Projet de loi de finances pour 2002 : Transports terrestres et intermodalité

CHAPITRE III :
LES DOTATIONS EN FAVEUR DES TRANSPORTS RÉGIONAUX ET DU SECTEUR FLUVIAL

Si les dotations à la SNCF et à RFF occupent la très grande majorité des crédits en faveur des transports terrestres, le budget consacre aussi des dotations importantes aux services régionaux de voyageurs, aux transports urbains de province et d'Ile-de-France et au réseau fluvial.

I. 2002, ANNÉE DE RÉGIONALISATION DES SERVICES RÉGIONAUX DE VOYAGEURS

A. LES DISPOSITIONS DE LA LOI SOLIDARITÉ ET RENOUVELLEMENT URBAINS

1. Le principe de la régionalisation

Les dispositions applicables aux transports collectifs d'intérêt régional de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) prévoient le transfert de l'organisation et du financement des services ferroviaires régionaux de voyageurs, à compter du 1er janvier 2002, à l'ensemble des régions, à l'exception de l'Ile de France et de la Corse.

Cette loi est venue modifier le dispositif législatif existant, la loi d'orientation des transports intérieurs et le code général des collectivités territoriales, pour y insérer les dispositions relatives à ce transfert de compétence aux régions.

Le dispositif précise que les conditions d'exploitation et de financement des services transférés sont fixées au sein d'une convention passée entre chacune des régions et la SNCF.

La loi prévoit également qu'une région puisse passer une convention avec une région limitrophe ou avec le Syndicat des transport d'Ile de France pour organiser des services se prolongeant au delà de son ressort territorial.

S'agissant de la coopération entre autorités organisatrices de transport, celle-ci fait l'objet d'une autre section intitulée « dispositions relatives à la coopération entre autorités organisatrices de transport » qui prévoit que plusieurs autorités organisatrices de transport peuvent s'associer dans le cadre d'un syndicat mixte de transport ou par voie de convention afin d'organiser ou de coordonner les services qui relèvent de leurs compétences, mettre en place un système d'information à l'intention des usagers et créer une tarification coordonnée et des titres de transports uniques ou unifiés.

Il faut rappeler que l'expérience de régionalisation des services régionaux de voyageurs engagée le 1er janvier 1997 a enregistré un certain succès : les régions expérimentales ont connu un développement de recettes supérieur à celui des autres régions grâce à la politique de recomposition de l'offre, de dynamique tarifaire et commerciale, et d'action sur la qualité.

2. Les incidences de la régionalisation

Le dispositif prévu devrait permettre de clarifier les responsabilités entre, d'une part, la région, autorité organisatrice des services ferroviaires régionaux de voyageurs, qui décide du service à réaliser et le finance et, d'autre part, la SNCF qui assure le service en tant qu'exploitant et conseille la région.

L'Etat resterait le garant de la cohérence et de l'unicité du système ferroviaire pour lequel il continue à fixer les règles de sécurité, ainsi que du respect des règles et procédures instaurées entre les différents partenaires du secteur ferroviaire.

En ce qui concerne la SNCF, le ministère de l'équipement, des transports et du logement estime que la perspective de la régionalisation peut être un levier d'évolution interne poussant l'entreprise à davantage de qualité et de réactivité. Dans ce cadre, la SNCF a procédé à une reconfiguration de son organisation afin de permettre à l'activité TER d'être clairement identifiée au sein de l'entreprise et de disposer à l'échelon régional des moyens nécessaires pour remplir son rôle d'interlocuteur de la région.

Dans cette optique, la SNCF s'est engagée dans un processus d'élaboration d'une comptabilité par domaines d'activité afin de disposer, pour l'exercice 2000, de comptes attestés pour chacune des 20 activités T.E.R et de répondre au souci de transparence et de compétences des nouvelles autorités organisatrices régionales. C'est sur ces comptes attestés que s'est basé, conformément aux dispositions de la loi solidarité et renouvellement urbains, le montant de la compensation financière de l'Etat aux régions.

La loi prévoit que le transfert de compétences interviendra au 1er janvier 2002 et qu'un décret en Conseil d'Etat viendra préciser certaines de ses dispositions. Ce projet de décret doit être publié à l'automne 2001. Les arrêtés fixant pour chacune des régions le montant de la dotation et le périmètre des services transférés devront être pris au cours du dernier trimestre.

La loi « solidarité et renouvellement urbains » a donc généralisé la régionalisation au 1er janvier 2002, toutes les régions devenant des autorités organisatrices pour les transports ferroviaires régionaux. Cependant, votre commission soulignait l'an dernier que cette réforme présentait deux insuffisances majeures :

- le peu de fiabilité des comptes de la SNCF. Il n'existait pas de répartition fine des coûts de chaque branche d'activité de la SNCF (fret, voyageurs grandes lignes, TGV, TER...) sur la base de laquelle pourrait être évaluée correctement le coût des services régionaux de transport de voyageurs ;

- le gouvernement avait clairement souhaité limiter la compensation aux régions, en refusant de nombreux amendements sur le fondement de leur irrecevabilité financière.

Dans ces conditions, votre commission estimait l'an dernier qu'il convenait d'être très vigilant quant à l'évolution des charges de ce secteur pour les régions.

A cet égard, la forte revalorisation de la dotation pour 2001 (+ 53 millions d'euros) traduisant une « remise à niveau » des dotations, montrait que d'importantes subventions devraient intervenir pour ne pas grever fortement les budgets d'investissement des régions.

De fait, le montant de la compensation versée en 2002 pose problème aux régions.

B. QUELLE COMPENSATION ?

1. Les modalités choisies pour 2002

a) Le montant de la compensation et ce qu'elle recouvre

L'Etat versera, en 2002, aux vingt régions concernées, au titre de l'exploitation, les crédits budgétaires versés aujourd'hui directement aux sept régions expérimentales à cet effet, et à la SNCF pour les treize autres régions ainsi que les crédits nécessaires pour assurer l'équilibre du compte TER 2000 de la SNCF. Ceci représente, après indexation prévue par la loi, à un montant de 1.054 millions d'euros (6.914 millions de francs).

De plus, l'Etat versera à chacune des régions le montant des crédits correspondant aux pertes de recettes induites par les tarifs sociaux mis en place à la demande de l'Etat sachant qu'à l'heure actuelle l'Etat verse à ce titre, à la SNCF, une somme globale que l'entreprise se charge de répartir entre les diverses activités voyageurs. Ce montant est de 179,8 millions d'euros (1.178,9 millions de francs) pour l'année 2000.

Enfin, des crédits seront également versés pour contribuer au renouvellement du parc de matériel affecté aux services transférés pour un montant de 205,8 millions d'euros (1 350 MF).

Au total, près de 1.439 millions d'euros (9.443 millions de francs) seront donc consacrés en 2002 à la décentralisation des services ferroviaires régionaux de voyageurs.

Que recouvre la dotation aux services régionaux de voyageurs en 2002 ?

Selon le ministère de l'équipement, le montant indiqué prend en compte :

- les dotations antérieurement versées à la SNCF et aux régions ;

- le déficit constaté sur le compte de l'activité TER pour 2000 de la SNCF ;

- le montant de l'indexation prévue par l'article 125 de la loi SRU appliquée pour 2001-2002 aux dotations antérieures et au déficit 2000 ;

- la compensation au titre des tarifs sociaux appliqués aux SRV à la demande de l'Etat;

- la dotation complémentaire pour le renouvellement du matériel roulant ;

- la révision de la dotation de l'Etat au titre du transfert de compétence en prévision d'une hausse des redevances d'utilisation de l'infrastructure pour la circulation des SRV.Cette contribution sera versée directement aux conseils régionaux

Toujours selon le ministère, « l'importance de cette dotation traduit clairement la volonté de l'Etat de faire de la régionalisation un levier de l'amélioration des services offerts aux usagers des TER ».

b) La base de calcul de la dotation : des comptes attestés par un audit

Le calcul de la dotation 2002 repose notamment sur les résultats de l'audit d'avancement et d'attestation des comptes TER 2000. La SNCF a fourni à votre rapporteur le relevé de conclusion des auditeurs.

Les auditeurs ont noté que plusieurs points dans les comptes de la SNCF font l'objet de réserve des commissaires aux comptes :

1 - les commissaires aux comptes ne sont « pas en mesure de valider la valeur nette comptable des installations fixes et des subventions d'investissement ». Il y a donc une incertitude sur le calcul des dotations aux amortissements et des reprises de subventions. Ces postes représentent 3,1 % du montant total des charges de l'activité TER en 2000.

Ainsi, le fichier de recensement des installations fixes présente un certain nombre d'anomalies. « Nous ne pouvons donc avoir l'assurance que les charges affectées à l'activité TER reflètent la répartition définitive telle qu'elle résultera du recensement exhaustif des surfaces existantes et de leur affectation aux différents utilisateurs . »

2 - les commissaires aux comptes notent également des incertitudes sur l'évaluation des recettes et émettent donc une réserve de principe sur le compte de résultat de l'activité TER.

L'incertitude concerne la correspondance exacte entre le volume des produits enregistrés et celui des ventes encaissées, le solde cumulé des écritures en cause s'élevant depuis 1997 à 329 millions de francs sur un total de recettes voyageurs de 127 milliards de francs.

Par ailleurs sont préconisées des corrections dans les arrêtés des comptes, visant notamment à :

- annuler 23 millions de francs de produit net maintenu indûment dans les comptes TER au niveau central

- augmenter la charge nette de l'activité TER au niveau national dans une fourchette de 45 à 56 millions de francs. Des erreurs corrigeraient de 4 millions de francs supplémentaires les charges des TER

- réduire de 33 millions de francs le résultat de l'activité TER.

Compte de résultat 2000 de l'activité TER (en millions de francs)

CHARGES		PRODUITS
conduite	-2 200,8	recettes du trafic	3 450,7
accompagnement	-1 384,6	tarifs sociaux	1 258,2
énergie	-458,2	autres recettes	71,0
Péages d'infrastructure	-904,1	contribution des collectivités	6 117,0
autres	-81,7	bonus/malus	-37,2
total circulation	-4 766,1	total produits	10 859,8
charges routières	-423,2
amortissements	-651,3
Reprises de subvention	189,9
charges financières	-244,9
taxe professionnelle	-326,5
location de matériel	-140,7
entretien	-1 638,7
prêts et emprunts	-191,8
total matériel roulant	-3 004,0
distribution, manoeuvres et services en gare	-1 649,9
charges de capital des gares TER	-148,3
entretien des gares	-97,7
contributions de service	-150,9
total charges au sol	-2 046,8
gestion du TER	-824,2
structure SNCF	-384,4
total autres charges	-1 208,7
TOTAL CHARGES	-11 448,8	TOTAL PRODUITS	11 448,8
résultat déficitaire	- 589,0

Le résultat déficitaire de l'activité TER en 2000, soit -589 millions de francs, a été revu à la hausse de 105 à 116 millions de francs supplémentaires compte tenu des résultats de l'audit :

Résultat de l'activité TER après audit

résultat des comptes	- 589
correction liée à la contrepartie des écritures enregistrées après clôture des comptes interdomaines	- 23
résultat corrigé	- 612
autres corrections liées à la méthodologie de clôture	- 60 à - 49
corrections spécifiques à chacune des activités régionales	- 33
Résultat négatif après corrections et ajustements	- 705 à - 694

Par ailleurs, à la demande du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et du ministre de l'équipement, des transports et du logement, et dans la perspective du transfert de compétences aux régions, le 1er janvier 2002, de l'organisation des services ferroviaires régionaux de voyageurs, une mission a été conduite conjointement par l'Inspection générale des finances et le Conseil général des ponts et chaussées

Ainsi, cette mission a permis de préciser la part de la contribution au titre des tarifs sociaux correspondant aux trafics régionaux (TER) à 179,7 millions d'euros (1.178,9 millions de francs). Ce montant sera intégré dès 2002 dans la dotation générale de décentralisation et sera versé aux régions, conformément aux dispositions de la loi 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain.

La part de cette contribution correspondant au trafic grandes lignes continuera à être versée directement à la SNCF.

2. Un montant contesté

Si l'évaluation de la subvention s'est faite notamment sur un constat d'audit indépendant, il n'en reste pas moins que les subventions ne permettront pas une réelle « remise à niveau » du service TER qui a souffert d'un relatif désintérêt et d'une diminution des subventions pendant de trop nombreuses années pour pouvoir répondre dans de bonnes conditions aux exigences de développement de ce nouveau service public régional.

De fait, le montant de la dotation nécessaire au renouvellement du matériel fait actuellement l'objet d'un désaccord entre les régions et l'Etat : les premières l'estiment à 1,83 million d'euros et le second ne souhaite accorder que 1,68 million d'euros.

Enfin, le comité des finances locales réuni le 25 septembre 2001 a souhaité connaître l'avis de la commission consultative d'évaluation des charges avant de se prononcer définitivement sur le projet de décret relatif au transfert de compétences en matière de transports collectifs d'intérêt régional.

On peut rappeler ici que les collectivités locales participent déjà de manière importante au financement du transport ferroviaire. Elles peuvent donc légitimement attendre que le nouveau transfert se réalise dans de bonnes conditions financières.

La participation des collectivités locales au financement du transport ferroviaire

La participation des collectivités locales au développement du transport ferroviaire se décompose d'une part en des investissements sur l'infrastructure elle même, et d'autre part en l'acquisition, ou en participation à l'acquisition, de matériel roulant. Le montant de ces participations croît et continue de croître régulièrement depuis plusieurs années du fait de la mise en oeuvre des contrats de plan Etat - Région et de l'expérimentation, puis de la généralisation au 1er janvier 2002, de la régionalisation des services régionaux de voyageurs (SRV).

En ce qui concerne les installations fixes, les contributions des collectivités locales se sont élevées, depuis 1997, date de la création de RFF, à 386 M€ (2,53 MdsF).

Ces opérations concernent des investissements d'infrastructure à la fois sur ligne à grande vitesse et sur le réseau classique.

L'ensemble des collectivités locales participe ainsi au financement des investissements sur le réseau ferré national à hauteur d'environ 6 % : 4 % est apporté par les régions, et 2 % par les autres collectivités locales. Les investissements programmés dans le cadre de ces contrats de plan représentent un montant de 4,57 milliards d'euros (30 milliards de francs), avec une participation de l'Etat de 1,37 milliards d'euros (9 milliards de francs).

En ce qui concerne le matériel roulant, les contributions des collectivités locales se sont élevées à près de 1 050 M € (6 880 MF) sur la période 1994-2001 (incluse), essentiellement pour l'acquisition de matériel roulant voyageurs. Avant 1994, les acquisitions de matériel roulant étaient financées majoritairement par la SNCF. Depuis cette date et la mise en place de l'expérimentation de la régionalisation des SRV en 1997, ces contributions sont le fait des régions, qui financent aujourd'hui à 100% la SNCF par subventions d'équipement. La SNCF continue à participer à la rénovation des matériels.

Ce poste est en forte progression depuis 1999, avec les paiements des nouveaux matériels TER conçus en partenariat avec les régions et dont les dernières unités doivent être livrées en 2001 (automoteur TER (X 72500), autorail TER (X 73500), matériel à 2 niveaux TER 2N).

De nouvelles commandes de ces mêmes matériels ont été lancées pour environ 150 engins qui seront livrés d'ici la fin 2003. Enfin, les régions ont confirmé leurs intentions pour les matériels à 2 niveaux nouvelle génération, disponibles dès 2003 : l'automotrice Z TER apte à 200 km/h, dont les premiers exemplaires vont être livrés en fin d'année et l'autorail à grande capacité dont le marché vient d'être attribué à la société Bombardier. En tout, ce sont donc plus de 500 unités qui devraient être livrées entre 2003 et 2006 au profit de l'activité train express régional (TER).