065 |
152 811 |
140 669 |
139 800 |
139 800 |
140 600 |
140 000 |
|
Toutes disciplines |
1 108 456 |
1 382 492 |
1 307 687 |
1 310 500 |
1 315 400 |
1 315 600 |
1 309 500 |
Source : ministère de l'Education nationale
Il convient toutefois de souligner que ces résultats sont issus d'un
scénario « tendanciel »
, c'est à dire
ne reflètent que les tendances à l'oeuvre en matière de
démographie et de choix d'orientation, à l'exclusion de toute
inflexion des politiques publiques.
En particulier, ces projections ne prennent pas en compte le
développement potentiel de la formation tout au long de la vie et des
reprises d'études.
4. Les mesures prises contre la désaffection des études scientifiques
Les
études scientifiques connaissent depuis plusieurs années une
certaine désaffection : entre 1994 et 1999, les effectifs des
premiers cycles scientifiques se sont ainsi repliés de 23 % sans
que cette baisse ne puisse entièrement s'expliquer par la diminution du
nombre de bacheliers scientifiques. En outre, les candidats aux classes
préparatoires scientifiques sont moins nombreux. Enfin, les filles
s'orientent presque moitié moins que les garçons vers les
filières scientifiques.
Confronté à ce constat, le ministre de l'Education nationale
annonçait dans son discours d'orientation du 11 octobre 2001 :
«
en tout cas, des mesures ont été prises : le
ministère a mis en place une rénovation des DEUG scientifiques
dans une quinzaine d'universités et ce, avec succès. De nouvelles
méthodes pédagogiques ont été mises en oeuvre, un
travail en petits groupes a permis de faire progresser efficacement les
étudiants : l'Université Lille I, par exemple a vu ses
effectifs remonter. Il faut donc étendre cette expérience :
cela sera fait dès cette année. Mais ceci reste insuffisant
puisqu'il apparaît que ce phénomène mondial a plusieurs
origines qu'il s'agit d'identifier et de nombreux effets négatifs qu'il
convient de corriger.
Dans cet esprit, je peux vous annoncer la mise en
place d'un dispositif ambitieux, visant à produire une analyse claire
des causes de cette désaffection de la science et de la technologie, et
de proposer un ensemble de mesures propres à lutter contre cette
évolution très inquiétante.
Sous l'égide d'un
groupe de pilotage composé de personnalités éminentes, le
travail à réaliser portera à la fois sur la dimension
formation et sur la dimension « science et
société
».
En décembre 2000, le ministre de l'Education nationale chargeait de
cette mission le président de l'Académie des sciences, en
indiquant que celui-ci remettrait la première partie de ses travaux (sur
l'analyse des causes du phénomène) en mai 2001 et son rapport
définitif en septembre 2001.
En conséquence, votre rapporteur spécial a demandé au
ministre dans le cadre de son questionnaire sur le projet de budget pour 2002
de préciser le « dispositif ambitieux » et
« l'ensemble de mesures propres à lutter contre cette
évolution très inquiétante » annoncés en
octobre 2000.
La
réponse
transmise à votre rapporteur spécial est
intégralement reproduite dans l'encadré ci-après, afin que
chacun puisse apprécier les suites apportées un an après
à cette annonce:
Le
nouveau « dispositif ambitieux » visant à lutter
contre la désaffection des filières scientifiques selon le
ministère de l'Education nationale
« La baisse d'effectifs dans certaines
filières
scientifiques est un phénomène complexe qui peut être mieux
approché en examinant à la fois les évolutions du vivier
des candidats concernés et celles des formations concurrentes.
La diminution des flux d'entrée en sciences provient d'abord de la
baisse du nombre de bacheliers scientifiques et, ensuite, de leur moindre
propension à s'orienter vers l'université. En effet,
l'orientation des bacheliers scientifiques ne se fait plus en priorité
vers les Diplômes d'Etudes Universitaires Générales (DEUG)
scientifiques. Les classes préparatoires (CPGE), les filières
courtes (Section de Techniciens Supérieurs, Institut Universitaire de
Technologie), les écoles d'ingénieurs et même quelques
filières longues, telles que la médecine ou le droit, sont
privilégiées par ces bacheliers dans leur choix d'orientation.
La rénovation des DEUG scientifiques
Dès 1998, face à la baisse continue du flux des entrants et aux
taux d'échec élevés dans les filières
scientifiques, le ministère de l'éducation nationale a
initié à titre expérimental dans six universités
(Bordeaux 1, Grenoble 1, Lille 1, Littoral, Montpellier 2 et Paris 11) la
rénovation de leurs DEUG scientifiques.
Les campagnes d'habilitation 1999, 2000 et 2001 ont permis d'examiner les
maquettes des DEUG scientifiques élaborées par les
universités en phase contractuelle. L'expertise de ces maquettes a
permis de constater que l'organisation des formations présentées
a été le plus souvent rénovée dans une optique
d'amélioration des méthodes d'enseignement et des pratiques
pédagogiques et de diversification des moyens d'enseignement, prenant en
compte l'hétérogénéité des étudiants.
L'accent est porté sur le travail en «petit groupe» et
sur le recours aux technologies multimédia.
Ce dispositif a donné des résultats très positifs : c'est
ainsi que, depuis 1998, le taux de réussite aux différentes
mentions du DEUG sciences et technologies de Bordeaux 1 et le taux de
réussite au DEUG mention sciences de la matière de Grenoble 1 et
de Lille 1 se sont accrus de 15 à 20%.
Perspectives
Ce mouvement de rénovation des DEUG scientifiques, qui touche
aujourd'hui toutes les universités scientifiques, s'est
accompagné d'opérations de sensibilisation des lycéens :
des universitaires se sont rendus dans des lycées et, à
l'inverse, des lycéens ont participé à des travaux
pratiques à l'Université.
Enfin la mise en place dans chaque académie d'un schéma de
formation post baccalauréat contribue à améliorer
nettement l'orientation des étudiants. Dans le cadre de la mise en
oeuvre de ces schémas, le développement des DEUG scientifiques
revêt un caractère prioritaire.
De manière à soutenir ces évolutions, de favoriser
l'extension des initiatives prises ici où là, le ministre a
annoncé dans sa conférence de presse de rentrée :
- l'organisation, confiée à l'Agence de modernisation des
Universités, en novembre 2001, d'un
séminaire
public qui
rendra compte de ces diverses réussites et qui pourra inspirer d'autres
initiatives ;
- l'organisation par l'Université Lille 1, à la fin du mois de
février 2002, avec le concours de la Direction de la programmation et du
développement, d'un
colloque
permettant d'examiner les raisons
qui limitent l'attrait des jeunes pour les études scientifiques
universitaires longues ;
- enfin, Monsieur Maurice Porchet, professeur de biologie à
l'Université de Lille I, est chargé d'une
mission
d'information
sur la nature des problèmes que rencontrent ses
collègues étrangers, de réalisation d'une synthèses
des études menées sur ce sujet et d'une synthèse des
actions entreprises, de contact avec les acteurs concernés de
l'enseignement scolaire, de mise en cohérence de toutes les initiatives
lancées.
Les propositions d'action rapides, formulées à la suite de cette
mission, viendront compléter les mesures qui sont déjà
mises en oeuvre.
Source : ministère de l'Education nationale, réponse au
questionnaire budgétaire de la commission des finances du
Sénat.
5. L'évolution du nombre des étudiants étrangers
Il
convient de souligner que la hausse du nombre d'étudiants
observée à la rentrée 2000-2001 s'expliquait
entièrement par la forte progression du nombre d'étudiants
étrangers (+ 9,4 %), tandis que le nombre des étudiants
français s'incrivait en repli (-0, 4 %).
Cette progression est principalement due aux étudiants originaires d'un
Etat européen non-membre de l'Union européenne
(+ 16,4 %) - notamment des pays de l'Est-, d'Asie
(+ 16 %) ou d'Afrique (+ 11,4 %). En revanche, on observe
un léger repli des ressortissants de l'Union européenne
(- 1,6 %).
Cette progression contraste avec le déclin de la part des
étudiants étrangers dans les universités de France
métropolitaine entre 1985 et 1997 (cf. tableau ci-après). On
peut en effet rappeler que le ralentissement du flux des étudiants
africains à partir 1985 avait provoqué une baisse de la
population étrangère à l'université, puis que de
1988 à 1993, la mise en place des programmes d'échanges
communautaires avait favorisé la venue, en France, d'étudiants
européens ; les inscriptions d'étudiants étrangers
ayant donc connu une période d'augmentation, mais que la diminution de
l'effectif étudiant de nationalité étrangère a
été régulière de 1994 à 1997 et qu'elle
résultait surtout de la chute du nombre des étudiants d'origines
africaine et asiatique, les effectifs européens restant stables.
Les étudiants étrangers à l'université : évolution 1985-2000
|
France métropolitaine |
1985-1986 |
1992-1993 |
1993-1994 |
1994-1995 |
1995-1996 |
1996-1997 |
1997-1998 |
1998-1999 |
1999-2000 |
2000-2001 |
|
Effectifs |
131 979 |
138 477 |
139 563 |
134 418 |
129 761 |
125 205 |
121 624 |
121 582 |
128 788 |
140 849 |
|
Variation annuelle en % |
|
1,1 |
0,8 |
-3,7 |
-3,5 |
-3,5 |
-2,9 |
0,0 |
5,9 |
9,4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Proportion d'étudiants étrangers en % |
13,6 |
10,7 |
10,0 |
9,4 |
8,9 |
8,6 |
8,5 |
8,7 |
9,2 |
10,0 |
Source : ministère de l'Education nationale
La répartition des étudiants étrangers par type
d'études et par nationalité est reproduite dans le tableau
ci-après. On peut ainsi remarquer qu'à la rentrée 2000, la
proportion d'étudiants étrangers la plus élevée est
observée en sciences économiques et dans les filières de
la santé. Cependant,
le choix de la discipline
varie selon
l'origine géographique des étudiants. Ainsi, six étudiants
américains sur dix sont inscrits en lettres et sciences humaines. Cette
discipline est également privilégiée par les
Européens et les Asiatiques - 48 % des premiers et 42 % des
seconds suivent des études littéraires à
l'université - bien que les ressortissants de certains Etats, comme le
Liban ou la Syrie, s'orientent davantage vers des études
médicales ou scientifiques. Quant aux Africains, ils se dirigent, de
manière équivalente, vers les disciplines littéraires,
scientifiques et économiques. Par ailleurs, l
a présence
d'étudiants étrangers s'accroît sensiblement selon le
cycle
. En premier cycle, les étudiants étrangers ne
représentent, en 2000-2001, que 7,3 % des effectifs ; en
deuxième cycle, leur part passe à 9,5 % et dépasse
les 20 % en troisième cycle.
Quoi qu'il en soit, le redressement du nombre des étudiants
étrangers trouve sans doute pour partie son origine dans la prise de
conscience récente de la nécessité de promouvoir
l'attractivité de notre enseignement supérieur, et des
premières mesures prises en ce sens.
On peut en effet rappeler que les ministères des Affaires
étrangères, d'une part, de l'Enseignement supérieur,
d'autre part, ont récemment mis en oeuvre les
réformes
suivantes :
- la simplification des procédures d'obtention des
visas
étudiants en application de la loi n° 98-349 du 11 mai 1998
relative à l'entrée et au séjour des étrangers en
France et au droit d'asile ;
- l'élargissement pour les étudiants étrangers des
possibilités d'accès à un emploi à temps
partiel ;
- la création au sein de la Direction générale de la
coopération internationale et du développement (DGCID) du
ministère des affaires étrangères d'un Bureau de la
formation des étrangers en France qui marque cette priorité
désormais accordée à la formation des étrangers en
France ;
- la création du programme de bourse d'excellence
« Eiffel », destiné à former des
décideurs étrangers de l'entreprise et de l'administration et
à soutenir l'action internationale des établissements
d'enseignement supérieur français. Les candidatures à ces
bourses sont présentées exclusivement par les
établissements d'accueil et les candidats sont
sélectionnés par un comité national représentatif
de ces établissements. Depuis son lancement début 1999, ce
programme a permis de sélectionner plus de
900 étudiants ;
- le lancement de grands programmes de formation, très ciblés,
mis en place en collaboration avec des partenaires étrangers,
cofinancés par les deux pays et dont la gestion est confiée
à des opérateurs français publics ou privés
(Brésil, Chili, Colombie, Malaisie, Syrie, Vietnam) ;
- enfin, la création de
l'Agence EduFrance
en 1998 pour
coordonner notre offre internationale de services éducatifs.
Principalement financée par ses deux ministères de tutelle, cette
Agence est un
groupement d'intérêt public
(GIP), qui
réunit les établissements d'enseignement supérieur qui le
souhaitent, aux côtés des ministères de l'Education
nationale, de la Recherche et des Affaires étrangères, et qui a
pour mandat la promotion de l'enseignement supérieur français.
Elle est devenue opérationnelle début 1999. En 2000, l'agence a
pris en charge directement l'accueil en France de 359 étudiants
étrangers, auxquels elle a vendu un « produit
complet » incluant une formation supérieure et les prestations
d'accueil proposées par ses partenaires (EGIDE, CNOUS...). Les
« produits » vendus ont concerné pour 75 % les
formations longues (1 an ou plus), la moitié de ces formations longues
étant du français langue étrangère, pour 20 %
les universités d'été, et pour 5 % les
étudiants du programme « N+1 » (programme regroupant
des écoles d'ingénieurs de plusieurs pays européens). La
répartition géographique de ces étudiants montre
l'importance des étudiants d'origine asiatique
(226 étudiants dont 201 chinois, soit 63 % de l'effectif
accueilli). Viennent ensuite les étudiants d'Amérique latine
(28 %, surtout Mexique et Brésil), puis ceux originaires de pays
européens (8 %).
Origine géographique et répartition par discipline des étudiants étrangers à l'université en 2000-2001
|
France métropolitaine |
Droit |
Sciences éco, AES |
Lettres, sciences humaines |
Sciences et STAPS |
Médecine, pharmacie, dentaire |
IUT |
Total |
% Nation |
|
Europe |
6 299 |
5 356 |
19 508 |
5 363 |
3 149 |
899 |
40 574 |
28,8 |
|
- Union européenne |
4 244 |
2 984 |
13 463 |
3 614 |
1 864 |
629 |
26 798 |
19,0 |
|
dont : |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Allemagne |
903 |
597 |
2588 |
786 |
406 |
98 |
5378 |
3,8 |
|
Italie |
493 |
385 |
1769 |
644 |
348 |
86 |
3725 |
2,6 |
|
Espagne |
460 |
329 |
1996 |
572 |
240 |
52 |
3649 |
2,6 |
|
Grande-Bretagne |
577 |
271 |
1536 |
260 |
63 |
81 |
2788 |
2,0 |
|
Grèce |
540 |
262 |
1470 |
199 |
99 |
8 |
2578 |
1,8 |
|
Portugal |
326 |
274 |
1029 |
343 |
122 |
124 |
2218 |
1,6 |
|
Belgique |
312 |
272 |
776 |
313 |
299 |
82 |
2054 |
1,5 |
|
Luxembourg |
214 |
236 |
538 |
221 |
189 |
6 |
1404 |
1,0 |
|
- hors Union européenne |
2 055 |
2 372 |
6 045 |
1 749 |
1 285 |
270 |
13 776 |
9,8 |
|
dont : |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Roumanie |
449 |
446 |
697 |
538 |
681 |
49 |
2860 |
2,0 |
|
Pologne |
363 |
272 |
1118 |
180 |
80 |
74 |
2087 |
1,5 |
|
Bulgarie |
350 |
558 |
674 |
198 |
100 |
16 |
1896 |
1,3 |
|
Russie |
185 |
360 |
903 |
167 |
72 |
16 |
1703 |
1,2 |
|
Asie |
1 804 |
2 966 |
8 467 |
3 290 |
2 984 |
644 |
20 155 |
14,3 |
|
dont : |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Chine |
160 |
1092 |
1468 |
533 |
105 |
93 |
3451 |
2,5 |
|
Liban |
277 |
372 |
513 |
672 |
949 |
29 |
2812 |
2,0 |
|
Turquie |
322 |
363 |
670 |
248 |
105 |
107 |
1815 |
1,3 |
|
Corée du Sud |
123 |
101 |
1389 |
127 |
30 |
30 |
1800 |
1,3 |
|
Japon |
101 |
60 |
1326 |
48 |
25 |
6 |
1566 |
1,1 |
|
Viet Nam |
89 |
341 |
417 |
323 |
212 |
90 |
1472 |
1,0 |
|
Syrie |
52 |
40 |
219 |
288 |
814 |
3 |
1416 |
1,0 |
|
Afrique |
8 762 |
14 584 |
17 602 |
16 221 |
9 071 |
3 527 |
69 767 |
49,5 |
|
dont : |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Maroc |
2 101 |
4 473 |
4 963 |
5 631 |
2 465 |
1 705 |
21 338 |
15,1 |
|
Algérie |
1 091 |
1 377 |
3 419 |
2 885 |
2 893 |
332 |
11 997 |
8,5 |
|
Tunisie |
702 |
1 250 |
1 685 |
1 679 |
888 |
134 |
6 338 |
4,5 |
|
Sénégal |
743 |
1 361 |
1 476 |
1 051 |
176 |
335 |
5 142 |
3,7 |
|
Cameroun |
644 |
654 |
652 |
771 |
505 |
154 |
3 380 |
2,4 |
|
Côte d'Ivoire |
591 |
790 |
456 |
516 |
232 |
83 |
2 668 |
1,9 |
|
Madagascar |
199 |
670 |
491 |
432 |
495 |
95 |
2 382 |
1,7 |
|
Congo |
462 |
595 |
523 |
325 |
229 |
184 |
2 318 |
1,6 |
|
Gabon |
306 |
359 |
660 |
534 |
97 |
27 |
1 983 |
1,4 |
|
Amériques |
1 164 |
734 |
5 995 |
1 400 |
585 |
115 |
9 993 |
7,1 |
|
dont : |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
États-Unis d'Amérique (USA) |
246 |
105 |
2 088 |
96 |
19 |
9 |
2 563 |
1,8 |
|
Brésil |
158 |
73 |
778 |
273 |
99 |
10 |
1 391 |
1,0 |
|
Océanie |
32 |
28 |
120 |
15 |
9 |
1 |
205 |
0,1 |
|
Apatrides ou non déclaré |
16 |
16 |
67 |
26 |
16 |
14 |
155 |
0,1 |
|
Toutes nationalités |
18 077 |
23 684 |
51 759 |
26 315 |
15 814 |
5 200 |
140 849 |
100,0 |
|
Proportion d'étrangers |
10,1 |
14,6 |
10,8 |
8,1 |
11,3 |
4,4 |
10,0 |
|
Il
convient toutefois de souligner que notre enseignement supérieur demeure
peu attractif pour étudiants des pays anglo-saxons, comme le montre le
tableau précédent.
En outre, le ministère des affaires étrangères
réduit globalement le nombre des bourses qu'il accorde.
Evolution du nombre de boursiers des gouvernements français et étrangers gérés par le CNOUS
|
Origine des boursiers |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Ministère des Affaires Etrangères |
8.900 |
9.215 |
7.953 |
7.442 |
|
Agence pour l'enseignement du français à l'étranger (AEFE) |
212 |
222 |
288 |
252 |
|
Ministère de la Coopération et Francophonie |
17 |
4 |
0 |
0 |
|
Co-financés par les gouvernements français & étrangers |
343 |
324 |
467 |
618 |
|
Conventions |
275 |
1.758 |
2.009 |
2.381 |
|
TOTAL |
9.747 |
11.523 |
10.717 |
10.693 |
Source : ministère de l'Education nationale.
C'est dans ce contexte que le Ministre de l'Education Nationale et celui des
Affaires Etrangères ont confié
une mission d'étude
sur l'accueil des étudiants au professeur Elie Cohen, ancien
président d'université, dont les propositions sont
exposées dans l'encadré ci-après.
Les propositions du rapport de M. Elie Cohen sur l'accueil des étudiants étrangers
Les
dispositions proposées s'articulent autour de quatre lignes d'action :
Une première ligne d'action concerne des dispositions
incitant les établissements à formuler une politique de
développement de leurs actions internationales
et à adopter
des mesures d'amélioration des conditions d'accueil des étudiants
étrangers. Ces mesures portent à la fois sur la formulation d'un
plan d'action à l'international, la structuration des services
chargés de l'accueil des étudiants étrangers et la
généralisation des guichets uniques ou des dépôts
groupés de demandes de titres de séjour. Le rapport recommande
que la déclaration internationale puisse servir de support à la
négociation du contrat quadriennal non seulement entre les
établissements et le ministère de l'Education nationale, mais
également avec le ministère des Affaires
étrangères. En outre, l'usage par les tutelles de dispositifs
incitatifs portant sur le lancement d'appels à projets assortis de
soutiens financiers ou de bourses destinées aux étudiants
étrangers présenterait certainement un caractère
mobilisateur et structurant. Enfin, le rapport souligne la
nécessité de la mise en place d'un système d'information
interne aux établissements permettant le suivi des réalisations
en matière de mobilité entrante ou sortante.
Une deuxième ligne d'action vise à
mettre en
place ou à renforcer les instruments d'information
, de coordination,
d'orientation et d'évaluation concernant les politiques d'accueil des
étudiants étrangers. Elle propose notamment la mise en place
d'instances de coordination entre les acteurs intervenant en matière
d'accueil des étudiants étrangers et le renforcement du
système d'information concernant leur population et son évolution.
Une troisième ligne d'action porte sur
l'amélioration de la cohérence de la chaîne de
l'accueil
. En amont du cursus, elle propose de porter une attention
particulière aux procédures de préinscription, notamment
dans le cas des élèves des lycées français de
l'étranger dont les candidatures devraient être traitées de
façon plus rapide. En cours de cursus, les efforts recommandés
concernent tant les aspects pédagogiques (généralisation
des systèmes de crédits, semestrialisation véritable,
effort de lisibilité sur la gamme des diplômes, tutorat) que des
aspects administratifs (notamment avec la facilitation de l'accès
à un emploi à temps partiel). En aval du cursus, les mesures
proposées visent à aider les étudiants étrangers
à préparer leur retour dans le pays d'origine grâce
à une aide à l'élaboration de projets d'activité,
à assurer un meilleur suivi des anciens élèves de
l'enseignement supérieur français, à faciliter
l'accès à une première expérience professionnelle
au terme de la formation suivie.
Une quatrième ligne d'action recommandée porte sur
l'effort nécessaire pour améliorer l'hébergement des
étudiants étrangers
. Le rapport recommande notamment qu'un
point soit réalisé sur les projets inscrits dans le cadre du plan
"Université du troisième Millénaire" et que des inflexions
soient apportées à ce dernier, si nécessaire, pour
traduire dans les faits le caractère prioritaire reconnu à
l'amélioration des conditions d'accueil des étudiants
étrangers.
La dernière version de ce rapport a été remise aux
ministres signataires de la lettre de mission au cours du mois de juillet 2001,
et, s'agissant des suites données à ce rapport, le
ministère de l'Education nationale a indiqué en réponse
à votre rapporteur spécial que
« le processus
d'évaluation et de mise en oeuvre des propositions [était] en
cours
».
On pouvait toutefois s'interroger sur la nécessité d'un rapport
supplémentaire sur le sujet, après le rapport de M. Albert
Prévos, Inspecteur Général de l'Education Nationale (mars
1999), le rapport de M. Bernard Dufourg (avril 1999) et les rapport
d'information de nos collègues député Alain Claeys
(septembre 1999) et Odette Trupin (juin 2001), dont le rapport de M. Elie Cohen
reprend à son compte de nombreuses propositions.
En outre les recommandations des rapports précédents avaient
connu des suites incertaines, alors même qu'elles n'impliquaient pour la
plupart que des réformes d'organisation et non des dépenses
supplémentaires.
En particulier, l'appel à une meilleure coordination des intervenants ou
à une clarification de leurs responsabilités respectives est
devenu un refrain sans effet.
6. La mobilité internationale des étudiants français
Il
n'existe à ce jour aucun dispositif de suivi statistique de la
mobilité internationale des étudiants français, ce que
l'on ne peut que regretter.
Selon les estimations de l'EAIE (European association for international
education), reprises par notre collègue députée Odette
Trupin dans son rapport d'information
33(
*
)
« La France et le défi mondial de
l'éducation » présenté en juin 2001 au nom de la
commission des affaires étrangères de l'Assemblée
nationale, la France se situerait dans la moyenne européenne (environ
10 % des étudiants effectuant au moins un séjour à
l'étranger dans le cadre de leurs études), mais serait
caractérisée par de grandes disparités entre les grandes
écoles, d'un côté, les universités de l'autre.
En termes de flux, la proportion d'étudiants français effectuant
une année donnée un séjour à l'étranger
serait ainsi de l'ordre de 2 % (Eurostat ayant ainsi recensé 31.000
étudiants français dans d'autres pays européens en
1997-1998, dont 15.000 dans le cadre du programme ERASMUS), ce qui semble en
tout état de cause très faible.
Au demeurant, les raisons en sont bien connues.
En premier lieu, comme le soulignait notre collègue
députée Odette Trupin, les universités avaient
jusqu'à une période récente tendance à
considérer la mobilité comme la résultante d'un projet
individuel des étudiants, en dehors de toute politique volontariste de
l'établissement. En outre, les séjours à l'étranger
demeuraient difficile à valider.
En second lieu, les bourses allouées sont très loin de couvrir
les
surcoûts
liés à la mobilité
internationale et les gains liés à un séjour à
l'étranger sont incertains. Une enquête récemment conduite
à la demande de la Commission européenne sur l'insertion
professionnelle des étudiants bénéficiaires d'ERASMUS
trois ans après leur séjour suggérait en effet que
20 % de ceux-ci travaillaient à l'étranger (contre 5 %
des non-mobiles), 22 % y étaient envoyés
régulièrement par leur employeur (contre 10 % des
non-mobiles), mais que moins de la moitié des anciens étudiants
ERASMUS qui souhaitaient travailler à l'étranger y étaient
parvenus, que la qualité de leur insertion professionnelle
n'était guère différente de celle des autres
étudiants et que leur rémunération n'était en
moyenne supérieure que de 8 %, malgré un taux d'expatriation
plus élevé.
Les bourses d'aide à la mobilité internationale
La
Commission européenne alloue à chaque Etat membre un montant
destiné à être réparti par allocations entre les
étudiants candidats à la mobilité. Le
bénéfice d'une
allocation ERASMUS
implique la pleine
reconnaissance par l'université d'origine de la période
d'étude effectuée dans un établissement d'un autre pays de
l'Union. Les étudiants ERASMUS sont dispensés des frais de
scolarité dans leur établissement d'accueil. Les principaux pays
de destination des étudiants français ERASMUS sont le Royaume-Uni
(36,86 % en 1998-1999), l'Espagne (18 %) et l'Allemagne
(15,96 %). Le montant moyen de l'allocation mensuelle octroyée aux
étudiants français ERASMUS s'élevait à 125 euros en
1999-2000.
Depuis 1990, le ministère de l'Education nationale
complète
l'aide communautaire en allouant aux étudiants
concernés une somme supplémentaire prélevée sur un
budget annuel de 10 millions de francs. En 2001, ce budget annuel a
été porté à 20 millions de francs (soit environ
200 francs par mois et par étudiant).
Par ailleurs, de nombreux
conseils régionaux
soutiennent la
mobilité étudiante en accordant des allocations d'un niveau
très variable selon les régions.
Enfin, le contingent des bourses ERASMUS demeure très limité si
on le rapporte au nombre total d'étudiants, comme le montre le tableau
ci après.
Répartition par pays des étudiants ERASMUS français
|
Pays |
1995/1996 |
1996/1997 |
1997/1998 |
1998/1999 |
1999/2000 |
|
Royaume-Uni |
5 688 |
5 175 |
6 148 |
6 028 |
5 794 |
|
Espagne |
2 179 |
2 042 |
2 653 |
2 947 |
3 114 |
|
Allemagne |
2 002 |
1 829 |
2 426 |
2 611 |
2 814 |
|
Irlande |
744 |
709 |
806 |
869 |
953 |
|
Italie |
743 |
674 |
809 |
868 |
1 016 |
|
Pays-Bas |
431 |
458 |
566 |
649 |
694 |
|
Suède |
385 |
342 |
414 |
551 |
649 |
|
Finlande |
191 |
203 |
277 |
333 |
324 |
|
Danemark |
153 |
181 |
196 |
288 |
285 |
|
Autriche |
218 |
210 |
239 |
269 |
304 |
|
Portugal |
221 |
192 |
216 |
257 |
247 |
|
Belgique |
304 |
257 |
240 |
245 |
301 |
|
Grèce |
159 |
135 |
158 |
137 |
132 |
|
Norvège |
66 |
91 |
108 |
123 |
136 |
|
Hongrie |
|
|
|
46 |
74 |
|
Rép.Tchèque |
|
|
|
37 |
69 |
|
Pologne |
|
|
|
34 |
92 |
|
Roumanie |
|
|
|
33 |
58 |
|
Islande |
5 |
6 |
4 |
14 |
8 |
|
Luxembourg |
2 |
1 |
3 |
5 |
2 |
|
Europe |
3 |
|
|
4 |
1 |
|
Chypre |
|
|
|
2 |
3 |
|
Slovaquie |
|
|
|
1 |
4 |
|
Bulgarie |
|
|
|
|
7 |
|
Estonie |
|
|
|
|
1 |
|
Lettonie |
|
|
|
|
1l |
|
Total |
13 494 |
12 505 |
15 263 |
16 351 |
17 093 |
Source : ministère de l'Education nationale
C'est dans son contexte que le projet de loi de finances pour 2002
prévoit l'octroi de 12.000 bourses de mobilité d'un montant
mensuel de 384 euros (2.519 francs) pendant trois mois
réservées aux étudiants boursiers sur critères
sociaux (et cumulables avec leur bourse sur critères sociaux).
En outre, la mise en oeuvre des projets de réorganisation de
enseignements en semestres et en crédits transférables et
capitalisables (système ECTS) se poursuit doucement :
définie lors des sommets de la Sorbonne (1998) et de Bologne (1999),
cette réforme a été esquissée par le ministre de
l'Education nationale en octobre 2000, annoncée en avril 2001,
retardée à la suite notamment des réticences
exprimées par certaines organisations étudiantes, qui craignaient
qu'elles ne s'accompagne de la suppression des épreuves de rattrapage,
et n'a été présentée au CNESER qu'en novembre 2001.
Cette réforme favoriserait cependant de manière
considérable la mobilité des étudiants, aussi bien entre
établissements français qu'à l'échelle
européenne.
7. La mobilité régionale des étudiants français
Votre
rapporteur spécial avait demandé au ministère de
l'Education nationale de lui transmettre les résultats des études
en sa possession sur la mobilité géographique des
étudiants. En effet, la connaissance de ces flux est importante dans une
perspective d'aménagement du territoire.
Les seuls résultats récents disponibles sont toutefois ceux,
reproduits ci-après, d'une étude relative à la
mobilité inter académique des jeunes bacheliers lors de leur
entrée dans l'enseignement supérieur.
Mobilité inter académique des bacheliers 2000
|
|
Poids de |
|
Part des |
Part des |
Part des |
|
Académie |
l'académie |
|
entrants |
sortants |
stables |
|
Aix-Marseille |
4,3 |
|
16,5 |
11,3 |
88,7 |
|
Amiens |
2,9 |
|
11,6 |
28,8 |
71,2 |
|
Besançon |
2,0 |
|
16,3 |
19,6 |
80,4 |
|
Bordeaux |
4,1 |
|
21,2 |
12,7 |
87,3 |
|
Caen |
2,3 |
|
9,8 |
16,9 |
83,1 |
|
Clermont-Ferrand |
2,0 |
|
15,0 |
18,7 |
81,3 |
|
Corse |
0,4 |
|
2,9 |
33,1 |
66,9 |
|
Dijon |
2,5 |
|
13,8 |
25,5 |
74,5 |
|
Grenoble |
5,1 |
|
10,3 |
21,9 |
78,1 |
|
Ile-de-France |
19,0 |
|
13,0 |
2,9 |
97,1 |
|
Lille |
7,5 |
|
8,2 |
3,2 |
96,8 |
|
Limoges |
1,0 |
|
25,0 |
23,0 |
77,0 |
|
Lyon |
4,9 |
|
32,9 |
9,0 |
91,0 |
|
Montpellier |
3,5 |
|
25,6 |
11,4 |
88,6 |
|
Nancy-Metz |
4,1 |
|
10,9 |
9,9 |
90,1 |
|
Nantes |
5,1 |
|
12,9 |
13,4 |
86,6 |
|
Nice |
2,8 |
|
12,5 |
15,6 |
84,4 |
|
Orléans-Tours |
3,8 |
|
12,2 |
18,0 |
82,0 |
|
Poitiers |
2,1 |
|
34,5 |
20,3 |
79,7 |
|
Reims |
2,2 |
|
18,4 |
21,5 |
78,5 |
|
Rennes |
5,4 |
|
11,0 |
8,6 |
91,4 |
|
Rouen |
2,9 |
|
8,8 |
14,5 |
85,5 |
|
Strasbourg |
2,7 |
|
18,0 |
6,3 |
93,7 |
|
Toulouse |
4,2 |
|
19,7 |
9,4 |
90,6 |
|
Total France métropolitaine |
96,8 |
|
15,2 |
11,7 |
88,3 |
|
Antilles-Guyane |
1,4 |
|
1,5 |
22,6 |
77,4 |
|
La Réunion |
1,3 |
|
2,1 |
11,0 |
89,0 |
|
TOM |
0,5 |
|
1,4 |
24,7 |
75,3 |
|
Total France entière |
100,0 |
|
|
|
|
Définitions :
Le poids de l'académie est la proportion du nombre de bacheliers de
l'académie sur l'ensemble des bacheliers de la France entière.
Les bacheliers « stables » ont eu leur baccalauréat dans une
académie et poursuivent leurs études dans la même
académie ; les « entrants dans
l'académie A » sont constitués par les bacheliers
qui ont eu leur baccalauréat dans une académie différente
de A et qui poursuivent leurs études dans l'académie A et les
« sortants de l'académie A » sont les bacheliers qui ont
eu leur baccalauréat dans l'académie A et qui poursuivent leurs
études dans une académie différente de A.
La part des « stables » est calculée par rapport aux
bacheliers de l'académie A qui poursuivent dans le supérieur,
soit les stables + les sortants.
8. Le cumul études/activités salariées
Dans le cadre des réflexions en cours sur la situation sociale des étudiants, votre rapporteur spécial avait demandé au ministère de l'Education nationale les données disponibles en matière de cumul d'études et d'activités salariées. Les réponses du ministère sont détaillées dans l'encadré ci-après.
Les étudiants salariés
« D'une manière générale,
48 %
des étudiants travaillent durant l'année universitaire, et 63%
pendant les vacances d'été.
Par rapport aux chiffres issus de l'enquête de l'Observatoire de la
vie étudiante (OVE) de 1997, on constate, en 2000, une forte
augmentation de la proportion d'étudiants qui exercent une
activité rémunérée durant l'année
universitaire en dehors des vacances d'été : ils étaient
37,2 % en 1997, et 47,9 % en 2000. Mais cet accroissement est
dû en grande partie à l'augmentation du nombre d'étudiants
qui travaillent moins d'un mi-temps, moins de six mois par an.
Ils sont 21% à travailler à temps plein, 19 % au moins
à mi-temps au moins six mois par an, 30 %
régulièrement mais moins longtemps, et 30 %
occasionnellement.
Pour 12 % des étudiants qui travaillent pendant
l'année universitaire, il s'agit d'une activité
intégrée à leurs études, 15 % occupent un
emploi de cadre (animateur, enseignant, cadre, profession libérale),
16 % exercent un 'petit boulot' (baby-sitter, cours particuliers),
7 % sont surveillant, 24 % sont employés de commerce ou de
bureau, 9 % sont ouvriers, et enfin 17 % exercent une autre
activité.
Avec la progression en âge, les activités
rémunérées deviennent peu à peu la principale
source de revenus monétaires des étudiants :
- le pourcentage d'étudiants exerçant une activité
rémunérée en période de cours progresse avec
l'âge : légèrement supérieur à 20% chez les
moins de 18 ans, il devient majoritaire (51 %) à 22 ans et continue
d'augmenter au point d'atteindre 74 % chez les plus de 26 ans ;
- les actifs en cours d'études ne sont pas seulement plus nombreux, ils
travaillent également plus longtemps. La proportion d'actifs
exerçant leur activité au moins à mi-temps au moins six
mois par an est de 4 % chez les moins de 18 ans, elle atteint 30 %
à 22 ans, et dépasse les 80 % à plus de 26 ans ;
- enfin, la structure des activités se modifie. Les jobs chez les
particuliers qui représentaient plus d'un tiers des activités
chez les 18 ans et moins, n'occupent plus qu'une faible part (4 %) chez
les 27 ans et plus, et inversement les activités liées aux
études et les emplois de cadres augmentent avec l'âge
(respectivement 2 % et 17 % chez les 18 ans et moins, et 23 % et
30 % chez les 27 ans et plus).
S'agissant enfin des comparaisons internationales, les quelques données
disponibles sont celles de l'enquête de « l'Euro Student
report » de 1994, le rapport relatif à l'enquête 2000
n'étant pas achevé. Elles font apparaître qu'en 1993-1994,
le taux d'activité rémunérée des étudiants
varie nettement d'un pays à l'autre : 65 % en Allemagne, 60 %
en Autriche, 46 % en Italie et 40 % en France, qui a le taux
d'activité le plus bas des pays comparés. »
Source : ministère de l'Education nationale
Ces données contrastent avec celles publiées par l'INSEE en
juillet 2001
34(
*
)
, qui portaient en fait sur les
années 1994 à 1996. Elles suggèrent ainsi qu'une
proportion croissante d'étudiants exercent une activité
salariée. Cependant, ces données ne précisent pas la
distribution du temps de travail et des revenus d'activité des
étudiants concernés (selon l'INSEE, les étudiants
salariés percevaient en moyenne sur la période 1994-1996 un
revenu d'activité de 17.000 francs par an, mais seuls la moitié
d'entre eux percevaient plus de 6.800 francs par an). En outre, il est
difficile d'apprécier dans quelle mesure cette hausse du salariat
étudiant résulte des opportunités offertes par
l'amélioration de la situation d'ensemble du marché du travail.
Invité à préciser les mesures envisagées pour
faciliter les conditions d'exercice de ce cumul, le ministère de
l'Education nationale n'a d'ailleurs apporté aucune réponse.
9. La situation des CROUS
Le tableau ci-après montre que la fréquentation des restaurants universitaires poursuit son déclin :
L'évolution de la fréquentation des restaurants universitaires
|
|
Nombre de repas étudiants |
Subvention restauration |
Subvention par repas |
Coût du repas |
Prix du ticket au 1er janvier |
|
1997 |
64 798 986 |
564 720 000 F |
8,71 F |
24,73 F |
13,70 F |
|
1998 |
63 323 571 |
564 720 000 F |
8,92 F |
25,36 F |
14,10 F |
|
1999 |
62 110 285 |
605 220 139 F |
9,74 F |
26,56 F |
14,50 F |
|
2000 |
60 754 690 |
624 204 205 F |
10,27 F |
26,86 F |
14,90 F |
Source : ministère de l'Education nationale
On peut rappeler que les restaurants universitaires avaient fait en 1998-1999
l'objet d'un audit externe dont les résultats et les suites sont
exposées dans l'encadré ci-après.
Les principaux résultats de l'audit des restaurants universitaires de 1998-1999
-
• La disponibilité des étudiants pour le déjeuner semble supérieure à l'estimation empirique habituellement annoncée. Le temps disponible pour le déjeuner est ainsi de plus d'une heure pour 65 % des étudiants, 10 % disposant de moins de 45 minutes. Ce second facteur permet d'expliquer pour partie la faible fréquentation des restaurants universitaires : les étudiants ont le temps de déjeuner ailleurs.
• Par ailleurs, les étudiants estiment que la restauration universitaire répond aux objectifs de base qui lui sont assignés. En outre, le rapport qualité/prix de la restauration universitaire est jugé supérieur ou égal à la restauration commerciale dont la clientèle cible est comparable. L'analyse de la dépense moyenne confirme ces jugements subjectifs : c'est dans les restaurants universitaires que le prix moyen d'un déjeuner est le plus modique (15,10 F). Il s'élève à 32,30 F dans le cadre de la restauration commerciale (+ 114 %) et à 17 F dans les cafétérias des universités (+ 12 %).
Ce n'est donc pas la restauration commerciale qui concurrence le plus les restaurants universitaires, mais le domicile. En effet, si 60 % des étudiants interrogés déjeunent sur le site d'enseignement (dont 49 % au restaurant universitaire -RU-), 35 % se restaurent à leur domicile ; la restauration commerciale ne représente que 4 % des repas pris à midi.
Les principaux reproches adressés par les étudiants à la restauration universitaire sont : l'attente et le manque de place (44 %) ; la qualité et la variété des prestations (28 %) ; l'ambiance, le confort et l'accueil (25 %).
La restructuration des restaurants a permis de répondre à certaines de ces critiques : la prestation (qualité, diversité, présentation) et la fonction accueil se sont notablement améliorées et sont mieux perçues par les consommateurs. Mais demeure le problème de fond de la saturation des salles à manger, dont la surface n'a pas toujours pu être augmentée.En effet, si le temps disponible pour le repas semble suffisant, la simultanéité des heures de pause méridienne est un facteur d'accroissement des files d'attente.
• Les principales préconisations de l'audit sont les suivantes :
- afin de faciliter le choix et, corrélativement, la gestion des flux, le self doit proposer plusieurs formules nettement identifiées et la cafétéria doit être une offre alternative, dédiée exclusivement à la restauration rapide ;
- par ailleurs, la contradiction apparente entre le jugement des étudiants (variété insuffisante) et celui de l'audit (offre parfois pléthorique) s'explique par le fait qu'une trop grande richesse de l'offre engendre une faible rotation des produits et crée une sensation de lassitude. Il paraît donc utile de réduire l'offre quotidienne dans chaque gamme de produits, afin de privilégier un renouvellement des prestations d'un jour à l'autre ;
- enfin, il semble nécessaire d'aller au-delà du caractère souvent trop fonctionnel des rénovations et d'apporter un effort additionnel, d'une part à une décoration plus conviviale et chaleureuse, d'autre part à l'atténuation des niveaux sonores.
Les suites données à cet audit
Sur la
base des résultats de cet audit, une commission restauration a
été instituée par décision du conseil
d'administration du CNOUS (17 novembre 1999), et le ministère
indiquait en l'an 2000 que plusieurs plusieurs améliorations
étaient ainsi proposées :
« les CROUS pourraient
être associés à la définition des schémas
régionaux de l'enseignement supérieur et aux décisions
d'implantation des locaux d'enseignement ou de services aux
étudiants, afin qu'ils ne soient plus confrontés à
certaines situations inadaptées (établissements trop petits ne
permettant pas d'accueillir les étudiants dans de bonnes conditions,
restaurants surdimensionnés entraînant de lourdes charges
d'entretien) ; le partenariat entre les CROUS et les universités
pourrait être renforcé, afin de faciliter la régulation des
flux des convives, et de rationaliser l'ouverture des restaurants en
période de faible fréquentation (soir, week-end, congés
universitaires) ; pour l'ensemble des prestations proposées, une
plus grande homogénéité des prix et des prestations sera
recherchée, au moins au plan régional ; enfin, les CROUS
sont invités à développer une approche globale de la
fonction alimentaire, compte tenu des habitudes des étudiants
(« grignotage »), et ainsi entrer dans une logique
de
service
en lieu et place d'une logique unique de production
»
Un an après, la réponse du ministère à la question
relative à la mise en oeuvre de ces préconisations est toutefois
exactement identique à celle de l'an passé, ce qui suggère
que cette mise en oeuvre se fait attendre ou bien n'est guère suivie.
De même, le CNOUS a commandé à l'association ERAVIS une
étude sur la
sécurité des résidences
universitaires
. Cette étude, réalisée au premier
semestre de l'an 2000, soulignait le sentiment d'insécurité des
résidents et des personnels et préconisait une
réglementation intérieure plus efficiente, une meilleure
coordination avec les autorités locales, la mise en place de
systèmes d'information et de communication appropriés, des
réformes en matière de gestion des personnels (notamment la
rotation des veilleurs de nuit afin de les protéger des pressions),
ainsi que d'importants travaux de mise en sécurité
(éclairage des voies d'accès, dispositifs de contrôle des
accès, rénovation rapide des partie communes
dégradées et des sanitaires, etc.) dans le cadre d'un plan
pluriannuel.
A ce jour, le ministère de l'Education nationale indique que
«
des observateurs locaux de la sécurité travaillant
avec des fiches de signalement d'incident, à l'exemple du CROUS de
Strasbourg, sont mis en place dans le réseau des oeuvres afin de mesurer
le niveau d'insécurité, [et que] des dispositifs de
contrôle d'accès et de vidéo-surveillance sont mis en place
dans un nombre croissant de résidences
».
On peut toutefois se demander si cette réponse est à la hauteur
de l'enjeu.
On peut d'ailleurs rappeler à cet égard que les
subventions
consacrées à la rénovation du patrimoine immobilier des
oeuvres universitaires
(résidences et restaurants)
stagnent
,
alors même que plusieurs rapports de l'inspection générale
de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR)
avaient déjà souligné le caractère
« critique » de la sécurité des
résidences universitaires (couloirs en cul de sac, évacuations
insuffisantes, armoires électriques hors normes, intrusions
extérieures, délinquance, etc.), celles-ci accueillant pourtant
les étudiants les plus modestes ou ceux qui ont les conditions
d'études les plus difficiles (éloignement de leur famille,
isolement, étudiants étrangers, etc.)
10. La vie étudiante
Le
gouvernement a mis en oeuvre ou annoncé diverses mesures visant à
promouvoir la vie associative étudiante. Ces mesures consistent :
- à
améliorer les conditions d'exercice des mandats des
élus étudiants
. Selon le ministère :
«
il est ainsi prévu que les autorités
universitaires assurent aux élus étudiants l'usage d'un local
adéquat et la disposition de moyens de communication suffisants et
appropriés (ordinateurs, téléphones,
télécopies) [et] une disponibilité suffisante de
l'élu étudiant, qui relève d'une action concertée
de l'ensemble des autorités universitaires (administratives et
pédagogiques) et de l'intéressé doit également
être recherchée. [Par ailleurs], des autorités
administratives sont fortement incitées à prendre en compte la
difficulté, naturelle pour un nouvel élu, d'évoluer au
sein d'institutions universitaires dont le fonctionnement lui est le plus
souvent inconnu. Des sessions de formation permettant la bonne
compréhension du fonctionnement de l'Université ou des
problématiques évoquées lors des réunions des
différents conseils devront ainsi être organisées
régulièrement ou à la demande des représentants
étudiants. Cette action concertée pourrait déboucher sur
l'élaboration d'un « statut de l'élu
étudiant » propre à l'université et qui
concrétiserait la volonté de l'ensemble des acteurs de veiller au
respect du bon exercice de la démocratie
universitaire
» ;
- à
promouvoir les engagements associatifs
des étudiants.
Selon le ministère : «
une circulaire en cours de
rédaction propose aux universités de créer des services
qui y contribueront, de mettre en oeuvre une reconnaissance de ces engagements
et de financer ces projets. A cet égard, dans chaque
établissement, seront constitués des bureaux de la vie
étudiante dont l'objectif est de permettre aux étudiants de
trouver en un lieu bien identifié, l'ensemble
des informations
utiles à leur vie d'étudiant et à la réalisation de
leurs projets. Composés de personnes ressources, ces bureaux apporteront
conseils et assistances et aideront à la création de
réseaux et à la recherche de partenariat. Les
établissements réfléchiront à des systèmes
de validation, selon des modalités qu'ils leur appartient de
définir, de ces engagements et des compétences acquises.
Au-delà de la reconnaissance dans les cursus, ils veilleront à
attribuer aux associations, des moyens logistiques sous forme de locaux,
panneaux d'affichage, moyens de communication et salles de réunion. Les
contrats quadriennaux seront l'occasion d'accorder des crédits aux
projets étudiants. Le ministère a accompagné et
encouragé, dans cette optique, la constitution de « Maisons de
l'Etudiant ». Bien qu'elles ne représentent pas une solution
unique, il sera bon de s'interroger sur la possibilité de relancer les
maisons de l'étudiant tout en veillant à ce qu'elles soient des
lieux à l'usage des étudiants c'est à dire des lieux de
réunions, d'expression et non pas simplement des lieux d'offre de
services aux étudiants
».
- à
réformer le fonds d'amélioration de la vie
étudiante
(FAVE) de manière à réserver 70
à 80% de ses crédits au financement des projets étudiants.
(cf. encadré).
La réforme du fonds d'aide à la vie étudiante (FAVE)
Le FAVE
est alimenté par une partie des droits d'inscription acquittés
par les étudiants auprès de leur université, dont le
montant est fixé chaque année par l'arrêté qui
détermine les taux de droits de scolarité dans les
établissements publics d'enseignement de l'éducation nationale
(55 francs au minimum pour l'année universitaire 2000/2001), quelques
universités complétant ce fonds par des crédits propres ou
obtenant des subventions de collectivités territoriales. Au total, les
sommes recueillies au titre du FAVE représentent
environ 90 millions
de francs
par an, et financent :
- pour 63 %, des projets présentés par les étudiants et
réalisés au bénéfice des étudiants
(ciné-club, théâtre, organisation d'expositions,
aménagement d'un garage à vélo, aménagements en
faveur des handicapés, aménagements d'une
cafétéria, etc.) ;
- pour 5 % , des « actions individuelles» c'est à dire
des aides accordées pour des séjours ou des stages à
l'étranger ;
- pour 32 % des « aides sociales » attribuées par
l'intermédiaire du fonds social universitaire (CROUS) ou par
l'université, le FAVE jouant ainsi un rôle de « filet de
sécurité » en matière de bourses.
Le fonctionnement du FAVE se caractérisait depuis plusieurs
années par trois types de dérives par rapport aux objectifs
initialement assignés :
- une baisse des dépenses collectives au profit de l'aide sociale ;
- le financement par le FAVE de dépenses d'aménagement ou de
fonctionnement qui auraient dû être prises en charges par le budget
général des établissements (notamment des dépenses
de réfection de locaux) ;
- des reports de crédits parfois importants.
Compte tenu de ce que la hausse des subventions de fonctionnement des
universités, ainsi que la création des allocations
d'études et des bourses de mobilité, devraient permettre de
répondre à des besoins jusque là pris en charge par le
FAVE, celui-ci sera renommé « fonds de solidarité et de
développement des initiatives étudiantes » et
réformé à partir de la rentrée 2001 de
manière à limiter l'aide sociale dans une fourchette de 20
à 30% de l'ensemble des crédits, afin de revenir à
l'intention initiale qui était prioritairement le financement des
projets étudiants.
11. Les équipements informatiques accessibles aux étudiants
Votre rapporteur spécial avait demandé au ministère de l'Education nationale les premiers résultats d'une enquête sur les équipements informatiques accessibles aux étudiants et qui avait été réalisée lors de la préparation des contrats quadriennaux signés entre l'État et les établissements d'enseignement supérieur relevant de la vague 2000.
L'équipement informatique à la disposition des étudiants dans les établissements d'enseignement supérieur en l'an 2000.
|
EQUIPEMENT INFORMATIQUE ET MULTIMEDIA |
Existant (2000) |
Objectif
fin de contrat
|
||
|
(sélection de dix-sept établissements représentatifs) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Valeurs moyennes par établissement |
nombre |
capacité totale |
nombre |
capacité totale |
|
|
|
d'accueil |
|
d'accueil |
|
|
|
|
|
|
|
Salles et/ou amphithéâtres équipés audiovisuel et/ou visioconférence |
14 |
1 753 |
24 |
3 138 |
|
Salles informatiques (libre-service et/ou dédiées à un enseignement) |
42 |
1 726 |
65 |
2 925 |
|
Durée moyenne hebdomadaire d'ouverture des salles multimédia |
40 h |
|
52 h |
|
|
Centre de ressources multimédia |
2 |
396 |
6 |
1 495 |
|
|
|
|
|
|
|
Nombre d'étudiants par poste de travail |
|
nb. étudiants |
|
nb. étudiants |
|
|
|
par poste |
|
par poste |
|
|
|
|
|
|
|
Total des postes de travail réservés aux étudiants |
|
27 |
|
15 |
|
Documentation : postes d'accès aux ressources destinés aux étudiants |
|
398 |
|
112 |
|
|
|
|
|
|
|
Pourcentage de la population étudiante touchée |
|
% |
|
% |
|
|
|
|
|
|
|
Nombre d'adresses @mail actives distribuées aux étudiants |
|
8% |
|
61% |
Source : ministère de l'Education nationale
Ces résultats, établis à partir d'un échantillon de
17 établissements représentatifs, montrent une très
sensible progression d'ensemble sur la période 1997-2000.
On peut toutefois formuler
trois observations
:
- selon les données recueillies par le ministère de
l'Education nationale, le nombre d'étudiants par postes était
nettement moins bon en l'an 2000 dans les universités (27) que dans les
écoles (25), les collèges (14) et surtout les lycées (6).
En outre, les objectifs prévus pour 2004 demeurent en deçà
des niveaux atteints dans les collèges et les lycées dès
l'an 2000. Cela résulte de ce que les établissements
d'enseignement supérieur ne disposent pas de ressources suffisantes pour
répondre de façon satisfaisante à ces besoins. Ainsi, la
demande d'équipement des établissements a fortement cru ces
dernières années, passant globalement de 150 à 400
millions de francs entre 1996 et 2001 dans les projets de contrats quadriennaux
années, mais seulement 200 millions de francs ont été
attribués aux établissements de la vague contractuelle 2000.
Cependant, le ministère indique que «
à l'instar de
ce qui se fait dans les principaux pays développés, dans un
avenir proche, les conditions de l'accessibilité aux ressources
numérisées des étudiants seront sensiblement
différentes. En effet, un nombre grandissant d'étudiants sont
équipés d'ordinateurs portables personnels. A moyen terme,
l'ouverture de salles informatiques équipées de machines ne sera
plus aussi nécessaire qu'aujourd'hui. Il s'agit donc d'anticiper la
multiplication des accès à l'Internet dans les espaces de travail
et de vie des étudiants
» ;
- les étudiants sont moins bien lotis que les
personnels
, qui se
partageraient les deux tiers des postes disponibles, les enseignants-chercheurs
disposant ainsi d'à peu près un ordinateur par personne, selon
une enquête complémentaire réalisée en 2000 par la
revue
35(
*
)
« Vie
Universitaire » ;
- les
disparités
entre établissements sont
considérables, puisque le nombre d'étudiants par poste
informatique s'étageait en l'an 2000 dans l'échantillon
étudié par le ministère entre 5 et 51, et la proportion
d'étudiants disposant d'une adresse électronique de 2 % à
100 % ;
- enfin, comme l'indique le ministère,
«
l'amélioration des infrastructures et du parc des
ordinateurs et matériels informatiques installés et mis à
disposition des étudiants, n'est qu'une des conditions
nécessaires à la modernisation de la qualité de
l'enseignement supérieur. L'intégration des technologies de
l'information et de la communication dans les pratiques d'enseignement et de
recherche, mais aussi dans l'administration et la gestion nécessite un
effort de technicité et d'encadrement. Il pose ainsi la question des
ressources humaines, notamment en matière de personnels techniques.
Malgré l'effort budgétaire pourtant significatif de ces 4
dernières années, les difficultés à recruter des
ingénieurs et techniciens (ITRF) dans les branches d'activités
professionnelles (BAP) informatique, audiovisuel et multimédia ainsi que
la réponse trop partielle à la nécessité d'une
formation continue efficace des personnels en activité sont autant de
handicaps qui pèsent lourdement sur les années à
venir
».
B. LES PERSONNELS
1. L'évolution des emplois et des taux d'encadrement
Le tableau ci-après reproduit l'évolution des emplois budgétaires et des taux d'encadrement depuis 1989.
Evolution des emplois et des taux d'encadrement
|
|
1989
|
1995
|
1996
|
1997
|
1998
|
1999
|
2000
|
2001
|
2002
|
|
|
|||||||||
|
Universités |
1 028 501 |
1 358 323 |
1 335 997 |
1 305 203 |
1 282 288 |
1 273 206 |
1 276 892 |
1 278 500 |
1 282 200 |
|
I.U.T. |
69 927 |
103 092 |
108 587 |
112 857 |
114 587 |
117 407 |
119 246 |
122 200 |
123 300 |
|
Filières universitaires d'ingénieurs |
16 358 |
24 186 |
24 839 |
25 979 |
27 520 |
29 378 |
30 795 |
32 000 |
33 200 |
|
Autres formations d'ingénieurs |
15 040 |
19 650 |
19 807 |
20 239 |
21 022 |
20 962 |
21 742 |
22 500 |
23 200 |
|
I.U.F.M. |
|
86 068 |
85 885 |
83 134 |
80 869 |
82 184 |
80 373 |
82 500 |
82 500 |
|
Total étudiants |
1 129 826 |
1 591 319 |
1 575 115 |
1 547 412 |
1 526 286 |
1 523 137 |
1 529 048 |
1 537 700 |
1 544 400 |
|
accroissement |
77 713 |
37 189 |
-16 204 |
-27 703 |
-21 126 |
-3 149 |
5 911 |
8 652 |
6 700 |
|
% accroissement |
7,4% |
2,4% |
-1,0% |
-1,8% |
-1,4% |
-0,2% |
0,4% |
0,6% |
0,4% |
|
Enseignants chercheurs |
43 340 |
51 260 |
52 356 |
53 311 |
55 218 |
55 230 |
58 656 |
58 967 |
59 856 |
|
Enseignants du second degré et divers |
5 583 |
12 193 |
13 529 |
14 025 |
15 167 |
15 135 |
14 964 |
14908 |
15.008 |
|
Assistants |
1 324 |
1 549 |
5 578 |
5 473 |
5 345 |
5 326 |
1 573 |
1600 |
1350 |
|
Personnels contractuels (ATER,PAST, ASSOCIES, contractuels du 31-96) |
5 207 |
1 359 |
1 407 |
1 407 |
2 912 |
4 585 |
4860 |
5 121 |
|
|
Total Enseignants (2) |
54 234 |
70 209 |
72 822 |
74 216 |
77 137 |
78 603 |
79 778 |
80 335 |
81 335 |
|
% accroissement |
3,9% |
1,6% |
3,7% |
1,9% |
3,9% |
1,9% |
1,5% |
0,7% |
1% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Créations emplois enseignants |
1 000 |
1 150 |
2 606 |
1 488 |
3 000 |
1502,5 |
1 293 |
606 |
1 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Encadrement Etudiants/Enseignants |
20,83 |
22,67 |
21,63 |
20,85 |
19,79 |
19,38 |
19,17 |
19,14 |
18,99 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
I.A.T.O.S. (3) |
40 515 |
47 037 |
48 839 |
50 043 |
51 332 |
52 160 |
52 830 |
53 797 |
54 797 |
|
% accroissement |
0,0% |
2,0% |
3,8% |
2,5% |
2,6% |
1,6% |
1,3% |
1,8% |
2% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Créations emplois non enseignants |
242 |
215 |
1 850 |
1 200 |
1 200 |
823 |
501 |
1 000 |
1 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Encadrement Etudiants/ IATOS |
27,89 |
33,83 |
32,25 |
30,92 |
29,73 |
29,20 |
28,94 |
28,58 |
28,18 |
(2) :
Chapitres 31-11 et 31-96, non compris élèves E.N.S. et Ecole des
Chartes.
(3) : Chapitre 31-05. Y compris 50 emplois I.T.A. en surnombre en 1994 et 1995
; y compris 490 personnels ATOS supplémentaires autorisés
à compter de la rentrée 1995.
2. La répartition des enseignants en fonctions par catégorie et discipline
Le tableau ci-après indique, pour l'année 2000-2001, la répartition des enseignants en fonctions, selon le ministère de l'Education nationale.
|
Disciplines et corps |
Position administrative |
Titulaires et stagiaires |
Enseignants du 2nd degré affectés dans le supérieur et titulaires d'autres corps détachés dans le supérieur |
Non foncti-onnai-res |
SOUS-TOTAL Activité d'enseigne-ment |
Détache-ment hors enseigne-ment supérieur |
Autres |
SOUS-TOTAL hors enseigne-ment supérieur |
TOTAL |
|
|
|
|
(1) |
(2) |
|
(3) |
(4) |
|
|
|
DROIT |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Professeurs |
|
2 035 |
11 |
406 |
2 452 |
52 |
18 |
70 |
2 522 |
|
Maîtres de conférences |
3 902 |
10 |
736 |
4 648 |
41 |
68 |
109 |
4 757 |
|
|
Assistants titulaires |
595 |
|
|
595 |
12 |
28 |
40 |
635 |
|
|
Attachés et Moniteurs (5) |
|
|
2 637 |
2 637 |
|
|
|
2 637 |
|
|
Autres (6) |
|
|
1 506 |
|
1 506 |
|
|
|
1 506 |
|
|
T O T A L |
6 532 |
1 527 |
3 779 |
11 838 |
105 |
114 |
219 |
12 057 |
|
LETTRES |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Professeurs |
|
3 930 |
19 |
292 |
4 241 |
52 |
26 |
78 |
4 319 |
|
Maîtres de conférences |
8 879 |
44 |
633 |
9 556 |
116 |
118 |
234 |
9 790 |
|
|
Assistants titulaires |
270 |
|
|
270 |
3 |
11 |
14 |
284 |
|
|
Attachés et Moniteurs (5) |
|
|
2 753 |
2 753 |
|
|
|
2 753 |
|
|
Autres (6) |
|
|
7 088 |
1 027 |
8 115 |
|
4 |
4 |
8 119 |
|
|
T O T A L |
13 079 |
7 151 |
4 705 |
24 935 |
171 |
159 |
330 |
25 265 |
|
SCIENCES |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Professeurs |
|
7 188 |
57 |
374 |
7 619 |
121 |
80 |
201 |
7 820 |
|
Maîtres de conférences |
15 646 |
40 |
479 |
16 165 |
123 |
240 |
363 |
16 528 |
|
|
Assistants titulaires |
441 |
|
|
441 |
9 |
55 |
64 |
505 |
|
|
Attachés et Moniteurs (5) |
|
|
5 662 |
5 662 |
|
|
|
5 662 |
|
|
Autres (6) |
|
|
4 929 |
|
4 929 |
3 |
14 |
17 |
4 946 |
|
|
T O T A L |
23 275 |
5 026 |
6 515 |
34 816 |
256 |
389 |
645 |
35 461 |
|
SANTE |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Professeurs |
|
4 624 |
2 |
53 |
4 679 |
14 |
26 |
40 |
4 719 |
|
Maîtres de conférences |
3 183 |
|
18 |
3 201 |
10 |
54 |
64 |
3 265 |
|
|
Assistants titulaires |
154 |
|
|
154 |
|
34 |
34 |
188 |
|
|
Chefs de clinique, AHU, PHU (7) |
|
|
4 193 |
4 193 |
|
|
|
4 193 |
|
|
Attachés et Moniteurs (5) |
|
|
109 |
109 |
|
|
|
109 |
|
|
Autres (6) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
T O T A L |
7 961 |
2 |
4 373 |
12 336 |
24 |
114 |
138 |
12 474 |
|
Ensemble |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Professeurs |
|
17 777 |
89 |
1 125 |
18 991 |
239 |
150 |
389 |
19 380 |
|
Maîtres de conférences |
31 610 |
94 |
1 866 |
33 570 |
290 |
480 |
770 |
34 340 |
|
|
Assistants titulaires |
1 460 |
|
|
1 460 |
24 |
128 |
152 |
1 612 |
|
|
Chefs de clinique, AHU, PHU (7) |
|
|
4 193 |
4 193 |
|
|
|
4 193 |
|
|
Attachés et Moniteurs (5) |
|
|
11 161 |
11 161 |
|
|
|
11 161 |
|
|
Autres (6) |
|
|
13 523 |
1 027 |
14 550 |
3 |
18 |
21 |
14 571 |
|
|
TOTAL |
50 847 |
13 706 |
19 372 |
83 925 |
556 |
776 |
1 332 |
85 257 |
(1) -
Titulaires d'autres corps détachés dans l'enseignement
supérieur (exemple : chargé de recherche, directeur de recherche
....) ; (2) - Associés et personnels temporaires (en particulier en
médecine) ; (3) - Détachés auprès d'organismes
de recherche, d'organismes internationaux, à l'étranger, en
coopération ou auprès d'autres ministères ; (4)
- Congé longue durée, disponibilités, service national
actif, congé parental ; (5) - Attachés temporaires
d'enseignement et de recherche et moniteurs ; (6) - Professeurs du second
degré ou d'ENSAM, fonctions spécifiques des grands
établissements ou des écoles françaises à
l'étranger,lecteurs et maîtres de langue étrangère.
(7) - AHU : Assistants hospitalo-universitaires, PHU : Praticiens
hospitalo-universitaires.
Source : ministère de l'Education nationale
3. Le plan pluriannuel de création d'emplois
Le tableau ci-après rappelle les engagements pris en novembre 2000 par le ministre de l'Education nationale dans le cadre du plan pluriannuel (2001-2003) de création d'emplois.
Créations d'emplois inscrites au PLAN PLURIANNUEL (2001-2003)
|
Nature des mesures |
2001 |
2002 |
2003 |
|
Total des créations 2001/2003 |
|
Enseignants chercheurs |
300 |
700 |
700 |
|
1 700 |
|
Personnels ATOS & ITA |
1 000 |
1 000 |
1 000 |
|
3 000 |
|
Attachés temporaires d'enseignement et de recherche (ATER sur crédits) |
300 |
300 |
300 |
|
900 |
|
TOTAL ENSEIGNEMENT SUPERIEUR |
1 600 |
2 000 |
2 000 |
|
5 600 |
Source : ministère de l'Education nationale
On peut noter que le projet de loi de finances pour 2002 prévoit de respecter ce plan a minima pour l'enseignement supérieur, alors que les créations d'emplois dépassent sensiblement celles prévues par le plan pluriannuel pour l'enseignement scolaire.
4. Les observations de la Cour des Comptes sur la gestion des enseignants-chercheurs
Dans le cadre de son rapport particulier sur la fonction publique de l'Etat d'avril 2001, la Cour des comptes a réalisé une monographie sur la gestion des enseignants-chercheurs, dont des extraits sont reproduits dans l'encadré ci-après.
Les observations de la Cour des Comptes sur la gestion des enseignants-chercheurs (extraits)
Sur
le respect de l'autorisation budgétaire
« La compréhension des autorisations ouvertes en loi de
finances s'avère malaisée pour quatre raisons : ... Si des
crédits spécifiques sont ouverts au chapitre 31-96 pour le
recrutement d'environ 1 400 associés à temps partiel (PAST),
le budget voté ne comporte aucune estimation du nombre d'associés
à temps plein ou d'invités dont la rémunération est
gagée par des emplois de titulaires sur le chapitre 31-11. Enfin, le
financement de la rémunération des quelques 600
enseignants-chercheurs maintenus en activité après 65 ans n'est
pas identifié dans la loi de finances ».
Sur la gestion des emplois
« La gestion des emplois reste centralisée au
ministère, les crédits n'étant pas
déconcentrés et les dépenses correspondantes ne figurant
pas dans les comptes des établissements. L'administration centrale a
l'entière maîtrise de l'ensemble des opérations de
délégation d'emplois, d'affectation des personnels titulaires ou
associés et de publication des postes vacants.
Or, de fait, les services ne disposent pas d'une information complète et
sûre sur le lien emplois-postes-personnes. La Cour a constaté la
difficulté du rapprochement des données de chacun des fichiers
d'emplois et de personnel. Certes, un dispositif de contrôle national des
emplois rapprochant les délégations et le niveau de consommation
des emplois a été mis en place en 1997. Mais, malgré
d'indéniables progrès, ce contrôle est effectué sur
la base des déclarations des établissements universitaires et les
résultats ne peuvent être considérés comme
totalement fiables ».
Sur les outils statistiques nécessaires à la gestion
prévisionnelle des effectifs
« ... Le système GESUP, mis en place au milieu des
années 1980, qui permet d'effectuer un recensement du personnel
enseignant exerçant dans les établissements de l'enseignement
supérieur, est insuffisant. Les rubriques concernant les enseignants non
titulaires, nombreux dans les établissements, ne sont ainsi pas
renseignées. De plus, ce système a dû faire l'objet
d'adaptations pour lui permettre de fonctionner au-delà de l'an 2000...
Comme le note l'IGAEN en réponse à la Cour, dans le cadre des
diplômes nationaux, il appartient à chaque université de
définir librement ses enseignements dans des organisations
nécessairement et heureusement mouvantes. Or, il n'existe pas de
remontée d'informations des établissements d'enseignement
supérieur sur les volumes horaires réellement dispensés
par les enseignants. Seule l'application APOGEE, utilisée par les
établissements et à laquelle les services ministériels
n'ont pas accès, permettrait une telle analyse. Encore cette
dernière serait-elle malaisée, les établissements ayant
développé des applications locales d'APOGEE et rendu ainsi
délicate une éventuelle consolidation des
informations ».
Sur les instruments de gestion prévisionnelle des effectifs
« Au sein des services centraux du ministère, le
développement de la gestion prévisionnelle des effectifs
d'enseignants-chercheurs est très limité, un seul agent
étant en charge de ce dossier pourtant essentiel... »
Sur la mobilité
« ... Une analyse de la mobilité interne des
enseignants-chercheurs présents en 1985 montre que 72,5 % des
professeurs et 89,3 % des maîtres de conférences n'ont connu
ni mobilité géographique, ni mobilité fonctionnelle au
cours des quinze dernières années, en dépit pour nombre
d'entre-eux de leur accès au corps supérieur. Les pourcentages
sont respectivement de 80,5 % et 91,4 % entre 1990 et 1998 et de
89,8 % et 95 % entre 1994 et 1998.
En 1999, 11 % des postes vacants ont été pourvus par
mutation (448 sur 4.099). Le taux de mobilité constaté cette
année-là était de 1,7 % pour le corps des professeurs
et de 0,7 % pour les maîtres de conférences....
... Le développement de la recherche dans certains pôles
universitaires faiblement attractifs, tant en matière de recrutement que
de mobilité, rend pourtant nécessaire l'articulation des
politiques d'aménagement du territoire en équipements ou centres
de ressources avec une politique active de la mobilité
».
Sur l'application du régime disciplinaire
« ... Les statistiques disponibles montrent que les sanctions
disciplinaires sont rarement mises en oeuvre. Les décisions dont la
sous-direction de gestion des personnels enseignants a eu à
connaître depuis 1995 (c'est-à-dire celles qui ont une incidence
sur la situation de l'enseignant concerné, donc en pratique toutes sauf
l'avertissement) sont au nombre de 9 : aucune en 1995 et 1996 ; 4 en
1997, 2 en 1998 (dont un avertissement) et 3 en 1999, la commission
compétente pour les PU-PH ayant prononcé un acquittement. Un seul
cas répertorié concerne un cumul non autorisé.
Le faible nombre de sanctions, rapporté à une population
nombreuse, ne peut qu'être relevé. Ce constat se double de celui
de l'absence d'informations du ministère sur les procédures
engagées n'ayant pas débouché sur une sanction, absence
plus marquée encore pour les cas pouvant donner lieu à sanction
et n'ayant été à l'origine d'aucune
procédure ».
Sur le respect des obligations de service
« ... Comme le notait l'IGAEN dans son rapport de 1997, les
universités prennent des libertés plus ou moins grandes avec la
réglementation ou certaines obligations de service : les enseignants ne
sont pas astreints à signer des déclarations d'emploi du temps,
la durée de l'année universitaire est
« évaluée souplement », les durées de
référence sont modulées pour certaines catégories
d'enseignants sans référence à la réglementation.
La Cour a pu, à diverses reprises constater les mêmes
défaillances : les universités n'effectuent pas un strict
contrôle du respect des prescriptions réglementaires et
vérifient rarement que les obligations de service ont été
remplies. Quelques universités ont bien entrepris de mettre en place des
procédures pour fixer le service des enseignants, mais les
contrôles montrent que la fiabilité des outils utilisés
n'est pas totale.
Sur les heures complémentaires
« .... de manière générale, les contrôles
montrent que le recours aux heures complémentaires permet souvent soit
d'améliorer la rémunération des enseignants, soit de faire
face à des situations non prévues par la réglementation.
Comme a pu le faire de son côté l'IGAEN, la Cour a constaté
les différences existant entre composantes d'une même
université tant en matière de consommation d'heures
complémentaires que de principes appliqués. Elle a relevé
les montants irréalistes d'indemnités perçus par certains
enseignants (supérieurs à 300 heures), ;l'octroi
d'heures complémentaires à des enseignants
bénéficiant par ailleurs de décharges de service.
L'irrégularité la plus flagrante et la plus répandue
concerne l'octroi d'heures complémentaires à titre
d'indemnisation de tel ou tel service, et notamment de l'acceptation par les
enseignants-chercheurs d'enseigner dans les antennes délocalisées.
La circulaire du 5 novembre 1999 vise ainsi précisément
« la moralisation et la maîtrise des heures
complémentaires ». Elle reste cependant très sibylline
sur l'ensemble des remarques qu'appelle l'utilisation des heures
complémentaires à d'autres fins que la rémunération
des enseignements complémentaires. »
Sur les cumuls d'emploi
« Le ministère recensait en 1999 vingt deux cas de cumuls
d'emplois. La faiblesse de ce chiffre laisse à penser que les situations
de cumul sont très inégalement déclarées.
La réglementation ne paraît pas appliquée de manière
rigoureuse. L'examen des dossiers a en effet montré que lorsque le
ministère est saisi d'une demande, souvent avec retard, il
délivre généralement son autorisation puis la renouvelle
avec constance pendant toute la durée qu'il sied à
l'intéressé, en dépit du caractère exceptionnel et
limité dans le temps que devraient revêtir de telles situations.
Une autorisation a été accordée
régulièrement mais prorogée alors même que son objet
initial avait cessé. Lorsque le ministère n'accorde pas
l'autorisation, il ne prend aucune disposition pour s'assurer que ce refus est
respecté. Les arrêtés d'autorisation sont
systématiquement rétroactifs, ce qui vide de sens le principe
d'autorisation préalable...
... La Cour a par ailleurs constaté que des enseignants-chercheurs
avaient été nommés sur des emplois de direction dans des
établissements nationaux, sans que les actes nécessaires au
règlement de leur situation, détachement ou autorisation de cumul
d'emploi, soient intervenus. »
Source : Cour des Comptes.
Invité par votre rapporteur spécial à commenter ces
observations et à préciser les suites qui leur avaient
été données ou qui pourraient l'être, le
ministère a adressé une réponse brève (moins d'une
page), dont les extraits correspondants aux observations reproduites ci-dessus
sont reproduits
in
extenso
dans l'encadré suivant.
Les
suites apportées par le ministère de l'Education nationale
aux observations de la Cour des Comptes
S'agissant de la gestion prévisionnelle
« Elle doit évoluer par la mise en place d'un nouveau
système d'information et de gestion appelé à remplacer
l'actuel système. Les travaux sont en cours, le nouveau système
devant être fondé sur une base de données plus
complète comportant trois niveaux (administration centrale,
établissements, enseignants du supérieur) et permettre, selon la
formulation de la requête, aux acteurs de l'administration centrale
d'assurer leurs missions de pilotage dans des conditions plus satisfaisantes.
L'outil dénommé GESTPREV permet d'analyser les besoins de
renouvellement des corps des enseignants chercheurs à l'identique ou en
intégrant les hypothèses d'évolution. Cet outil a
intégré la programmation pluriannuelle de créations
d'emplois. »
S'agissant de la mobilité des enseignants-chercheurs
« Des modifications récentes apportées par le
décret n°2001-429 du 16 mai 2001 ont pour objet de favoriser la
mobilité des enseignants chercheurs et de pallier les éventuelles
difficultés de recrutement que connaîtraient certains
établissements.
Ainsi la durée et les conditions d'exercice en délégation
ont été modifiées : la délégation
prononcée pour l'application de l'article 25-1 de la loi n°82-610
du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le
développement technologique de la France peut être
renouvelée jusqu'à 6 ans. Par ailleurs, les récents
aménagements ont prévu des possibilités d'effectuer la
délégation à temps incomplet dans certaines conditions.
Afin d'encourager la mobilité européenne, une bonification d'un
an est accordée aux enseignants chercheurs après un an de
mobilité effectuée dans un organisme d'enseignement
supérieur ou de recherche d'un Etat de la communauté
européenne ou d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace
économique européen autre que la France. Les services
effectués dans ce cadre sont également pris en compte au titre de
l'ancienneté exigée des candidats pour se présenter aux
concours de professeurs des universités offerts dans la limite du
neuvième des emplois (article 46 3° du décret n°84-431
du 6 juin 1984 modifié).
En revanche, n'est pas considérée comme une mobilité toute
mutation vers un établissement situé dans l'académie de
Paris ou toute mutation à l'intérieur de cette académie.
Cette dernière disposition devrait aplanir les difficultés de
recrutement que pouvaient connaître les établissements
situés hors de cette académie. »
Source : ministère de l'Education nationale, réponse au
questionnaire de la commission des finances du Sénat
5. Les perspectives de départs en retraite des enseignants-chercheurs
Les tableaux ci-après présentent la répartition, pour les dix prochaines années, des effectifs prévisibles de départ à la retraite des enseignants-chercheurs, par âge de départ théorique (60 et 65 ans) et par grande discipline et corps (hors hospitalo-universitaires), telles qu'établies en mai 2001 par la direction des personnels enseignants du ministère de l'Education nationale. Ces tableaux mettent en évidence l'accélération prévisible des départs en retraite au milieu de la décennie 2000-2010, conséquence du vieillissement des corps d'enseignants-chercheurs.
Départs en retraite de PROFESSEURS DES UNIVERSITES
|
Age théorique de départ |
Grande discipline |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
Total |
|
60 ans |
DROIT |
86 |
80 |
92 |
92 |
135 |
157 |
106 |
88 |
63 |
53 |
53 |
1 005 |
|
|
LETTRES |
200 |
245 |
228 |
209 |
245 |
280 |
219 |
188 |
157 |
132 |
112 |
2 215 |
|
|
SCIENCES |
398 |
423 |
449 |
440 |
500 |
489 |
381 |
299 |
221 |
165 |
153 |
3 918 |
|
|
PHARMACIE |
35 |
34 |
43 |
31 |
35 |
43 |
28 |
37 |
27 |
26 |
10 |
349 |
|
TOTAL |
|
719 |
782 |
812 |
772 |
915 |
969 |
734 |
612 |
468 |
376 |
328 |
7 487 |
|
65 ans |
DROIT |
42 |
57 |
56 |
72 |
62 |
86 |
80 |
92 |
92 |
135 |
157 |
931 |
|
|
LETTRES |
131 |
151 |
153 |
167 |
192 |
200 |
245 |
228 |
209 |
245 |
280 |
2 201 |
|
|
SCIENCES |
155 |
225 |
260 |
333 |
352 |
398 |
423 |
449 |
440 |
500 |
489 |
4 024 |
|
|
PHARMACIE |
25 |
19 |
28 |
28 |
29 |
35 |
34 |
43 |
31 |
35 |
43 |
350 |
|
TOTAL |
|
353 |
452 |
497 |
600 |
635 |
719 |
782 |
812 |
772 |
915 |
969 |
7 506 |
Départs en retraite de MAITRES DE CONFERENCES
|
Age théorique de départ |
Grande discipline |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
Total |
|
60 ans |
DROIT |
73 |
80 |
82 |
89 |
140 |
129 |
132 |
122 |
94 |
81 |
83 |
1 105 |
|
|
LETTRES |
240 |
256 |
246 |
275 |
345 |
358 |
321 |
292 |
309 |
277 |
249 |
3 168 |
|
|
SCIENCES |
437 |
500 |
555 |
467 |
546 |
542 |
392 |
332 |
253 |
195 |
197 |
4 416 |
|
|
PHARMACIE |
40 |
46 |
53 |
37 |
42 |
55 |
53 |
41 |
40 |
25 |
31 |
463 |
|
TOTAL |
|
790 |
882 |
936 |
868 |
1073 |
1084 |
898 |
787 |
696 |
578 |
560 |
9 152 |
|
65 ans |
DROIT |
20 |
18 |
34 |
39 |
52 |
73 |
80 |
82 |
89 |
140 |
129 |
756 |
|
|
LETTRES |
87 |
118 |
142 |
180 |
188 |
240 |
256 |
246 |
275 |
345 |
358 |
2 435 |
|
|
SCIENCES |
131 |
176 |
238 |
321 |
356 |
437 |
500 |
555 |
467 |
546 |
542 |
4 269 |
|
|
PHARMACIE |
8 |
10 |
20 |
22 |
28 |
40 |
46 |
53 |
37 |
42 |
55 |
361 |
|
TOTAL |
|
246 |
322 |
434 |
562 |
624 |
790 |
882 |
936 |
868 |
1073 |
1084 |
7 821 |
6. Le rapport Espéret sur les tâches des enseignants et des enseignants chercheurs
C'est
dans ce double contexte des critiques adressées aux modalités
actuelles de gestion des enseignants-chercheurs, d'une part, de la perspectives
d'un renouvellement important des corps d'enseignants-chercheurs au cours de la
prochaine décennie, d'autre part, qu'une commission instituée par
le ministre de l'Education nationale, animée par M. Eric Espéret,
président de l'université de Poitiers, et composée
notamment de représentants de toutes les directions du ministère
concernées, a remis en juillet 2001 un rapport intitulé
«
nouvelle définition des tâches des enseignants et
des enseignants-chercheurs de l'enseignement supérieur
français
».
L'état des lieux
dressé par le rapport est le
suivant :
- «
à l'heure où la demande sociale à
l'égard de l'enseignement supérieur se fait plus forte, au
travers notamment des besoins d'une « formation tout au long de la
vie » ou d'une recherche très performante, il est devenu
nécessaire
de dresser un bilan de la situation d'une partie de
ses personnels et de proposer quelques scénarios permettant au service
public de l'enseignement supérieur de faire face aux nouveaux
défis. Il est d'autant plus
urgent
de le faire maintenant que de
très nombreux recrutements seront réalisés dans les
années à venir pour compenser les départs en retraite
(renouvellement de la moitié des enseignants en dix ans) et que certains
signes laissent à penser que, dans plusieurs secteurs disciplinaires,
l'attractivité relative des métiers de l'enseignement
supérieur s'affaiblit
» ;
- certaines tâches (relations internationales, contribution au
développement local, valorisation de la recherche, expertise,
évaluation des formations, ont pris une importance nouvelle (en temps et
en coût). En outre les enseignants sont confrontés au
développement des besoins des étudiants (encadrement accru, suivi
des stages, aide à l'insertion professionnelle, appui à
l'orientation, etc.) et la transformation des activités de formation
(vers l'ingénierie de formation, la formation continue, la formation
à distance ou la validation des acquis professionnels). Enfin, certaines
fonctions de responsabilité (directeurs de composantes, de services
transversaux, d'écoles doctorales, etc.) sont appelées à
se professionnaliser. Or ces évolutions ne sont quasiment pas prises en
compte dans les déroulements de carrière et «
cette
situation est de plus en plus mal ressentie par les intéressés,
qui ont le sentiment de sacrifier leur carrière quand ils acceptent de
responsabilités dans leur établissement. Il faut savoir aussi que
la politique ambitieuse du ministère de l'Education nationale en
matière d'organisation des enseignements (semestrialisation,
découpage des formations en crédits, mise en place de stages,
direction d'études...) et de suivi des étudiants ne pourra
mobiliser les enseignants-chercheurs que si le travail important qui leur est
demandé est réellement apprécié et valorisé
et surtout ne compromet pas leur carrière
» ;
- le système statutaire de définition des obligations de
service n'apparaît «
malheureusement plus adapté au
métier actuel des enseignants du supérieur
» ;
- «
le système actuel de primes et décharges, bien
qu'ayant récemment évolué, ne répond que
très partiellement aux changements constatés et aux
nécessités d'adaptation dans la conception des services. Ses
modalités d'attribution et de convertibilité seulement partielle
en décharge de service empêche une adaptation de qualité au
fonctionnement des établissements
» ;
- «
pratiquement tous les établissements, en France, sont
amenés à compenser partiellement les charges nouvelles par des
artifices plus ou moins réglementaires (heures supplémentaires,
décharges, comptabilisation forfaitaire dans les services), artifices
qui font de plus en plus l'objet de remarques, voire d'injonctions, de la part
des instances de contrôle (chambres régionales des comptes, Cour
des comptes)
» ;
- «
il devient de plus en plus difficile de trouver des
« volontaires » pour assurer ces tâches, souvent sans
impact réel sur les promotions ou les
rémunérations
» ;
- «
tous les pays européens présentent une grande
variété de réponse à cette question, depuis la
négociation globale des charges assurées entre
l'établissement recruteur et l'enseignant recruté, en passant par
la définition de fourchettes d'heures de cours, jusqu'à la
définition d'un régime unique (cas de la France), national, et ne
concernant que l'enseignement en présentiel
», la
situation de la France étant ainsi extrêmement rigide.
Les
conclusions
du rapport Espéret étaient ainsi les
suivantes :
- « ...
il est urgent de revoir la liste des tâches
officiellement (statutairement) prises en compte, afin que la nouvelle
définition des services permette de mieux assurer les différentes
missions listées
» ;
- cependant «
toutes les tâches apparues dans
l'université n'ont pas à être effectuées par des
enseignants-chercheurs
». En effet, le rapport relève une
certaine confusion des tâches : glissement des fonctions de
décision et de conception dévolues aux président
d'université et aux directeurs d'UFR vers leur mise en oeuvre
administrative, ce qui « suscite un malaise de la part des personnels
« dépossédés » de leurs
responsabilités spécifiques, démotivation, et
même parfois, conflits
». De même «
la
passion peut parfois entraîner certains enseignants-chercheurs à
installer eux-mêmes des applications ou à gérer des
systèmes et réseaux alors que des spécialistes pourraient
en être chargés [et] bien d'autres tâches relèvent de
personnels non-enseignants que des enseignants-chercheurs conservent parfois
jalousement : c'est le cas de l'acquisition et de la gestion de certains
matériels, de la recherche de partenariats ou de financements. Les
enseignants-chercheurs ne peuvent pas être exclus de ces
activités, mais il faudrait que les habitudes de travail en
équipe se développent, permettant à chacun, en fonction de
sa qualification, de concourir à la réalisation des projets de
l'établissement
» ;
- mais «
il est vrai que les enseignants-chercheurs sont parfois
contraints de se substituer à des spécialistes qui peuvent faire
défaut au sein de l'université... La réponse aux charges
nouvelles... n'est donc pas toute située dans une nouvelle
définition des services ou un assouplissement des régimes
indemnitaires et de décharges, elle réside aussi dans la dotation
suffisante, qualitative et quantitative, des établissements en
personnels IATOS
».
En conséquence, le rapport formulait les
propositions
suivantes :
- «
l'intégration, dans les charges statutairement
définies, des tâches nouvelles : formation à distance,
suivi individualisé (tutorat, stages, projets tutorés),
valorisation de la recherche, responsabilité de filières ou
administrative, etc. selon un tableau d'équivalence (volume horaire)
établi par l'établissement ;
- l'affichage et le vote, par chaque établissement, de ce tableau
d'équivalence des tâches (anciennes et nouvelles), dans le cadre
d'une liste définie nationalement, liste comportant
éventuellement des fourchettes horaires (minima et maxima
autorisés) pour chaque type de tâche retenue ;
- le maintien d'une norme (référentiel national) relative
à la charge statutaire de travail (192 heures d'enseignement ou 1.600
heures de travail total), servant de base au contrat individuel de
service
;
- la mise en place d'un contrat pluriannuel, entre chaque enseignant et
son établissement, avec compensation possible des tâches entre
elles, sur la base du tableau d'équivalence évoqué,
contrat faisant l'objet d'un bilan et d'une évaluation par des instances
à préciser ;
- ... une décharge partielle de service, systématique, pour les
enseignants débutants ... ;
- ... la suppression de la distinction entre travaux pratiques et travaux
dirigés ... ;
- la fongibilité totale des différentes catégories de
primes permettant indifféremment le paiement, soit de primes, soit
d'heures complémentaires (pour dépassement du
référentiel national ou compensation d'une décharge), sous
la forme d'une enveloppe globale attribuée à
l'établissement ;
- l'attribution à l'établissement d'une enveloppe
complémentaire forfaitaire (par exemple au prorata de
l'équivalent budgétaire de la dotation théorique en
postes, modulé par l'écart entre cette dotation théorique
et la dotation réelle)
.»
S'exprimant le 5 juillet 2001 devant la conférence des présidents
d'université (CPU), le ministre de l'Education nationale
annonçait
à ce sujet :
«
l'une de vos propositions concerne une nouvelle
définition des tâches des enseignants et enseignants-chercheurs :
j'ai demandé à Eric Espéret de mener une réflexion
à ce sujet et je me réjouis de voir ce travail
concrétisé en un rapport qu'il m'a remis. Je demande à
Monsieur le Directeur des personnels enseignants d'étudier de
près toutes ses suggestions.
Je ne puis m'engager aujourd'hui sur l'ensemble des mesures proposées.
Mais d'ores et déjà je retiens l'idée d'un
« contrat »
(je mets volontairement le mot contrat
entre guillemets), quelque chose comme un engagement réciproque entre un
enseignant nouvellement recruté et son établissement concernant
les tâches attendues et acceptées.
Par ailleurs, je partage tout à fait le point de vue selon lequel on ne
peut plus définir le service des enseignants, dans un certain nombre de
cas, uniquement par référence à une présence devant
les étudiants. Ce mode de calcul est d'un autre âge ; il n'est
plus adapté aux missions des universités modernes. Ainsi, il est
clair que, par exemple, les travaux liés au suivi des stages, à
l'élaboration de logiciels, à l'enseignement à distance,
doivent pouvoir être comptabilisés, pour ceux qui les
réalisent, dans leur temps de service. Vous suggérez des
méthodes de calcul. Nous allons les étudier de
près
».
A ce jour, les seules
décisions
prises sont toutefois :
- l'attribution de
décharges
de service d'enseignement aux
enseignants-chercheurs et aux enseignants qui assument les charges
administratives les plus lourdes : outre les présidents, les
vice-présidents des trois conseils d'université et les chefs des
autres établissements qui sont d'ores et déjà
dispensés depuis 1997 de la totalité de leur service, les
directeurs d'institut, d'école ou d'unité de formation et de
recherche pourront être déchargés d'au maximum les
deux-tiers de leur service ;
- le transfert aux établissements sur leur budget propre des
crédits de primes
, ce qui leur permettra, les primes étant
convertibles en décharges de service, de gérer de façon
globale l'attribution des primes et des décharges ;
- enfin, l'ouverture d'une
voie de promotion réservée
aux enseignants-chercheurs qui se consacrent, pour la majorité de leur
temps, à des fonctions autres que d'enseignement ou de recherche, et
l'interversion de l'ordre d'examen des candidatures
pour les corps de
maîtres de conférences et de professeurs, les
établissements se prononçant désormais après le
conseil national des universités (CNU) de manière à ce
que, agissant en dernier ressort, ils doivent définir leurs
critères de sélection et notamment la part qu'ils accordent
à l'investissement pédagogique local.
Ces réformes sont timides. Notre collègue Yves Fréville a
d'ailleurs présenté le 29 novembre 2001, au nom du
comité d'évaluation des politiques publiques du Sénat un
rapport
36(
*
)
sur « le recrutement et
la gestion des enseignants-chercheurs et des chercheurs », qui
dénonce les impasses de la gestion centralisée des emplois, et
qui préconise notamment une plus grande autonomie de gestion des
universités, ainsi que le recentrage de l'administration centrale sur
les fonctions de régulation du système universitaire.
C. L'EFFICIENCE DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
1. La dépense en faveur de l'enseignement supérieur
En l'an
2000, la collectivité nationale a dépensé
111,2
milliards de francs
(soit 16,95 milliards d'euros) pour l'ensemble de
l'éducation supérieure en métropole. Par grand domaine,
cet effort se décompose de la façon suivante :
- 93,9 milliards de francs (14,32 milliards d'euros, soit 84,5 % de la
dépense) ont été consacrés aux activités de
formation proprement dites (formation initiale mais également autres
activités de formation) ;
- les 15,5 % restants ont été utilisés à
hauteur de 8,8 milliards de francs (1,34 milliard d'euros) pour les
activités annexes (administration générale, orientation,
restauration et hébergement scolaires et universitaires, médecine
scolaire et universitaire), et de 8,5 milliards de francs (1,30 milliard
d'euros) pour l'achat de livres ou matériels nécessités
par la fréquentation des établissements d'enseignement ainsi
qu'à la rémunération des personnels en formation.
Le financement des activités d'enseignement supérieur et des
achats des biens et services liés est détaillé dans le
tableau ci-après.
Les activités de formation constituent l'essentiel des dépenses
et, parmi elles, les dépenses dites d'enseignement supérieur. Il
convient à cet égard de noter que les activités
d'enseignement dispensées dans les classes préparatoires aux
grandes écoles et les sections de technicien supérieur (CPGE et
STS) sont financées sur le budget de l'enseignement scolaire.
Enfin, les financements publics constituent une part
prépondérante des financements (86,9 % en l'an 2000), l'Etat
contribuant à hauteur de 78,4 %, dont 69,2 % provenant du
ministère de l'éducation nationale et 9,2 % d'autres
ministères. Parmi ces derniers, les plus importants financeurs sont les
ministères chargés de la défense, de l'agriculture et de
la santé. Les collectivités locales participaient pour 6,2 %.
Par ailleurs, la
dépense moyenne par étudiant
s'établissait en l'an 2000 à :
- 12.620 euros pour les classes préparatoires aux grandes
écoles ;
- 11.550 euros pour les formations d'ingénieurs ;
- 10.220 euros pour les sections de techniciens supérieurs ;
- 8.620 euros pour les IUT ;
- 6.470 euros pour les universités.
Ces montants peuvent être rapprochés de la
dépense
moyenne par
élève
en l'an 2000 :
- 10.000 euros pour les lycées d'enseignement technologique ;
- 9.000 euros pour les lycées d'enseignement professionnel ;
- 8.000 euros pour les lycées d'enseignement
général ;
- 6.700 euros pour les collèges ;
- 4.200 euros pour les écoles primaires ;
- 4.000 euros pour les écoles maternelles.
Dépense totale en faveur de l'enseignement
supérieur-France métropolitaine-2000
Compte provisoire de l'éducation supérieure 2000
Financement des activités d'éducation et des achats des biens et
services liés
(en millions d'euros)
|
Dépenses totales en M€ (courantes et en capital) |
STS-CPGE
|
Enseigne-ment supérieur
|
Autres
activités de forma-tion
|
Total
activités de formation
|
activités annexes
|
Total
activités de formation et annexes
|
Autres
acti-vités
|
Total
dépenses financeurs finals
|
Transferts bourses et autres transferts versés (1)
|
Trans-ferts reçus
|
Total
dépenses financeurs initiaux
|
Participation des différents financeurs initiaux en% |
|
Education nationale |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Budget scolaire |
1 427 |
76 |
212 |
1 715 |
295 |
2 010 |
34 |
2 044 |
0 |
0 |
2 044 |
12,1% |
|
C.S.R scolaire |
472 |
1 |
56 |
529 |
75 |
604 |
15 |
619 |
0 |
0 |
619 |
3,6% |
|
Budget supérieur |
0 |
5 692 |
89 |
5 781 |
316 |
6 097 |
75 |
6 172 |
1 244 |
23 |
7 393 |
43,6% |
|
C.S.R supérieur |
0 |
1 608 |
24 |
1 632 |
13 |
1 645 |
34 |
1 679 |
0 |
0 |
1 679 |
9,9% |
|
Total MEN |
1 899 |
7 377 |
381 |
9 657 |
699 |
10 356 |
158 |
10 514 |
1 244 |
23 |
11 735 |
69,2% |
|
Agriculture |
109 |
94 |
0 |
203 |
3 |
206 |
0 |
206 |
33 |
0 |
239 |
1,4% |
|
Défense |
0 |
308 |
0 |
308 |
41 |
349 |
0 |
349 |
14 |
0 |
363 |
2,1% |
|
Santé |
0 |
143 |
0 |
143 |
0 |
143 |
0 |
143 |
52 |
0 |
195 |
1,2% |
|
Autres ministères |
20 |
434 |
19 |
473 |
54 |
527 |
0 |
527 |
34 |
0 |
561 |
3,3% |
|
C.S.R autres ministères |
35 |
160 |
0 |
195 |
9 |
204 |
0 |
204 |
0 |
0 |
204 |
1,2% |
|
Total autres ministères |
164 |
1 139 |
19 |
1 322 |
107 |
1 429 |
0 |
1 429 |
133 |
0 |
1 562 |
9,2% |
|
Total ETAT |
2 063 |
8 516 |
400 |
10 979 |
806 |
11 785 |
158 |
11 943 |
1 377 |
23 |
13 297 |
78,4% |
|
Communes |
41 |
58 |
1 |
100 |
36 |
136 |
0 |
136 |
5 |
0 |
141 |
0,8% |
|
Départements |
38 |
94 |
0 |
132 |
18 |
150 |
0 |
150 |
2 |
0 |
152 |
0,9% |
|
Régions |
257 |
339 |
152 |
748 |
4 |
752 |
0 |
752 |
16 |
0 |
768 |
4,5% |
|
Total Collectivités territoriales |
336 |
491 |
153 |
980 |
58 |
1 038 |
0 |
1 038 |
23 |
0 |
1 061 |
6,2% |
|
Autres Administrations publiques |
0 |
377 |
0 |
378 |
5 |
383 |
0 |
383 |
0 |
0 |
383 |
2,3% |
|
Total Financeurs publics |
2 399 |
9 384 |
554 |
12 337 |
869 |
13 206 |
158 |
13 364 |
1 400 |
23 |
14 741 |
86,9% |
|
Entreprises |
98 |
503 |
209 |
810 |
0 |
810 |
0 |
810 |
0 |
0 |
810 |
4,8% |
|
Ménages |
177 |
828 |
171 |
1 176 |
467 |
1 643 |
1 138 |
2 781 |
0 |
1 377 |
1 404 |
8,3% |
|
TOTAL GENERAL |
2 674 |
10 715 |
934 |
14 323 |
1 336 |
15 659 |
1 296 |
16 955 |
1 400 |
1 400 |
16 955 |
100,0% |
Légende
* Autres activités d'enseignement : enseignement à distance,
formation continue, autre extra-scolaire.
* Activités annexes : administration générale,
orientation, restauration scolaire et hébergement, médecine
scolaire et universitaire.
* Autres activités : matériels, livres, habillement,
rémunération des personnels en formation.
* C.S.R : charges sociales rattachées.
* Financeur final : les transferts entre agents sont pris en compte.
* Financeur initial : financement avant prise en compte des transferts
existant entre les différents agents économiques ; l'optique
« financement initial » rend compte de la source
réelle du financement.
(1) : A partir de 1993, aux bourses effectivement versées par le budget
de l'enseignement supérieur, a été rajoutée une
somme fictive de transferts versés, correspondant à la part du
montant de crédits d'impôts imputable aux étudiants.
Source : ministère de l'Education nationale
2. La répartition des moyens : le système SANREMO
Dans le cadre de son rapport particulier sur la fonction publique de l'Etat d'avril 2001, la Cour des Comptes a dressé un bilan sévère de la mise en oeuvre du système analytique de répartition des moyens entre les établissements (le système SANREMO).
Les observations de la Cour des Comptes sur la répartition géographique des emplois
1. Les
principes de la répartition des emplois
« La loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 relative à
l'enseignement supérieur définit les principes de la
répartition des emplois d'enseignants-chercheurs : concourir
à l'aménagement du territoire et permettre de répartir
équitablement les moyens sur la base de critères nationaux tout
en prenant en compte la politique contractuelle engagée par le
ministère avec les établissements.
Ces dispositions ne sont que partiellement respectées. La méthode
utilisée en matière de répartition des emplois par le
ministère n'est en effet pas fondée sur une approche territoriale
et se réduit à une répartition des moyens entre
établissements qui ne tient pas compte des enjeux à
l'échelle des régions et des bassins de formation. Les contrats
signés entre les établissements et leur tutelle ne comportent pas
de volet relatif aux dotations en emplois budgétaires d'enseignants. Les
taux d'encadrement pédagogique sont très
hétérogènes, entre catégories
d'établissement et au sein d'une même catégorie. Ainsi,
pour l'année universitaire 1997-1998, on constatait des écarts
très importants entre universités à dominante scientifique
(15 étudiants par enseignant), universités à dominante
littéraire (35) et universités à dominante juridique (40).
Dans la catégorie des universités pluridisciplinaires, pour une
moyenne de 24 étudiants par enseignant, trois universités avaient
des taux d'encadrement de 35, 36 et 37 étudiants par enseignant.
Ces disparités doivent être d'autant plus relevées que
l'enseignement supérieur a bénéficié, en une
décennie, de créations massives d'emplois budgétaires qui
auraient dû permettre de les réduire. »
2. - La mise en oeuvre : le modèle SAN REMO
« Depuis 1993, le ministère utilise un outil
mathématique, dénommé SAN REMO (système analytique
de répartition des moyens), pour répartir les emplois
d'enseignants-chercheurs.
a) Ce modèle particulièrement complexe vise, sur la base d'une
analyse des besoins de chaque établissement, à calculer
l'écart entre une dotation théorique et un potentiel réel
en emplois budgétaires. Pour ce faire, le modèle SAN REMO compare
la demande d'enseignement du côté des étudiants et l'offre
d'enseignement du côté des enseignants, cette confrontation
permettant de déduire les besoins pédagogiques restant à
couvrir, car non assurés par le potentiel d'enseignement dont dispose
l'établissement.
Depuis sa création, le modèle SAN REMO a connu de très
nombreuses évolutions. Celles-ci qui, prises isolément, ont sans
nul doute leur pertinence, contribuent à limiter les possibilités
d'évaluer les effets de leur application dans le sens d'une
réduction des déséquilibres entre les
établissements. En effet, ces déséquilibres étant
appréciés, d'une année sur l'autre, à l'aune de
critères évolutifs, il est difficile de fonder une opinion
objective sur l'efficacité du modèle SAN REMO. Au demeurant,
certains établissements ont connu une dégradation de leur taux de
couverture d'enseignement au cours des trois dernières années,
tel que calculé par le modèle SAN REMO. Si
61 universités ont vu s'améliorer leur taux, 20 autres ont
connu une évolution contraire.
Aussi plusieurs éléments conduisent-ils à s'interroger sur
la pertinence de ce modèle et sur la fiabilité de ses
résultats :
Le calcul de la dotation théorique des moyens d'enseignement dont
l'établissement devrait être doté, compte tenu de ses
emplois d'enseignants existants et en vue de répondre de façon
optimale à ses besoins d'enseignement, ne se fonde pas sur une
projection de ses effectifs à la rentrée suivante mais sur des
effectifs constatés deux années avant cette
échéance. Dès lors, la baisse des effectifs
d'étudiants, constatée depuis 1996, n'est pas prise en compte
dans la réalité de son impact sur les besoins d'enseignement. En
revanche, le calcul du potentiel supplémentaire d'emplois d'enseignants
pour l'année universitaire en préparation se trouve de fait
surestimé.
Le recensement des étudiants pris en compte n'est pas exempt
d'incertitudes, toutes les inscriptions principales étant
dénombrées, y compris des inscriptions de pure forme, telles
celles d'élèves des classes préparatoires aux grandes
écoles qui, inscrits en université pour obtenir des
équivalences de diplôme, n'assistent à aucun cours. Le
nombre de telles inscriptions peut être élevé, notamment
à Paris et dans les grandes métropoles régionales et vient
dans ce cas alourdir fictivement les effectifs d'étudiants et, de fait,
accroître artificiellement les besoins en enseignants.
b) Comme le souligne le ministère, le modèle SAN REMO constitue
un outil d'aide à la décision qui ne saurait dicter, à lui
seul, les décisions qui sont prises en matière d'allocation des
moyens aux établissements. Mais l'application qui est faite par le
ministère des résultats du modèle ne montre pas de
continuité dans les mesures de rééquilibrage.
Tout d'abord, les corrections qui sont apportées par la
répartition des emplois sont limitées par le fait que seuls les
moyens supplémentaires font l'objet d'une répartition :
aucun redéploiement d'emploi d'enseignants-chercheurs n'a
été opéré, depuis 1992, entre
établissements. Cette absence de volontarisme, liée aux fortes
réticences des établissements les plus dotés à se
voir retirer des emplois, limite de fait la portée de cette
procédure.
L'adaptation qualitative a été tout autant limitée lors de
l'élaboration du plan de rattrapage des universités
décidé en 1995 afin de remédier aux besoins les plus
urgents. Or, à cette date, la mesure n'avait pas encore
été prise de la décrue des effectifs d'étudiants,
ni de ses effets contrastés sur les établissements. Ceci a
conduit à allouer aux établissements 3 709 emplois d'enseignants
de 1996 à 1998, sans prendre en compte l'évolution inégale
des besoins des établissements au cours des exercices
considérés.
En revanche, pour la préparation de la rentrée universitaire
1998, sur les 3 000 emplois inscrits au budget 1998, la moitié a
été réservée aux universités, les autres
emplois étant destinés aux IUT, IUFM et écoles
d'ingénieurs afin de tenir compte d'éléments qualitatifs
afférents à la politique scientifique des établissements,
à la formation continue et aux axes prioritaires des contrats ou des
projets d'établissement.
Enfin, s'agissant de la campagne pour 1999, l'application stricte du
modèle SAN REMO démontrait que 899 emplois supplémentaires
d'enseignants étaient nécessaires pour rééquilibrer
l'ensemble des universités au regard de leur dotation théorique
en emplois. En réalité, 1 061 emplois ont
été délégués, certaines dotations ayant
connu de fortes augmentations, voire doublé sinon décuplé
comme ce fut le cas pour une université de l'Est. En revanche, des
établissements ont vu leur dotation amputée au regard des
dotations calculées par SAN REMO.
Globalement, on constate au demeurant que la mesure par le modèle SAN
REMO de l'évolution du taux de couverture des besoins des
établissements en emplois d'enseignants-chercheurs démontre que
certaines universités ont connu une dégradation de ce
taux.
|
|
Taux de couverture 1997 |
Taux de couverture 1998 |
Taux de couverture 1999 |
|
Bordeaux II |
86,15 % |
77,95 % |
79,00 % |
|
Clermont-Ferrand I |
69,96 % |
63,58 % |
63,16 % |
|
Lille I |
85,52 % |
79,85 % |
78,38 % |
|
Montpellier I |
76,41 % |
70,33 % |
65,56 % |
Ces exemples conduisent à s'interroger sur la possible conjugaison d'un modèle purement quantitatif de gestion lourde et l'introduction au cas par cas d'ajustements qualitatifs, même inspirée par des motifs légitimes d'adaptation à la diversité des situations locales ou disciplinaires, en l'absence d'une règle du jeu claire. »
Source : Cour des Comptes
En conséquence, votre rapporteur spécial avait demandé au ministre de l'Education nationale les suites qu'il entendait donner à ces observations et, le cas échéant, les améliorations qu'il entendait apporter au dispositif de répartition des moyens. La réponse à ces questions est reproduite dans l'encadré ci-après.
Les perspectives de réforme de système SANREMO selon le ministère de l'Education nationale
« Après cinq années d'application,
SANREMO a
fait l'objet au 1er semestre 2001 d'une réflexion [le rapport
« Laugénie »] au sein d'un groupe de travail, et
constitué du bureau de la conférence des présidents
d'université, de l'association des secrétaires
généraux d'universités, des directions concernées
de l'administration centrale et de conseillers d'établissements de la
direction de l'enseignement supérieur.
L'objectif du groupe de travail, dans le délai imparti, n'a pas
été de procéder à une refonte complète de
Sanremo, mais de réfléchir à quelques pistes qui iraient
dans le sens :
- d'une clarification du dispositif actuel ;
- d'une simplification à l'égard de critères jugés
trop compliqués et ne répondant plus à la
réalité des besoins des établissements ;
- d'une plus grande justice dans la répartition des moyens proprement
dite.
Pour 2002, le mécanisme général reste le
même, à savoir le calcul pour chaque établissement de
dotations théoriques qui, comparées au potentiel existant,
permettent d'évaluer un besoin. Il est cependant prévu
d'introduire des novations allant dans le sens évoqué et surtout
de situer la répartition des moyens dans une démarche plus
qualitative, moins dépendante du seul calcul issu des critères du
modèle SANREMO.
II - 1. Trois catégories d'aménagements techniques du
modèle Sanremo sont proposées
:
la simplification et le réajustement des coûts par
étudiant (H/E)
servant de base au calcul des charges
théoriques d'enseignement : la grille des H/E serait
réorganisée autour de 6 classes de H/E pour les formations
initiales et 6 classes pour les formations professionnalisantes, dans le souci
de mieux prendre en compte les besoins des formations, littéraires
notamment.
une plus juste appréciation des besoins en personnels IATOSS
Un consensus s'est dégagé pour reconnaître que l'appui des
personnels IATOSS aux diverses missions des universités est à
l'heure actuelle, mal ou insuffisamment assuré par le
modèle ; d'où la décision de réévaluer
le soutien à la fonction "enseignement du secteur tertiaire non
professionnel" dans le calcul théorique, en passant de 1 IATOS pour
450 étudiants à 1 IATOS pour 300 étudiants dans
ce secteur.
Par ailleurs, une fonction "aide à la documentation" sera introduite,
sur la base d'1 IATOS pour 1000 étudiants.
Enfin, une simplification et un renforcement de l'appui à la recherche
sont parus indispensables : jusqu'à aujourd'hui, le calcul des
besoins IATOS liés à la recherche était fondé
exclusivement sur le critère de la production de thèses,
particulièrement complexe dans son application détaillée.
Aussi, a-t-il été décidé de simplifier
l'économie générale du calcul, en combinant un
critère stabilisant -nombre d'IATOS par enseignant chercheur (1 IATOS
pour 13 enseignants-chercheurs dans le secteur secondaire et pour 26 dans
le secteur tertiaire)- à celui de la production de thèses (1,3
thèse dans les disciplines secondaires et 4 thèses dans les
disciplines tertiaires).
une approche plus fine des corrections de taille
Les dispositions visées concernent plus particulièrement les
universités pluridisciplinaires : dans le système actuel,
des charges complémentaires d'enseignement sont calculées pour
les universités situées en dessous de 120 000 heures. Il est
proposé d'appliquer, chaque fois que cela est favorable, ces corrections
par grands champs disciplinaires (35 000 heures en droit, 50 000
heures en lettres et 65 000 heures en sciences) pour introduire une plus grande
justice entre établissements, selon la dominante disciplinaire.
II - 2. Mieux dissocier le calcul des dotations théoriques et la
répartition des moyens
En effet, lorsque le dispositif d'analyse et d'évaluation des besoins
est jugé négativement par les établissements, le
système de répartition est alors englobé dans cette
critique générale (et inversement). L'écart entre besoin
théorique/potentiel ne suffit pas pour allouer des moyens. Le besoin
théorique est un indicateur utile pour différencier les
situations respectives des établissements mais ne peut en aucun cas,
compte tenu de son mode de calcul normé, constituer une cible
idéale ou un outil d'appréciation absolue de la situation
véritable d'un établissement. Deux orientations parmi d'autres
méritent à ce sujet d'être privilégiées :
la réintégration de la question des moyens dans la
démarche contractuelle
Point de rencontre entre la politique nationale et le champ du local, le
contrat doit se voir assigner une place dans le domaine des moyens. Sans
réintroduire des engagements sur des attributions de postes et de
crédits que l'annualité budgétaire ne permet pas de tenir,
le contrat de développement doit être l'occasion d'une
évaluation et d'une analyse partagée entre l'Etat et
l'établissement de la situation de celui-ci ; il s'agit
d'introduire une dimension qualitative pour permettre d'orienter la
répartition des moyens vers plus d'équité entre
établissements, en favorisant ceux dont le contrat comprend des
engagements pluriannuels allant dans ce sens (existence d'une politique de
gestion des ressources humaines, efforts de redéploiement de personnels
selon les besoins disciplinaires et des composantes, niveau des réserves
réelles des établissements... ).
la recherche d'une méthodologie d'attribution des moyens
Il s'agit dans cette perspective, de pouvoir distinguer entre le volume de la
répartition sur critères, qui procède pour l'essentiel
d'une logique de rattrapage, et celui de la répartition sur projets qui
tient compte des efforts réels réalisés par certains
établissements et méritant, à ce titre, des moyens
supplémentaires ».
Source : ministère de l'Education nationale, réponse au
questionnaire de la commission des finances du Sénat.
On peut regretter que ces mesures reproduisent les deux travers
dénoncées par la Cour des Comptes, puisqu'elles consistent
à effectuer des ajustements techniques de détail du modèle
SANREMO sans vision d'ensemble, tout en amodiant les préconisations qui
en sont issues par des considérations qualitatives aux fondements plus
ou moins incertains.
3. Les écarts entre les dotations théoriques et les dotations réelles en personnels
Quoi qu'il en soit, le tableau ci-après reproduit, université par université, pour 2001, les dotations réelles en personnels et les dotations théoriques résultant du modèle SANREMO.
Dotations théoriques et potentiels enseignants en heures) et IATOS (en ETP)
|
Etablissements |
Charges |
Potentiel |
Besoins |
Potentiel |
|
|
d'enseignement |
Enseignant |
en IATOS |
IATOS |
|
AIX-MARSEILLE I |
243 612 |
205 792 |
553 |
496 |
|
AIX-MARSEILLE II |
207 965 |
150 432 |
731 |
856 |
|
AIX-MARSEILLE III |
225 644 |
168 480 |
566 |
483 |
|
AMIENS |
244 834 |
200 352 |
537 |
470 |
|
ANGERS |
186 715 |
146 016 |
404 |
351 |
|
ANTILLES-GUYANE |
109 680 |
86 976 |
225 |
217 |
|
ARTOIS |
159 865 |
118 752 |
277 |
238 |
|
AVIGNON |
95 668 |
62 880 |
166 |
134 |
|
BESANCON |
257 422 |
224 608 |
640 |
576 |
|
BORDEAUX I |
183 329 |
175 296 |
558 |
553 |
|
BORDEAUX II |
95 966 |
76 992 |
479 |
532 |
|
BORDEAUX III |
142 450 |
120 672 |
259 |
265 |
|
BORDEAUX IV |
128 225 |
85 344 |
222 |
203 |
|
BREST |
196 615 |
171 552 |
501 |
457 |
|
BRETAGNE SUD |
134 379 |
93 888 |
199 |
158 |
|
CAEN |
289 250 |
231 552 |
715 |
608 |
|
CERGY-PONTOISE |
139 497 |
107 712 |
292 |
245 |
|
CHAMBERY |
185 224 |
124 128 |
323 |
257 |
|
CLERMONT-FERRAND I |
132 129 |
86 400 |
311 |
327 |
|
CLERMONT-FERRAND II |
207 465 |
181 472 |
503 |
477 |
|
CORSE |
60 704 |
46 368 |
108 |
90 |
|
DIJON |
316 702 |
248 640 |
745 |
685 |
|
EVRY-VAL D'ESSONNE |
152 995 |
96 864 |
278 |
198 |
|
GRENOBLE I |
277 600 |
227 200 |
855 |
748 |
|
GRENOBLE II |
212 708 |
148 320 |
348 |
379 |
|
GRENOBLE III |
76 676 |
60 192 |
144 |
153 |
|
LA REUNION |
110 760 |
75 840 |
211 |
176 |
|
LA ROCHELLE |
110 251 |
80 064 |
188 |
167 |
|
LE HAVRE |
141 887 |
98 112 |
218 |
187 |
|
LE MANS |
134 685 |
111 360 |
266 |
248 |
|
LILLE I |
354 049 |
280 128 |
889 |
778 |
|
LILLE II |
170 370 |
111 456 |
565 |
515 |
|
LILLE III |
194 312 |
153 312 |
365 |
323 |
|
LIMOGES |
172 734 |
139 488 |
439 |
396 |
|
LITTORAL |
157 434 |
108 672 |
286 |
228 |
|
LYON I |
354 729 |
279 072 |
1 166 |
1 073 |
|
LYON II |
194 807 |
138 432 |
388 |
321 |
|
LYON III |
167 848 |
108 192 |
311 |
247 |
|
MARNE-LA-VALLEE |
137 050 |
87 264 |
242 |
185 |
|
METZ |
202 670 |
154 368 |
436 |
356 |
|
MONTPELLIER I |
152 982 |
97 152 |
521 |
558 |
|
MONTPELLIER II |
256 476 |
198 720 |
692 |
635 |
|
MONTPELLIER III |
156 318 |
117 408 |
296 |
246 |
|
MULHOUSE |
147 677 |
98 208 |
272 |
223 |
|
NANCY I |
243 042 |
204 000 |
787 |
789 |
|
NANCY II |
189 692 |
144 864 |
349 |
343 |
|
NANTES |
388 069 |
295 584 |
933 |
794 |
|
NICE |
291 001 |
218 304 |
732 |
625 |
|
NOUVELLE-CALEDONIE |
15 068 |
13 056 |
42 |
31 |
|
ORLEANS |
243 726 |
189 120 |
487 |
436 |
|
PARIS I |
263 064 |
189 216 |
542 |
502 |
|
PARIS II |
126 239 |
84 288 |
262 |
272 |
|
PARIS III |
130 265 |
99 072 |
272 |
275 |
|
PARIS IV |
179 592 |
140 352 |
363 |
337 |
|
PARIS V |
218 191 |
172 320 |
816 |
1 094 |
|
PARIS VI |
247 629 |
313 728 |
1 587 |
1 844 |
- Dotations théoriques et potentiels enseignants et IATOS (suite)
|
Etablissements |
Charges |
Potentiel |
Besoins |
Potentiel |
|
|
d'enseignement |
Enseignant |
en IATOS |
IATOS |
|
PARIS VII |
177 330 |
208 416 |
882 |
1 096 |
|
PARIS VIII |
233 866 |
171 744 |
416 |
358 |
|
PARIS IX |
102 397 |
73 824 |
198 |
186 |
|
PARIS X |
301 109 |
226 048 |
575 |
527 |
|
PARIS XI |
354 157 |
326 880 |
1 281 |
1 238 |
|
PARIS XII |
270 086 |
184 416 |
572 |
485 |
|
PARIS XIII |
239 750 |
184 320 |
513 |
449 |
|
PAU |
166 169 |
140 448 |
342 |
297 |
|
PERPIGNAN |
117 248 |
80 736 |
207 |
184 |
|
POITIERS |
294 309 |
261 888 |
803 |
699 |
|
POLYNESIE FRANCAISE |
19 196 |
13 824 |
58 |
39 |
|
REIMS |
264 415 |
225 312 |
604 |
575 |
|
RENNES I |
298 186 |
256 896 |
920 |
891 |
|
RENNES II |
181 568 |
136 800 |
323 |
285 |
|
ROUEN |
253 279 |
221 952 |
667 |
557 |
|
SAINT-ETIENNE |
171 618 |
136 608 |
358 |
319 |
|
STRASBOURG I |
179 392 |
179 437 |
883 |
833 |
|
STRASBOURG II |
106 054 |
86 458 |
212 |
220 |
|
STRASBOURG III |
113 573 |
75 418 |
199 |
188 |
|
TOULON |
148 450 |
101 184 |
246 |
219 |
|
TOULOUSE I |
136 883 |
87 936 |
277 |
247 |
|
TOULOUSE II |
231 869 |
182 016 |
433 |
379 |
|
TOULOUSE III |
410 308 |
348 416 |
1 189 |
1 115 |
|
TOURS |
270 069 |
208 032 |
595 |
555 |
|
VALENCIENNES |
186 627 |
133 536 |
349 |
285 |
|
VERSAILLES-SAINT-QUENTIN |
145 164 |
110 400 |
297 |
266 |
|
TOTAL |
15 889 008 |
12 510 977 |
39 261 |
36 852 |
Source : ministère de l'Education nationale
4. L'évaluation des établissements : l'exemple du taux de réussite au DEUG
En
réponse à une demande votre rapporteur spécial, le
ministère de l'Education nationale lui a transmis, avant leur
publication dans la notre d'information 01.47 d'octobre 2001, les
résultats d'une étude sur la réussite au DEUG par
université.
La
méthodologie
de cette étude était la
suivante :
- en premier lieu, elle calculait le
taux de réussite au DEUG
par
établissement en rapportant le nombre de diplômés d'une
université au nombre d'entrants « confirmés »
en première année de premier cycle de cette université
(c'est à dire ceux qui ont poursuivi leurs études, en premier
cycle, un an après leur entrée), les étudiants en double
cursus étant éliminés, mais les réorientations
étant prises en compte (un étudiant entrant dans une discipline
A, mais se réorientant au cours de l'une des deux années
suivantes vers la discipline B, étant comptabilisé comme entrant
dans la discipline B). Ce taux de réussite était alors
décliné sur deux, trois, quatre et cinq ans
37(
*
)
. Au niveau national, le taux de réussite ainsi
obtenu était de 45,5 % en deux ans (la durée normale), de
68,8 % en trois ans et de 79,7 % après cinq ans. Cependant, le
taux de réussite en deux ans variait du simple au triple entre
Paris-VIII (22 %) et Paris-IX (80 %) ;
- dans un second temps, cette étude s'efforçait d'éliminer
l'incidence de certains facteur pour calculer un
taux de réussite
attendu
ou simulé, compte tenu du profil des étudiants
entrants à l'université. Les facteurs pris en compte
étaient au nombre de trois : la série du baccalauréat
(littéraire, économique, scientifique ou technologique),
l'âge au baccalauréat selon trois modalités
(« à l'heure » ou en avance, en retard d'un an, en
retard de plus d'un an) et la discipline d'inscription selon sept
modalités (droit, économie, et AES, lettres, langues, sciences
humaines, sciences et STAPS). L'écart entre le taux de réussite
effectif et le taux de réussite « attendu »
correspondait alors à la « valeur ajoutée »
de l'université.
Les résultats ainsi obtenus sont reproduits dans les tableaux
ci-après.
Taux de réussite réels et simulés à la session 1999 par établissement pour tous bacheliers (hors professionnels) inscrits dans toutes les disciplines du DEUG
|
ETABLISSEMENT |
Taux de réussite au DEUG |
Valeur ajoutée |
Taux en 2 ans |
Valeur ajoutée |
||
|
Réels |
Simulés |
Réels |
Simulés |
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
AIX I |
87,5 |
82,1 |
5,4 |
50,4 |
49,4 |
1,0 |
|
AIX II |
88,7 |
84,7 |
4,0 |
49,8 |
48,1 |
1,7 |
|
AIX III |
70,6 |
73,8 |
-3,2 |
37,3 |
37,8 |
-0,5 |
|
AMIENS |
77,0 |
80,7 |
-3,7 |
44,9 |
46,4 |
-1,5 |
|
ANGERS |
85,3 |
80,0 |
5,3 |
53,5 |
45,7 |
7,8 |
|
ANTILLES-GUYANE |
57,6 |
71,8 |
-14,2 |
27,6 |
38,4 |
-10,8 |
|
ARTOIS |
78,1 |
79,4 |
-1,3 |
46,5 |
45,3 |
1,2 |
|
AVIGNON |
99,4 |
76,6 |
22,8 |
55,8 |
42,5 |
13,3 |
|
BESANCON |
81,9 |
79,1 |
2,8 |
49,7 |
45,0 |
4,7 |
|
BORDEAUX I |
79,6 |
84,2 |
-4,6 |
37,1 |
41,1 |
-4,0 |
|
BORDEAUX II |
100,0 |
84,2 |
15,8 |
54,0 |
51,0 |
3,0 |
|
BORDEAUX III |
72,2 |
82,5 |
-10,3 |
41,8 |
51,4 |
-9,6 |
|
BORDEAUX IV |
58,6 |
70,3 |
-11,7 |
29,0 |
40,1 |
-11,1 |
|
BREST |
89,5 |
79,4 |
10,1 |
53,0 |
45,3 |
7,7 |
|
BRETAGNE SUD |
74,5 |
76,8 |
-2,3 |
48,8 |
43,1 |
5,7 |
|
CAEN |
68,9 |
81,1 |
-12,2 |
37,5 |
46,9 |
-9,4 |
|
CERGY PONTOISE |
86,2 |
76,1 |
10,1 |
45,4 |
40,7 |
4,7 |
|
CHAMBERY |
85,0 |
81,0 |
4,0 |
51,4 |
46,6 |
4,8 |
|
CLERMONT I |
72,7 |
72,7 |
0,0 |
42,3 |
40,2 |
2,1 |
|
CLERMONT II |
75,9 |
84,7 |
-8,8 |
48,5 |
49,7 |
-1,2 |
|
CORSE |
84,3 |
78,2 |
6,1 |
47,7 |
44,4 |
3,3 |
|
DIJON |
82,6 |
82,3 |
0,3 |
47,8 |
47,8 |
0,0 |
|
EVRY VAL D'ESSONNE |
81,2 |
71,4 |
9,8 |
49,0 |
37,3 |
11,7 |
|
GRENOBLE I |
67,2 |
87,6 |
-20,4 |
39,7 |
47,4 |
-7,7 |
|
GRENOBLE II |
73,4 |
76,9 |
-3,5 |
42,9 |
44,3 |
-1,4 |
|
GRENOBLE III |
86,2 |
82,4 |
3,8 |
56,3 |
51,1 |
5,2 |
|
LA REUNION |
76,1 |
78,7 |
-2,6 |
40,5 |
44,5 |
-4,0 |
|
LA ROCHELLE |
82,7 |
78,0 |
4,7 |
39,0 |
41,7 |
-2,7 |
|
LE HAVRE |
90,7 |
75,6 |
15,1 |
61,6 |
42,1 |
19,5 |
|
LE MANS |
79,3 |
82,5 |
-3,2 |
47,2 |
47,8 |
-0,6 |
|
LILLE I |
71,0 |
83,7 |
-12,7 |
41,3 |
44,4 |
-3,1 |
|
LILLE II |
60,6 |
76,1 |
-15,5 |
32,3 |
43,0 |
-10,7 |
|
LILLE III |
80,4 |
80,9 |
-0,5 |
48,6 |
49,6 |
-1,0 |
|
LIMOGES |
80,8 |
81,3 |
-0,5 |
40,3 |
46,6 |
-6,3 |
|
LITTORAL |
74,0 |
77,7 |
-3,7 |
45,6 |
44,1 |
1,5 |
|
LYON I |
88,5 |
83,3 |
5,2 |
50,6 |
42,2 |
8,4 |
|
LYON II |
99,7 |
81,3 |
18,4 |
64,1 |
50,0 |
14,1 |
|
ETABLISSEMENT |
Taux de réussite au DEUG |
Valeur ajoutée |
Taux en 2 ans |
Valeur ajoutée |
||
|
Réels |
Simulés |
Réels |
Simulés |
|||
|
LYON III |
84,0 |
76,6 |
7,4 |
49,5 |
44,2 |
5,3 |
|
MARNE LA VALLEE |
80,2 |
79,1 |
1,1 |
42,6 |
44,6 |
-2,0 |
|
METZ |
82,5 |
79,3 |
3,2 |
48,4 |
45,5 |
2,9 |
|
MONTPELLIER I |
70,6 |
77,5 |
-6,9 |
35,0 |
44,0 |
-9,0 |
|
MONTPELLIER II |
84,4 |
82,6 |
1,8 |
36,4 |
39,9 |
-3,5 |
|
MONTPELLIER III |
94,2 |
81,6 |
12,6 |
50,4 |
50,4 |
0,0 |
|
MULHOUSE |
65,8 |
79,5 |
-13,7 |
42,5 |
45,6 |
-3,1 |
|
NANCY I |
83,4 |
88,1 |
-4,7 |
44,1 |
46,7 |
-2,6 |
|
NANCY II |
85,7 |
78,5 |
7,2 |
43,4 |
46,6 |
-3,2 |
|
NANTES |
78,8 |
82,3 |
-3,5 |
45,5 |
47,8 |
-2,3 |
|
NICE |
73,5 |
79,7 |
-6,2 |
41,4 |
45,5 |
-4,1 |
|
ORLEANS |
77,9 |
80,9 |
-3,0 |
42,4 |
46,3 |
-3,9 |
|
PACIFIQUE |
51,7 |
62,2 |
-10,5 |
25,5 |
31,5 |
-6,0 |
|
PARIS I |
85,7 |
79,1 |
6,6 |
51,2 |
46,6 |
4,6 |
|
PARIS II |
71,0 |
74,3 |
-3,3 |
45,0 |
40,1 |
4,9 |
|
PARIS III |
59,2 |
80,8 |
-21,6 |
41,3 |
49,6 |
-8,3 |
|
PARIS IV |
82,0 |
83,2 |
-1,2 |
55,6 |
52,0 |
3,6 |
|
PARIS IX |
99,1 |
93,4 |
5,7 |
80,7 |
59,4 |
21,3 |
|
PARIS V |
84,5 |
75,1 |
9,4 |
40,7 |
41,8 |
-1,1 |
|
PARIS VI |
82,1 |
83,7 |
-1,6 |
38,8 |
39,1 |
-0,3 |
|
PARIS VII |
82,8 |
80,7 |
2,1 |
42,2 |
44,4 |
-2,2 |
|
PARIS VIII |
41,8 |
69,8 |
-28,0 |
22,9 |
40,5 |
-17,6 |
|
PARIS X |
79,8 |
75,0 |
4,8 |
52,9 |
43,1 |
9,8 |
|
PARIS XI |
81,9 |
79,2 |
2,7 |
41,7 |
40,6 |
1,1 |
|
PARIS XII |
86,2 |
75,8 |
10,4 |
43,5 |
42,3 |
1,2 |
|
PARIS XIII |
79,2 |
67,9 |
11,3 |
43,4 |
36,0 |
7,4 |
|
PAU |
81,6 |
79,5 |
2,1 |
43,0 |
44,8 |
-1,8 |
|
PERPIGNAN |
100,0 |
76,4 |
23,6 |
65,1 |
42,9 |
22,2 |
|
POITIERS |
77,9 |
81,7 |
-3,8 |
46,9 |
47,8 |
-0,9 |
|
REIMS |
77,5 |
79,0 |
-1,5 |
39,1 |
45,2 |
-6,1 |
|
RENNES I |
79,8 |
78,7 |
1,1 |
40,4 |
41,1 |
-0,7 |
|
RENNES II |
81,8 |
82,8 |
-1,0 |
57,0 |
50,8 |
6,2 |
|
ROUEN |
84,9 |
77,6 |
7,3 |
41,7 |
44,4 |
-2,7 |
|
ST-ETIENNE |
79,2 |
81,6 |
-2,4 |
49,5 |
47,7 |
1,8 |
|
STRASBOURG I |
82,6 |
86,2 |
-3,6 |
36,7 |
46,8 |
-10,1 |
|
STRASBOURG II |
81,2 |
87,3 |
-6,1 |
44,4 |
55,4 |
-11,0 |
|
STRASBOURG III |
63,9 |
74,4 |
-10,5 |
32,0 |
40,4 |
-8,4 |
|
TOULON |
90,8 |
77,7 |
13,1 |
47,3 |
43,2 |
4,1 |
|
TOULOUSE I |
77,4 |
72,1 |
5,3 |
46,4 |
39,3 |
7,1 |
|
TOULOUSE II |
89,1 |
81,3 |
7,8 |
49,0 |
49,9 |
-0,9 |
|
TOULOUSE III |
89,5 |
85,9 |
3,6 |
38,0 |
45,0 |
-7,0 |
|
TOURS |
86,0 |
81,7 |
4,3 |
49,0 |
47,7 |
1,3 |
|
VALENCIENNES |
72,5 |
80,7 |
-8,2 |
38,6 |
45,7 |
-7,1 |
|
VERSAILLES |
71,0 |
78,8 |
-7,8 |
46,2 |
42,0 |
4,2 |
|
FRANCE ENTIERE |
79,7 |
|
45,5 |
|
||
La
publication de cette étude a eu un
impact considérable
,
nombre de présidents d'université étant ainsi
sommés par les média de s'expliquer sur les mauvaises
performances des universités.
De fait, les chiffres ci-dessus sont sans aucun doute plus satisfaisants que
les chiffres bruts qui avaient été collectés et
publiés en avril 2001 par un grand hebdomadaire.
La méthodologie retenue par cette étude appelle toutefois les
observations suivantes :
- les indicateurs proposés sont
restrictifs
. En effet,
l'étude ne porte que sur le seul taux de réussite au DEUG alors
que les universités peuvent avoir des pratiques d'évaluation et
des performances différenciées selon les niveaux ;
- en outre, cette étude ne fournit aucune explication sur l'origine
(pédagogie plus ou moins adaptée, examens plus ou moins
sévères, critères d'évaluation différents,
etc.) des écarts constatés, alors même que
le taux de
succès à un examen est un critère très ambigu
,
puisqu'il peut refléter aussi bien l'efficacité des pratiques
pédagogiques qu'un plus ou moins grand laxisme en matière
d'évaluation : à la limite, toutes les universités
qui le souhaitent pourraient très rapidement délivrer 100 %
de DEUG en deux ans. En conséquence, le terme retenu de
« valeur ajoutée » est sans doute maladroit ;
- par surcroît, et au contraire de la méthode utilisée
pour évaluer la valeur ajoutée des lycées, cette
étude ne retient pas le critère de la
catégorie
sociale
des parents pour apprécier la valeur ajoutée des
établissements. Or les différences sociales produisent des effets
continus bien au delà du bac. De même, l'étude
n'élimine pas l'impact des ressources financières des
étudiants ;
- enfin, si le fait d'exclure des statistiques les étudiants
abandonnant au cours de la première année ne modifie
guère, selon le ministère de l'Education nationale, la position
relative des établissements, il n'en
majore pas moins de façon
importante les taux de réussite au DEUG
. En effet, une étude
publiée en août 2000 et réalisée sur une cohorte
longitudinale d'étudiants montrait que le taux de réussite au
DEUG en deux ans, abandons compris, n'était que de 37 %, et non pas
de 45 %. A la limite, la récurrence de ce type de palmarès
pourrait d'ailleurs présenter des effets pervers en incitant les
universités à décourager précocement ceux de leurs
étudiants qu'elles estiment les moins doués.
Ces imperfections ne doivent pas conduire à réitérer le
précédent de 1997, lorsque la réalisation d'une
étude semblable par la direction de la programmation et du
développement du ministère de l'Education nationale avait fait
long feu, en raison notamment des pressions exercées par des
universités mécontentes de leurs résultats.
En effet, la publication d'enquêtes plus frustes encore par des grands
média démontre que ce type de données correspond à
une
demande sociale
forte et, au demeurant,
légitime
.
En outre, ce type d'évaluation peut constituer un puissant
levier
de modernisation, comme ce fut le cas pour les lycées.
Cependant, les observations précédentes illustrent à
certains égards les carences du dispositif d'évaluation de
l'enseignement supérieur, et invitent à un approfondissement des
méthodes employées, ce qui requiert sans doute des progrès
sensibles en matière de systèmes d'information.
En particulier il semble aujourd'hui indispensable de développer les
travaux sur les liens entre l'insertion professionnelle des étudiants,
leurs acquis, les taux de réussite aux examens, les pratiques
pédagogiques et les moyens mis en oeuvre (ces derniers paraissant au
premier abord entretenir des liens incertains avec les taux de réussite
tels que définis ci-dessus).
Examen en commission
Au cours d'une réunion tenue le mardi 23 octobre 2001 sous la
présidence de
M. Roland du Luart
,
vice-président
, la commission a procédé à
l'examen des crédits de l'éducation nationale : II - Enseignement
supérieur, sur le rapport de
M. Jean-Philippe Lachenaud
,
rapporteur spécial.
A titre liminaire,
M. Jean-Philippe Lachenaud
a rappelé que les
crédits demandés pour l'enseignement supérieur dans le
projet de loi de finances pour 2002 s'élevaient à 8,736 milliards
d'euros, en progression de 2,2 % par rapport au budget pour 2001. Il
s'est ensuite félicité de la priorité accordée aux
dépenses d'équipement des laboratoires, de l'augmentation des
subventions de fonctionnement aux universités, du
rééquilibrage de la structure des emplois au profit des
personnels techniques et d'administration, des avancées du plan social
étudiant, des progrès de la construction de l'espace
européen de l'enseignement supérieur, et de
l'accélération des efforts consentis, tant en emplois qu'en
moyens de fonctionnement, pour moderniser les bibliothèques
universitaires.
Il a toutefois regretté la sous-estimation des crédits
d'entretien des bâtiments, ainsi que l'insuffisance des dotations en
faveur des restaurants et des résidences universitaires. En outre, il
s'est inquiété des retards pris par le désamiantage du
campus de Jussieu et par la mise en oeuvre des contrats de plan
Etat-Régions.
Il a estimé que ces retards trouvaient pour une large part leur origine
dans les carences des systèmes d'information, du contrôle de
gestion et des procédures de pilotage du ministère de
l'enseignement supérieur.
Il a également regretté que la progression des emplois
budgétaires et des subventions de fonctionnement ne se soient pas
accompagnée d'une refonte de leurs critères d'allocation, ces
derniers étant unanimement reconnus comme obsolètes, et il a
ajouté qu'il s'agissait là d'une occasion manquée.
Il a ensuite rappelé qu'après avoir relevé le défi
de la quantité, l'enseignement supérieur devait désormais
relever le défi de la qualité, et il s'est
inquiété, à cet égard, du contraste entre un
discours volontariste et le manque de mise en oeuvre effective des
réformes annoncées. A titre d'exemple, il a indiqué que
les préconisations formulées par la mission de contrôle de
l'Assemblée nationale en matière de gestion des
universités avaient été modérément prises en
compte.
En conclusion,
M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial,
a
déploré que le Gouvernement accorde plus de priorité
à l'enseignement scolaire qu'à l'enseignement supérieur.
Un large débat s'est ensuite engagé.
M. Yves Fréville
a souligné le défaut de vision
claire de ce que l'on voulait faire des universités, les discours en
faveur de l'autonomie des universités contrastant avec les faiblesses de
leur encadrement de gestion. Il a ajouté que perduraient de très
fortes inégalités de dotation, notamment en détriment des
universités littéraires, et que les dysfonctionnements de la
répartition des subventions allouées aux établissements
conduisaient à ce que ceux-ci se retournent vers les
collectivités locales. Il a regretté les modalités
d'élection et le manque de pouvoirs réels des présidents
d'université.
MM. Yves Fréville
et
Eric Doligé
ont ensuite
confirmé les observations du rapporteur spécial relatives aux
crédits d'investissement et aux retards apportés à la mise
en oeuvre des contrats de plan Etat-Région.
Pour sa part,
M. François Marc
a estimé que le niveau des
moyens accordés aux universités étaient globalement
satisfaisants, même si ceux-ci étaient mal répartis.
En réponse à ces premières observations,
M.
Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial,
a précisé
que la baisse des crédits d'investissement en 2001 avait
été de bonne gestion, puisque ces crédits étaient
sous-consommés, mais que le faible niveau des crédits de paiement
en 2002 résultait de la mauvaise organisation de la maîtrise
d'ouvrage en matière d'enseignement supérieur. Il a, à
cet égard, regretté les conditions restrictives imposées
aux collectivités locales pour récupérer la TVA sur les
concours qu'elles apportent aux investissements universitaires.
En réponse à
M. François Marc
et à
M.
Roland du Luart
, président, qui s'inquiétaient de la
multiplication des « turbo-profs », il a indiqué que l'on ne
disposait pas de statistiques à ce sujet et que ce problème
recouvrait ceux de la définition des tâches des enseignants et de
la constitution d'équipes pédagogiques.
En réponse à
M. François Trucy
, le rapporteur
spécial a précisé que le budget de l'enseignement
supérieur ne retraçait pas les efforts de la Nation en faveur de
la protection sociale des étudiants et était loin de recouvrir
l'ensemble des crédits de l'Etat dans l'enseignement supérieur.
En réponse à
M. Aymeri de Montesquiou
, qui s'interrogeait
sur la position des syndicats d'enseignants vis-à-vis de l'autonomie des
universités, il a rappelé que le développement de
l'autonomie des universités était possible sans aucune remise en
cause du caractère national des diplômes et du recrutement des
enseignants-chercheurs et des diplômés, comme le montrait
d'ailleurs le développement des politiques contractuelles.
Enfin, en réponse à
M. Adrien Gouteyron
, il a
précisé que la désaffection des étudiants envers
les filières scientifiques s'était ralentie en raison notamment
des efforts de certaines universités pour réformer l'organisation
pédagogique de leur premier cycle, et que le nombre d'étudiants
étrangers s'inscrivait désormais en nette progression.
Au terme de ce débat, la commission a réservé son vote sur
le budget de l'enseignement supérieur jusqu'à l'examen des
crédits de l'enseignement scolaire.
MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE AU BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements présentés par le gouvernement tendant à transférer 4,6 millions d'euros (30,174 millions de francs) de crédits du chapitre 43-71 « Bourses, secours d'études et contributions de l'Etat aux transports collectifs parisiens » vers le chapitre 36-11 « Enseignement supérieur et recherche, subventions de fonctionnement ».
1
Rapport du Sénat n°395,
2000-2001.
2
« Les IUFM au tournant de leur première
décennie ».
3
Dans le tome II de son rapport particulier sur la fonction
publique de l'Etat publié en avril 2001.
4
Page 152.
5
Seulement 37.000 m2 supplémentaires sont aujourd'hui
prévus pour 2001.
6
Cf « Moderniser la gestion des universités :
quels outils pour quels enjeux ? » , Alain Claeys, rapport
n°2357 de l'Assemblée nationale.
7
« La fonction publique de l'Etat », tome 2,
rapport particulier de la Cour des Comptes, avril 2001.
8
« Nouvelle définition des tâches des
enseignants et des enseignants-chercheurs » dans l'enseignement
supérieur français », septembre 2001.
9
Cf. à cet égard les observations de la Cour des
Comptes, in « La fonction publique de l'Etat », tome 2,
rapport particulier de la Cour des Comptes, avril 2001, page 201.
10
La forte progression du budget de l'enseignement supérieur
entre l'an 2000 et 2001 résulte pour une large part de l'inscription au
budget de l'enseignement supérieur, à partir de 2001, à
hauteur de près de 330 millions d'euros, du financement des
cotisations patronales d'assurance maladie des fonctionnaires du
département ministériel, alors que cette opération faisait
jusqu'en l'an 2000 l'objet d'un transfert en gestion à partir du budget
des charges communes.
11
Déflaté de l'indice implicite des prix du PIB.
12
En neutralisant l'impact du changement de structure intervenu en
2001 (cf. note de bas de page n°1 de la page précédente).
13
Changement de source statistique et de périmètre
à partir de 1994-1995.
14
Hors territoires d'Outre-mer.
15
Déflaté de l'indice implicite des prix du PIB.
16
Cette augmentation résulte à hauteur de 168
millions d'euros d'une opération de transfert interne, les oeuvres
sociales en faveur des étudiants étant portées à
partir de 2001 au titre III et non plus au titre IV.
17
Cette baisse résulte de l'opération de transfert
interne ci-dessus.
18
Cette hausse résulte pour une large part de l'inscription
au budget de l'enseignement supérieur, à partir de 2001, à
hauteur de près de 330 millions d'euros, du financement des cotisations
patronales d'assurance maladie des fonctionnaires du département
ministériel, alors que cette opération faisait jusqu'en l'an 2000
l'objet d'un transfert en gestion à partir du budget des charges
communes.
19
A structure 2002 constante.
20
soit
983 nouveaux emplois d'IATOS (dont
314 emplois de personnels administratifs, 201 ingénieurs
d'études et de recherche, 77 assistants ingénieurs, 191
techniciens de recherche et adjoints techniques de recherche, 150 emplois de
personnels de bibliothèques et 30 infirmières), ainsi que
300 emplois de maître de conférences, 256 postes
d'allocataires temporaires d'enseignement et de recherche (ATER) et
19 postes d'élèves d'Ecole normale supérieure,
auxquels on peut ajouter le recrutement de 60 enseignants associés
à temps partiel supplémentaires (dont 16 associés de
médecine générale).
21
Ingénieurs, administratifs, techniciens, ouvriers et de
service.
22
Etudiants des seuls établissements dépendant du
budget de l'enseignement supérieur.
23
Le projet de budget pour 2002 ne prévoit aucune
ouverture d'autorisations de programme pour ces opérations, mais le
ministre de l'Education nationale a annoncé l'inscription dans le projet
de loi de finances rectificative pour 2001 de 263,4 millions d'euros
d'autorisations de programme (soit 1,73 milliards de francs) correspondant
à l'intégralité du solde des autorisations de programme
nécessaires à la mise en oeuvre du plan de sécurité
des établissements du programme U3M (2000-2006).
24
Cf. le dossier de presse de la rentrée universitaire
2001, page 11.
25
Ces 47,6 millions d'euros se subdivisent eux-mêmes
entre 28,4 millions d'euros pour les constructions universitaires et 19,2
millions d'euros pour la recherche.
26
Prévisions pour 2001 et pour 2002.
27
Y compris les allocations d'étude effectivement
allouées et les bourses de mérite (contrairement aux chiffres
retenus par le bleu budgétaire, qui ne comprennent pas les allocations
d'étude et les bourses de mérite)
28
Nombre d'étudiants boursiers / nombre d'étudiants
dans les formations du ministère de l'Education nationale et susceptible
d'accueillir des boursiers (soit environ 1 700 000 étudiants), tel que
calculé par le ministère de l'Education nationale.
29
Page 21.
30
Par surcroît, l'Assemblée nationale a adopté
un amendement du gouvernement réduisant encore ces crédits de 4,6
millions d'euros.
31
C'est à dire le relèvement des plafonds de
ressources du 1
er
échelon, la hausse de 7,5 % des taux
des différentes aides, la création de 1.000 bourses
universitaires et 200 bourses de mérite supplémentaires, ainsi
que l'accroissement de la participation du ministère au
complément ERASMUS.
32
Rapport du Sénat n°371, 2000-2001.
33
N°3204.
34
In INSEE Première n°795.
35
Septembre 2000.
36
Rapport du Sénat n° 54, 2001-2002
37
Le taux de réussite sur cinq ans ne peut pas
s'interpréter exactement comme une probabilité de
réussite, puisqu'il correspond à la somme des taux de
réussite en deux, trois, quatre et cinq ans, qui sont
indépendants et calculés sur des populations différentes.
Ce mode de calcul surestime le taux de réussite lorsque le rythme de
réussite a ainsi eu tendance à s'accélérer. Il peut
même de la sorte dépasser 100 %.