Projet de loi de finances rectificative de finances rectificative pour 2001

Rapport n° 143 (2001-2002) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 13 décembre 2001

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N° 143

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 décembre 2001

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances rectificative pour 2001 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

Tome I : Rapport

(1) Cette commission est composée de : M. Alain Lambert, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ^ème législ.) : 3384 , 3427 , 3428 et T.A. 736

Sénat : 123 (2001-2002)

Lois de finances rectificatives.

SOMMAIRE

AVANT-PROPOS 7

EXPOSÉ GÉNÉRAL 9

I. UNE NETTE DIMINUTION DE LA CROISSANCE ÉCONOMIQUE EN 2001 9

A. UNE DÉGRADATION DE L'ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL DEPUIS LA FIN DE L'ANNÉE 2000 10

1. L'augmentation du prix du pétrole 10

2. Le ralentissement de l'économie américaine 10

3. La décélération de l'économie de la zone euro 11

B. UN RALENTISSEMENT TRÈS SIGNIFICATIF DE L'ÉCONOMIE FRANÇAISE DEPUIS LE DÉBUT DE L'ANNÉE 2001 12

1. Une diminution de la croissance de l'économie française en l'an 2000, résultant principalement de l'augmentation du prix du pétrole 13

2. La décélération de l'économie française en 2001 13

II. LA CONFIRMATION PAR LE GOUVERNEMENT DE 25 MILLIARDS DE FRANCS DE MOINS-VALUES FISCALES 16

A. DES RÉVISIONS DU MONTANT DES RECETTES INÉVITABLES 16

1. Des doutes dès l'examen du projet de loi de finances pour 2001 16

2. Des craintes confirmées par les aléas internationaux 17

B. DES RÉVISIONS « EN LIGNE » AVEC CELLES ASSOCIÉES AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2002 17

1. Les moins-values de recettes fiscales 17

2. Les plus-values de recettes non fiscales 18

C. LES MESURES DU PRÉSENT COLLECTIF BUDGÉTAIRE AGGRAVENT LES MOINS-VALUES DE RECETTES 19

1. L'aggravation des moins-values fiscales 19

2. Des prélèvements non fiscaux supplémentaires 19

D. LA DERNIÈRE SITUATION BUDGÉTAIRE DISPONIBLE 20

1. Les recettes à la fin octobre 2001 20

2. La comparaison avec les prévisions du présent collectif 21

III. LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT SACRIFIÉES 22

A. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS INTERVENUS AU COURS DE L'ANNÉE 2001 22

1. Le décret d'avance du 21 mai 2001 : financer la lutte contre l'ESB 22

2. Le décret d'avance du 8 octobre 2001 gagé par la baisse de l'investissement militaire 25

B. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS ASSOCIÉS AU PRÉSENT PROJET DE LOI 26

1. Des ouvertures de crédits pour 17,3 milliards de francs 27

2. Des annulations de crédits pour 13,43 milliards de francs 28

IV. UN DÉRAPAGE DU DÉFICIT BUDGÉTAIRE SANS PRÉCÉDENT DEPUIS 1997 : + 25,9 MILLIARDS DE FRANCS 33

A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE PLACÉE SOUS DE MAUVAIS AUSPICES 34

1. Un accroissement du déficit pour financer les engagements électoraux du gouvernement 34

2. Une amélioration opportune du solde des opérations temporaires 35

B. LES ENGAGEMENTS EUROPÉENS DE LA FRANCE RESPECTÉS AVEC DEUX ANS DE RETARD ! 35

1. Un retour à l'équilibre en 2006 seulement 36

2. Une diminution devenue hypothétique de la dette publique ? 38

C. UN DÉCALAGE TOUJOURS PERSISTANT PAR RAPPORT À NOS PARTENAIRES EUROPÉENS 40

1. Un déficit structurel supérieur à la moyenne de la zone euro 40

2. Un décalage encore plus net s'agissant des seules administrations centrales 41

EXAMEN DES ARTICLES 43

PREMIÈRE PARTIE CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

• ARTICLE PREMIER Versement d'un complément de prime pour l'emploi 43

• ARTICLE 2 Adaptation du régime fiscal de la prestation compensatoire en matière de divorce 47

• ARTICLE 2 bis (nouveau) Extension du dispositif d'étalement de l'imposition des indemnités ESB à toutes les indemnités versées en cas d'abattage d'animaux en application de la réglementation sanitaire 55

• ARTICLE 2 ter (nouveau) Aménagement du régime fiscal des syndicats professionnels 58

• ARTICLE 3 Affectation du produit de la taxe sur les conventions d'assurances 61

• ARTICLE 4 Allégement des taxes de gestion et de contrôle des autorisations délivrées aux opérateurs de radio-messageries 67

• ARTICLE 5 Prélèvement sur les réserves du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) 71

• ARTICLE 6 Prélèvement sur les réserves de l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) 80

• ARTICLE 7 Liquidation du Fonds spécial d'allocation vieillesse 90

• ARTICLE 8 Affectation au BAPSA d'un montant supplémentaire de contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S) 94

• ARTICLE 9 Affectation de ressources au Fonds de réserve pour les retraites  (Compte d'affectation spéciale n° 902-33 « Fonds de provisionnement des charges de retraites ») 102

• ARTICLE 9 bis (nouveau) Modalités de répartition de la régularisation de la dotation globale de fonctionnement 112

• ARTICLE 10 Equilibre général 117

DEUXIÈME PARTIE MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER DISPOSITIONS APPLICABLES A L'ANNÉE 2001

I. - OPÉRATIONS À CARACTÈRE DÉFINITIF

A. - Budget général

• ARTICLE 11 Dépenses ordinaires des services civils. Ouvertures 119

• ARTICLE 12 Dépenses en capital des services civils. Ouvertures 122

• ARTICLE 13 Dépenses ordinaires des services militaires. Ouvertures 124

• ARTICLE 14 Dépenses en capital des services militaires. Ouvertures 125

B. - Budgets annexes

• ARTICLE 15 Dépenses des budgets annexes 127

II. - AUTRES DISPOSITIONS

• ARTICLE 16 Ratification des crédits ouverts par décret d'avance 130

• ARTICLE 17 Répartition du solde des excédents de collecte de redevance audiovisuelle au titre de l'exercice 2000 132

TITRE II DISPOSITIONS PERMANENTES

I. - MESURES CONCERNANT LA FISCALITÉ

• ARTICLE 18 Création d'un dispositif temporaire de soutien de l'investissement 135

• ARTICLE 18 bis (nouveau) Amortissement exceptionnel sur douze mois des installations de sécurité réalisées ou commandées par des PME avant le 31 mars 2002 149

• ARTICLE 18 ter (nouveau) Reconduction du crédit d'impôt formation 152

• ARTICLE 19 Aménagement du régime des provisions d'égalisation et de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurances et de réassurances de dommages 158

• ARTICLE 20 Neutralisation des écarts de change sur certains prêts 162

• ARTICLE 20 bis (nouveau) Mesures de coordination entre le code général des impôts et le code de la mutualité 167

• ARTICLE 20 ter (nouveau) Normalisation du régime fiscal des successions en Corse 169

• ARTICLE 21 Aménagement du champ des entreprises soumises aux obligations de télédéclaration et de télérèglement 172

• ARTICLE 22 Amortissement exceptionnel des souscriptions en numéraire au capital des sociétés d'investissement régional 182

• ARTICLE 23 Exonération de taxe d'habitation des locaux destinés au logement des étudiants dans les résidences universitaires 185

• ARTICLE 24 Fixation des coefficients de majoration des valeurs locatives servant de base aux impôts directs locaux en 2001 195

• ARTICLE 25 Institution et modification de taxes spéciales d'équipement perçues au profit d'établissements publics fonciers 201

• ARTICLE 26 Adaptations des dispositions applicables dans le cadre de l'intercommunalité : calcul des compensations et modalités de liquidation des avances de fiscalité directe locale 205

• ARTICLE 26 bis (nouveau) Majoration de la dotation globale de fonctionnement des communautés de communes à fiscalité additionnelle 212

• ARTICLE 26 ter (nouveau) Neutralisation des conséquences sur la dotation globale de fonctionnement des communautés de communes à fiscalité additionnelle des variations du nombre de membres de cette catégorie 216

• ARTICLE 26 quater (nouveau) Prise en compte de la compensation de l'abattement de 30 % sur les bases d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties des logements à loyer modéré situés en zone urbaine sensible pour le calcul de l'effort fiscal 220

• ARTICLE 26 quinquies (nouveau) Conditions d'engagement de travaux financés par la dotation globale d'équipement 222

• ARTICLE 26 sexies (nouveau) Compensation des collectivités locales pour les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties bénéficiant aux logements sociaux 224

• ARTICLE 26 septies (nouveau) Instauration d'une dotation de solidarité intercommunautaire entre EPCI 228

• ARTICLE 27 Adaptation de la valeur en euro de certains montants législatifs en matière fiscale, douanière et financière 234

• ARTICLE 28 Aménagement de la taxe spéciale sur le prix des places de cinéma dans le cadre du passage à l'euro 248

• ARTICLE 28 bis (nouveau) Aménagement de l'entrée en vigueur du prix unique du livre dans les départements d'outre-mer 250

• ARTICLE 29 Aménagement de deux dispositifs relatifs à la fiscalité des entreprises en application du code de bonne conduite communautaire 252

• ARTICLE 29 bis (nouveau) Commissions versées aux banques pour les paiements par carte 259

• ARTICLE 30 Transposition de la directive « Redevable TVA » 264

• ARTICLE 31 Aménagement de certains dispositifs de remboursement de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers 267

• ARTICLE 31 bis (nouveau) Avancement de l'entrée en vigueur de la hausse des minima de perception des droits de consommation sur les tabacs 275

• ARTICLE 32 Mesures de simplification des modalités de perception de certains droits et taxes perçus par l'administration des douanes et de certains droits indirects 278

• ARTICLE 32 bis (nouveau) Extension à certains services accessibles en ligne des droits de communication particuliers aux administrations des douanes et du fisc et aux enquêteurs agissant pour le compte de la commission des opérations de bourse (COB) 292

• ARTICLE 32 ter (nouveau) Exonération des contrats d'assurance maladie « solidaires » de la taxe sur les conventions d'assurance 297

• ARTICLE 33 Majoration du seuil de mise en recouvrement de la CRDS assise sur les revenus du patrimoine 303

• ARTICLE 33 bis (nouveau) Modification de l'application du régime des sociétés mères et filiales aux groupes bancaires mutualistes 305

• ARTICLE 33 ter (nouveau) Régime fiscal des sommes perçues en réparation des préjudices subis par les fonctionnaires d'Afrique du Nord anciens combattants 309

• ARTICLE 33 quater (nouveau) Assouplissement du régime tendant à inciter les entreprises à intervenir pour aider à la création ou à la reprise d'entreprises dans le cadre du mécénat d'entreprise 311

• ARTICLE 33 quinquies (nouveau) Maintien des conventions entre un syndicat d'agglomération nouvelle et une commune limitrophe pour la perception et la répartition de la taxe professionnelle unique lorsque cette commune adhère à un établissement public intercommunal à taxe professionnelle unique 314

• ARTICLE 33 sexies (nouveau) Modalités de financement du fonds commun des accidents du travail agricole 316

• ARTICLE 33 septies (nouveau) Intégration des redevances perçues par les agences de l'eau dans la catégorie des impositions de toutes natures 322

• ARTICLE 33 octies (nouveau) Modalités de perception des redevances d'archéologie préventive 332

• ARTICLE 33 nonies (nouveau) Exonération, s'agissant des opérations de transfert de la gestion et de la propriété des établissements sanitaires et médico-sociaux, du paiement d'impôts, de droits ou de taxes et du versement de salaires ou honoraires au profit des agents de l'Etat. 339

II. - AUTRES DISPOSITIONS

• ARTICLE 34 Levée de la clause de résidence pour l'assurance maladie des non salariés agricoles 343

• ARTICLE 34 bis (nouveau) Prélèvement sur le produit de la CSG affecté au régime d'assurance maladie des exploitants agricoles pour la gestion des caisses de la mutualité sociale agricole 344

• ARTICLE 35 Suppression des frais d'insertion au Journal officiel des décrets de naturalisation, de réintégration et de libération de l'allégeance française 347

• ARTICLE 35 bis (nouveau) Suppression des droits de sceau 349

• ARTICLE 36 Transformation de DCN (Direction des constructions navales) en entreprise nationale 351

• ARTICLE 37 Instauration d'un dividende concernant les établissements publics de l'Etat 359

• ARTICLE 37 bis (nouveau) Financement public des organisations syndicales agricoles 376

• ARTICLE 38 Résiliation des concessions de transport du gaz naturel et transfert de la propriété des ouvrages correspondants 379

• ARTICLE 39 Autorisation de remise de dettes dans le cadre du dispositif arrêté à la conférence de Toronto et de la mise en oeuvre de l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés (IPPTE) 387

• ARTICLE 40 Réforme de la garantie COFACE relative au financement du programme d'avions gros porteurs Airbus 396

• ARTICLE 41 Prolongation des missions confiées par l'Etat à Natexis 411

• ARTICLE 42 Exemption du contrôle financier a priori concernant le Conseil de la concurrence 417

• ARTICLE 43 Réduction du délai de mise en jeu de la responsabilité des comptables publics. 421

• ARTICLE 44 Intégration dans l'assiette des droits à pension de la prime de sujétions spéciales des personnels administratifs et de service des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire 426

• ARTICLE 45 Prolongation d'activité des personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire 428

• ARTICLE 46 Indemnisation des biens français à Madagascar, en application de l'accord franco-malgache du 1 ^er octobre 1998 431

• ARTICLE 47 Indemnisation en application de l'accord par échange de lettres du 15 mars 1995 des biens privés français perdus au Cambodge 436

• ARTICLE 48 (nouveau) Rétablissement des frais d'assiette et de recouvrement perçus par les services fiscaux en matière de fiscalité affectée à la sécurité sociale 444

• ARTICLE 49 (nouveau) Apport de la garantie de l'État à la société SEMIMAGES 452

EXAMEN EN COMMISSION 456

AVANT-PROPOS

Le présent projet de loi de finances rectificative pour 2001 est à lui seul le reflet de l'échec de la politique budgétaire suivie depuis 1997.

En effet, pour la première fois depuis le début de la législature, le déficit s'accroît en cours d'année de 25,90 milliards de francs (3, 95 milliards d'euros) pour s'établir à 212,5 milliards de francs (32,4 milliards d'euros).

Cette progression sans précédent ainsi que le recours à des recettes exceptionnelles non pérennes servent en réalité, pour une large part, à faire financer par les générations à venir les engagements préélectoraux du gouvernement, au premier rang desquels figurent tant l'augmentation nette des crédits budgétaires (5,1 milliards de francs soit 780 millions d'euros) que, pour 8 milliards de francs (1,22 milliard d'euros), le doublement du montant de la prime pour l'emploi.

A bout de souffle, le gouvernement « boucle » une fois de plus son budget par des expédients renvoyant aux générations futures, ainsi qu'à une autre majorité, le soin de régler ses promesses électorales.

Qu'il soit également, une fois de plus, permis à votre rapporteur général de s'élever très vigoureusement contre les méthodes législatives du gouvernement. Il a en effet accepté d'incorporer aux 47 articles initiaux du présent projet 31 nouveaux articles qui pour une large part auraient pu et dû figurer dans le texte initial. Cette attitude « cavalière » du gouvernement, devenue usuelle de sa part, reflète bien le peu d'attention que celui-ci, malgré tous les discours, porte en réalité à la qualité du travail parlementaire.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. UNE NETTE DIMINUTION DE LA CROISSANCE ÉCONOMIQUE EN 2001

Il existe actuellement un consensus selon lequel la croissance du PIB français en l'an 2001 serait de l'ordre de 2% , comme l'indique le tableau ci-après . Bien que le projet de loi de finances pour 2002 prévoie une croissance de 2,3 % en l'an 2001, le gouvernement s'est depuis rallié à une prévision de l'ordre de 2 %. Ce chiffre correspond d'ailleurs aux dernières précisions faites tant par l'OCDE et le FMI que par la Commission européenne.

Principales prévisions de croissance du PIB de la France en 2001

Organisme	Prévision de croissance
Gouvernement
Loi de finances pour 2001	3,3 (3,0 / 3,6)
Débat d'orientation budgétaire pour 2002	2,9 (2,7 / 3,1)
Loi de finances pour 2002	2,3
Déclaration du ministre de l'économie (1)	2,1
Organismes français indépendants
Insee	2,1
Conférence économique de la Nation	2,1
B.I.P.E.	2,3
Rexecode	2,0
O.F.C.E.	2,0
Organismes internationaux
OCDE	2,0
FMI	2,0
Commission européenne	2,0

(1) Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a déclaré, le 21 octobre 2001, que « nous devrions être autour de 2,1% ».

A. UNE DÉGRADATION DE L'ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL DEPUIS LA FIN DE L'ANNÉE 2000

1. L'augmentation du prix du pétrole

Tout d'abord, le prix du pétrole a atteint en septembre de l'année 2000 son maximum depuis 1991, comme l'indique le graphique ci-après :

Cours du pétrole

(prix du baril de Brent en dollars)

Source : FERI

2. Le ralentissement de l'économie américaine

Ensuite, l'économie américaine connaît un net ralentissement depuis le dernier trimestre de l'année 2000, que le graphique ci-après permet de mettre en évidence.

Croissance du PIB aux Etats-Unis

(en % rythme annualisé)

Source : Bureau of Economic Analysis

Depuis le troisième trimestre de l'année 2000, la croissance trimestrielle de l'économie américaine a chuté, en rupture avec le rythme, de l'ordre de 5 %, observé auparavant. Ainsi, au troisième trimestre de l'année 2001, la croissance a été de - 1,1 %.

3. La décélération de l'économie de la zone euro

Enfin, en partie à cause de ces deux phénomènes, la croissance de la zone euro a connu un ralentissement marqué au cours de l'année 2000, avant de devenir presque nulle au deuxième trimestre de l'année 2001, comme l'indique le graphique ci-après.

Croissance du PIB dans la zone euro

(en % rythme annualisé)

Source : Eurostat

En effet, l'atterrissage de l'économie des Etats-Unis a surpris par son ampleur et sa rapidité. Par ailleurs, une inflation plus forte qu'anticipé au sein de la zone euro érode le pouvoir d'achat des ménages, tout en réduisant la probabilité d'un assouplissement de la politique monétaire.

B. UN RALENTISSEMENT TRÈS SIGNIFICATIF DE L'ÉCONOMIE FRANÇAISE DEPUIS LE DÉBUT DE L'ANNÉE 2001

En conséquence de ces phénomènes, la croissance trimestrielle de l'économie française a été plus faible en l'an 2000 qu'en 1999, avant de ralentir fortement en 2001, comme le montre le graphique ci-après.

Croissance du PIB en France

(en % rythme annualisé)

Source : Insee

1. Une diminution de la croissance de l'économie française en l'an 2000, résultant principalement de l'augmentation du prix du pétrole

En effet, l'augmentation du taux de croissance annuelle du PIB français en l'an 2000 (de 3,5 %, contre 3 % en 1999) ne doit pas dissimuler un ralentissement de la croissance en l'an 2000, que traduit son rythme d'évolution infra-annuelle.

Alors que la croissance, mesurée de trimestre à trimestre, est passée au cours de l'année 1999 de 3,4 % à 4,3 % en rythme annuel, elle a ensuite été inférieure ou égale à 3,5 %.

Cette inflexion en l'an 2000 semble s'expliquer principalement par le renchérissement des produits pétroliers. En effet, celui-ci a affecté le pouvoir d'achat des ménages tout en les incitant à épargner davantage.

2. La décélération de l'économie française en 2001

a) Le ralentissement de la croissance

La croissance de l'économie française a encore diminué aux premier et deuxième trimestres de l'année 2001, pour atteindre un taux, en rythme annualisé, de respectivement 1,8 % et 0,9 %. La croissance du troisième trimestre, de 1,9 % en rythme annualisé, n'indique pas le début d'une reprise, dans la mesure où elle repose exclusivement sur la consommation des ménages.

Ce ralentissement s'explique par une dégradation du contexte international plus marquée que prévu. Celle-ci a notamment résulté en un net ralentissement de l'investissement aux premier et deuxième trimestres de l'année 2001, en croissance de respectivement 0,2 % et 2,6 % en rythme annualisé.

La consommation privée montre également des signes de faiblesse, comme l'indique le graphique ci-après.

Investissement et consommation privée en France

(croissance trimestrielle, annualisée en %)

Source : Insee

b) Des prévisions de croissance sans cesse revues à la baisse

Dans ces conditions, la prévision de croissance du gouvernement pour l'année 2001 a été constamment revue à la baisse, comme l'indique le graphique ci-dessous.

Prévisions de croissance du PIB en 2001

(prévisions de croissance du PIB, en %)

(1) Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a déclaré le 21 octobre 2001 que « nous devrions être autour de 2,1% ».

Les attentats commis aux Etats-Unis le 11 septembre 2001 semblent écarter la perspective d'une forte accélération de la croissance en 2001. En effet, ils risquent d'avoir un impact négatif sur l'économie mondiale, du fait notamment d'une dégradation de la confiance des ménages, en particulier américains.

II. LA CONFIRMATION PAR LE GOUVERNEMENT DE 25 MILLIARDS DE FRANCS DE MOINS-VALUES FISCALES

A. DES RÉVISIONS DU MONTANT DES RECETTES INÉVITABLES

1. Des doutes dès l'examen du projet de loi de finances pour 2001

Votre rapporteur général avait émis des réserves sur les évaluations de recettes dès la préparation de la loi de finances initiale pour 2001.

Le gouvernement avait construit son projet de loi de finances sur une hypothèse de croissance de 3,3 %. Dans son exposé attaché au programme pluriannuel des finances publiques 2002-2004, il indiquait que « pour 2001, les récentes enquêtes conjoncturelles laissent prévoir une croissance soutenue, supérieure ou égale à 3 % » .

Les recettes fiscales nettes avant modifications de périmètre et avant impact des allégements d'impôts étaient évaluées à 254,8 milliards d'euros (1.671,4 milliards de francs), soit une progression tendancielle de 5,4 % par rapport aux estimations révisées pour 2000.

Hors prise en compte des mesures fiscales, l'impôt sur le revenu progressait spontanément de 5,6 % pour atteindre 54,9 milliards d'euros (360 milliards de francs), le produit de l'impôt sur les sociétés augmentait fortement en raison de la croissance de 16 % des bénéfices des sociétés et la TVA progressait de 5,2 %.

Votre rapporteur général avait alors estimé que par rapport à la progression constatée en 1998 (+ 2,5 %) et en 1999 (+ 7,8 %) pour les recettes fiscales nettes, le chiffre retenu pour 2001 semblait « relativement optimiste ». Il ajoutait : « de fortes incertitudes pèsent sur l'hypothèse de croissance retenue par le gouvernement pour 2001 (3,3 %) en raison des aléas de la conjoncture internationale. Evidemment, tout essoufflement de la croissance aurait un impact direct sur les rentrées fiscales en 2001 ». Les estimations apparaissaient en effet plus volontaristes que basées sur la réalité.

2. Des craintes confirmées par les aléas internationaux

Malheureusement les aléas de la conjoncture internationale se sont confirmés.

La croissance du PIB n'a atteint que 0,4 % au premier trimestre 0,2 % au deuxième et 0,5 % au troisième trimestre 2001, conduisant le gouvernement à réviser à 2,3 % la croissance pour l'année.

Cette révision très significative de la croissance (un point de PIB) se traduit directement sur les rentrées de recettes fiscales. L'importance du ralentissement des recettes a d'ailleurs conduit le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie à annoncer une moins-value de 3,8 milliards d'euros soit 25 milliards de francs pour l'année 2001 dans un communiqué de presse publié dès le 19 juillet 2001.

B. DES RÉVISIONS « EN LIGNE » AVEC CELLES ASSOCIÉES AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2002

Les révisions de recettes du présent projet de loi de finances rectificative sont en ligne avec celles annoncées lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2002, sous réserve des mesures prises par le présent collectif budgétaire, qui aggravent les pertes de recettes.

1. Les moins-values de recettes fiscales

Il faut tout d'abord rappeler les moins-values annoncées dès la présentation du projet de loi de finances initiale pour 2002 et qui sont confirmées dans le présent collectif budgétaire.

Les moins-values fiscales concernent surtout l'impôt sur les sociétés pour 1,65 milliard d'euros, la TIPP pour 2,13 milliards d'euros et la TVA pour 3 milliards d'euros.

Quelques plus-values notamment sur l'impôt sur le revenu (940 millions d'euros soit 6 milliards de francs) mais aussi, et de manière plus significative, sur les autres contributions (+ 2,17 milliards d'euros, soit + 14 milliards de francs) réduisent les pertes fiscales.

Plus précisément, en dehors de l'impôt sur le revenu, des plus-values fiscales sont constatées essentiellement :

- en impôts directs par rôles, sur les émissions de rôles relatifs à la part de l'impôt sur les sociétés recouvrée par voie de contentieux (+ 608 millions d'euros, soit 4 milliards de francs) ;

- en autres impôts directs, sur les retenues à la source, prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers et prélèvement sur les bons anonymes (+ 472,6 millions d'euros, soit + 3,1 milliards de francs) et sur la taxe sur les salaires (+ 180 millions d'euros, soit + 1,2 milliard de francs) ;

- en droits d'enregistrement, sur la taxe spéciale sur les conventions d'assurances (+ 1,4 milliard d'euros, soit + 9 milliards de francs).

L'augmentation très importante du produit attendu de cette taxe résulte de l'annulation par le Conseil constitutionnel du transfert d'une partie de cette taxe à la sphère sociale et de son retour consécutif à l'Etat.

Les révisions de recettes fiscales

(en milliards d'euros)

Impôt sur le revenu	+ 0,94
Autres impôts directs par rôle	+ 0,56
Impôt sur les sociétés net	- 1,65
Autres impôts directs	+ 0,22
TIPP	- 2,13
TVA nette	- 3,00
Enregistrement	+ 1,4
Total moins values fiscales	- 3,81

2. Les plus-values de recettes non fiscales

S'agissant des recettes non fiscales , hors recettes d'ordre, les plus-values s'élèvent à 1,3 milliard d'euros (9 milliards de francs). Elles proviennent pour l'essentiel du versement de 1,07 milliard d'euros (7 milliards de francs) de l'UNEDIC.

Enfin, les prélèvements au profit de l'Union européenne et des collectivités locales sont revus à la baisse à hauteur de 0,47 milliard d'euros (3,1 milliards de francs). S'agissant des prélèvements européens, des écarts entre prévision et exécution sont régulièrement constatés : ainsi la contribution pour 2001 est notamment affectée par l'écart entre la prévision des ressources propres traditionnelles et leur exécution, mais aussi par le premier réajustement des prévisions de recettes TVA et PNB pour 2001

Au total, les révisions de recettes confirmées dans le présent collectif budgétaire entraîneraient une révision des recettes nettes du budget général de 2 milliards d'euros (13 milliards de francs).

C. LES MESURES DU PRÉSENT COLLECTIF BUDGÉTAIRE AGGRAVENT LES MOINS-VALUES DE RECETTES

1. L'aggravation des moins-values fiscales

Les mesures du présent collectif aggravent les moins-values de recettes par :

- l'attribution au FOREC de 470 millions d'euros (3,1 milliards de francs) du produit de la taxe sur les conventions d'assurance, afin de compenser l'annulation par le Conseil constitutionnel à la fin de l'année 2000 du transfert à ce fonds des droits sur les tabacs revenant à l'Etat ;

- la majoration de la prime pour l'emploi 2001 pour un coût de 1,2 milliard d'euros (8 milliards de francs).

2. Des prélèvements non fiscaux supplémentaires

En revanche, les recettes non fiscales intègrent des prélèvements supplémentaires sur l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) pour 61 millions d'euros (400 millions de francs) et le Bureau de recherche géologique et minière (BRGM) pour 70 millions d'euros (460 millions de francs) ainsi que le versement de 150 millions d'euros (1 milliard de francs) de dividendes des sociétés d'autoroutes. Le surcroît de recettes non fiscales est donc porté de 1,3 milliard d'euros à 1,7 milliard d'euros (9 milliards de francs à 11 milliards de francs).

Au total, les révisions de recettes sont les suivantes.

Les révisions de recettes dans le collectif 2001

	En milliards d'euros	En milliards de francs
Moins-values de recettes fiscales	- 4,4	- 29
Dégrèvements (dont prime pour l'emploi)	- 1,1	- 7,5
Augmentation de recettes non fiscales	+ 1,7	+ 11,2
Réduction du prélèvement pour l'Union européenne et les collectivités locales	+ 0,5	+ 3,16
Total recettes nettes budget général (hors recettes d'ordre)	- 3,3	- 22,0

Au total, les recettes nettes du budget général en 2001 sont revues à la baisse de 22 milliards de francs (3,3 milliards d'euros) dans le présent collectif budgétaire, c'est-à-dire 8 milliards de francs de plus que la révision attachée au projet de loi de finances pour 2002. L'essentiel du différentiel provient de la prime pour l'emploi.

On observera qu'en l'absence de nouveaux prélèvements non fiscaux et de la réduction du prélèvement pour l'Union européenne, la moins-value s'élèverait à 36 milliards de francs.

Force est donc de constater que la décision de verser une nouvelle prime pour l'emploi, dans un contexte de ralentissement des recettes ne peut être réalisée que par la dégradation du solde budgétaire ou la mobilisation de recettes exceptionnelles, non pérennes.

D. LA DERNIÈRE SITUATION BUDGÉTAIRE DISPONIBLE

1. Les recettes à la fin octobre 2001

A la fin octobre 2001, les recettes nettes du budget général s'élèvent à 1.288,3 milliards de francs (196,4 milliards d'euros) en hausse de + 1,6 % par rapport à la fin octobre 2000.

Les recettes de l'impôt sur les sociétés, net des remboursements et dégrèvements sont en hausse de 12,5 %, mais celles de l'impôt sur le revenu demeurent en léger repli (- 0,5 %).

Les recettes nettes de TVA atteignent 573,9 milliards de francs (87,5 milliards d'euros) en retrait de 1,4 %.

Les recettes de TIPP sont en repli de 5,6 % et l'écart en données cumulées par rapport à l'année 2000 atteint - 7,5 milliards de francs.

L'accélération des autres recettes fiscales nettes des remboursements et dégrèvements observée en octobre résulterait principalement des 10 milliards de francs de dégrèvements exceptionnels enregistrés l'année dernière et liés à la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation et de retards dans l'enregistrement des dégrèvements en 2001.

Par ailleurs, les recettes non fiscales ont connu une accélération en octobre suite au recouvrement du solde des prélèvements sur les fonds d'épargne. Leur taux de croissance se rapproche de celui attendu pour l'ensemble de l'année.

2. La comparaison avec les prévisions du présent collectif

Si l'on compare la situation des recettes à fin octobre avec les prévisions du présent collectif budgétaire , la situation semble être plutôt meilleure que la prévision du collectif budgétaire pour l'impôt sur les sociétés et la catégorie des « autres recettes fiscales » mais plutôt moins bonne pour l'impôt sur le revenu, la taxe intérieure sur les produits pétroliers et surtout la TVA.

S'agissant précisément de la TVA nette, elle est en recul à fin octobre de 1,4 % par rapport à la même période de l'année dernière alors qu'une légère progression est attendue dans les évaluations du collectif budgétaire (+ 1,1 %). Sachant qu'un point de TVA nette représente 7 milliards de francs, il est légitime de s'inquiéter de la faiblesse persistante de la TVA.

Par ailleurs, des éléments importants devraient intervenir d'ici la fin de l'année, concernant l'engagement du versement de la prime pour l'emploi et le dernier acompte d'impôt sur les sociétés, qui pourraient réduire de manière sensible les rentrées fiscales.

En conséquence, il apparaît que la situation du budget de l'Etat à fin octobre confirme les moins-values fiscales qui devraient être définitivement enregistrées en fin d'année, à hauteur d'au moins 25 milliards de francs.

Situation à fin octobre comparée aux prévisions du collectif budgétaire

(en milliards de francs)

	LFI 2001	PLFR 2001	Evolution	Octobre 2001
Recettes fiscales nettes	1 632,2	1 595,8	+ 1,3 %	+ 2,0 %
Impôt sur le revenu	344,0	350,2	0,3 %	-0,5 %
Impôt sur les sociétés - net	280,8	270,0	9,2 %	12,5 %
Taxe intérieure sur les produits pétroliers	166,0	152,0	-4,5 %	-5,6 %
Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) - nette	714,8	695,0	1,1 %	-1,4 %
Autres recettes fiscales - nettes	126,6	128,6	-2,4 %	19,4 %
Recettes non fiscales (hors FSC et recettes d'ordre)	190,7	201,9	+ 12,2 %	+ 9,7 %
Prélèvements sur recettes	-307,2	-304,0	+ 6,5 %	+ 6,2 %
Recettes du budget général (hors fonds de concours)	1 515,7	1 493,7	+ 1,7 %	+ 2,1 %

III. LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT SACRIFIÉES

A. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS INTERVENUS AU COURS DE L'ANNÉE 2001

Dans le courant de l'année 2001, deux décrets d'avance ont été publiés, celui du 21 mai et celui du 8 octobre 2001, auxquels un arrêté d'annulation était associé.

1. Le décret d'avance du 21 mai 2001 : financer la lutte contre l'ESB

Le décret d'avance n° 2001-433 du 21 mai 2001 a procédé à l'ouverture de crédits d'un montant de 3,12 milliards de francs , répartis en :

- 3,055 milliards de francs au titre des dépenses ordinaires ;

- 65 millions de francs en crédits de paiement.

Par ailleurs, il ouvrait également 320 millions de francs en autorisations de programme.

Dans l'exposé des motifs du présent projet de loi de finances rectificative, le gouvernement indique que ce décret d'avance « avait pour principal objet de couvrir les besoins liés au développement de la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine » (ESB), dite « maladie de la vache folle ».

Trois budgets étaient concernés par les ouvertures de crédits en dépenses ordinaires :

- l'agriculture et la pêche : logiquement, compte tenu de l'objet du décret d'avance du 21 mai, ce ministère connaît l'ouverture de crédits la plus importante, portant sur un montant de 2,205 milliards de francs ;

Les ouvertures de crédits intervenues sur le budget de l'agriculture et de la pêche

Le décret d'avance porte ouverture d'un total de 2,205 milliards de francs de crédits supplémentaires.

Les chapitres concernés sont les suivants :

- le chapitre 31-96 « Autres rémunérations principales et vacations » : une ouverture de 65 millions de francs de crédits concernant principalement les rémunérations des personnels des services déconcentrés ;

- le chapitre 44-53 « Interventions en faveur de l'orientation et de la valorisation de la production agricole » : l'ouverture de 2,04 milliards de francs est destinée à l'Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL) dans l'objectif de financer des mesures à caractère économique, à savoir notamment la mise en oeuvre du programme de retrait/destruction ainsi que les tests de dépistage systématiques et obligatoires des animaux avant l'abattage, dans le cadre des mesures décidées par le ministère de l'agriculture pour faire face à l'ESB.

La loi de finances pour 2001 prévoyait une dotation de 3,64 milliards de francs pour le chapitre 44-53. Cette ouverture de crédits de plus de 2 milliards de francs représente donc une augmentation de plus de 56 % par rapport à la dotation initiale en loi de finances ;

- le chapitre 44-55 « Primes au maintien du troupeau de vaches allaitantes » : une ouverture de 100 millions de francs de crédits. Dans le cadre du deuxième train de mesures décidées par le ministère de l'agriculture en faveur des éleveurs, il s'agit d'une disposition à caractère économique qui constitue une aide directe aux éleveurs.

La loi de finances pour 2001 prévoyait une dotation de 903 millions de francs à ce titre. Cette ouverture de crédits de 100 millions de francs, qui correspond au montant des mesures nouvelles pour 2001 (+ 113 millions de francs) pour ce même chapitre, représente une hausse de 11 % par rapport à la dotation initiale en loi de finances.

- les charges communes : 600 millions de francs ont été ouverts sur ce budget, dont 450 millions de francs au titre des dépenses accidentelles, et 150 millions de francs pour indemniser les préjudices subis dans le secteur du tourisme suite au naufrage de l'Erika ;

- la santé et la solidarité : l' ouverture de 250 millions de francs vise à faire face aux besoins urgents et croissants en matière d'accueil des réfugiés et des personnes sinistrées.

Les dépenses en capital ouvertes concernent essentiellement le budget de l'enseignement supérieur, soit 240 millions de francs en autorisations de programme et 60 millions de francs en crédits de paiement. Il s'agit en fait de transferts résultant du fait que l'Etat a assuré plus souvent que prévu la maîtrise d'ouvrage d'investissements réalisés dans le cadre des contrats de plan Etat-régions.

Les ouvertures de crédits opérées par le décret d'avance du 21 mai 2001 ont été totalement gagées par l'arrêté d'annulation qui a annulé des crédits d'un même montant , sauf en ce qui concerne les autorisations de programme, les annulations sur ces dernières portant sur 1,35 milliard de francs, alors que 320 millions de francs avaient été ouverts.

De très nombreux chapitres sont concernés par ces annulations de crédits, généralement d'un faible montant.

Nombre de ces annulations de crédits sont présentées comme étant le résultat de la mise en oeuvre des contrats de gestion , nouvelle dénomination « politiquement correcte » que le gouvernement a donnée au traditionnel gel des crédits.

Or, il apparaît que ces contrats n'ont précisément de contractuel que le nom, sans compter que leur fondement légal est pour le moins « limite », comme le note la Cour des comptes.

Le jugement critique porté par la Cour des comptes sur les contrats de gestion

Dans son rapport relatif à l'exécution des lois de finances pour 2000, la Cour des comptes présente son analyse des contrats de gestion.

Elle rappelle d'abord qu'il s'agit, selon le gouvernement, d'une « nouvelle forme de régulation budgétaire inaugurée en 1999 », poursuivant « l'objectif annoncé de s'assurer d'une stricte maîtrise des dépenses publiques ».

Elle précise ensuite les « trois volets distincts complémentaires » de ce dispositif :

- les dépenses nouvelles apparues en cours d'année devront être compensées par une moindre exécution au sein de la même section ;

- la stabilisation des reports, section budgétaire par section budgétaire, au niveau des crédits reportables en début d'exercice ;

- la mise en réserve de crédits, au-delà du montant des reports convenus, en vue de doter la section budgétaire concernée d'une « marge de sécurité », les crédits mis en réserve pouvant être, soit débloqués en cours d'année, en fonction de l'évolution de l'exécution budgétaire ou en fin d'exercice, soit annulés, en totalité ou en partie.

Or, la Cour des comptes se montre relativement critique sur le procédé que constituent les contrats de gestion : « le recours systématique à la mise en réserve de crédits, suivie d'annulations et, plus encore, la stabilisation des reports à l'exercice suivant au niveau des reports de l'exercice précédent faussent singulièrement la portée de l'autorisation parlementaire budgétaire délivrée dans le cadre de la loi de finances initiale ».

Les principales annulations portent :

- pour 490 millions de francs , sur les crédits inscrits au budget de l'emploi , et alloués aux emplois-jeunes, ce qui confirme l'analyse de votre commission, selon laquelle ce chapitre fait l'objet d'une surdotation délibérée en loi de finances initiale afin de pouvoir plus facilement afficher la réalisation d' « économies » ultérieures ;

- pour 450 millions de francs , sur le budget de l'agriculture et de la pêche ;

- pour 305 millions de francs , sur les crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ;

- pour 300 millions de francs , sur les dotations de la défense .

2. Le décret d'avance du 8 octobre 2001 gagé par la baisse de l'investissement militaire

Le décret d'avance n° 2001-918 du 8 octobre 2001 a ouvert des crédits d'un montant total de 3,44 milliards de francs , dont 625.000 francs au titre des crédits de paiement.

De surcroît, étaient également ouverts 625.000 francs en autorisations de programme.

Ce décret d'avance a concerné, à hauteur de 97,8 %, l'ouverture de crédits portant sur le budget de la défense, soit 3,36 milliards de francs, dont 2,72 milliards de francs au titre de dépenses de rémunérations, au bénéfice en particulier de la gendarmerie.

Ces ouvertures de crédits supplémentaires ont été gagées , pour un montant identique concernant les crédits de paiement, mais pour 8,875 milliards de francs d'autorisations de programme, par l'arrêté d'annulation du même jour.

La quasi-totalité des crédits ainsi annulés, soit 3,36 milliards de francs, porte sur le titre V du budget de la défense.

Autrement dit, le gouvernement a certes procédé à un redéploiement de crédits, mais en faisant le choix de financer des dépenses de fonctionnement supplémentaires par des réductions de dépenses en capital.

B. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS ASSOCIÉS AU PRÉSENT PROJET DE LOI

L'exposé des motifs du présent projet de loi de finances rectificative indique que « les dépenses nettes du budget général s'établissent à 1.716,5 milliards de francs, en progression de 5,1 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale. Compte tenu du relèvement de 1,2 % à 1,6 % indiqué en septembre dernier de la prévision d'inflation pour l'année 2001, cette progression en valeur courante traduit une stabilité en francs constants par rapport à la loi de finances initiale : le projet de loi de finances rectificative respecte ainsi l'objectif de progression en volume de 0,3 % des dépenses du budget général pour 2001 ».

A ce stade, votre commission souhaite se limiter à deux observations :

- d'une part, elle constate que seule une inflation plus forte que prévu permet au gouvernement d'affirmer qu'il a respecté la norme de progression des dépenses fixée à 0,3 % en volume dans la loi de finances initiale ;

- d'autre part, elle doute de la réalité de cette assertion, compte tenu des conclusions tirées du passé, la Cour des comptes ayant montré que le gouvernement avait tenu son engagement uniquement en affichage, grâce à des manipulations comptables ; il conviendra toutefois de laisser la haute juridiction financière trancher cette question dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2001.

Ainsi, au total, le présent projet de loi de finances rectificative procède à une ouverture nette totale de 5,1 milliards de francs (budget général et budgets annexes) ^{1 ( * )} , qui vient accroître d'autant les dépenses nettes du budget général.

Il convient de surcroît, selon votre commission, d'y ajouter les 8 milliards de francs inscrits au titre du complément « préélectoral » de la prime pour l'emploi, même si techniquement ces crédits prennent la forme de moindres recettes fiscales.

1. Des ouvertures de crédits pour 17,3 milliards de francs

a) Présentation générale des ouvertures de crédits demandées

Le montant total des ouvertures de dépenses ordinaires et crédits de paiement s'élève, dans le présent projet de loi, à 52,86 milliards de francs, dont il convient de retrancher 35,56 milliards de francs au titre des remboursements et dégrèvements d'impôts, soit 17,3 milliards de francs nets.

Ces ouvertures se répartissent de la manière suivante :

- 12,44 milliards de francs au titre des dépenses ordinaires civiles, hors remboursements et dégrèvements ;

- 3,95 milliards de francs au titre des dépenses en capital civiles ;

- 910 millions de francs au titre des dépenses militaires.

Par ailleurs, les autorisations de programme font l'objet d'ouvertures d'un montant de 16,12 milliards de francs sur les budgets civils, et de 23,71 milliards de francs sur le budget de la défense.

Enfin, trois budgets annexes bénéficient de crédits supplémentaires :

- le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) est accru de 1,2 milliard de francs par suite d'un ajustement des dotations destinées aux prestations maladie, maternité et soins aux invalides versées aux exploitants agricoles et aux membres non salariés de leur famille ;

- le budget annexe de l'aviation civile est abondé de 200 millions de francs au titre des aides aux compagnies aériennes, octroyées suite aux attentats du 11 septembre ;

- le budget des monnaies et médailles voit ses dotations augmenter de 1,675 million de francs.

b) Les principales ouvertures de crédits

Les principales ouvertures de crédits sont présentées dans le commentaire des articles 11 et 12 du présent projet de loi de finances rectificative.

L'exposé des motifs souligne les deux principaux secteurs bénéficiant de crédits supplémentaires : celui de la sécurité et le domaine social.

En matière de sécurité , 580 millions de francs sont inscrits sur le budget de l'intérieur pour renforcer les moyens de la police nationale afin de lutter contre le terrorisme et la délinquance.

En ce qui concerne le secteur social , le budget de la santé et de la solidarité se voit allouer 2,66 milliards de francs en dépenses ordinaires, dont 2 milliards de francs au titre du financement des remplacements des personnels des hôpitaux en congé suite au protocole hospitalier du 14 mars 2000.

Autre exemple, le budget de l'emploi est abondé de 750 millions de francs afin d'assurer le financement de 30.000 contrats emplois-solidarité (CES) et de 20.000 stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE), le gouvernement renouant ainsi avec le traitement social du chômage, faute d'avoir engagé des réformes structurelles à même de réduire durablement le chômage, au-delà du reflux lié à la bonne tenue de la conjoncture.

2. Des annulations de crédits pour 13,43 milliards de francs

L'arrêté d'annulation associé au présent projet de loi de finances rectificative a procédé à l'annulation de 13,43 milliards de francs en crédits de paiement, et de 3,35 milliards de francs en autorisations de programme , dont 2,72 milliards de francs (plus de 80 % du total des AP annulées) sur le budget des armées.

Les annulations de crédits de paiement se répartissent ainsi :

- 9,02 milliards de francs au titre des dépenses ordinaires civiles ;

- 1,99 milliard de francs au titre des dépenses en capital civiles ;

- 2,41 milliards de francs au titre des dépenses militaires, soit uniquement des dépenses en capital.

L'équipement militaire sur l'exercice 2001, encore une fois variable d'ajustement

L'exercice 2001 est marqué par un nouveau train d'annulations sur les crédits d'équipement militaire :

- Arrêté d'annulation du 21 mai 2001 : - 300 millions de francs ;

- Arrêté d'annulation du 8 octobre 2001 : - 3,362 milliards de francs ;

- Arrêté d'annulation du 14 novembre 2001 : - 2,414 milliards de francs.

Soit un total sur l'exercice de 6,076 milliards de francs, équivalent à 7,5 % de la dotation initiale des moyens de paiement prévus en 2001 pour les dépenses d'équipement militaire.

- Le chapitre 53-81 - Équipement des armées est le premier touché par ces amputations, avec 2,44 milliards de francs de crédits de paiement annulés sur l'exercice, soit près de 13 % de la dotation initiale prévue pour 2001.

Or les crédits inscrits à ce chapitre financent les grands programmes d'armement des forces françaises : Mirage 2000-D et 2000-5 , programme ATF (avion de transport futur), missiles Apache anti-piste et AC3G-MP , véhicules VBCI , hélicoptères Tigre , frégates Horizon et leurs systèmes d'armes PAAMS , frégates La Fayette , frégates multimissions, nouveaux transports de chalands de débarquement, et sous-marins d'attaque futurs Barracuda , notamment.

De fait, à la suite des encoches, reports, et annulations intervenus au cours de la mise en oeuvre de la loi de programmation, la plupart de ces programmes accusent déjà des retards non négligeables susceptibles de conduire vraisemblablement à des ruptures capacitaires, sans doute à une remise en cause de la « cohérence des forces », et peut-être à la dégradation du modèle d'armée 2015.

Ainsi, la plupart des programmes majeurs ne seront pas livrés avant 2008-2011 : les premiers hélicoptères Tigre appui anti-char de l'armée de Terre ne seront livrés qu'en 2011, la première frégate Horizon et la première frégate multimissions en 2008, le premier sous-marin Barracuda en 2012, les premiers nouveaux transports de chalands de débarquement en 2006, les premiers VBCI fin 2005 au plus tôt.

- Le chapitre 51-61 - Espace, systèmes d'information et de communication est également malmené : 906,8 millions de francs de crédits annulés sur 2001, soit près de 12 % de la dotation initiale.

Là encore, les crédits inscrits à ce chapitre financent des programmes essentiels pour la cohérence et l'autonomie de nos forces, notamment le programme de satellites de communication Syracuse III et le programme de satellites d'observation Hélios II , et les lacunes révélées dans ces secteurs sur le théâtre du Kosovo doivent impérativement être comblées si la force de réaction rapide européenne entend un jour être pleinement opérationnelle.

- Le chapitre 53-71 - Équipements communs, interarmées et gendarmerie paye, lui aussi, un tribut non négligeable à l'ajustement budgétaire : 424,6 millions de francs sur l'exercice 2001, soit près de 4 % de la dotation initiale. Ces crédits financent les programmes de missiles tactiques FSAF, Mica et Scalp-EG , mais aussi le programme d'hélicoptères NH90 , et le programme Rafale . Là encore, on ne peut que relever que, au rythme d'exécution des crédits au cours de la programmation, les livraisons de missiles Scalp-EG n'interviendront finalement qu'en 2003, et celles des Apache début 2005. Surtout, le premier escadron de Rafale de l'armée de l'Air ne sera pas opérationnel avant 2005, alors que le programme a été lancé en 1985, et les livraisons s'étaleront en définitive jusqu'en 2020, soit plus de trente ans après le lancement du programme.

Au total, la mise en oeuvre de l'actuelle loi de programmation aura été marquée, chaque année, par des annulations conséquentes sur les crédits d'équipement :

- 1997 : 5,12 milliards de francs

- 1998 : 7,28 milliards de francs

- 1999 : 9,51 milliards de francs

- 2000 : 6,43 milliards de francs

- 2001 : 6,08 milliards de francs

Soit, au total, 34,42 milliards de francs sur la durée de la législature, correspondant à l'équivalent du coût de fabrication de deux porte-avions nucléaires, de dix Rafale-marine ou de douze Rafale-air.

Ces annulations ont d'abord servi à payer intégralement les dépenses de fonctionnement mises en oeuvre au titre de la participation de la France à des opérations extérieures, y compris l'intervention en Afghanistan pour lequel le présent projet de loi de finances rectificative prévoit l'ouverture de 160 millions de francs au titre III : soit une dépense globale de 4,3 milliards de francs environ. Le gouvernement a toujours refusé d'inscrire en loi de finances initiale les crédits nécessaires au financement de ces dépenses, pourtant désormais récurrentes et répertoriées, pour les financer systématiquement et exclusivement en cours d'exécution, par prélèvement sur les crédits d'équipement militaire.

Ces dépenses « OPEX » étant toutefois inférieures au montant des annulations opérées sur l'équipement militaire, celles-ci ont également servi, à hauteur du tiers environ (1,84 milliard de francs) à financer les dépenses supplémentaires engagées sur les autres budgets civils au cours de l'exercice 2001.

A l'exception des crédits militaires, les principales annulations de crédits sont les suivantes :

- 1,84 milliard de francs sur le budget des charges communes : il convient surtout de noter l'annulation de 1,52 milliard de francs portant sur le titre I, essentiellement sur le chapitre 11-06 « Intérêts des bons du Trésor à court ou moyen terme et valeurs assimilées », pour des raisons de révision des estimations initiales. Il ne s'agit là que de simples économies de constatation ;

- le budget de l'urbanisme et du logement voit ses dotations amputées d'un montant total de 1,54 milliard de francs, dont 1,275 milliard de francs sur le chapitre consacré aux aides au logement ; certes, les annulations sur ce chapitre sont récurrentes - et, à ce titre, votre commission critique tout aussi régulièrement la mauvaise qualité de la budgétisation initiale de ces crédits - mais sont généralement limitées à 500 ou 600 millions de francs : ce montant, inhabituel, révèle un « manque caractérisé de transparence », comme l'indiquait notre collègue Jacques Pelletier, rapporteur spécial de ces crédits, à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2002 ;

L'annulation de 1,275 milliard de francs sur les aides personnelles

L'analyse ci-dessous est extraite du rapport de notre collègue Jacques Pelletier, rapporteur spécial du budget de l'urbanisme et du logement ^{2 ( * )} :

« Il s'agit de l'annulation de crédits budgétaires constitutifs d'une « cagnotte » accumulée depuis l'exercice 2000, mais qui n'était pas visible dans les comptes de l'Etat. En effet, les versements de l'Etat aux caisses d'allocations familiales (CAF) pour les aides personnelles correspondent aux crédits budgétaires et ne tiennent compte qu'a posteriori, et selon un mécanisme complexe, de l'évolution réelle des aides. De cet écart aurait résulté sur les deux dernières années un excédent de trésorerie au profit des caisses d'allocations familiales (CAF) que l'Etat ne récupère qu'aujourd'hui...

Votre rapporteur spécial regrette ce manque caractérisé de transparence du budget de l'Etat en matière de dotations aux aides personnelles. Chaque année, les aides personnelles au logement évoluent de manière incompréhensible entre les deux fonds qui les gèrent (fonds national d'aide au logement, fonds national de l'habitation), l'impact des revalorisations au 1 ^er juillet et des aménagements n'étant pas clairement identifié. Le Parlement est ainsi amené à voter des dotations de plus en plus éloignées de la réalité des besoins et ne bénéfice pas du minimum de sincérité sur l'évolution réelle des dotations aux aides personnelles au logement.

Sur le point précis de l'excédent dans les comptes des caisses d'allocations familiales pendant deux ans, si celui-ci est confirmé, votre rapporteur considère que cette avance régulière de trésorerie aux CAF, à titre gratuit, conduit à une perte de recettes nettes pour l'Etat qui n'est manifestement justifiée que par l'archaïsme des méthodes employées . A titre d'illustration, une somme de 1,3 milliard de francs placée pendant une année au taux net de 4,5 % rapporte une rémunération de 58,5 millions de francs... On peut s'interroger sur l'intérêt pour l'Etat de procéder à de telles avances de trésorerie ».

La Cour des comptes appréciera...

- les crédits de l'agriculture et de la pêche font l'objet d'une annulation de 1,03 milliard de francs , dont 927,30 millions de francs sur le titre IV ; deux chapitres au moins ont attiré l'attention de votre commission, car ils donnent lieu à des annulations d'un montant important résultant essentiellement d'un faible taux de consommation, alors que leur objet est pourtant primordial : le chapitre 44-71 « Moyens concourant aux actions de lutte contre l'encéphalopathie spongiforme bovine » est amputé de 500 millions de francs (soit 14 % de la dotation initiale), et le chapitre 44-42 « Charges de bonification » de 353,30 millions de francs (c'est-à-dire plus de 20 % de la dotation initiale) ;

- 886,31 millions de francs sont annulés sur les crédits de l'emploi , dont 447 millions de francs sur le titre IV et 400 millions de francs sur le titre III, cette dernière portant sur la subvention versée à l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) ; bien sûr, comme à l'accoutumée, les crédits du titre IV faisant l'objet d'une annulation sont ceux qui étaient alloués aux emplois-jeunes, pour 367 millions de francs, ce qui prouve une fois de plus la surdotation de ces crédits : le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, notre collègue député Didier Migaud, note que « cette annulation est la conséquence de surdotations consécutives à une mauvaise appréciation des sorties du dispositif en cours d'année et du délai de recrutement nécessaire entre deux « emplois-jeunes » ^{3 ( * )} ». Votre commission ne saurait faire sienne cette « explication » technocratique, provenant visiblement des services du gouvernement, tant il est vrai que les annulations sur ces dotations sont extrêmement régulières et dues probablement à une budgétisation volontairement optimiste poursuivant un double objectif, à l a fois un affichage politique initial et une capacité à réaliser de prétendues économies en exécution ;

- le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie subit une annulation de 696,22 millions de francs , résultant ici encore, pour l'essentiel, de crédits non consommés ;

- 620,60 millions de francs ont annulés sur le budget de l'enseignement scolaire : selon le rapport précité de notre collègue député Didider Migaud, « ces annulations résultent de la mise en ouvre du contrat de gestion [...] et portent sur les crédits précédemment mis en réserve ». Or, il convient de mettre en évidence l'annulation de 300 millions de francs destinés à rémunérer des aides-éducateurs, en raison de la vacance de nombreux postes ouverts, ainsi que l'annulation de 250 millions de francs au titre des bourses et secours d'études, ce chapitre, traditionnellement surdoté, ayant été réduit de plus de 10 % de ses dotations initiales au cours de l'exercice ;

- les dotations du ministère de la santé et de la solidarité sont amputées de 618,36 millions de francs , dont 576 millions de francs sur le titre IV, en particulier de 521 millions de francs au titre de la couverture maladie universelle et de l'aide médicale ; il paraît intéressant de relever les propos de notre collègue Dider Migaud sur ce point, qui estime que cette annulation constitue un « « gage CMU » à de multiples redéploiements de crédits » ;

- enfin, 574,20 millions de francs sont annulés sur le budget de la recherche , dont 295 millions de francs sur les subventions aux organismes de recherche inscrites au titre III, en raison de l'existence de postes non pourvus suite à des décalages entre les recrutements et l'affectation des postes, ainsi que 229,20 millions de francs sur le titre VI, du fait de retards dans l'exécution des programmes et de décalages entre les engagements des autorisations de programme et des crédits de paiement.

IV. UN DÉRAPAGE DU DÉFICIT BUDGÉTAIRE SANS PRÉCÉDENT DEPUIS 1997 : + 25,9 MILLIARDS DE FRANCS

Pour la première fois sous l'actuelle législature, le niveau de déficit budgétaire affiché dans le traditionnel « collectif de fin d'année » s'est accru, très significativement au demeurant, par rapport à la prévision figurant dans la loi de finances initiale pour 2001 : - 212,484 milliards de francs (- 32,39 milliards d'euros) contre - 186,562 milliards de francs prévus (- 28,44 milliards d'euros) ^{4 ( * )} .

Au total, le niveau exécuté du déficit s'élèverait en 2001 à 2,2 % du PIB, en progression tant en valeur absolue qu'en valeur relative par rapport à 2000 où il représentait - 191,223 milliards de francs (- 29,15 milliards d'euros) soit 2,1 % du PIB.

A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE PLACÉE SOUS DE MAUVAIS AUSPICES

Equilibre des lois de finances pour 2001

(en millions de francs)

	Loi de finances initiale	Solde des mouvements associés au présent projet	Collectif d'hiver	Variation totale (en %)
Solde des opérations définitives	- 195.680	- 27.102	- 222.782	13,85
Solde des opérations temporaires	+ 9.118	+ 1.180	+ 10.298	12,94
Solde général	- 186.562	- 25.922	- 212.484	13,89

1. Un accroissement du déficit pour financer les engagements électoraux du gouvernement

S'agissant des seules opérations définitives, le solde se dégrade en exécution de 27,1 milliards de francs (4.132 millions d'euros) et cela afin, principalement, de contribuer au financement tant des ouvertures nettes de crédits budgétaires (5,1 milliards de francs soit 780 millions d'euros), que de la dégradation du niveau des recettes fiscales (25,2 milliards de francs soit 3,84 milliards d'euros) ou du doublement pré-électoral de la prime pour l'emploi (8 milliards de francs soit 1,22 milliard d'euros).

Présentation simplifiée du collectif 2001 : tableau « emplois-ressources » ^{5 ( * )}

(en millions de francs)

Ressources		Emplois
Dégradation du solde budgétaire (opérations définitives)	27.100	Ouvertures nettes de crédits	5.100
Recettes exceptionnelles (recettes non fiscales, amélioration du prélèvement européen)	14.300	Moins-values fiscales	25.200
		Versement supplémentaire de prime pour l'emploi	8.000
		Versement au FOREC	3.100
	41.400		41.400

Le gouvernement fait donc financer ses priorités budgétaires et l'effet de la moindre croissance sur les rentrées fiscales (qui représentent au total un « besoin de financement » de 41,40 milliards de francs soit 6.310 millions d'euros) à hauteur des 2/3 par la dégradation du déficit des opérations définitives (soit un accroissement de la dette et donc des impôts de demain) et pour le reliquat, par des ressources non pérennes (recettes non fiscales et amélioration du prélèvement européen).

2. Une amélioration opportune du solde des opérations temporaires

Par ailleurs, le gouvernement bénéficie de l'amélioration significative du solde des opérations temporaires qui vient, fort opportunément réduire in fine le niveau du solde général.

En effet, si le solde des opérations définitives se creuse en exécution de 27,1 milliards de francs (4,13 milliards d'euros) pour atteindre  222,8 milliards de francs (soit 33,96 milliards d'euros), l'amélioration du solde des opérations temporaires qui progresse de 1.180 millions de francs (180 millions d'euros) et s'établit au total à 10,298 milliards de francs (1,57 milliard d'euros) permet d'en contenir quelque peu la forte progression.

Cela résulte essentiellement de l'amélioration du solde des comptes spéciaux du Trésor portant avance des impositions aux collectivités locales qui progresse de 2,1 milliards de francs (0,32 milliard d'euros), tandis que l'extension partielle du dispositif d'exonération de la vignette adoptée par l'Assemblée nationale lors de la première lecture du projet de loi de finances pour 2002 a pour effet de minorer de 920 millions de francs (140,25 millions d'euros) le montant des recettes du compte portant avance aux départements du produit de la vignette.

B. LES ENGAGEMENTS EUROPÉENS DE LA FRANCE RESPECTÉS AVEC DEUX ANS DE RETARD !

Au mois de mars 2000, lorsque M. Christian Sautter, alors ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget, étaient venus présenter devant votre commission des finances les résultats des comptes publics pour 1999 et les perspectives pour 2000, ils avaient alors affirmé que « la France prend de l'avance ».

Force est aujourd'hui de constater que, 20 mois après cette déclaration pour le moins hâtive, cette avance s'est transformée en un retard de deux ans quant au respect de nos engagements européens. Ce retard ne peut que nuire à la crédibilité de notre pays et, partant, à celle de l'euro, qui sera dans quelques jours notre monnaie unique.

1. Un retour à l'équilibre en 2006 seulement

Dans son rapport ^{6 ( * )} présenté au nom de la délégation du Sénat pour la planification portant sur « les perspectives macro-économiques à moyen terme (2001-2006) » notre collègue Joël Bourdin estime que l'équilibre des finances publiques françaises ne sera pas atteint avant 2006, alors que le programme pluriannuel 2002-2004 du gouvernement français envisageait un retour à l'excédent dès 2004 ^{7 ( * )} .

Selon l'étude qui a été commandée à l'OFCE (Observatoire français des conjonctures économiques) malgré des hypothèses quant au niveau de la croissance qualifiées de « favorables » (+ 2,8 % par an en moyenne sur la période), en 2006 la capacité de financement des administrations publiques ne s'élèvera qu'à 0,3 point de PIB, contre un besoin de financement chiffré à 1,4 point de PIB en 2001 conformément au tableau ci-dessous ^{8 ( * )} .

Evolution de la capacité de financement et de la dette des administrations publiques selon l'OFCE

(en points de PIB)

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Capacité de financement	-1,4	- 1,4	- 1,6	- 1,2	- 0,6	- 0,1	0,3
Dette	57,6	57,2	56,9	55,6	53,8	51,6	49,2

Un retour lent et différé à l'équilibre des finances publiques

(en points de PIB)

Une vision peu réaliste de la réduction des déficits dans les programmes pluriannuels

L'examen des programmes pluriannuels des finances publiques tels que le gouvernement français les adresse chaque année aux autorités communautaires est riche d'enseignements.

On constate en effet d'une part, que d'un programme à l'autre (en l'espèce entre celui pour 2002-2004 et celui récemment présenté pour 2003-2005) le rythme de réduction du déficit a été très singulièrement modifié au risque d'apparaître peu réaliste.

D'autre part, dans le dernier programme, celui pour 2003-2005, quel que soit le scénario retenu pour la croissance, l'essentiel de l'effort de réduction des déficits est réalisé en un an seulement, entre 2003 et 2004, alors qu'il n'aura pas été modifié entre 2000 et 2002 !

A l'évidence le volontarisme préélectoral semble l'emporter sur le réalisme budgétaire.

L'évolution du rythme de réduction des déficits dans les programmes pluriannuels du gouvernement (scénario de croissance à 3 %)

(en points de PIB)

Selon la programmation 2003-2005, l'essentiel de la réduction du déficit réalisé en un an !

(en points de PIB)

2. Une diminution devenue hypothétique de la dette publique ?

Il convient de relever, comme le souligne notre collègue Joël Bourdin, que la réduction du poids de la dette publique est non seulement plus lente que prévu mais que celle-ci ne « résulte pas seulement de la réduction du niveau des déficits publics ». Elle intègre en effet, une hypothèse qui est aujourd'hui devenue dépassée, celle de l'encaissement des recettes UMTS à hauteur de 19,06 milliards d'euros (125 milliards de francs). Ainsi « hors recettes UMTS, le repli de la dette publique dans le PIB  n'atteindrait plus que 7,3 points de PIB », le tout sur la période 2001-2006.

En tout état de cause, nonobstant sa diminution relative en point de PIB, « le niveau de la dette publique ne cesserait de croître jusqu'en 2005 et en 2006, malgré une légère diminution, le niveau de la dette publique excéderait de 456 milliards de francs (89,5 milliards d'euros) celui de 2000 ».

Par ailleurs, cette étude souligne que le gouvernement ne dispose plus de marges de manoeuvre pour des réductions supplémentaires de prélèvements obligatoires : « l'avenir est ainsi d'ores et déjà engagé alors même que les allègements décidés ne débouchent pas sur une réduction significative de la pression fiscale ».

L'appel pressant de l'OCDE à davantage de rigueur budgétaire

Dans son « Etude économique de la France, 2001 » publiée en novembre 2001, l'OCDE relève que « l'avenir manque de visibilité et l'avenir pourrait rester morose ». Elle souligne ainsi que « le ralentissement de la croissance rappelle utilement l'importance des réformes structurelles » qu'il s'agisse de la réforme des retraites ou des mesures supplémentaires nécessaires pour atteindre l'objectif de plein emploi.

S'agissant plus spécifiquement de l'indispensable assainissement des finances publiques, le jugement porté est sans appel :

« L'effet du ralentissement conjoncturel sur les finances publiques est déjà perceptible. Les recettes fiscales sont inférieures aux prévisions et ne devraient progresser que faiblement cette année et l'année prochaine. Le déficit budgétaire sera en conséquence supérieur aux projections du programme pluriannuel de finances publiques 2002-2004 .../... Toutefois, si les efforts de maîtrise des dépenses ont permis d'engager d'importantes baisses des prélèvements obligatoires, ils n'ont pas permis un recul du déficit structurel au cours des années de forte croissance.../... En effet, l'endettement public est important et les besoins de financement liés au vieillissement démographique seront substantiels à long terme.../... La décision du gouvernement, dans le cadre de la loi de finances, de maintenir le déficit structurel inchangé en 2001 et 2002 rendra le redressement ultérieur plus difficile. Dans ces conditions, un plan de relance de la demande intérieure en amplifiant les baisses d'impôts ou en augmentant les dépenses publiques, y compris celles qui pourraient être associées avec l'introduction des 35 heurs au sein des petites et moyennes entreprises, serait dangereux et devrait être évité.

« La maîtrise des dépenses publiques constituera donc la clé de voûte de la politique macroéconomique pendant encore de nombreuses années.../... Les normes de progression actuelles risquent toutefois d'être insuffisamment rigoureuses pour assainir les finances publiques à l'avenir, surtout si la croissance reste en-deçà des espérances des autorités. Dans ces conditions, des normes plus ambitieuses, et mieux respectées, devraient être envisagées .../... La progression des dépenses de personnel pourrait être ralentie en ne remplaçant pas systématiquement les nombreux fonctionnaires partant à la retraite dans un avenir proche. Enfin, les dépenses liées à la politique de l'emploi n'ont pas été réduites en dépit du repli du chômage ».

Le creusement du déficit public selon l'OCDE

(en points de PIB)

C. UN DÉCALAGE TOUJOURS PERSISTANT PAR RAPPORT À NOS PARTENAIRES EUROPÉENS

1. Un déficit structurel supérieur à la moyenne de la zone euro

Le déficit structurel de notre pays a été très significativement réduit entre 1993 et 1997 passant de - 5 à - 1,6 points de PIB. Depuis 1997, son évolution est plus contrastée : non seulement sa réduction a été faible entre 1997 et 1999 (amélioration de 0,4 point de PIB) mais il s'est accru en 2000 de 0,2 point. De ce fait, il devrait être en 2002 au niveau atteint en 1999, ce qui signifie qu'aucun effort n'aura été accompli en ce domaine. Par ailleurs, l'écart entre le solde français et le solde moyen de la zone euro ne se réduit toujours pas. La France connaît toujours un déficit structurel supérieur à celui de la moyenne de la zone euro : le décalage est de 0,8 point pour 2000, et devrait être de 0,6 point en 2001 et de 0,7 point en 2002.

Solde structurel des administrations publiques

(en points de PIB potentiel)

									Prévisions
	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Etats-Unis	- 4,4	- 3,5	- 2,8	- 2,1	- 1,0	0,1	0,7	1,7	2,1	1,5
Allemagne	- 2,1	- 1,7	- 2,7	- 2,4	- 1,6	- 1,1	- 0,4	- 0,5	- 1,3	- 1,0
France	- 5,0	- 4,6	- 4,6	- 2,8	- 1,6	- 1,8	- 1,2	- 1,4	- 1,3	- 1,2
Italie	- 7,8	- 7,9	- 7,2	- 6,4	- 2,0	- 2,0	- 0,8	- 0,9	- 0,8	- 0,8
Royaume Uni	- 5,9	- 5,7	- 5,0	- 3,8	- 2,0	0,3	1,2	1,6	1,0	0,7
Zone Euro	- 4,3	- 3,9	- 4,1	- 3,0	- 1,5	- 1,3	- 0,6	- 0,6	- 0,7	- 0,5

Source : OCDE

2. Un décalage encore plus net s'agissant des seules administrations centrales

Le décalage est encore plus patent si l'on se limite aux seules administrations centrales telles que l'OCDE les définit. La situation de la France demeure beaucoup moins favorable que celle de ses principaux partenaires y compris dans les statistiques intégrant les recettes issues de la vente de licences de téléphonie mobile qui ne seront pourtant pas perçues en 2001.

Solde financier des administrations centrales

(en points de PIB)

							Prévisions
	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Canada	- 3,9	- 2,0	0,5	0,5	0,6	1,4	1,0	0,8
France	- 4,2	- 3,7	- 2,8	- 3,0	- 2,5	- 2,4	- 1,6	- 1,9
Allemagne	- 1,4	- 2,2	- 1,7	- 1,5	- 1,3	1,3	- 1,2	- 1,0
Italie	- 7,7	- 6,9	- 2,9	- 2,7	- 1,3	0,2	- 0,8	- 0,7
Japon	- 3,9	- 4,2	- 3,7	- 5,2	- 6,8	- 5,9	- 5,5	- 5,9
Royaume Uni	- 5,5	- 4,7	- 2,0	0,2	1,1	1,9	1,1	0,8
Etats-Unis	- 2,6	- 1,9	- 0,6	0,6	1,3	2,4	2,5	1,9

Note : le solde financier des administrations centrales comprend les recettes ponctuelles provenant de la vente de licences de téléphonie mobile

Source : OCDE

EXAMEN DES ARTICLES
PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

ARTICLE PREMIER

Versement d'un complément de prime pour l'emploi

Commentaire : le présent article prévoit de doubler la prime pour l'emploi versée aux contribuables au titre de l'année 2001.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA PRIME POUR L'EMPLOI

Le descriptif du dispositif de la prime pour l'emploi, mis en place par la loi n° 2001-458 du 30 mai 2001 portant création de la prime pour l'emploi, figure dans le rapport général sur le projet de loi de finances pour 2002, n° 87 (2001-2002), tome II, fascicule 1, pages 12 et suivantes (commentaire de l'article 3).

B. LA MESURE PROPOSÉE

Le présent article propose d'attribuer un « complément » de prime pour l'emploi, au titre de 2001. Le montant de ce complément est égal au montant de la prime pour l'emploi. Il n'est pas reconductible.

En pratique, cela signifie qu'est doublée la prime pour l'emploi versée en 2001, soit à la fois la prime de base et les majorations. Hors actualisation du barème, le montant total versé en 2001 sera donc, à situation égale, supérieur à celui qui sera versé en 2002, puisque le projet de loi de finances pour 2002, dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, prévoyait le doublement de la seule prime de base et non pas des majorations.

Bénéficieront de ce complément de prime les foyers qui ont le droit à cette prime au titre de leur revenu 2000, c'est-à-dire ceux qui en ont déjà bénéficié ou ceux qui viendraient à en bénéficier dans la période ouverte pour la réclamer, c'est-à-dire selon l'article 200 sexies du code général des impôts, jusqu'au 31 décembre 2003.

Le complément prendra la forme d'un chèque du Trésor public. D'un point de vue comptable, l'administration fiscale a d'ores et déjà entamé toutes les formalités d'élaboration de ces chèques afin qu'ils soient tous signés dès la promulgation de la loi de finances rectificative et envoyés le 31 décembre 2001. Ainsi, le coût de la prime sera imputé sur les résultats budgétaires de cette année.

Le coût de la mesure est de 8 milliards de francs (1,22 milliard d'euros), portant le coût total de la prime pour l'emploi qui sera imputé sur 2001 à 16 milliards de francs (2,44 milliards d'euros).

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

Le complément de prime prendra la forme non pas d'une réduction d'impôt mais d'un chèque du Trésor public. Cette modalité seule suffit pour démontrer que la mesure proposée s'éloigne des objectifs affichés lors de la création de la prime pour l'emploi et revêt un caractère électoraliste.

A. UN DOUBLEMENT N'ENTRANT PAS DANS LE CADRE DÉFINI LORS DE L'ÉLABORATION DE LA PRIME POUR L'EMPLOI

Votre rapporteur général ne reviendra pas sur l'historique de la prime pour l'emploi sinon pour rappeler les objectifs et la démarche d'ensemble qui avaient conduit le Sénat à proposer ce mécanisme dès l'examen de la loi de finances pour 2001.

La prime pour l'emploi constitue un élément d'un dispositif d'ensemble destiné à inciter les bénéficiaires de minima sociaux à la reprise de l'activité. Elle s'adresse à ceux qui ont un emploi. Devrait s'ajouter à elle, en direction des bénéficiaires de minima sociaux, le revenu minimum d'activité, tel qu'il a été adopté par le Sénat le 8 février 2001 à l'initiative du président de votre commission, Alain Lambert et de votre rapporteur général. Ce texte reste en instance d'examen par l'Assemblée nationale.

Deux objectifs conjoints justifient l'existence de la prime pour l'emploi. Il s'agit d'une part de réduire les prélèvements obligatoires, d'autre part d'augmenter le revenu tiré de l'activité. Ces deux dispositifs ont un objectif incitatif en faveur de l'emploi.

Le complément de prime pour l'emploi proposé par le gouvernement ajoute à cela un troisième élément : le soutien à la consommation des ménages. Il met en avant les difficultés économiques pour expliquer sa décision de s'affranchir du calendrier prévu en janvier 2001 lors de la présentation de la prime, qui prévoyait son doublement seulement en 2002 et son triplement en 2003. Il s'agit donc d'une mesure conjoncturelle et ponctuelle. Le ralentissement de la conjoncture préexistait aux attentats du 11 septembre, ainsi que le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie l'a reconnu devant votre commission des finances le jeudi 6 décembre dernier. La mesure vient donc trop tôt - par rapport au doublement prévu pour 2002 seulement - ou trop tard - pour soutenir une croissance affaiblie dès avant septembre. En tout cas, elle ne faisait pas partie du contrat initial. Elle ne peut se comprendre alors que par rapport au calendrier et à sa mise en oeuvre.

B. UNE MESURE ÉLECTORALISTE

Le complément de la prime prendra la forme d'un chèque du Trésor public adressé à tous les bénéficiaires. Comme ils ont déjà tous acquitté leur impôt sur le revenu au titre de 2000, il n'est en effet plus possible d'imputer le complément sur la cotisation d'impôt sur le revenu. Il faut rappeler que sur les 8,5 millions de foyers bénéficiaires de la prime en 2001 (soit 9,2 millions de personnes), le tiers avaient perçu la prime sous forme de déduction de leur impôt sur le revenu, les deux tiers recevant un chèque du Trésor public.

Il aurait pu être envisagé l'envoi d'un nouvel avis d'imposition sur le revenu aux bénéficiaires de la prime pour l'emploi. Tel n'est pas le cas. Ainsi, comme l'indique le rapport de notre collègue député Didier Migaud, « on constate une déconnexion entre le complément de prime pour l'emploi et l'impôt sur le revenu ».

Il s'agit donc d'une mesure conjoncturelle tardive, mesure non prévue dans le dispositif initial, mesure se déconnectant de l'impôt sur le revenu, intervenant trop tardivement pour être perçue comme une incitation à l'activité. Quelle est alors la justification de cette disposition ? Votre rapporteur général ne peut que s'interroger : la réponse à cette question n'est-elle pas à chercher dans un calendrier électoral 2002 chargé ? Il ne faut, en effet, pas oublier que le doublement de la prime pour l'emploi en 2002 ne se traduira pour les Français qu'à l'automne 2002 ce qui sera tardif au regard d'autres échéances.

Au demeurant, votre rapporteur général tient à rappeler que le coût très élevé de cette disposition pré-électorale (8 milliards de francs) sera financé pour partie par un accroissement du déficit, pour partie par un accroissement des ressources exceptionnelles (recettes non fiscales, amélioration du prélèvement européen). Il n'est pas de bonne politique de faire financer une telle dépense supplémentaire par des ressources non pérennes ou l'accroissement des impôts de demain !

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 2

Adaptation du régime fiscal de la prestation compensatoire
en matière de divorce

Commentaire : le présent article a pour objet d'aménager le régime fiscal de la prestation compensatoire en cas de divorce, essentiellement pour aligner le traitement fiscal des prestations versées en cas de divorce par requête conjointe sur celles résultant d'une décision du juge, et pour éviter que l'on puisse cumuler l'avantage fiscal attaché au versement de cette prestation sous forme de capital avec la déductibilité des compensations versées sous forme de rente.

Tout le monde s'accordait pour considérer que la législation sur la prestation compensatoire issue de la loi de 1975, était devenue inadaptée, par suite, notamment, de l'engagement accru des femmes dans la vie professionnelle, et de la variabilité des patrimoines des débiteurs.

Le caractère très difficilement révisable d'une prestation, fixée le plus souvent par le juge sous forme de rente ^{9 ( * )} , à une époque où la situation financière des parties est susceptible de connaître des fluctuations, et où l'on assiste à la multiplication des familles recomposées, avait, en effet, conduit à des situations humainement intolérables.

Le Sénat, conscient du grave décalage existant entre le droit et les moeurs, avait multiplié les initiatives pour faire évoluer la situation. On peut se féliciter de ce que le gouvernement, deux ans après le vote par le Sénat d'un texte résultant, notamment, d'une proposition de loi déposée par notre collègue Nicolas About, ait pris conscience de l'urgence de la question et entrepris la réforme qui allait aboutir à la loi n° 2000-596 du 30 juin 2000 relative à la prestation compensatoire en matière de divorce.

Il faut rappeler que, aux termes de l'article 270 du code civil, la prestation compensatoire est destinée à compenser les disparités que la rupture du mariage crée dans les conditions de vie respectives des ex-époux.

Le Sénat, comme l'Assemblée nationale, avaient estimé, lors de l'examen du texte, qu'il était impératif de préciser le régime fiscal de la prestation.

I. LES APPORTS DE LA LOI DU 30 JUIN 2000 EN CE QUI CONCERNE LE RÉGIME FISCAL DE LA PRESTATION COMPENSATOIRE

Le régime fiscal de la prestation compensatoire, qui prévalait avant l'intervention de la loi du 30 juin 2000, défavorisait les débiteurs de prestation sous forme de capital par rapport aux débiteurs de prestation sous forme de rente.

La rente était, comme les pensions alimentaires, déductible du revenu de celui qui la paie (article 156 du code général des impôts) et imposable avec les revenus de celui qui la reçoit (article 80 quater du code général des impôts). Le second, ayant en général des revenus inférieurs à ceux du premier, et étant en conséquence soumis à un taux d'imposition moindre, cette solution apparaissait « avantageuse » pour les deux époux, et, tout particulièrement, pour le débiteur.

La prestation versée sous forme de capital était soumise, soit au droit de partage de 1 % prévu à l'article 748 du code général des impôts, lorsqu'elle était payée par un époux à l'aide de biens communs dans le cas de régimes de communauté ^{10 ( * )} , soit aux droits de mutation à titre gratuit, dans le cas de paiement avec des biens provenant du patrimoine propre de l'époux.

Lors de la première lecture de ce texte au Sénat, la commission des lois avait souhaité adopter des dispositions fiscales favorisant le paiement de la prestation en capital. Elle avait ainsi prévu de doubler l'abattement applicable pour le calcul de l'assiette des droits de mutation à titre gratuit ,exigibles en cas de versement en capital provenant des biens propres du débiteur.

Mais le relèvement du plafond de l'abattement applicable aux transmissions entre époux à 500.000 francs avait conduit votre commission des lois à se rallier au système proposé par le gouvernement tendant à assortir d'un régime fiscal favorable les prestations compensatoires sous forme de somme d'argent.

La loi précitée du 30 juin 2000 a ainsi prévu un avantage fiscal lorsque le règlement de la prestation compensatoire prend la forme d'un capital versé en numéraire dans des délais assez brefs. Cette réduction d'impôt, qui figure à l'article 199 octodecies du code général des impôts, est égale à 25 % du montant du capital versé en numéraire dans la limite de 200.000 francs, ce qui fait apparaître une réduction maximale d'impôt de 50.000 francs, soit 7.622 euros.

On note que, lorsque le règlement intervient sur deux années civiles, la réduction d'impôt au titre d'une année est égale à 25 % des sommes versées au cours de ladite année ; toutefois, lorsque le montant de la prestation dépasse le plafond, ce dernier fait l'objet d'une « proratisation » et l'avantage fiscal est réparti entre les deux années en fonction de ce prorata.

Il faut également préciser que, dans le cas où le capital est, conformément à l'article 275-1 du code civil, constitué de plusieurs versements échelonnés sur une période comprise entre un et huit ans, il n'est plus soumis aux droits de mutation mais au régime des rentes.

Les sommes sont déductibles du revenu du débiteur de la prestation compensatoire en application du 2° du II de l'article 156 du code général des impôts et sont inclues dans le revenu global du créancier comme une pension soumise à l'article 80 quater du code général des impôts. Elles peuvent, à ce titre, bénéficier du mécanisme de lissage de l'impôt, prévu à l'article 163-0 A pour tenir compte des revenus exceptionnels.

Par ailleurs, le cas des époux soumis au régime de la séparation de biens, a été réglé, puisque le règlement de la prestation compensatoire par le moyen d'un bien indivis acquis pendant la durée du mariage est désormais soumis au seul droit de partage de 1 %.

II. L'INTERPRÉTATION CONTESTÉE DE L'INSTRUCTION 5 B-3-01 DU 19 JANVIER 2001

L'instruction 5 B-3-01 du 19 janvier 2001 appliquant strictement la lettre mais pas l'esprit de la loi du 30 juin 2000, avait abouti à la remise en cause la déductibilité des rentes décidées sur requête conjointes.

Certes, l'administration avait été conduite à admettre certaines interprétations favorables aux contribuables dans le silence ou l'imperfection du texte résultant de la loi précitée du 30 juin 2000, mais, ce faisant, elle avait aussi pris le risque de paraître incohérente et de rendre peu compréhensibles les cas où elle s'est montrée restrictive .

En fait, ce sont les protestations suscitées par cette instruction qui ont été à l'origine de l'insertion du présent article dans le présent projet de loi de finances rectificative pour 2001.

Tableau comparatif des conséquences au regard de l'impôt
sur le revenu du versement d'une prestation compensatoire
en matière de divorce
Instruction du 19 janvier 2001

Forme de la prestation compensatoire	Régime applicable aux jugements de divorce ^(1) prononcée antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-596 du 30 juin 2000		Régime applicable aux jugements de divorce ^(2) prononcés postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-596 du 30 juin 2000
	Situation chez le débiteur	Situation chez le créancier	Situation chez le débiteur	Situation chez le créancier
1. Prestation compensatoire prenant la forme d'un seul versement de sommes d'argent (1 de l'article 275 du code civil) ou de plusieurs versements échelonnés de sommes d'argent sur une durée au plus égale à douze mois ^(2) (article 275-1 nouveau du code civil)	Aucune déduction possible du capital	Pas d'imposition du capital reçu	Réduction d'impôt de 25 % du montant des versements de sommes d'argent au titre de la prestation compensatoire en capital fixé par le juge, retenu dans la limite de 200 000 F sur l'ensemble de la période de douze mois. Les prestations compensatoires en nature n'ouvrent droit à aucune déduction ou réduction d'impôt.	Pas d'imposition du capital reçu
2. Prestation compensatoire prenant la forme de versements de sommes d'argent sur une durée supérieure à douze mois ^(1) (article 275-1 du code civil)	Aucune déduction possible du capital, même si celui-ci est constitué en trois annuités (ancien article 275-1 du code civil)	Pas d'imposition du capital reçu	Déduction du revenu pour les versements de sommes d'argent effectivement effectués au créancier au titre de l'année d'imposition	Imposition des versements de sommes d'argent perçus selon le régime fiscal applicable aux pensions, après déduction des abattements de 10 % et 20 %
3. Prestation compensatoire prenant la forme de rentes fixées par le juge (article 276 du code civil)	Déduction sans limitation des rentes viagères ou temporaires versées au créancier au titre de l'année d'imposition	Imposition des rentes viagères ou temporaires perçues selon le régime fiscal applicable aux pensions, après déduction des abattements de 10 % et 20 %	Déduction sans limitation des rentes viagères ou temporaires versées au créancier au titre de l'année d'imposition	Imposition des rentes viagères ou temporaires perçues selon le régime fiscal applicable aux pensions, après déduction des abattements de 10 % et de 20 %

(1) Jugement de divorce ou convention entre époux homologuée par le juge.

(2) A compter de la date à laquelle le jugement de divorce est passé en force de chose jugée.

En effet, ne trouvant aucune référence dans les articles 156 et 80 quater du code général des impôts à l'article 278 du code civil relatif aux conventions homologuées par le juge, l'administration en avait conclu que les rentes résultant de procédures sur requêtes conjointes n'étaient ni déductibles par celui qui les verse, ni imposables pour celui qui les reçoit.

En revanche, l'instruction avait admis le bénéfice de la réduction d'impôt pour les règlements effectués dans le cadre d'une procédure sur requête conjointe sous forme mixte, capital et rente, sans que, bien entendu la part de la prestation compensatoire versée sous forme de rente puisse être déduite du revenu du débiteur.

Enfin, les versements en capital effectués de manière échelonnée sur une période supérieure à un an mais inférieure à 8 ans dans le cadre de conventions homologuées en application de l'article 278 du code civil, ont été soumis au régime fiscal des rentes et donc été considérés comme déductibles du revenu de celui qui les verse, et imposables dans le revenu de celui qui les reçoit, alors même qu'une interprétation stricte du texte aurait dû conduire à n'accorder le bénéfice de ce régime qu'aux seuls divorces contentieux.

III. LES AMÉNAGEMENTS PROPOSÉS PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le paragraphe I propose de modifier la rédaction des articles 80 quater et 156 du code général des impôts pour aligner le régime des prestations versées à la suite d'une requête conjointe en application de l'article 278 du code civil, sur celles décidées par le juge.

L'assimilation du régime des rentes résultant de requêtes conjointes sur celui des rentes fixées par le juge, résulte de deux modifications rédactionnelles.

Le 1. du paragraphe I adjoint à l'expression « jugement de divorce », la mention « que celui-ci résulte ou non d'une demande conjointe », aussi bien à l'article 80 quater relatif à la composition du revenu imposable, qu'à l'article 156 du code général des impôts, qui définit les charges déductibles du revenu imposable.

Le 2. du paragraphe I adjoint, en ce qui concerne les rentes, à la référence à l'article 276 du code civil relatif aux rentes fixées par le juge, la référence à l'article 278 du même code qui régit les rentes simplement homologuées, et ce, aussi bien à l'article 80 quater relatif à la composition du revenu imposable qu'à l'article 156 du code général des impôts, qui définit les charges déductibles du revenu imposable.

Le paragraphe II du présent article a pour objet de modifier la rédaction de l'article 199 octodecies du code général des impôts, tel qu'il résulte de la loi n° 2000-596 du 30 juin 2000 relative à la prestation compensatoire en matière de divorce.

Le 1. de ce paragraphe II se contente d'apporter une modification de coordination purement formelle avec l'objet du 3 ci-dessous.

Le 2. de ce paragraphe II tend à préciser que la réduction d'impôt est accordée, que le divorce ait été prononcé ou non sur requête conjointe.

Le 3. du paragraphe II se propose de créer un nouveau paragraphe à l'article 199 octodecies du code général des impôts pour que le versement d'un capital ne puisse bénéficier de la réduction d'impôt prévue à l'article 199 octies du code général des impôts lorsque ce versement est combiné avec celui d'une rente déductible.

Le gouvernement souhaite ainsi éviter que certains contribuables puissent avoir un comportement d'optimisation fiscale en cumulant à la fois la réduction d'impôt de l'article 199 octies et la possibilité de déduire de leur revenu imposable la rente qu'il verserait en sus à leur ex-conjoint.

Le paragraphe III prévoit d'appliquer ces nouvelles règles de façon rétroactive pour tous les jugements prononcés en application de la loi précitée du 30 juin 2000 relative à la prestation compensatoire en matière de divorce.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION

Il s'agit d'une question importante, dont la commission n'a pas eu à connaître, dès lors que le régime fiscal de la prestation compensatoire a fait l'objet d'une loi particulière.

Elle concerne un vrai sujet de société, puisque l'on compte presque 120.000 divorces tous les ans, ce qui représente un couple sur trois et même un couple sur deux en région parisienne.

Votre commission n'a pas eu connaissance de statistiques récentes sur les modalités des règlements pécuniaires consécutifs aux divorces. Force est donc de se reporter aux chiffres fournis dans les rapports parlementaires établis à l'occasion de la discussion de la loi du 30 juin 2000.

D'après les statistiques fournies alors par la Chancellerie à partir des divorces prononcés en 1996, 16.120 divorces, soit moins de 14 % des divorces (hors les divorces pour rupture de la vie commune) ont été assortis, cette année-là, d'une prestation compensatoire accordée dans 97 % des cas à la femme.

Le niveau moyen de la rente mensuelle fixée par le juge sur demande de l'épouse a été de 2.008 francs. Celui du capital décidé dans les mêmes conditions s'est élevé à 203.480 francs. Les rentes mensuelles, seules ou associées à une forme de versement, apparaissent dans 67 % des cas, et dans 78 % des divorces contentieux. Le capital seul n'est décidé que dans 20 % des cas. Les rentes viagères représentent 31 % des rentes mensuelles. La part des rentes viagères devient prépondérante quand l'épouse dépasse 50 ans alors qu'elle n'atteint pas 10 % pour les épouses de moins de 40 ans. Enfin, les trois quarts des rentes temporaires ne dépassent pas 10 ans.

Après ce cadrage du sujet, votre commission souhaitait faire les observations suivantes.

Dès lors qu'il est prévu au mois de février prochain d'inscrire à l'ordre du jour du Parlement une proposition de loi sur le divorce tendant à faciliter le divorce par consentement mutuel, cela sera sans doute l'occasion de « remettre à plat » le régime fiscal de la prestation compensatoire sur la base d'un premier bilan de la loi du 30 juin 2000.

On peut prendre ainsi acte des modifications urgentes à caractère rétroactif proposées par le gouvernement. Aussi, par cohérence avec ce qui a été précédemment voté par le Parlement, on ne peut qu'approuver des mesures qui semblent conformes à l'intention manifestée par le législateur avec la loi du 30 juin 2000.

C'est ainsi qu'il paraît effectivement souhaitable d'aligner le régime des rentes résultant d'une décision conjointe sur celui des rentes fixées par le juge. Que la rente soit décidée par le juge ou simplement homologuée par lui, il faut que la rente soit soumise au même régime fiscal et donc déductible du revenu imposable.

En revanche, on peut prendre date pour d'éventuels aménagements fiscaux de nature à faciliter ou plutôt à minimiser les tensions liées au dénouement des aspects pécuniaires des liens du mariage. C'est ainsi qu'il faut s'interroger sur l'intérêt du 3. du paragraphe II, qui tend à préciser que le versement d'un capital ne peut bénéficier de la réduction d'impôt prévue à l'article 199 octies du code général des impôts lorsque ce versement est combiné avec celui d'une rente déductible.

D'un côté, on peut considérer qu'il convient de favoriser le règlement des divorces effectué sous forme de capital et, donc, de réserver l'avantage fiscal au versement d'une somme d'argent. De l'autre, on peut faire valoir que l'avantage dont on veut assortir le versement d'un capital, ne doit pas être exclusif de la possibilité de verser, en sus de celui-ci, une rente de nature à faciliter les conditions de vie de l'ex-conjoint qui pourrait la recevoir.

En outre, on peut s'interroger, dès lorsqu'il s'agit de faciliter les solutions amiables, sur l'opportunité d'étendre l'avantage fiscal attaché au versement de la prestation compensatoire en numéraire aux règlements en nature et, notamment, par abandon de droits immobiliers.

On peut certes considérer comme « peu orthodoxe » de permettre à un versement en capital à caractère privé de donner droit à un avantage fiscal en matière d'impôt sur le revenu et, dans cette perspective, il est vrai que l'avantage pourrait apparaître exorbitant, si le règlement était effectué en nature par remise de biens.

Néanmoins, il convient de préciser que, d'une façon générale, ce qu'il faut encourager, c'est la possibilité de permettre aux parties de trouver un accord satisfaisant, évitant autant que possible que la recherche d'un avantage fiscal ne conduise le débiteur à demander la liquidation de la communauté et notamment la vente d'une habitation qu'il pourrait laisser à son ex-conjoint.

A cet égard, les discussions consécutives à la réforme de l'article 200 du code général des impôts ont montré que l'administration fiscale acceptait de prendre en compte les dons en nature, alors même que les questions d'évaluations sont autrement plus délicates que dans les cas que pourrait recouvrir une extension de l'avantage fiscal aux prestations compensatoires par remise de biens en nature, qui correspondent en fait à des abandons de droits immobiliers.

En dépit de ces interrogations et parce qu'elle considère que la question du régime fiscal de la prestation compensatoire doit être examinée à l'occasion de la discussion annoncée de la loi relative au divorce sur la base d'informations plus complètes, votre commission ne vous propose pas d'amendement au présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 bis (nouveau)

Extension du dispositif d'étalement de l'imposition des indemnités ESB à toutes les indemnités versées en cas d'abattage d'animaux en application de la réglementation sanitaire

Commentaire : le présent article vise à étendre l'application du dispositif d'étalement de l'imposition des indemnités ESB à toutes les indemnités perçues en cas d'abattage d'animaux en application de la réglementation sanitaire.

I. LE DROIT EXISTANT

Actuellement, l'imposition des indemnités ESB perçues par les éleveurs bovins est soumise à l'application des dispositions de l'article 75-0 D du code général des impôts prévoyant un dispositif d'étalement dans le temps de ces indemnités pour le calcul de l'impôt sur le revenu.

A. L'ORIGINE DE L'ARTICLE 75-0 D DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS

Les dispositions de l'article 75-0 D du CGI applicable au paiement de l'impôt sur les indemnités ESB versées aux éleveurs bovins sont issues de l'article 15 de loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000).

L'initiative de la mise en place d'un dispositif fiscal spécifique aux indemnités ESB est d'origine sénatoriale puisque c'est le Sénat qui avait adopté lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2001 un amendement présenté par notre collègue Daniel Goulet tendant à exonérer totalement de l'impôt sur le revenu les indemnités perçues par les éleveurs bovins en contrepartie de l'abattage des cheptels bovins touchés par l'ESB. Cette disposition visait à compléter l'article 63 du code général des impôts relatif à la définition du bénéfice de l'exploitation agricole, par un alinéa précisant que les sommes perçues au titre des indemnisations des pertes de cheptels bovins résultant de l'ESB ne sont pas considérées comme faisant partie des bénéfices de l'exploitation agricole pour l'application de l'impôt sur le revenu.

Toutefois, l'Assemblée nationale, lors de la nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 2001, a adopté un dispositif de nature différente, modifiant profondément le sens et la portée du dispositif initialement introduit par le Sénat. Au lieu d'une exonération totale de l'impôt sur le revenu des indemnités ESB versées aux éleveurs, l'Assemblée nationale a retenu un dispositif fiscal de lissage et d'étalement de ces indemnités. Pour cela, elle a introduit dans le code général des impôts un nouvel article 75-0 D.

B. LES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 75-0 D DU CGI

Le dispositif adopté in fine par l'Assemblée nationale et qui trouve aujourd'hui à s'appliquer n'a plus rien à voir avec le dispositif retenu par le Sénat. Il prévoit que, sur option des contribuables titulaires de bénéfices agricoles soumis à un régime réel d'imposition, le montant correspondant à la différence entre l'indemnité attribuée en compensation de l'abattage d'un troupeau réalisé dans le cadre de la lutte contre l'ESB, et la valeur en stock ou en compte d'achats des animaux abattus peut être rattaché, par fractions égales, aux résultats de l'exercice de sa réalisation et des six exercices suivants. En outre, ces dispositions se sont appliquées pour la détermination des résultats des exercices clos à compter du 1 ^er janvier 2000.

Ce dispositif s'intègre donc dans l'ensemble des dispositifs de lissage ou d'étalement de l'impôt sur le revenu prévus par le code général des impôts et s'éloigne du dispositif initial d'exonération totale adopté par le Sénat.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, qui résulte d'un amendement présenté par le gouvernement, vise à étendre l'application des dispositions de l'article 75-0 D du code général des impôts à l'ensemble des indemnités versées en cas d'abattage d'animaux en application de la réglementation sanitaire.

Ces indemnités sont celles prévues par l'article L. 221-2 du code rural qui dispose que « des arrêtés conjoints du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de l'économie et des finances fixent les conditions d'indemnisation des propriétaires dont les animaux ont été abattus sur l'ordre de l'administration, ainsi que les conditions de la participation financière éventuelle de l'Etat aux autres frais obligatoirement entraînés par l'élimination des animaux ».

L'extension opérée par le présent article vise notamment les indemnités versées aux éleveurs en compensation de l'abattage d'un troupeau touché par la fièvre aphteuse. En outre, le dispositif adopté à l'Assemblée nationale s'applique pour la détermination des résultats des exercices clos à compter du 1 ^er janvier 2001.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Sur le fond, votre rapporteur général considère que cette extension du dispositif fiscal spécifique aux indemnités ESB à l'ensemble des indemnités versées en cas d'abattage d'animaux en application de la réglementation sanitaire est nécessaire.

Si le principe d'une exonération de l'impôt sur le revenu applicable aux indemnités ESB versées aux éleveurs bovins relevait d'une question de justice, de bon sens et d'équité, il convient de souligner que le dispositif d'étalement finalement retenu a permis aux éleveurs touchés par des crises sanitaires de faire face avec plus de recul à cet aléa d'exploitation.

Votre rapporteur général souhaite toutefois souligner que le présent article ne règle pas le problème du traitement social des indemnités perçues par les éleveurs au titre de l'article L. 221-2 du code rural.

En effet, si l'article 10 quater D du projet de loi de modernisation social permet d'appliquer ce dispositif d'étalement au calcul de l'assiette de cotisations sociales, il ne concerne que les seules indemnités perçues par les exploitants dont le cheptel a été affecté par un cas d'ESB. Le présent article étend le dispositif fiscal d'étalement à toutes les indemnités perçues en cas d'abattage d'animaux en application de la réglementation sanitaire mais n'harmonise pas ce dispositif d'étalement sur le plan social.

Votre rapporteur général estime donc nécessaire de prévoir une modification du présent article dans le sens d'une harmonisation du dispositif fiscal et du dispositif social, avec application aux indemnités attribuées au cours des exercices clos à compter du 1 ^er janvier 2001. Une telle modification permettrait de venir en aide aux exploitants agricoles dont les animaux ont été abattus dans le cadre de diverses épizooties en évitant que les indemnités reçues ne viennent majorer, de façon ponctuelle mais très importante, l'assiette des cotisations sociales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 2 ter (nouveau)

Aménagement du régime fiscal des syndicats professionnels

Commentaire : le présent article propose d'exonérer les syndicats professionnels d'impôt sur les sociétés et de taxe professionnelle pour l'ensemble des activités d'étude et de défense des droits et des intérêts collectifs matériels ou moraux de leurs membres ou des personnes qu'ils représentent, et d'étendre à ces mêmes syndicats professionnels le seuil d'exonération d'impôts commerciaux de 60.000 euros prévu pour les associations à gestion désintéressée à raison de leurs activités lucratives accessoires.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article trouve son origine dans un amendement présenté par nos collègues Henri Emmanuelli et Jean Le Garrec, respectivement président de la commission des finances et président de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, qui a bénéficié d'un avis favorable de la part du gouvernement.

Il propose un réaménagement d'ensemble du régime fiscal des syndicats professionnels .

En premier lieu, le II du présent article prévoit d'exonérer entièrement d'impôt sur les sociétés les syndicats professionnels, quelle que soit leur forme juridique, ainsi que leurs unions, à raison des « activités portant sur l'étude et la défense des droits et des intérêts collectifs matériels ou moraux de leurs membres ou des personnes qu'ils représentent » à la seule condition qu'ils « fonctionnent conformément aux dispositions qui les régissent ».

Il convient de souligner qu'il s'agit là d'une exonération relativement large puisqu'elle s'appliquerait à raison d'activités (comme la formation des militants ou la promotion collective d'un produit) qui pourraient apparaître comme lucratives à l'aune de la législation aujourd'hui en vigueur.

Par coordination, le III du présent article abroge le 2° bis du 1 de l'article 207 du code général des impôts, qui exonérait jusqu'alors d'impôt sur les sociétés les seuls syndicats agricoles « à condition qu'ils fonctionnent selon les dispositions qui les régissent ».

En conséquence, les syndicats agricoles ne seraient désormais exonérés d'impôt sur les sociétés que dans les nouvelles conditions de droit commun, c'est à dire à raison des « activités portant sur l'étude et la défense des droits et des intérêts collectifs matériels ou moraux de leurs membres ou des personnes qu'ils représentent ».

En pratique, cette condition n'emporterait toutefois aucune restriction par rapport au régime d'exonération antérieur, puisqu'elle correspond à l'interprétation qu'en avaient fait aussi bien la doctrine administrative que la jurisprudence.

Il convient de souligner que le V du présent article entend conférer une portée rétroactive à ce nouveau régime d'exonération, puisqu'il s'appliquerait aux exercices clos à compter du 1 ^er janvier 2001.

En second lieu, le IV du présent article propose de manière similaire d'exonérer de taxe professionnelle les syndicats professionnels, quelle que soit leur forme juridique, ainsi que leurs unions, à raison des « activités portant sur l'étude et la défense des droits et des intérêts collectifs matériels ou moraux de leurs membres ou des personnes qu'ils représentent » à la seule condition qu'ils « fonctionnent conformément aux dispositions qui les régissent ». Cette novation serait codifiée sous la forme d'un nouveau 7° à l'article 1461 du code général des impôts.

Cette exonération se cumulerait pour les syndicats professionnels agricoles avec celle prévue par le troisième alinéa du 3° du I de l'article 1451 du code général des impôts pour les opérations qui « portent exclusivement sur des produits ou instruments nécessaires aux exploitations agricoles elles-mêmes », dont le champ est un peu différent, puisqu'elle exonère par exemple les ventes de produits agricoles effectuées par des syndicats professionnels dans le cadre de manifestations ponctuelles.

Il convient de signaler que le présent article ne prévoit pas de compenser la perte de recettes résultant pour les collectivités locales de cette nouvelle exonération de taxe professionnelle.

Enfin, le I du présent article instaure pour les syndicats professionnels régis par les articles L. 411-1 et suivants du code du travail le régime de franchise d'impôts commerciaux introduit pour les associations par l'article 15 de la loi de finances initiale pour 2000.

Les syndicats professionnels et leurs unions régis par les articles L. 411-1 et suivants du code du travail seraient ainsi exonérés des trois impôts commerciaux (impôt sur les sociétés, taxe professionnelle, taxe sur la valeur ajoutée) à raison de leurs activités lucratives autres que celles qui sont exonérées en application des dispositions précédentes dès lors qu'ils remplissent les trois conditions suivantes :

- leur gestion est désintéressée ;

- leurs activités non lucratives restent significativement prépondérantes ;

- le montant de leurs recettes d'exploitation encaissées au cours de l'année civile au titre de leurs activités lucratives n'excède pas 250.000 francs (soit 38.112,25 euros), l'article 4 ter du projet de loi de finances initiale pour 2002 prévoyant toutefois de porter ce seuil à 60.000 euros.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Au fond, votre commission est favorable à la clarification du régime fiscal des syndicats professionnels, qui, actuellement trop rigoureux, n'est de ce fait pas appliqué.

Votre rapporteur général vous proposera d'ailleurs un amendement de coordination relatif au régime dérogatoire des syndicats professionnels en matière de taxe sur les salaires consistant à rendre éligible à l'abattement de taxe sur les salaires prévu par l'article 1679 A du code général des impôts, non plus seulement les syndicats professionnels visés au code du travail, mais à tous ceux qui sont exonérés d'impôt sur les sociétés et de taxe professionnelle par le présent article, c'est à dire l'ensemble des syndicats professionnels, quelle que soit leur forme juridique, ainsi que leurs unions, à raison des « activités portant sur l'étude et la défense des droits et des intérêts collectifs matériels ou moraux de leurs membres ou des personnes qu'ils représentent » et à condition qu'ils « fonctionnent conformément aux dispositions qui les régissent ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 3

Affectation du produit de la taxe sur les conventions d'assurances

Commentaire : le présent article propose de porter la part du produit de la taxe sur les conventions d'assurances affecté au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) à 24,7 %, à titre rétroactif en 2001.

I. LE FOREC : UN ÉQUILIBRE JAMAIS ATTEINT

L'article 5 de la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale pour 2000 a créé un fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, dénommé FOREC, dont les dispositions figurent aux articles L. 131-8 et suivants du code de la sécurité sociale ^{11 ( * )} .

Le FOREC a pour objet de financer :

- d'une part, les allégements de charges sociales patronales ;

- et, d'autre part, l'ensemble des aides à la réduction du temps de travail mises en place d'abord par la « loi de Robien » ^{12 ( * )} puis, surtout, par les « lois Aubry ».

Par ailleurs, l'article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a transféré du budget de l'emploi vers le FOREC les exonérations de cotisations d'allocations familiales concernant les salariés des exploitants agricoles et des entreprises relevant de certains régimes spéciaux de sécurité sociale ^{13 ( * )} (visées aux articles L. 241-6-4 du code de la sécurité sociale, et L. 741-4 à L. 741-6 du code rural), ainsi que les salariés des entreprises situées dans les zones de revitalisation rurale et des entreprises nouvelles exonérées d'impôt (article L. 241-6-2 du code de la sécurité sociale et article 7 de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle, modifiés par l'article 120 de la loi de finances pour 2001).

Il est important, en effet, d'insister sur le fait que l' « équilibre » financier du FOREC est prévu en loi de financement de la sécurité sociale, les lois de finances ne comportant plus que des dispositions « miroir » - néanmoins indispensables d'un point de vue constitutionnel - visant à donner une base légale aux transferts des ressources du fonds, du budget de l'Etat à la sphère sociale. Tel est le cas du présent article, pour l'exercice 2001.

Le FOREC , en dépit de l'obligation légale que lui a assignée l'Assemblée nationale de présenter ses résultats en équilibre, a toujours, jusqu'à présent, dégagé un déficit d'un montant considérable.

Ainsi, comme l'a souligné la Cour des comptes dans son dernier rapport sur la sécurité sociale, ce déficit s'est établi en 2000 à 2,03 milliards d'euros (13,30 milliards de francs) en encaissement/décaissement, et à 1,55 milliard d'euros (10,2 milliards de francs) en droits constatés.

Dès lors, et conformément aux dispositions de la loi Veil de 1994 rappelées ci-dessus, c'est l'Etat qui devrait prendre à sa charge le déficit du FOREC, puisqu'il doit assurer son équilibre. L'Etat, au titre du FOREC, se trouve donc en situation de débiteur des organismes de sécurité sociale.

Or, le gouvernement a décidé, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, d'annuler cette créance, et de faire supporter le déficit du FOREC par le régime général de la sécurité sociale, plaçant dès lors ce dernier en situation déficitaire.

II. LA TAXE SPÉCIALE SUR LES CONVENTIONS D'ASSURANCES, UNE RESSOURCE DU FOREC PARMI D'AUTRES

A. EFFACER LE DÉFICIT DE 2001

Comme pour 2000, le FOREC, en 2001, n'a pu assurer le financement des 35 heures en respectant l'obligation d'équilibre qui s'impose à lui.

Une fois encore, le gouvernement se voit donc contraint de « boucler » le financement des 35 heures, en assurant l'équilibre du FOREC ex post , faute d'avoir pu le faire ex ante . Le déficit s'élève en effet à 853,71 millions d'euros (5,60 milliards de francs) en 2001.

Les recettes du FOREC, définies à l'article L. 131-10 du code de la sécurité sociale, se sont donc révélées une fois encore insuffisantes pour couvrir l'ensemble des dépenses du fonds.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 comporte ainsi deux dispositions rétroactives visant à affecter au FOREC, à compter du 1 ^er janvier 2001 :

- une part plus importante de la taxe spéciale sur les conventions d'assurances : le II de l'article 29 de la loi de finances pour 2001 avait fixé cette part à 14,1 % du produit de cette taxe ; le présent article indique que, pour l'année 2001, cette fraction s'établit à 24,7 %, et non plus à 14,1 % ^{14 ( * )} ;

La taxe spéciale sur les conventions d'assurance

La taxe spéciale sur les conventions d'assurance est régie par les articles 991 à 1004 bis du code général des impôts.

L'article 991 dispose ainsi que « toute convention d'assurance conclue avec une société ou compagnie d'assurances ou avec tout autre assureur français ou étranger est soumise, quels que soient le lieu et la date auxquels elle est ou a été conclue, à une taxe annuelle et obligatoire moyennant le paiement de laquelle tout écrit qui constate sa formation, sa modification ou sa résiliation amiable, ainsi que les expéditions, extraits ou copies qui en sont délivrés, sont, quel que soit le lieu où ils sont ou ont été rédigés, exonérés du droit de timbre et enregistrés gratis lorsque la formalité est requise. La taxe est perçue sur le montant des sommes stipulées au profit de l'assureur et de tous accessoires dont celui-ci bénéficie directement ou indirectement du fait de l'assuré ».

Le tarif de cette taxe est variable. Il est fixé à :

- 7 % pour les assurances contre l'incendie relatives à des risques agricoles non exonérés ; pour les assurances garantissant les pertes d'exploitation consécutives à l'incendie dans le cadre d'une activité industrielle, commerciale, artisanale ou agricole ; pour les contrats d'assurance maladie ;

- 9 % pour toutes assurances autres que celles citées ;

- 18 % pour les assurances contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur ;

- 19 % pour les assurances contre les risques de toute nature de navigation maritime ou fluviale des bateaux de sport ou de plaisance ;

- 24 % pour les assurances contre l'incendie souscrites auprès des caisses départementales ;

- 30 % pour toutes les autres assurances contre l'incendie.

Elle est normalement liquidée et versée par l'assureur, après dépôt d'une déclaration.

- la totalité des droits de consommation sur les alcools : alors que l'article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 prévoyait de verser au FOREC, à compter du 1 ^er janvier 2000, une part importante du produit des droits sur les boissons alors affecté au fonds de solidarité vieillesse (FSV), l'article 6 du projet de loi de financement de la Sécurité sociale affecte au FOREC, au détriment de la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) qui continuait d'en percevoir 45 %, l'intégralité du produit des droits de consommation sur les alcools ^{15 ( * )} .

Au total, et après de nombreuses contorsions législatives, l'« équilibre » du FOREC devrait finalement s'établir de la façon suivante en 2001 :

L'équilibre du FOREC en 2001
(en milliards d'euros en droits constatés)
RECETTES
. Droits de consommation tabac	8,4
. Contribution sociale sur les bénéfices des sociétés	0,9
. Taxe générale sur les activités polluantes	0,5
. Droits de consommation alcools et boissons	2,8
. Taxe sur les véhicules des sociétés	0,7
. Taxe sur les conventions d'assurances	1,1
. Contribution de l'État	-
	14,5
DEPENSES
Allégements 35 heures
. Aide incitative loi Aubry I	2,1
. Aubry II : aide structurelle	2,5
. Majorations	0,2
Allégements bas salaires
. Ristourne dégressive (entreprises à 39 heures)	4,3
. Aubry II : aide bas salaires 1,3 Smic	2,8
. Aubry II : extension jusqu'à 1,8 Smic	2,2
. Aide incitative loi de Robien/ Exonération AF	0,6
	14,5
Source : PLFSS 2002 ; annexe f

Alors que le coût initial des 35 heures devait s'élever à 12,96 milliards d'euros (85 milliards de francs) en 2001, il s'établira finalement à 14,47 milliards d'euros (94,90 milliards de francs), soit une progression - un dérapage - de 11,7 % en cours d'exercice .

Le produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurances représentera ainsi 7,6 % de l'ensemble des ressources du FOREC en 2001.

B. LE PRODUIT DE LA TAXE SPÉCIALE SUR LES CONVENTIONS D'ASSURANCES EST D'ORES ET DÉJÀ MOBILISÉ POUR ASSURER L'ÉQUILIBRE DU FOREC EN 2002

Le déficit du FOREC prévu pour 2002 s'établit à 2,76 milliards d'euros (18,10 milliards de francs), les recettes du fonds ne couvrant pas l'ensemble de ses dépenses.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 évalue en effet à 15,5 milliards d'euros (101,67 milliards de francs) le coût de la réduction du temps de travail en 2002, après 14,5 milliards d'euros (95,11 milliards de francs en 2001), une fois entrées en vigueur les mesures destinées à assurer l'équilibre financier du FOREC au cours du présent exercice, soit une augmentation de 6,9 % (après + 27 % l'année dernière).

Pour couvrir l'augmentation des dépenses, et compte tenu de la stagnation du produit des deux nouvelles impositions spécifiquement créées pour financer les 35 heures, la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) ^{16 ( * )} et la contribution sociale sur le bénéfice des sociétés (CSB), l'article 6 du PLFSS pour 2002 propose quatre mesures relatives aux recettes :

1°) deux nouvelles affectations de recettes au FOREC pour 2002 : le transfert, en provenance de la CNAMTS, du produit de la cotisation additionnelle sur les contrats d'assurance des véhicules terrestres à moteur, soit une recette d'environ 900 millions d'euros (5,90 milliards de francs) ^{17 ( * )} ; et un autre transfert, du FSV vers le FOREC, du produit de la taxe sur les contributions des employeurs au bénéfice des salariés pour le financement des prestations complémentaires de prévoyance, soit un montant de 438 millions d'euros (2,87 milliards de francs) ;

2°) une nouvelle modification de la répartition du produit des droits de consommation sur les tabacs manufacturés : en effet, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 avait affecté au FOREC 97 % du produit de ce droit de consommation, initialement réparti entre le budget de l'Etat et la CNAMTS, cette dernière ne se voyant dès lors plus verser, en 2001, que 2,61 % de cette recette ; or, le présent projet de loi de financement, dans le IV de son article 6, propose de réduire la part affectée au FOREC, de 97 % à 90,77 %, et, par conséquent, d'accroître celle qui est versée à la CNAMTS, de 2,61 % à 8,84 % ^{18 ( * )} ; il s'agit en effet d'éviter que le FOREC ne se trouve en situation de « suréquilibre » en 2002 !

3°) l'article 19 du projet de loi de finances pour 2002 , dont l'article 6 du PLFSS pour 2002 ne fait que constater les dispositions, propose de porter la part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance affectée au FOREC à 30,56 % à compter du 1 ^er janvier 2002 , le montant de recettes attendu à ce titre s'établissant à 1,4 milliard d'euros (9,18 milliards de francs) ^{19 ( * )} .

Le Sénat ayant supprimé l'article 19 du projet de loi de finances pour 2002, ainsi que les dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 relatives au financement des 35 heures, il convient logiquement de supprimer également le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 4

Allégement des taxes de gestion et de contrôle des autorisations délivrées aux opérateurs de radio-messageries

Commentaire : le présent article allège, en ce qui concerne les réseaux exclusivement utilisés pour des activités de radio-messageries, la taxe annuelle de gestion et de contrôle à laquelle les opérateurs de télécommunications concernés ont été assujettis par la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000).

I. UNE RETOUCHE JUSTIFIÉE À UN DISPOSITIF DÉJÀ SIMPLIFIÉ ET ALLÉGÉ

A. LES MODIFICATIONS RÉCENTES DU RÉGIME DE TAXATION DES ACTIVITÉS DE TÉLÉCOMMUNICATIONS

1. L'architecture générale du système

L'article 45 modifié de la loi de finances pour 1987 définit le régime des taxes afférentes à l'exercice d'une activité dans le secteur des télécommunications.

Ces impositions sont destinées à compenser les charges administratives de contrôle, de suivi et d'évaluation occasionnées par :

- la constitution de dossiers lors du dépôts de demandes d'autorisation d'ouverture ou d'exploitation de réseaux et services de télécommunications (téléphoniques ou autres), indépendants ou destinés au public ^{20 ( * )} ;

- la gestion et le contrôle des autorisations déjà délivrées (sauf en ce qui concerne les réseaux indépendants) ;

- enfin, l'agrément , en vue de l'évaluation de leur conformité aux prescriptions d'intérêt général définies par l'article L.34-9 du code des postes et des télécommunications, des équipements terminaux, des installations radioélectriques et des installateurs en télécommunications et en radiocommunications.

2. Les réformes des deux dernières années

a) La loi de finances initiale pour 2000 a :

- supprimé la taxe de constitution de dossier pour la plupart des réseaux indépendants radioélectriques à usage privé (téléalarmes...) ou partagés (taxis, ambulances...) ;

- égalisé et adapté aux directives européennes ^{21 ( * )} les taxes de gestion et de contrôle.

b) L'article 25 de la loi de finances pour 2001 a poursuivi ce mouvement d'allègement et de simplification en procédant à :

- l'exonération des derniers opérateurs indépendants encore assujettis à la taxe de constitution de dossiers (communications avec les mobiles et réseaux dits « VSAT » de diffusion à partir de satellites) ;

- la « forfaitisation » de ladite taxe, quelle que soit la portée des liaisons effectuées ;

- une réduction de son montant dans les DOM ;

- la suppression de la taxe pour divers agréments d'équipements ou d'installations de réseaux (en application de la directive européenne n° 1999/5/CE du 9 mars 1999) ;

- enfin, ont été décidés, concernant la taxe de gestion et de contrôle des autorisations d'exploitation de réseaux ouverts au public :

*un abaissement de son montant ramené à la moitié de celui de la taxe de constitution de dossiers ^{22 ( * )} et uniformisé, comme pour cette dernière, quelle que soit l'étendue de la couverture assurée ;

*l'assujettissement de certains opérateurs préalablement exemptés (cf. ci-dessous).

B. UNE DIMINUTION BIENVENUE DE L'IMPOSITION DES OPÉRATEURS DE RADIO-MESSAGERIES

1. Un assujettissement depuis 2001

Les opérateurs titulaires, pour une durée indéterminée , d'autorisations délivrées antérieurement à la loi de réglementation des télécommunications du 29 juillet 1996 ont disposé d'un délai d'un an, à compter de sa promulgation, pour se conformer à ses dispositions en présentant, en tant que de besoin, une nouvelle demande d'autorisation.

S'agissant d'autorisations à durée déterminée l'article 22 de la loi précitée avait prévu que les autorisations accordées restent valables jusqu'à leur terme prévu.

La taxe de gestion et de contrôle ayant été créée assez récemment (par l'article 22 de la loi de finances pour 1998), certains titulaires d'autorisations précédentes en étaient donc encore exonérés en 2000.

L'article 25 précité de la loi de finances pour 2001 les y a assujettis, y compris les opérateurs de radio-messageries.

2. La justification de l'allégement proposé

La loi de finances initiale pour 2001 a fixé à 133.393 euros par autorisation le montant de la taxe annuelle de gestion et de contrôle, due désormais par tous les opérateurs de télécommunications.

Bien que réduit, pour l'ensemble d'entre eux, de 50 % par rapport aux années antérieures, ce prélèvement semble lourd dans le cas des radio-messageries qui n'y étaient pas soumises auparavant, compte tenu des difficultés particulières qu'elles connaissent du fait du déclin relatif de leurs activités.

Les réseaux correspondants permettent l'envoi par voie hertzienne à des récepteurs de poche de brefs messages électroniques.

Or, ce service est assuré également par la téléphonie mobile, en pleine expansion, qui propose, en outre, bien d'autres fonctions.

En raison de cette forte concurrence, le nombre d'abonnés aux messageries électroniques (qu'utilisent encore certains professionnels comme les médecins) n'est plus que de 1 million contre 33 millions pour le téléphone mobile.

Aussi le présent article propose-t-il de réduire à 15.000 euros (98.393,55 francs) la cotisation annuelle des opérateurs de réseaux exclusivement dédiés à ce type de communications.

Le coût de cette mesure serait assez faible (0,24 million d'euros sur une base 2001, alors que le produit global de la taxe en question est évalué à environ 13,7 millions d'euros). Seuls deux opérateurs, filiales de grands groupes, sont concernés.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Compte tenu du déclin des activités de radio-messageries, concurrencées par la téléphonie mobile, la réduction proposée de la taxe annuelle de gestion et de contrôle due par les opérateurs concernés, en situation difficile, paraît légitime à votre commission.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5

Prélèvement sur les réserves du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM)

Commentaire : le présent article propose d'instaurer un prélèvement de 460 millions de francs (soit 70,13 millions d'euros) sur les réserves du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).

I. LE BRGM : UN ÉQUILIBRE FINANCIER FRAGILE

A. UN FINANCEMENT À MAJORITÉ PUBLIC

Le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) est un établissement public à caractère industriel et commercial, placé sous la tutelle du ministre chargé de la recherche et du ministre chargé de l'industrie, créé par le décret 59-1205 du 23 octobre 1959.

Il est chargé de promouvoir la recherche et l'exploitation des ressources du sous-sol et, à cette fin, notamment :

- d'exécuter ou de faire exécuter sous sa direction toutes recherches de nature à faire progresser les sciences de la terre et leurs applications ;

- d'assurer des missions de service public concernant la connaissance du sol ou du sous-sol ;

- d'entreprendre la recherche et l'exploitation des ressources du sous-sol, à l'exclusion des hydrocarbures, et, à cet effet, d'exécuter ou de faire exécuter des travaux de recherches géologiques et minières.

Dans le contrat quadriennal signé en 2001 entre le BRGM et ses autorités de tutelle, quatre axes de développement ont été fixés :

- intensifier les recherches pour une meilleure compréhension des phénomènes géologiques et de leurs conséquences socio-économiques,

- conforter le BRGM dans son rôle d'expert « sol et sous-sol » en appui aux politiques de développement durable,

- amplifier les relations européennes et renforcer l'action au service des Etats et des organisations internationales,

- développer le partenariat pour élargir les compétences et répondre à une demande de plus en plus globale.

L'État assigne ainsi au BRGM un objectif de développement de ses activités de service public.

Il finance dès lors l'établissement par des subventions publiques qui constituent plus de la moitié du budget d'exploitation de l'établissement. Ces subventions s'élèvent en 2001 à 287 millions de francs. Elles seraient en hausse de 0,4 % pour 2002.

Source : BRGM

Le montant de la subvention annuelle versée par l'État est près de deux fois inférieur au montant du prélèvement exceptionnel proposé par le gouvernement.

B. UN RETOUR À L'ÉQUILIBRE DIFFICILE

Le retour à l'équilibre financier constitue un des objectifs fixés par l'État à l'établissement public. Ce retour à l'équilibre financier est très récent : il n'est de plus pas certain que l'équilibre du résultat d'exploitation soit atteint en 2001.

Source : BRGM

Si les recettes exceptionnelles qui constituent le fondement du prélèvement exceptionnel proposé par le présent article ne contribuent pas au résultat d'exploitation, elles contribuent au résultat net. Mises en réserve, elles auraient produit des produits financiers de l'ordre de 20 millions de francs par an qui auraient apporté une contribution permanente à un résultat net particulièrement fragile.

Évolution des comptes du BRGM depuis 1995

	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001 (prévision)
Produits d'exploitation Chiffre d'affaires Subventions	346,9 247,9	275,4 288,4	282,3 269,5	252,5 312,1	247,1 285,2	248,8 288,6	267 287
Charges d'exploitation Charges externes Charges de personnel Amortissements et provisions	297,8 391,8 57,9	224,5 339,9 35,5	210,3 394,4 38,0	200,6 352,4 43,7	177,1 342,6 44,8	195,5 336,7 27,7
Résultat d'exploitation	-24,8	-16,7	-34,9	-6,7	-7,0	2,5	0
Produits financiers Charges financières Produits exceptionnels Charges exceptionnelles Résultat net	170,0 107,8 546,5 572,6 11,0	45,2 86,6 194,6 245,3 -108,9	119,6 140,5 652,7 615,7 -18,8	53,8 29,7 240,3 165,8 91,9	88,6 86,0 23,4 37,2 -18,2	94,5 65,7 162,8 39,8 279,2
Fonds de roulement en fin d'exercice	88,0	40,6	-12,6	-32,1	-104,9	195,2	612

Source : BRGM

Le montant de la trésorerie du BRGM au 20 novembre 2001 est de 37 millions de francs. Selon les informations obtenues de votre rapporteur général, la trésorerie résiduelle de l'établissement public après ponction de l'État ne serait que de 50 millions de francs début janvier 2002, au lieu des 130 millions de francs cités dans l'exposé des motifs.

II. LE PRÉLÈVEMENT SUR LE BRGM : UNE PREMIÈRE

A. DES RECETTES EXCEPTIONNELLES LIÉES À LA CESSION D'ACTIFS MINIERS

Selon les réponses fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à l'Assemblée nationale à l'occasion de l'examen du collectif budgétaire, le BRGM a achevé en 2000 deux opérations qui ont eu un impact très important sur les résultats exceptionnels, ainsi que sur la trésorerie de l'établissement.

La première opération consiste dans le reclassement auprès de COGEMA des actifs miniers récupérés lors du décroisement de La Source SAS. Cominor, filiale à 100 % de BRGM SA qui avait recueilli lors du décroisement de La Source du 29 mars 1999 un certain nombre d'actifs d'exploitation et d'exploration, a été cédée le 25 juillet 2000 à la Compagnie Française des Mines et Métaux, filiale 100% de COGEMA, pour une somme de 229,9 millions de francs (créances et titres). Cette opération a entraîné une remontée de trésorerie de 165 millions de francs provenant du remboursement par BRGM SA d'une partie de ses dettes envers l'établissement public.

La seconde opération repose sur une transaction soldant les affaires péruviennes et un accord de décroisement conclu fin décembre 2000 entre le BRGM et le groupe Normandy. Le BRGM a obtenu un complément de prix dans l'affaire de la mine d'or de Yanaccocha (Pérou) au titre de la conclusion définitive d'un contentieux engagé depuis plusieurs années. Les discussions engagées fin 1998 entre les sociétés Newmont et Buenaventura d'une part, et les sociétés Mine Or et BRGM d'autre part, ont abouti à la conclusion d'un accord signé le 20 octobre 2000 et réalisé le 14 décembre 2000, en contrepartie de la renonciation par toutes les parties aux procédures en cours.

Cet accord fait bénéficier respectivement les sociétés Mine Or et BRGM Pérou d'une indemnisation complémentaire de 80 millions de dollars, en plus des 109,3 millions de dollars et des 74 millions de francs alloués par la justice péruvienne pour la préemption des titres Yanacocha et Cedimin. Cette indemnisation complémentaire est effectuée sous la forme d'un versement en numéraire de 40 millions de dollars et d'attribution de titres Newmont à hauteur de 40 millions de dollars.

Le décroisement des intérêts respectifs des groupes BRGM et Normandy dans les sociétés Mine Or et BRGM Pérou est intervenu concomitamment à l'exécution de cette transaction. Le retrait de Normandy de ces deux sociétés a permis au BRGM de les absorber par l'intermédiaire de sa filiale à 100 % Sélanor, qui a ainsi recueilli un patrimoine évalué à 589 millions de francs.

Au total, les remontées vers le BRGM s'élèvent globalement à 570,03 millions de francs soit 86,9 millions d'euros.

Le BRGM dispose par ailleurs d'immobilisations financières composées de titres de participation dans des sociétés dont certaines sont cotées (Eramet et la société australienne Normandy qui fait actuellement l'objet de deux offres d'achat).

B.UN PRÉLÈVEMENT QUI CONSTITUE UNE PREMIÈRE

Les recettes exceptionnelles du BRGM de 570 millions de francs sont liées au désengagement de l'établissement de ses différentes activités minières conformément au contrat pluriannuel qui le lie avec l'Etat.

Ce n'est donc pas la première fois que le BRGM procède à la cession d'actifs miniers . Ainsi :

- par arrêté du ministre de l'économie et des finances et du ministre de l'industrie, de la poste et des télécommunications en date du 13 mars 1997, le BRGM a été autorisé à céder à la Compagnie française des mines (Coframines) 1.314.082 actions, représentant une participation de 51 % dans le capital de Coframines ;

- par arrêté du ministre de l'économie et des finances et du ministre de l'industrie, de la poste et des télécommunications en date du 21 décembre 1995, le BRGM a été autorisé à céder une participation de 35 p. 100 dans le capital de la société SAGEOS au groupe néerlandais Heidemij N.V.

Ces cessions n'ont donné lieu à l'époque à aucun prélèvement de l'État en loi de finances. Le prélèvement sur le BRGM constitue ainsi une première.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : AFFECTER CES RECETTES AU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PRIVATISATIONS »

A. LE STATUT JURIDIQUE INCERTAIN DES RECETTES EXCEPTIONNELLES DONNANT LIEU À PRÉLÈVEMENT

Les recettes exceptionnelles du BRGM sont constituées sur le plan formel pour moitié par un remboursement de prêts et d'avances de BRGM SA, filiale de l'établissement public, et pour l'autre moitié par le versement de dividendes de la même filiale. Le résultat exceptionnel donnerait lieu au versement d'un dividende exceptionnel sur le budget général. Or, cette dernière notion, en attendant l'adoption de l'article 37 du présent projet de loi, n'est pas encore juridiquement fondée, le BRGM étant un établissement public et non une société commerciale.

Votre rapporteur général considère que le versement attendu du BRGM provient de cessions d'actifs et doit donc être versée sur le compte d'affectation spéciale 902-24. Le compte d'affectation spéciale 902-24 enregistre les recettes issues des cessions en capital des entreprises publiques. Ces recettes permettent de faire face aux besoins de financement du secteur public.

Cette affectation au compte d'affectation spéciale demande un changement d'intitulé du compte par amendement au présent projet de loi. Le gouvernement a déposé un tel amendement pour autoriser le versement lié à l'ouverture d'Autoroutes du Sud de la France au compte 902-24. Votre rapporteur général souhaite que le gouvernement fasse de même pour le BRGM.

Votre rapporteur général entend bien les remarques selon lesquelles le gouvernement n'a proposé au Parlement de telles mesures que pour les entreprises publiques dont le seul objet était de détenir des participations financières et qui constituaient donc de pures holding (ERAP, Thomson SA, Compagnie financière Hervet). Les produits de cessions d'actifs du BRGM sont certes secondaires par rapport à l'activité principale (recherche et service public) du BRGM.

Néanmoins, même si ces recettes ne sont pas réalisées directement par le BRGM mais par une filiale, même si ces recettes sont accessoires par rapport à l'activité principale du BRGM, elles n'en sont pas moins engendrées par des cessions d'actifs. A partir du moment où le gouvernement maintient son prélèvement, celui-ci trouve plus naturellement sa place dans le compte d'affectation spéciale que sur les lignes du budget général.

B. DES BESOINS DE FINANCEMENT DES ENTREPRISES PUBLIQUES  INSATISFAITS EN 2001

26,5 milliards de francs de dotations en capital avaient été prévus en loi de finances initiale pour 2001, correspondant à autant de recettes de privatisations.

Les prévisions pour 2001 des dotations en capital aux entreprises publiques s'établissaient comme suit :

- Réseau Ferré de France : 11,8 milliards de francs ;

- Structure de défaisance du Crédit Lyonnais ^{23 ( * )} : 5,9 milliard de francs ;

- Charbonnages de France et potasses d'Alsace : 3,9 milliard de francs ;

- GIAT : 3,9 milliards de francs.

Les recettes n'ont pas été au rendez-vous. La seule opération notable achevée s'élève à 4,7 milliards de francs et concerne le versement du dividende de Thomson SA en application de l'article 5 de la loi de finances rectificative n° 2000-1353 du 31 décembre 2000. Sur les 9,6 milliards de francs de recettes nettes, 50 % ont été versés à l'Etat et 50 % sont restés au sein de la holding Thomson SA pour participer à l'amortissement de la dette du groupe. Cette dette faisait en effet « boule de neige », les dividendes obtenus par Thomson SA n'étant pas suffisants pour résorber la progression de la dette. Les autres recettes consistent en :

- un versement de 774 millions de francs de recette liés à la souscription d'actions par des salariés de France Telecom,

- un versement de 1 milliard de francs au titre de la constitution d'EADS et de la baisse de la participation de l'Etat dans le groupe,

- un versement de 1,1 milliard de francs au titre d'un complément de prix versé par le groupe Lagardère en vertu d'une clause liant un versement complémentaire à l'évolution du cours d'EADS,

- un versement de 1,3 milliard de francs de la société de gestion de garanties et de participations (SGPP), structure de défaisance du Gan qui correspond à une part de l'excédent constaté, déduction faite des pertes de la SGPP.

Enfin, la cession de la banque Hervet engagée en 2000 devrait susciter en fin d'année 2001 un versement de 3 milliards de francs.

Au mieux, ce seront donc 13 milliards de francs sur les 26,5 milliards prévus qui seront encaissés sur le compte d'affectation spéciale 902-24. Un certain nombre d'opérations de privatisations, celle de la SNECMA surtout, ont en effet dû être reportées. Le report de la privatisation de la SNECMA, pour des raisons liées aux attentats du 11 septembre 2001 et à leurs répercussions sur l'économie du transport aérien, est directement la cause de la « moins-value » enregistrée sur le compte en 2001. Environ 10 milliards de francs étaient attendus de cette privatisation.

Les dotations en capital prévues en 2001 devront donc pour certaines être reportées.

Comme l'a indiqué le ministre de l'économie et des finances devant la commission des finances de l'Assemblée nationale le 15 novembre 2001 : « il y aura certainement une série de demandes, mais comme toujours plus d'appelés que d'élus ».

Il y a là une manière un peu facile d'éluder une réelle difficulté : le financement des entreprises publiques en période de pénurie de privatisations. Le compte 902-24 n'abonde déjà plus que les entreprises en situation d'urgence ou celles dont l'endettement oblige à un effort de l'Etat : les privatisations ne vont plus au renforcement de l'investissement et de la compétitivité des entreprises publiques. Surtout, en 2001, même l'urgence, la recapitalisation de GIAT notamment, ne pourra être assurée.

Les dotations qui seraient décalées en 2002, ou en des temps meilleurs, concerneraient en effet :

- la moitié de la dotation en capital de GIAT ^{24 ( * )} , la libération d'un quart de l'augmentation de capital étant seule nécessaire à très court terme,

- une partie de la dotation en capital de Réseau Ferré de France,

- une partie de la dotation à l'EPFR : le remboursement de la dette sera dès lors décalée.

Dès lors, votre rapporteur général invite le gouvernement à déposer un amendement permettant de verser les recettes de 460 millions de francs liées aux cessions d'actifs miniers du BRGM sur le compte d'affectation spéciale 902-24 afin que celles-ci participent à la recapitalisation des entreprises publiques, conformément aux normes de la communauté européenne qui empêchent que des cessions d'actifs puissent venir en déduction du déficit du budget général.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 6

Prélèvement sur les réserves de l'Institut national de la propriété industrielle (INPI)

Commentaire : le présent article propose d'instaurer un prélèvement de 400 millions de francs (soit 60,98 millions d'euros) sur les réserves de l'Institut national de la propriété industrielle.

I. L'INPI : UNE MISSION RÉGALIENNE DE PROTECTION DE LA PROPRIÉTÉ INDUSTRIELLE

A. L'INPI, UN INSTITUT CRÉÉ EN 1951 POUR ASSURER LA PROTECTION DE LA PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE

L'Institut National de la propriété industrielle (INPI) est un établissement public, créé par la loi n° 51-444 du 19 avril 1951, doté de l'autonomie financière et placé sous la tutelle du secrétaire d'État auprès du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, chargé de l'industrie.

En vertu de l'article L. 1411-1 du code de la propriété intellectuelle, cet établissement a pour mission  :

- de centraliser et diffuser toute information nécessaire pour la protection des innovations et pour l'enregistrement des entreprises, ainsi que d'engager toute action de sensibilisation et de formation dans ces domaines,

- de pourvoir à la réception des dépôts de demandes des titres de propriété industrielle ou annexes à la propriété industrielle, à leur examen et à leur délivrance ou enregistrement et à la surveillance de leur maintien,

- de centraliser le registre du commerce et des sociétés, le répertoire des métiers et le bulletin officiel des annonces civiles et commerciales,

- d'assurer la diffusion des informations techniques, commerciales et financières contenues dans les titres de propriété industrielle et instruments centralisés de publicité légale.

B. UN FINANCEMENT PAR LA VOIE DE REDEVANCES

Aux termes de l'article R. 411-10 du code de la propriété intellectuelles, les ressources de l'Institut national de la propriété industrielle se composent avant tout des redevances tirées des dépôts de brevets, de marques, de dessins et de modèles et des produits de l'immatriculation au registre du commerce et des sociétés. L'INPI perçoit également des recettes en rémunération de services rendus : certification et copies de documents, recherches d'antériorité. Enfin, il tire des revenus de la vente de ses publications : bulletin officiel de la propriété industrielle ou bulletin du registre du commerce et des sociétés par exemple.

L'INPI à la différence de la plupart des autres établissements publics administratifs est entièrement autofinancé.

Source : INPI

II. L'INPI : DES RECETTES CONSIDÉRABLES ET DES DÉPENSES MODÉRÉES

A.. DES RECETTES CONSIDÉRABLES

L'INPI bénéficie de la croissance du nombre des immatriculations des entreprises au registre du commerce et des sociétés et de celle des dépôts de brevets et de marques. Ainsi, 17 357 brevets français ont été déposés en 2000 à l'INPI, en hausse de 2,8 % par rapport à 1999. Le nombre de brevets connaît ne remontée après le plus bas niveau enregistré en 1995 (15.896 brevets déposés). De même, 74 482 marques françaises ont été déposées à l'INPI en 2000, en hausse de 14,1 % par rapport à 1999.

Enfin, s'agissant des modèles et des dessins, une hausse de 6,2 % a été enregistrée en 2000, avec 7.541 dépôts.

L'INPI bénéficie ainsi non seulement de recettes « garanties » liées à son monopole du dépôt des brevets, marques, modèles et dessins, mais également du dynamisme dont les entreprises font preuve en innovant et en fournissant leur part de l'effort de recherche et développement national.

Il y a là un mode de financement vertueux et une responsabilisation de l'établissement public. L'INPI étant chargé de la sensibilisation et de l'information des entreprises en matière de protection industrielle, les résultats de ses actions peuvent être directement évalués à l'aune de la progression du nombre des dépôts de marques ou de brevets.

Les recettes de l'INPI constituent donc un bon indicateur de résultat. En 2000, l'INPI a ainsi perçu 938 millions de francs (soit 148 millions d'euros), dont 90 % au titre des redevances.

Secteurs	1998		1999		2000
	Millions de Francs	%	Millions de Francs	%	Millions de Francs	%
Redevances de procédure	707,3	90,9	745,1	91,6	745,6	92,3
Dont
Brevets	470,6	60,4	490,8	60,4	474,2	58,7
Marques	139,5	17,9	155,9	19,2	176,5	21,9
Dessins et Modèles	11,5	1,5	12,6	1,5	12,6	1,6
Registres	85,7	11,0	85,8	10,6	82,3	10,2
Prestations de Services	71,2	9,1	68,1	8,4	62,1	7,7
Dont
Copies et publications	14,3	1,8	12,9	1,6	12,2	1,5
Services informatisés	56,9	7,3	55,2	6,8	49,9	6,2
TOTAUX REDEVANCES	778,5	100,0	813,2	100,0	807,7	100,0
Autres produits	22,0		26,3		27,8
Dont
Exceptionnels et autres	12,6		14,7		7,8
Financiers	9,4		11,6		20,0
Amortissements et provisions	273,5		253,7		251,8
TOTAUX	1.074,0		1.093,2		1.087,3

Source : INPI

B. DES DÉPENSES MODÉRÉES

Malgré le dynamisme de ses recettes, le budget de l'établissement reste modéré. Il s'établissait en 2000 à 830 Millions de Francs (126,53 Millions d'euros), en diminution de 1,2 % par rapport à 1999.

Ses dépenses se décomposent de la façon suivante :

Budget 1999, en %
Frais de personnel	26
Rapports de recherche	20
Contributions	18
Appels à propositions	0,3
Fonctionnement informatique	3,8
Diffusion de l'information	11,4
Fonctionnements divers	10,8
Investissement informatique	3,0
Investissements. mobilier et immobilier	6,4

Source : INPI

Malgré cette modération dans la gestion de ses ressources, l'INPI a poursuivi son développement. Son implantation sur le territoire se renforce avec l'ouverture d'une douzième délégation régionale le 1 ^er septembre 2000 à Nantes. Il a également inauguré un nouveau siège social à Lille. L'INPI emploie ainsi près de 760 personnes sur 15 sites : Paris, Nanterre, Compiègne, Nancy, Strasbourg...

De même, l'INPI a investi dans les bases de données en ligne. L'établissement est le premier producteur français d'informations en ligne . Il enregistre plus de 16 millions de données téléchargées et 350.000 heures de consultations par an.

C. DES EXCÉDENTS RÉGULIÈREMENT PONCTIONNÉS

L'écart entre les recettes et les dépenses conduit à la constatation d'excédents régulièrement ponctionnés par les gouvernements pour couvrir leurs besoins budgétaires.

EVOLUTION DU FONDS DE ROULEMENT DE L'INPI DE 1987 à 2000
ANNEE	FONDS DE ROULEMENT
1987	450 523 165 francs
1988	520 593 202 francs
1989	592 587 403 francs
1990	653 842 440 francs
1991	141 352 069 francs
1992	200 688 319 francs
1993	228 810 498 francs
1994	301 671 481 francs
1995	157 018 859 francs
1996	269 352 868 francs
1997	220 646 661 francs
1998	304 298 501 francs
1999	378 787 399 francs
2000	496 528 000 francs

Source : INPI

Les prélèvements sur la trésorerie de l'INPI se sont ainsi élevés à :

- 550 millions de francs en 1991 (article premier de la loi de finances rectificative pour 1991 du 30 décembre 1991),

- 215 millions de francs en 1995 (article 4 de la loi de finances rectificative pour 1995 du 30 décembre 1995),

- 120 millions de francs en 1997 (article 5 de la loi de finances rectificative pour 1997 du 29 décembre 1997).

A deux reprises déjà, la commission des finances s'est élevée contre ces prélèvements exceptionnels qui se seront élevés en 10 ans, y compris celui prévu en 2001 à 1,3 milliard de francs.

III. LA PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE, UNE ARME STRATÉGIQUE À CONSIDÉRER COMME TELLE

Alors que deux rapports du Sénat, ceux de notre collègue Jean Francois-Poncet en 2000 « la fuite des cerveaux : mythe ou réalité ^{25 ( * )} » et de nos collègues Denis Badré et André Ferrand en 2001 « Mondialisation : réagir ou subir » ainsi qu'un rapport du parlementaire en mission, notre collègue député Michel Charzat sur l'attractivité du territoire ont mis en évidence l'enjeu majeur que représente pour la compétitivité de la « maison France » le soutien à l'innovation et la simplification des formalités des entreprises, la priorité affichée par le gouvernement travers ce prélèvement est bien davantage la couverture de ses propres besoins budgétaires que le souci de la compétitivité des entreprises.

Il apparaît en effet que la progression du nombre des brevets depuis plusieurs années n'a pas renversé une tendance lourde : la baisse de la part de la France dans les brevets déposés surtout dans les secteurs de haute technologie.

Comme le note le « rapport Charzat » « le nombre de brevets déposés en France reste très inférieur à la moyenne des autres pays de l'OCDE ».

A cet égard, deux pistes auraient dû être envisagées par le gouvernement avant ce prélèvement prématuré et intempestif : la réduction du coûts des brevets, surtout pour les PME, et le développement de l'information en matière de protection industrielle.

De plus, rien ne permet d'affirmer que la ponction réalisée laissera des marges de manoeuvre suffisantes pour le financement du brevet européen prévu par l'accord de Londres et pour les mesures d'accompagnement à mettre en oeuvre dans le domaine de la traduction des brevets en langue française ^{26 ( * )} .

A.LE MOUVEMENT DE BAISSE DES REDEVANCES AURAIT DU ÊTRE SENSIBLEMENT AMPLIFIÉ

1. Les brevets

Certes, la redevance de rapport de recherche a baissé de 53,3 %, passant de 4.500 francs en 1996 à 4.200 francs au 1 ^er janvier 1999, puis à 2.100 francs au 1 ^er janvier 2000. Les redevances de dépôt et de délivrance de l'INPI sont en revanche restées inchangées depuis 1996.

L'absence de mouvement supplémentaire à la baisse est regrettable pour deux raisons :

- comme le montre le tableau ci-dessous, la France n'est que dans une position médiane en matière de coûts des brevets alors que sa part dans les brevets déposés se dégrade ;

- les coûts des brevets restent prohibitifs pour les petites et moyennes entreprises.

(en francs)
	Redevances de procédure (dépôt, recherche, délivrance)	Redevances de maintien en vigueur pendant 20 ans	Total
USA petites entités	2.902,22	27.429,43	30.331,58
Belgique	6.309,13	24.612,62	30.921,75
Suède	6.309,13	24.612,62	30.921,75
Espagne	3.517,50	27.444,26	30.961,76
Suisse	3.038,33	29.173,88	32.212,87
France	2.910,02	31.719,98	34.630,00
Royaume Uni	2.137,57	35.376,29	37.513,79
Italie	779,21	37.282,04	38.061,18
USA	16.641,69	43.402,97	60.044,99
Pays Bas	5.804,37	54.858,80	60.663,17
Allemagne	2.465,09	86.328,20	88.793,29
Japon	6.899,29	93.072,03	99.971,32
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Les règles de financement de l'Office européen des brevets (OEB) limitent quelque peu les marges de manoeuvre de réduction. En effet, en cas de dépôt d'un brevet européen par l'intermédiaire de l'INPI, l'établissement est tenu de reverser 50 % de la redevance à l'OEB. Ce versement ne peut descendre en-dessous d'un prix plancher. L'INPI peut être amené en cas de baisse trop forte de ses tarifs à perdre de l'argent lors du dépôt de brevets.

Comme le montre le tableau ci-dessous, mis à part pour la cinquième annuité où les tarifs de l'INPI ne sont pas bien ajustés par rapport aux versements demandés par l'OEB, les autres annuités mettent en évidence un potentiel de baisse des prix des brevets qui n'est pas totalement exploité par le gouvernement.

Redevance par annuité Troisième annuité Quatrième annuité Cinquième annuité Sixième annuité Septième annuité Huitième annuité Neuvième annuité Dixième annuité Onzième annuité Douzième annuité Treizième annuité Quatorzième annuité Quinzième annuité Seizième annuité Dix-septième annuité Dix huitième annuité Dix neuvième annuité Vingtième annuité

Tarif INPI (2002) (en francs) 164 164 164 886 886 886 886 886 1.771 1.771 1.771 1.771 1.771 3.477 3.477 3.477 3.477 3.477

50 % du tarif INPI 82 82 82 443 443 443 443 443 885,5 885,5 885,5 885,5 885,5 1738,5 1738,5 1738,5 1738,5 1738,5

Minimum perçu par l'OEB 40,25 50,31 93,91 114,03 137,51 160,99 184,46 211,29 246,19 285,08 318,62 365,57 412,52 452,77 506,43 556,74 593,63 633,88

2. Les coûts d'immatriculation au registre du commerce et des sociétés

Votre rapporteur général convient que l'arrêté du 30 octobre 2001 modifiant l'arrêté du 29 décembre 2000 relatif aux redevances de procédures perçues par l'Institut national de la propriété industrielle a très nettement abaissé les coûts d'immatriculation au registre du commerce et des sociétés. Compte tenu néanmoins du montant du prélèvement prévu par le gouvernement, votre rapporteur général est néanmoins fondé à se demander pourquoi le gouvernement n'est pas allé jusqu'au bout de la logique en instituant une gratuité générale.

Registre du commerce et des sociétés (tarifs fixés par l'arrêté du 30 octobre 2001)

	Personne Physique	Personne Morale
Immatriculation principale d'une personne physique requise pour cause de création d'établissement	gratuit	/
Immatriculation d'une personne morale (constitution sans activité ou avec création d'établissement)	/	gratuit
Immatriculation principale requise suite à la prise d'un fonds en location gérance	38,05 F	74,78 F
Immatriculation principale requise suite à achat ou apport d'un fonds de commerce (mutation à titre onéreux) et pour toute autre cause (donation, transmission de patrimoine, héritage, transfert hors ressort), ou faisant suite à la caducité d'une inscription précédente	38,05 F	74,78 F
Immatriculation secondaire requise suite à création	gratuit	gratuit
Immatriculation secondaire requise suite à achat ou apport d'un fonds de commerce (mutation à titre onéreux)	38,05 F	74,78 F
Toute inscription complémentaire	38,05 F	38,05 F
Toute inscription modificative y compris transfert autre que transfert hors ressort et prise d'activité d'une personne morale	38,05 F	38,05 F
Radiation au registre du commerce et des sociétés	gratuit	gratuit
Dépôts des comptes annuels pour les sociétés	/	35,09 F
Dépôt d'actes pour les personnes morales • Acte constitutif • Acte modificatif	/ /	gratuit 38,05 F
Conversion du capital social d'une société à l'euro près telle que prévue par le décret du 30 mai 2001 : • Inscription modificative • Acte modificatif	/ /	gratuit gratuit

B. LE DÉVELOPPEMENT DES ACTIONS D'INFORMATION ET DE FORMATION NE POURRA AVOIR LIEU

Le rapport d'information de notre collègue Francis Grignon, fait au nom de la commission des affaires économiques sur la stratégie du brevet d'invention note certes que l'INPI offre des prestations rapides et de qualité dans la délivrance des brevets. Il relève néanmoins « l'absence de connaissance ou de compréhension des enjeux de la propriété industrielle comme étant une des principales causes de la faiblesse de la position française en matière de dépôts de brevets. La culture de la propriété industrielle, jugée faible, ne se diffuserait, en outre, que très progressivement. La situation des Etats-Unis, du Japon et de l'Allemagne est, à cet égard, radicalement différente. Dans l'échelle internationale de la sensibilisation à l'enjeu de la propriété industrielle, la France se situerait dans une position intermédiaire entre les pays à culture de propriété industrielle forte (les 3 Etats précités) et ceux -tels les pays d'Europe du Sud par exemple- où elle est faible ».

Il conclut en indiquant que « le frein culturel est la principale racine du « mal français ». Pour les chercheurs, la reconnaissance passe par une publication. Pour les PME et les inventeurs, il existe une faible conscience de la propriété industrielle. Il n'y a pas de « réflexe brevet » ».

Dès lors, c'est aujourd'hui la première des attributions de l'INPI, la sensibilisation et la formation doivent être développées. Ceci exige des moyens.

En effet, un des premiers éléments d'information consiste dans la mise à disposition de bases de données en ligne (brevets, marques, dessins et modèles) qui demande des investissements informatiques très coûteux. Le taux d'investissement de l'INPI n'est aujourd'hui que de 9,7 % dans un domaine où le soutien à l'innovation exigerait des niveaux plus élevés. De même, la sensibilisation des PME à une logique de propriété industrielle exige une présence plus forte en régions. De nouvelles implantations doivent être prévues.

C. LE PRÉLÈVEMENT EST EN TOUT ÉTAT DE CAUSE OPÉRÉ DANS LA PRÉCIPITATION.

Le prélèvement opéré par le gouvernement est en tout état de cause opéré dans la précipitation. Deux rapports sont en effet en cours de rédaction, l'un par la Cour des comptes, l'autre par l'Inspection générale des finances : leur objectif est, notamment, de faire des propositions sur un mode de financement optimal de l'INPI et de proposer les modalités d'une contractualisation des relations entre l'établissement et l'Etat.

Pressé par ses propres besoins budgétaires, le gouvernement a devancé toute réflexion et négligé les enjeux majeurs que représentent la propriété industrielle en France.

(en millions de francs)

Le diagramme ci-dessus montre que les prélèvements opérés par l'Etat, qui se manifestent par une brusque diminution du fonds de roulement, n'obéissent à aucune régularité mais sont fonction des séquences particulières du budget général. Une régularité de ce prélèvement serait à tout le moins souhaitable.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 7

Liquidation du Fonds spécial d'allocation vieillesse

Commentaire : le présent article organise la liquidation du Fonds spécial d'allocation vieillesse (FSAV) au profit de l'État et du service de l'allocation spéciale.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le gouvernement avait prévu au présent article la liquidation du Fonds spécial d'allocation vieillesse (FSAV). L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de sa commission des finances, un amendement rédactionnel qui n'en modifie pas la substance par rapport aux propositions initiales du gouvernement.

Le I abroge l'article 46 de la loi n° 52-799 du 10 juillet 1952 assurant la mise en oeuvre du régime de l'allocation vieillesse des personnes non salariées et la substitution de ce régime à celui de l'allocation temporaire. Il s'agit de la disposition législative ayant créé le FSAV.

Le II prévoit que la Caisse des dépôts et consignations verse à l'Etat 23,8 millions de francs au moment de l'entrée en vigueur de la présente loi, cette somme représentant les avoirs du FSAV dont elle assure la gestion.

Enfin, le III transfère au service de l'allocation spéciale vieillesse de l'article L. 814-5 du code de la sécurité sociale les droits et obligations du FSAV c'est-à-dire, en pratique, les créances à recouvrer au titre des allocations indues et de la récupération sur succession. Leur montant est évalué par le gouvernement à 19 millions de francs. En revanche, il ne devrait pas y avoir d'obligations à assurer en raison de la prescription biennale de cette allocation que le FSAV ne verse plus depuis 1993. Le service de l'allocation spéciale vieillesse étant assuré par la Caisse des dépôts et consignations, c'est celle-ci qui bénéficiera du transfert des droits et obligations.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

A. LA RÉPARATION D'UN OUBLI

La loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale a, notamment, rénové en profondeur les avantages vieillesse non contributifs. Elle a créé le minimum vieillesse financé par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Il est constitué d'une part d'allocations de base, d'autre part de l'allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité (FNS). Parmi les allocations de base figure l'allocation spéciale attribuée, sous conditions de ressources, aux personnes ne bénéficiant d'aucun avantage vieillesse. Le FSV prend en charge, outre l'allocation proprement dite, les frais de gestion du service de l'allocation spéciale, pour un coût total de 175 millions d'euros en 2001 et de 168 millions d'euros en 2002.

En 1993, si la loi avait transféré au FSV le coût de l'allocation spéciale, et créé le service de l'allocation spéciale vieillesse, géré par la Caisse des dépôts, pour en assurer la gestion, elle n'avait pas formellement supprimé le FSAV. De ce point de vue, le présent article ne pose pas de difficulté.

Il n'existe pas non plus de difficulté juridique quant à la présence d'un tel article dans un projet de loi de finances. Il revient en effet à la loi de dissoudre un tel fonds, même si les deniers qu'il possède ont le caractère de deniers privés. Il revient aussi à la loi de régler la dévolution des droits et obligations du fonds d'après l'article 34 de la Constitution.

En revanche, plus discutables sont les choix d'allocation de l'actif faits par le gouvernement et adoptés par l'Assemblée nationale.

B. DES CHOIX CONTESTABLES

Le premier doute qu'il convient de lever, porte sur l'ordre des priorités retenu dans le présent article. En effet, d'un point de vue juridique, distinguer les disponibilités du fonds, qu'il serait possible de prélever, de ses droits et obligations n'a guère de pertinence, puisque des disponibilités ne sont rien moins que des créances. C'est pourquoi le présent article commence par prélever 23,8 millions de francs sur les fonds gérés par la Caisse des dépôts avant de préciser la dévolution des droits et obligations résiduels.

Le deuxième doute porte sur l'attribution du produit du prélèvement, -qui correspond en fait à l'actif disponible- à l'Etat. En effet, jusqu'en 1993, c'est-à-dire du temps du FSAV, l'allocation n'était pas payée par l'Etat mais par les régimes de retraite de base, parmi lesquels l'Etat au titre des pensions civiles et militaires. En effet, l'article L. 814-5 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction d'avant la réforme de 1993, prévoyait que les dépenses du Fonds étaient couvertes par une contribution de tous les organismes chargés d'allouer des retraites, pensions, rentes ou allocations de vieillesse. Le montant de la contribution de chaque organisme était fixé par décret après avis d'une commission consultative. Par exemple, la répartition de mars 1993 ^{27 ( * )} précisait que l'Etat versait au titre des pensions des fonctionnaires une contribution représentant environ 9 % des dépenses du fonds.

Or, malgré ces dispositions, le gouvernement invoque dans l'exposé des motifs le fait que l'Etat supportait la charge de l'allocation spéciale avant 1993 pour justifier l'attribution de l'actif disponible au budget général. Cet argument est donc erroné, et emporte avec lui la justification de faire bénéficier l'Etat des 23,8 millions de francs. En réalité, il aurait fallu répartir cet actif disponible entre les différentes caisses de retraite qui contribuaient à l'époque au financement du FSAV. Comme une partie de ces caisses a disparu, suite à des regroupements, et que les modalités pratiques de la répartition aboutiraient à l'attribution de sommes au montant très faible, on peut comprendre le souci du gouvernement de choisir une solution plus simple. Le choix de l'Etat ne se justifierait plus que par le souci de simplicité, mais on ne voit pas pourquoi ce serait lui et non pas un autre régime de retraite de base qui ne bénéficierait. Le gouvernement aurait pu attribuer cette somme au Fonds de réserve des retraites, puisque ce dernier a pour objectif, à terme, de venir apporter un soutien financier aux régimes de retraite de base, mais votre commission estime que, plus que de ressources ponctuelles, ce fonds a besoin de ressources pérennes et de lisibilité. La solution la plus justifiée apparaît donc de reverser cette somme au Fonds de solidarité vieillesse puisque ce dernier a pris la succession des régimes de retraite de base dans le financement d'avantages non contributifs et qu'il a aujourd'hui la charge, parmi les prestations vieillesse non contributives.

Votre rapporteur général vous propose donc d'affecter à l'Etat 2,14 millions de francs, qui correspondent à sa quote-part dans la contribution au FSAV - soit 9 %, le solde, 21,66 millions de francs, restant dans les droits du fonds et revenant donc, d'après le III du présent article, au SASV.

Le dernier doute concerne l'attribution des droits du FSAV au service de l'allocation spéciale vieillesse. Ce choix n'est justifié nulle part. L'exposé des motifs ne le mentionne pas et notre collègue député Didier Migaud le considère comme « totalement justifié ». Cet adjectif ne vaut que si, à travers le SASV, c'est le FSV et non pas la Caisse des dépôts, qui bénéficie des créances recouvrées. Le coût du SASV est en effet pris en charge par le FSV et non pas par la Caisse des dépôts et consignations, simple gestionnaire rétribuée pour cette tâche. On comprend mal alors pourquoi les créances du SASV que ce dernier pourrait recouvrer viendraient abonder les ressources de la Caisse. Il paraît évident que le FSV, qui supporte depuis 1993 le coût du service comme du fonctionnement de l'allocation (46,37 millions de francs en 2000, et probablement 47,33 millions de francs en 2001), doit bénéficier des droits du fonds. Cela signifie que les créances que le SASV serait susceptible de recouvrer devront venir en minoration des frais de gestion dus par le FSV à la Caisse.

C'est pourquoi votre rapporteur général estime que l'ensemble des droits et obligations du FSAV, soit les disponibilités après affectation de 9 % de l'actif disponible à l'Etat,, les créances à recouvrer et les éventuelles dettes à payer, reviennent, via le SASV, au Fonds de solidarité vieillesse, héritier des régimes ayant contribué au financement de l'allocation spéciale, et financeur de l'actuel SASV. La Caisse des dépôts, simple gestionnaire du service, ne saurait en bénéficier.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 8

Affectation au BAPSA d'un montant supplémentaire de contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S)

Commentaire : le présent article vise à affecter au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) un montant supplémentaire de 1.542 millions de francs prélevé sur le produit de la C3S.

I. LE FINANCEMENT DU DÉFICIT D'EXÉCUTION DU BAPSA POUR 2001

A.LE DÉFICIT D'EXÉCUTION DU BAPSA EN 2001

D'après l'exposé des motifs du présent article « la projection pour l'année 2001 fait apparaître un déséquilibre du budget annexe des prestations sociales agricoles de 1.542 millions de francs, essentiellement dû à la progression des dépenses d'assurance maladie-maternité et à des moins-values de cotisations sociales ».

Le déficit d'exécution du BAPSA constaté pour 2001 s'inscrit dans le droit fil des années antérieures puisque, depuis 1997, le BAPSA a été en constant déficit d'exécution, à l'exception de l'année 1998. Ces déficits d'exécution résultent d'une surestimation répétée des recettes professionnelles couplée à une sous-évaluation des dépenses, notamment des dépenses d'assurance maladie-maternité. D'après notre collègue député Charles de Courson, rapporteur spécial du BAPSA au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, « il ne s'agit pas d'une fatalité liée à un aléa impossible à prévoir, mais bien d'une volonté délibérée de minimiser le déficit d'exécution, avec des conséquences sur la sincérité à la fois de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale » ^{28 ( * )} .

Pour mémoire, votre rapporteur général tient à rappeler que le déficit d'exécution du BAPSA s'est élevé en 1997 à 520 millions de francs en raison notamment de moins-values de recettes très importantes (760 millions de francs), en 1999 à 880 millions de francs en raison principalement d'une surestimation des recettes professionnelles, en 2000 à 523 millions de francs en raison notamment de la dérive des dépenses d'assurance maladie ainsi que d'une surévaluation des recettes professionnelles.

Pour 2001, le déficit d'exécution résulte essentiellement de dépenses supplémentaires, dont le montant avait été initialement sous-estimé par le projet de BAPSA pour 2001 et, dans une moindre mesure; de moins-values de cotisations.

Le présent projet de loi de finances rectificative fait état :

- dans son état A, de moins-values de recettes des cotisations maladie, famille et retraite de 342 millions de francs (52,14 millions d'euros) par rapport aux prévisions, soit une diminution de 2,9 %. Ces moins-values résultent notamment des hypothèses optimistes voire volontaristes retenues dans le cadre de la préparation du projet de budget pour 2001, et notamment de celle du maintien du niveau du revenu agricole en 2000 par rapport à 2001;

- dans son article 15, de dépenses d'assurance maladie supplémentaires de 1.200 millions de francs (183 millions d'euros), soit une augmentation de 3,5 % par rapport au montant initialement prévu par le projet de BAPSA pour 2001. Ces prévisions de dépenses supplémentaires ne tiennent cependant pas compte de l'augmentation des frais financiers prévus par le ministère de l'agriculture et de la pêche.

Dès lors, et d'après les dispositions du présent article, le déficit d'exécution du BAPSA en 2001 serait donc de 1.542 millions de francs (235 millions d'euros), après le versement de la subvention budgétaire d'équilibre de 5.300 millions de francs (823 millions d'euros).

B. LE FINANCEMENT DU DÉFICIT D'EXÉCUTION DU BAPSA EN 2001 PAR UN PRÉLÈVEMENT SUPPLÉMENTAIRE SUR LE PRODUIT DE LA C3S

Le présent article prévoit de financer intégralement le déficit d'exécution du BAPSA prévu pour 2001 par une affectation au BAPSA d'un montant supplémentaire de 1.542 millions de francs prélevé sur le produit de la C3S, après affectation de ce produit à l'ORGANIC, à la CANAM et à la CANCAVA. Dès lors, l'article 38 de la loi de finances pour 2001 n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 est modifié afin de porter le montant de la recette de C3S affectée au BAPSA de 1.830 millions de francs à 3.372 millions de francs.

Il s'agit désormais d'une méthode récurrente à laquelle a recours le gouvernement pour financer les déficits d'exécution successifs du BAPSA. Traditionnellement, le déficit d'exécution du BAPSA est financé de trois manières différentes :

- par la subvention budgétaire d'équilibre versée par l'Etat, dans la limite, et jusqu'en 1999, du montant inscrit en loi de finances initiale;

- par un prélèvement supplémentaire sur le produit de la C3S ;

- pour le solde, par la mobilisation du fonds de roulement, correspondant au cumul des résultats bénéficiaires clos depuis 1949.

Aujourd'hui, il faut noter, d'une part, que le fonds de roulement a été réduit quasi à néant depuis 1997 puisqu'il est passé de 1.650 millions de francs en 1997 à 209 millions de francs en 2000, d'autre part que le gouvernement a progressivement transféré la responsabilité qui lui incombait d'assurer l'équilibre du BAPSA, via la subvention budgétaire d'équilibre, à un prélèvement répété sur le produit de la C3S.

II. UN FINANCEMENT INACCEPTABLE

La contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S)

Ses principales caractéristiques

La C3S a été instituée par la loi du 3 janvier 1970. D'après les dispositions de l'article L. 621-1 du code de la sécurité sociale, elle est versée par les sociétés commerciales au régime d'assurance maladie-maternité des travailleurs non-salariés des professions non agricoles et aux régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales, et agricoles afin de compenser les pertes de recettes subies par ces régimes du fait du développement de l'exercice sous forme sociétaire des professions artisanales et commerciales. Elle a fait l'objet d'une réforme en 1995 destinée à augmenter son rendement (loi du 4 août 1995 portant loi de finances rectificative pour 1995) : extension du champ de recouvrement, de l'assiette et augmentation du taux. Son taux est fixé par décret à 0,13 % du chiffre d'affaires des sociétés redevables. Elle n'est pas perçue lorsque le chiffre d'affaires est inférieur à 5 millions de francs, soit 760.000 euros.

La répartition de son produit

En application de l'article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale, le produit de la C3S est réparti, au prorata et dans la limite de leurs déficits comptables, entre trois régimes prioritaires : le régime d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles (CANAM), le régime d'assurance vieillesse des professions industrielles et commerciales (ORGANIC) et le régime d'assurance vieillesse des artisans (CANCAVA).

Le cas échéant, le solde du produit de la C3S était jusqu'en 1998 réparti entre les autres régimes de non-salariés déficitaires, parmi lesquels le BAPSA. Aujourd'hui, ce solde est versé soit au Fonds de solidarité vieillesse (FSV), soit au Fonds de réserve pour les retraites (FRR) (loi n° 2000-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel).

Ces montants de répartition sont fixés par un arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget.

A. UN FINANCEMENT INSTABLE AU COURS DU TEMPS

En 1992, la contribution sociale de solidarité sur les sociétés, destinée à financer les régimes sociaux des non-salariés non-agricoles, et la cotisation similaire prélevée sur les sociétés agricoles sont fusionnées. Le BAPSA devient dès lors l'un des affectataires de la nouvelle contribution unique.

L'affectation au BAPSA a été opérée en 1992 et 1993 au-delà du produit annuel de la contribution, conduisant à épuiser rapidement les réserves constituées sur le produit de la C3S.

De 1994 à 1996, le BAPSA, bien que demeurant attributaire d'une partie du produit de la contribution, cesse en pratique d'en recevoir une fraction.

La loi n° 96-314 du 12 avril 1996 exclut le BAPSA de la liste des bénéficiaires de la C3S. Il semblait donc acquis que désormais le BAPSA ne pourrait plus être bénéficiaire d'une fraction de la C3S.

Toutefois en 1999 et en 2000, 1 milliard de francs (150 millions d'euros) a été prélevé forfaitairement sur le produit de la C3S au profit du BAPSA alors même que les projets de BAPSA pour 1999 et pour 2000 ne prévoyaient aucun versement au titre de cette contribution. En exécution pourtant il s'avère que les versements pour 1999 et 2000 s'élèvent chacun à 1 milliard de francs avec pour objet le financement de la revalorisation des petites retraites agricoles.

En outre, l'article 4 de la loi de finances rectificative pour 2000, n° 2000-1353 du 30 décembre 2000, a majoré de 350 millions de francs le prélèvement opéré sur le produit de la C3S au profit du BAPSA.

L'article 38 de la loi de finances pour 2001 avait quant à lui fixé le prélèvement sur la C3S à 1.830 millions de francs (279 millions d'euros) dans le but de financer la revalorisation des retraites agricoles ainsi que diverses mesures d'ordre social en faveur des non-salariés agricoles.

En outre, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2001, en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, il avait été décidé que le prélèvement sur la C3S au profit du BAPSA devait retrouver un caractère pérenne dans la mesure où le coût de l'élargissement du champ des personnes bénéficiaires de l'exonération de CRDS était supporté par l'Etat et non par la CADES. Pour compenser cette participation de l'Etat à l'exonération de CRDS, une diminution de la subvention budgétaire de l'Etat au BAPSA avait été décidée, diminution elle-même compensée par une augmentation du prélèvement sur le produit de la C3S au profit du BAPSA.

Dès lors il est apparu justifié de rendre son caractère permanent à l'affectation d'une partie du produit de la C3S au BAPSA. C'est pourquoi, l'article 38 de la loi de finances pour 2001 a modifié l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale, qui mentionne désormais les régimes d'assurance vieillesse des professions agricoles comme destinataires d'une partie du produit de la C3S, et non pas explicitement le BAPSA. En outre, l'article 38 précité a également modifié l'article L. 651-2-1 du même code de telle sorte que le produit affecté au régime vieillesse des exploitants agricoles, de fait au BAPSA, soit calculé après le versement de leur dû aux régimes maladie et vieillesse des non-salariés non agricoles, mais avant le versement du solde au FSV.

Cependant, six mois plus tard, l'article 7 de la loi n° 2000-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel supprimait dans l'article L. 651-2-1 précité la référence explicite au versement du produit affecté au régime vieillesse des professions agricoles, et donc, de fait, du produit attribué au BAPSA.

Dès lors, l'incertitude juridique quant aux modalités d'attribution d'une fraction du produit de la C3S au BAPSA demeure entière. Cette incertitude est d'autant plus troublante que l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale pose le principe d'une affectation de C3S au régime d'assurance vieillesse des professions agricoles, tandis que l'article L. 651-2-1 du même code, qui prévoit les modalités de répartition de la C3S entre différents régimes, n'y fait plus référence.

Dernier avatar dans l'histoire de l'affectation d'une partie du produit de la C3S au BAPSA, l'article 18 du projet de loi de finances pour 2002 qui fixe le montant de C3S affecté au BAPSA à 520 millions d'euros (3,4 milliards de francs), montant destiné à financer le déficit du régime vieillesse des exploitants agricoles et notamment la dernière étape du plan pluriannuel de revalorisation des petites retraites agricoles.

B. UN FINANCEMENT « DISCRÉTIONNAIRE »

Comme il a été souligné précédemment, actuellement, l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale définit clairement les bénéficiaires de la C3S. Il s'agit :

- du régime d'assurance maladie-maternité des travailleurs non-salariés des professions non-agricoles ;

- des régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales, et agricoles ;

- du Fonds de solidarité vieillesse et du Fonds de réserve pour les retraites.

Pour autant, l'article L. 651-2-1 du même code, qui définit la clé de répartition du prélèvement sur la C3S entre les différents bénéficiaires ne fait plus référence, depuis la loi n° 2001-624 précitée, aux régimes d'assurance vieillesse des professions agricoles et donc au BAPSA. Si bien que le BAPSA reste tributaire, s'agissant de l'affectation d'une partie du produit de la C3S, du « bon vouloir du gouvernement ». Il est injustifié que, dans la détermination de l'ordre et des modalités de répartition de la C3S prévue par l'article L. 651-2-1 précité, n'apparaisse pas le BAPSA, alors qu'apparaissent explicitement l'ORGANIC pour les industriels et commerçants, la CANCAVA pour les artisans et la Caisse nationale d'assurance maladie des non salariés non agricoles (CANAM) d'une part, le FSV et le FRR d'autre part.

En outre, le recours systématique et croissant à cette affectation de C3S au BAPSA ne constitue qu'un moyen pour le gouvernement de réduire drastiquement sa subvention d'équilibre budgétaire au BAPSA. Ainsi, pour l'année 2002, la subvention d'équilibre du budget général devrait s'établir à 271 millions d'euros, contre 824 millions d'euros en 2001, soit une baisse significative de 67 %.

C. UN FINANCEMENT INJUSTIFIÉ

Votre rapporteur général souhaite également souligner que cette ponction d'une partie du produit de la C3S au profit du BAPSA, qui bénéficie déjà d'impositions affectées et d'une subvention d'équilibre du budget de l'Etat, revient à détourner des régimes des commerçants et artisans (ORGANIC et CANCAVA) une partie des sommes qui leur sont normalement dues au titre de la C3S.

Votre rapporteur général ne saurait accepter que le gouvernement prive les régimes précités de l'argent qui leur est dû dans le seul but de diminuer la subvention d'équilibre du budget de l'Etat traditionnellement versée au BAPSA.

De même, l'évolution au cours du temps des modalités d'affectation de la C3S a entraîné une modification, en dehors de toute règle de calcul affichée, de la répartition « à trois étages » de la C3S définie par l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale, entre le Fonds de réserve des retraites, la première section du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) et les régimes maladie et vieillesse de certains non-salariés non-agricoles, au profit du régime de retraite et du régime maladie des exploitants agricoles.

Les conséquences de cette dérogation ont aussi fait que le Fonds de réserve pour les retraites était le véritable perdant du prélèvement envisagé : ainsi l'an passé le produit de la C3S n'a que partiellement compensé le déséquilibre du FSV prévu par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 (un déficit de 1,08 milliard de francs en 2001, c'est-à-dire 160 millions d'euros, soit un ordre de grandeur comparable à celui du prélèvement opéré au profit du BAPSA). Ce sont autant de recettes dont ne bénéficiera plus la première partie du FSV dont les excédents doivent pourtant abonder le Fonds de réserve pour les retraites.

D'après les données du rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2001, la répartition du produit de la C3S en 2001 devrait s'effectuer de la manière suivante :

- 598 millions d'euros (3.900 millions de francs) à destination de la CANAM ;

- 861 millions d'euros (5.648 millions de francs) à destination de l'ORGANIC ;

- 477 millions d'euros (3.129 millions de francs) à destination de la CANCAVA.

Ainsi, le produit de C3S affecté à ces trois régimes de non-salariés non agricoles représenterait en 2001 un montant de 1,93 milliard d'euros (12,7 milliards de francs), en diminution de 170 millions d'euros (1 milliard de francs) par rapport à 2000.

- 514 millions d'euros (3.372 millions de francs) à destination du BAPSA, d'après les dispositions du présent article ;

- enfin 551 millions d'euros (3.615 millions de francs) à destination du FSV au titre du transfert des opérations de solde de 2000. En 2002, ce montant devrait s'élever à 510 millions d'euros (3.250 millions de francs) au titre du transfert de solde des opérations courantes de 2001 ;

- enfin, le FRR ne devrait bénéficier en 2001 d'aucune affectation de C3S.

D. LA QUESTION DE LA CONSTITUTIONNALITÉ DU PRÉSENT ARTICLE

L'article 4 de la loi de finances rectificative pour 2000 avait pour objet de majorer de 350 millions de francs le prélèvement opéré sur le produit de la C3S au profit du BAPSA pour 2000, ce qui avait pour effet de diminuer de fait du même montant les ressources affectées au Fonds de solidarité vieillesse.

Saisi par le Sénat de la constitutionnalité de cet article qui revenait de façon rétroactive sur la catégorie « impôts et taxes » des prévisions de recettes de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, et en particulier sur son respect des dispositions de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale définissant le domaine de compétence des lois de financement, le Conseil constitutionnel avait estimé dans sa décision n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000 que « considérant que la mesure prévue par l'article critiqué, qui trouve sa place dans une loi de finances, n'a pas sur les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour l'année 2000 une incidence telle qu'elle aurait dû, au préalable, être prise en compte par une loi de financement de la sécurité sociale ; que le grief tiré du non-respect de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale doit donc être rejeté ».

Cette année cependant, afin de « contrer » une éventuelle censure du Conseil constitutionnel, le gouvernement a tenu compte dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 de cette affectation supplémentaire de 1,542 milliard de francs de C3S au BAPSA dans l'article 17 de la loi précitée fixant les prévisions révisées de recettes pour 2001 en modifiant, par voie d'amendement adopté à l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, le montant mentionné à la catégorie « impôts et taxes ».

III. PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur général estime que le recours systématique à ce prélèvement sur le produit de la C3S pour équilibrer le BAPSA est inacceptable puisque, par définition, c'est à l'Etat, par le biais de la subvention d'équilibre, qu'il revient de financer les déficits d'exécution du BAPSA. C'est pourquoi, pour affirmer une position de principe maintes fois répétée, votre rapporteur général vous propose de supprimer cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 9

Affectation de ressources au Fonds de réserve pour les retraites
(Compte d'affectation spéciale n° 902-33 « Fonds de provisionnement des charges de retraites »)

Commentaire : le présent article vise à réserver la totalité des recettes issues des redevances payées pour l'UMTS en 2001 au Fonds de réserve des retraites et à supprimer l'affectation de la part revenant au désendettement de l'Etat.

L'article 36 de la loi de finances pour 2001 a institué un fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'Etat, sous forme de compte d'affectation spéciale, destiné à recueillir les recettes issues des redevances liées à l'exploitation de l'UMTS et à les affecter à un Fonds de réserve des retraites et au désendettement de l'Etat via la CADEP (Caisse d'amortissement de la dette publique). Moins d'un an plus tard, en raison d'une gestion calamiteuse du dossier UMTS, les recettes espérées se sont effondrées et l'objectif d'un désendettement de l'Etat par ce biais est abandonné.

I. L'EFFONDREMENT DES RECETTES UMTS EN 2001

Le gouvernement avait estimé les recettes UMTS pour 2001 à 32,5 milliards de francs. Celles-ci ont fondu comme « neige au soleil ». Le compte d'affectation spéciale n° 902-33 n'enregistrera qu'un peu plus de 8 milliards de francs au titre des redevances UMTS.

Scénario initial du gouvernement à 4 licences

	Montant des redevances (en milliards de francs)
	Caisse d'Amortissement de la dette publique	Fonds de Réserve des Retraites	Total
2001 (prévision)	13,97	18,50	32,47
2001 (réalisation)	0	8,13	8,13
Ecart Réal./Prév.	-13,97	-10,37	-24,34

A. UN CONCOURS DE BEAUTÉ POUR MOITIÉ INFRUCTUEUX

Comme le souligne également le rapport « Enchères et gestion publique » de MM. Elie Cohen et Michel Mougeot publié par le Conseil d'analyse économique, la France n'a pas fait preuve de clairvoyance dans sa procédure d'attribution des licences UMTS.

Elle a d'abord tardé à agir en organisant sa procédure d'attribution des licences seulement au premier semestre 2001. L'organisation d'enchères parmi les tous premiers pays en Europe aurait rapporté bien davantage que les 130 milliards de francs (19,82 milliards d'euros), affichés en loi de finances initiale pour 2001. La France a ainsi chèrement payé son retard.

	Dates d'attribution des licences
Enchères
- Grande-Bretagne	Printemps 2000
- Allemagne	Eté 2000
- Pays Bas	Eté 2000
- Autriche	Automne 2000
Soumission comparative
- Finlande	Novembre 1999
- Espagne	Mars 2001
- Suède	Automne 2000
- Norvège	Automne 2000
- France	Juin 2001
- Danemark	Septembre 2001
Système mixte
- Italie	Automne 2000

Elle a de plus opté pour le système de la soumission comparative (« beauty contest » ou « concours de beauté ») et non pour les enchères. Ce « concours de beauté » n'avait aucune chance, compte tenu de la période à laquelle il s'est tenu, de faire émerger un « juste prix ». Plus transparente, plus neutre, plus équitable que la soumission comparative, la procédure des enchères aurait dû s'imposer : elle aurait permis aux seules lois du marché de déterminer la valeur des fréquences et du prix des licences.

Tenté par les incroyables bénéfices constatés au Royaume-Uni et en Allemagne, le gouvernement a exigé des opérateurs un montant de redevance qui s'est avéré, avant même l'attribution des licences, intenable.

Les résultats du concours de beauté se sont avérés dès lors bien cruels : seules deux des quatre licences ont trouvé preneurs. Orange, filiale de France Telecom, et SFR, filiale de Cegetel, elle-même filiale de Vivendi étaient les seules candidates et ont donc été les deux seules sociétés à se voir attribuer une licence UMTS.

Le prix de la licence a clairement été un frein pour les autres opérateurs. Le « concours de beauté » a été pour moitié infructueux.

Votre rapporteur général souligne que cette situation « originale » est unique parmi les grands pays européens.

B.UNE RÉDUCTION DES PRIX MOINS DE SIX MOIS APRÈS

L'échec du « concours de beauté » a pesé comme une malédiction sur les recettes à attendre de l'UMTS. Le gouvernement n'a eu d'autre choix que de réviser à la baisse les montants des licences sous peine de léser gravement l'avenir de la téléphonie mobile de troisième génération en empêchant l'arrivée de deux nouveaux opérateurs en 2002.

Ce sont en effet les perspectives d'une nouvelle consultation et la nécessité de présenter des conditions favorables à un marché réticent qui ont obligé le gouvernement à revoir sa position. C'est pourquoi les pays qui ont octroyé toutes leurs licences ont pu, contrairement à la France, ne pas remettre en cause les montants de leur redevance.

Après une négociation dont le Sénat a eu davantage d'échos dans la presse que dans les déclarations du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie devant sa commission des finances, la part fixe due par chaque opérateur en 2001 a subitement été gelée à 4 milliards de francs (619 millions d'euros), toute autre exigence de paiement au titre de cette part fixe étant pour l'avenir supprimée.

La redevance due par chaque titulaire d'autorisation d'établissement et d'exploitation du réseau mobile de troisième génération est désormais répartie entre :

- une part fixe d'un montant de 4 milliards de francs (619 millions d'euros), versée le 30 septembre de l'année de délivrance de l'autorisation,

- une part variable égale à 1 % du chiffre d'affaires réalisé au titre des fréquences UMTS.

Dans le projet de loi de finances pour 2002 le Sénat avait introduit une tarification autrement plus ambitieuse puisqu'il modulait le taux de la part variable de 2 à 1 % en fonction de la couverture du territoire assurée par les opérateurs.

Aucun chiffre d'affaires au titre de l'UMTS ne pouvant être attendu avant la fin de l'année 2002, voire le début de l'année 2003, le gouvernement ne peut plus compter en 2001 que sur les 8 milliards de francs versés par SFR et Orange après maintes difficultés, soit 4 fois moins qu'espéré.

II. UN FONDS DE RÉSERVE DES RETRAITES LARGEMENT VIRTUEL

A. LA VIE AGITÉE DU FRR

1. La mise en place difficile

Le Fonds de réserve des retraites a été créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, prenant la forme d'une section comptable particulière (la 2 ^ème section) du Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

L'article 6 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel a conféré au Fonds, plus d'un an et demi après sa création formelle, son autonomie. Il prend désormais la forme d'un établissement public administratif de l'Etat ayant pour mission la constitution de réserves pour les retraites. Les ressources du fonds restent indisponibles jusqu'en 2020. Les bénéficiaires en seront les régimes entrant dans le champ du FSV, soit la CNAVTS, l'ORGANIC, la CANCAVA et le régime des salariés agricoles.

Les instances du Fonds sont composées d'un directoire de trois membres présidé par le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et un conseil de surveillance comprenant des parlementaires, des représentants des partenaires sociaux, des représentants de l'Etat et des personnalités qualifiées.

Un décret en conseil d'Etat en cours de préparation aura à préciser les modalités d'application de la loi, notamment s'agissant de la composition précise du conseil de surveillance, des missions des instances dirigeantes, des modalités de mise en place de la gestion administrative et des règles, notamment prudentielles, applicables au fonds.

2. Des recettes encore très variables

a) Le schéma initial

Les ressources du FRR, définies par le code de la sécurité sociale, sont de cinq types :

• des ressources fiscales : une fraction de la C3S, la moitié (portée à 65 % à partir de 2002) du prélèvement social de 2 % portant sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, la contribution de 8,2 % sur la part de l'abondement de l'employeur supérieur à 15.000 francs au plan partenarial d'épargne salariale volontaire ;

• des versements de tout ou partie d'excédents : ceux du FSV et de la CNAVTS (versement au titre du dernier exercice clos, pouvant être anticipé) ;

• des affectations de recettes non récurrentes : une fraction du produit de la vente des licences de téléphonie mobile de 3 ^ème génération (licences UMTS), les montants de l'intéressement et de la participation non réclamés par les salariés et reçus par la CDC au terme du délai de prescription trentenaire ;

• toute ressource affectée au FRR : versement exceptionnel de la CDC, affectation du produit de la vente des actifs des caisses d'épargne, prélèvement sur le résultat net de la CNAF en 2000 ;

• les ressources propres du Fonds : les produits de ses placements.

Par ailleurs, il faut rappeler que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 a prévu d'affecter au FRR un prélèvement exceptionnel sur la Caisse nationale des allocations familiales et une fraction supplémentaire du prélèvement de 2 % sur les revenus de capitaux dont 65 % du produit ira ainsi au Fonds (il s'agit cependant de la 5 ^ème modification de cette clef de répartition en trois ans).

Le gouvernement, par la voix du Premier ministre, a annoncé le 21 mars 2000, que son objectif était d'atteindre le montant de 1.000 milliards de francs de réserves en 2020, selon une clef prévisionnelle indicative figurant ci-dessous :

Les ressources prévisionnelles initiales du FRR d'ici à 2020

(en milliards d'euros)

Ressources	Cumul
Excédents CNAVTS	15,24
Excédents C3S et FSV	61
Prélèvements de 2 % sur les revenus de patrimoine	22,87
Produits des parts sociales Caisse d'épargne et versement CDC	3,05
Produits financiers	50,31
Total	152,47

Source : Premier ministre, dossier de presse, 21 mars 2000

b) Le triste feuilleton de la recette UMTS

Cependant, depuis cette annonce, le sort du FRR s'est révélé bien éloigné de cette prévision qui apparaît quelque peu hâtive.

Le meilleur exemple en est le choix d'attribuer une fraction du produit des licences UMTS au FRR. Lors de la décision d'attribution des licences de téléphonie mobile de 3 ^ème génération, le gouvernement avait décidé d'en affecter une partie au FRR. Celle-ci était définie de manière résiduelle. L'article 36 de la loi de finances pour 2001 prévoyait ainsi d'affecter le produit des redevances domaniales à un compte d'affectation spéciale créé à cet effet, le compte n° 902-33 « Fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'Etat ». Celui-ci devait ensuite procéder à l'affectation des sommes : la CADEP bénéficierait d'un montant fixe, tandis que le solde devait être versé au FRR. La clef de répartition implicite, calculée sur une base d'un produit de 4,95 milliards d'euros, accordait ainsi 2,13 milliards d'euros à la CADEP et 2,82 milliards d'euros au FRR. En 2002, le FRR devait obtenir cette même somme. Enfin, de 2003 à 2015, il était prévu que chaque opérateur verse 180 millions d'euros par an, soit un produit attendu de 720 millions d'euros par an, et cela au seul profit du FRR.

Cependant, l'attribution de deux licences au lieu de quatre, a conduit le gouvernement à revoir à la baisse ce schéma ambitieux dans le projet de loi de finances initiale pour 2002 et le présent projet de loi de finances rectificative pour 2001.

S'agissant de 2002, l'article 17 du projet de loi de finances pour 2002, tel que déposé par le gouvernement, avait prévu d'affecter au FRR en totalité les recettes tirées des licences UMTS à compter de 2002. Cela devait avoir pour conséquence l'affectation en 2002 au FRR de 2,48 milliards d'euros. La redevance calculée pour les treize années suivantes voyait son produit espéré divisé par deux, soit 360 millions d'euros par an. Cependant, au cours de la première lecture du projet de loi de finances pour 2002, le gouvernement a annoncé une révision du mode de calcul de l'affectation du prix des redevances. Ainsi, il a été décidé de faire payer aux opérateurs entrant sur le marché de la téléphonie de 3 ^ème génération un droit fixe de 620 millions d'euros et de créer une contribution assise sur le chiffre d'affaires des opérateurs.

Pour 2001, cette décision aurait dû avoir pour effet immédiat de réduire à néant les perspectives de versement au titre des redevances UMTS pour le FRR puisque les 1.240 millions d'euros déjà versés par les deux opérateurs en septembre 2001 constitueront la seule ressource du compte n° 902-33 pour 2001 et que l'article 17 de la loi de finances pour 2001 prévoyait déjà que 2.130 millions d'euros seront versés de ce compte à la CADEP avant tout versement au FRR. Le présent article revient donc sur cette disposition et affecte en totalité les faibles recettes UMTS perçues en 2001 au FRR.

Le gouvernement, à de nombreuses reprises, a affirmé son engagement de compenser intégralement pour le FRR ces pertes de recettes liées aux aléas de l'attribution des licences UMTS. Cependant, les plus grandes incertitudes entourent les modalités de cette compensation. Pour 2001, malgré son engagement le gouvernement n'entend pas compenser la perte de recettes par rapport au plan de charge prévisionnel du FRR qui s'élève à 1,58 milliard d'euros pour la seule année 2001.

Parallèlement, le FRR a déjà eu à subir un nombre très important de pertes de ressources.

L'exemple de la C3S constitue une bonne illustration de ces prélèvements sur le FRR. La C3S, après équilibre des régimes, doit aller soit au FSV et donc, en cas d'excédent de ce dernier, au FRR, soit directement au FRR. Ainsi, directement ou indirectement, tout prélèvement sur le produit de la C3S après équilibre des régimes bénéficiaires constitue un prélèvement sur les ressources du FRR. Or, la C3S est utilisée systématiquement depuis 1999 pour équilibrer le BAPSA qui souffre d'un déficit chronique. Ainsi, le total cumulé de 1999 à 2002 des prélèvements sur la C3S au profit du BAPSA s'élève à 1,16 milliard d'euros, alors que le FRR n'aura reçu au même titre sur cette période que 591 millions d'euros, dont 305 millions d'euros directement et 286 millions d'euros indirectement via l'affectation du FSV de 2000. La prévision de montée en charge du FRR réalisée par le Conseil d'orientation des retraites le 2 mai 2001 prévoit 100 milliards d'euros de produit du FSV et de la C3S de 2000 à 2020. Sur 2000-2002, seulement 591 millions d'euros ont été effectivement dégagés à ce titre, soit 0,6 % de l'objectif en 10 % du délai prévu ...

La commission des affaires sociales du Sénat a, dans le cadre de son contrôle sur les fonds sociaux ^{29 ( * )} , fort bien mis en évidence les contradictions du gouvernement s'agissant de la montée en charge du FRR qui se trouve donc toujours dans l'attente d'un mode d'alimentation conforme à l'outil que constitue un fonds de réserve. Il est vrai que les contours exacts du Fonds restent encore bien flous alors que le temps passe et que les besoins de financement à venir des régimes de retraite sont, eux, bien précis.

B. DES RECETTES À L'UTILISATION ENCORE INCERTAINE

De nombreux points restent encore à éclaircir s'agissant du Fonds de réserve.

Il ne s'agit pas de s'étendre longuement sur l'absence de visibilité financière du Fonds. Celui-ci croît doucement, au gré des excédents pas encore ponctionnés pour le 35 heures, des dons plus ou moins librement consentis, des recettes de privatisation qui peuvent se présenter presque « par hasard » ^{30 ( * )} . En faisant l'hypothèse d'une affectation totale du produit des licences UMTS au FRR et d'une affectation de 1,24 milliard d'euros de recettes de privatisation, et sans compter les frais de gestion du Fonds dont on voit mal comment ils seraient inférieurs à 20 millions d'euros par an, alors, le FRR détiendra en réserve au 31 décembre 2002 environ 12 milliards d'euros.

Évolution des recettes et des dépenses du FRR

(en millions d'euros)

	1999	2000	2001	2002
Recettes	306,4	2.867,6	3.342,2	5.534,9
C3S	304,9	-	-	-
FSV	-	-	286,6	-
CNAF	-	-	-	762,2
CNAVTS	-	767,4	-	-
2 % Capital	--	891,6	960,4	1.308
Vente Caisse d'épargne		718,2	718	718
Caisse des dépôts	-	457,3	-	-
UMTS (*)	-	-	1.240	1.240
Privatisations	-	-	-	1.240
Intérêts	1,5	33,1	137,2	266,7
Dépenses	0,2	3,8	13,9	0,2
Divers	-	0,4	0,2	0,2
Fiscalité	0,2	3,4	13,7	-
Résultat	306,2	2.863,8	3.328,3	5.534,7
Réserves au 31/12	306,2	3.170	6.498,3	12.033

(*) hypothèse d'une affectation totale des recettes UMTS au FRR

Outre ces incertitudes financières, le plus grand flou règne sur les futures dépenses du Fonds de réserve. Ce dernier est, d'après la loi, destiné à un nombre délimité de régimes de retraite : CNAVTS, ORGANIC, CANCAVA et, par le biais de son intégration financière avec la CNAVTS, le régime des salariés agricoles. Ceci pourrait se justifier si les recettes du Fonds ne provenaient que de ces régimes-là, par affectation d'excédents, transferts de recettes fiscales initialement affectées à eux, ou prélèvements sur le FSV chargé de leur compenser des charges de solidarité. Or l'analyse des ressources actuelles du Fonds et leurs perspectives montrent que la plupart viendront de la solidarité nationale par le biais de recettes non récurrentes liées aux privatisations ou à l'UMTS, ou bien d'une éventuelle imposition de toute nature supplémentaire ou nouvelle affectée exclusivement au FRR. Dans ces conditions, il paraît difficile de limiter le bénéfice du Fonds aux seuls quatre régimes énumérés précédemment et d'en exclure les autres régimes de retraite, à commencer par celui des professions libérales. Dans la mesure où les recettes du Fonds deviennent de plus en plus universelles, il sera normal que ses dépenses le soient aussi.

La troisième source d'incertitude provient des modalités exactes de la gestion des actifs. Si le principe de la délégation de la gestion administrative du fonds à la Caisse des dépôts a été arrêté par l'article 6 de la loi précitée portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, le plus important, à savoir la politique de placement du Fonds et la délégation de la gestion de ses actifs, reste encore à préciser. La mission de la Caisse des dépôts comme gérant administratif est assez facile à discerner. Il s'agira pour elle d'assurer la sécurité des sommes versées dans le Fonds en faisant en sorte que les gérants d'actifs ne « manipulent » jamais directement les sommes mais donnent leurs ordres à la Caisse qui les exécutera (fonction de « back office » et de suivi des gestions déléguées), d'optimiser la politique financière du Fonds et d'en organiser le fonctionnement quotidien. Il conviendra pour les organes dirigeants du Fonds et pour la Caisse des dépôts de préciser ainsi un certain nombre de ces fonctions.

Mais dès aujourd'hui et dans l'attente du décret d'application de la loi, il faut rédiger le cahier des charges, faire les choix informatiques, proposer une stratégie d'allocation des actifs, organiser les procédures d'appel d'offre, mettre en place les dirigeants et les équipes, transférer les actifs, etc. Tout cela reste à déterminer et devra se mettre en place rapidement, d'ici au 1 ^er juillet 2002.

Au total, votre rapporteur général ne peut que dénoncer la politique du gouvernement à l'égard du Fonds de réserve des retraites. Il s'engage sans tenir ses promesses. Il fait de belles projections en les contredisant par ses actes. Il annonce avoir agi alors que le Fonds reste sans organes directeurs, sans politique de placement, sans perspective précise des dépenses à couvrir, sans mode fiable d'alimentation. Cette politique semble à votre rapporteur général illustratrice d'une attitude plus globale au sujet des retraites : attendre en se payant de mots, et renvoyer après les prochaines échéances électorales le règlement de cette question.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : AFFECTER LE PRODUIT DES LICENCES UMTS AU DÉSENDETTEMENT DE L'ETAT

L'article 36 de la loi de finances initiale pour 2001 prévoyait d'affecter en deux années, 2001 et 2002, 28 milliards de francs (4,27 milliards d'euros) à la réduction de la dette de l'Etat.

A l'issue de cette période, la part de la dette de l'Etat dans le PIB devait être mécaniquement réduite de près de 0,3 point. De plus, la charge nette supportée chaque année par le budget de l'Etat aurait été également minorée. Il y aurait donc eu un « double dividende » pour l'Etat, que ce soit, d'une part, au titre de la moindre progression du stock de la dette et de la baisse de son poids dans le PIB, ou, d'autre part, au titre de la réduction du coût annuel des charges d'intérêt supportées par le budget. A ce titre, dans sa présentation du programme pluriannuel 2002-2004, le gouvernement en faisait l'un de ses axes de maîtrise de la dette publique puisqu'il indiquait que « la baisse du déficit de l'Etat permettra dans un contexte de stabilité des taux d'intérêt à long terme, de contenir l'augmentation de la charge de la dette à un peu moins de 2 % par an, en termes réels. Cette évolution est également le produit de l'affectation d'une partie des recettes résultant de la vente des licences UMTS au désendettement de l'Etat ».

Force est de constater que cet objectif n'est plus aujourd'hui d'actualité. Il paraît néanmoins essentiel à votre commission de réaffirmer solennellement sa position en faveur d'un désendettement de l'Etat en affectant les 4 milliards de francs de recettes pour 2001 du compte d'affectation spéciale n° 902-33 à la CADEP, à l'image de ce qu'elle a déjà proposé et fait voter au Sénat lors de l'examen en première lecture du projet de loi de finances pour 2002.

Votre rapporteur général vous propose donc à la fois de restaurer la dénomination du Fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'État et d'affecter la totalité de ses recettes pour 2001 à la CADEP.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 9 bis (nouveau)

Modalités de répartition de la régularisation de la dotation globale de fonctionnement

Commentaire : le présent article prévoit de répartir la régularisation de la dotation globale de fonctionnement entre les communes qui bénéficiaient de cette dotation l'année à laquelle cette régularisation se rattache.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LES MODALITÉS DE CALCUL DE LA DGF

L'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que « la dotation globale de fonctionnement évolue chaque année en fonction d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours, sous réserve que celui-ci soit positif.

La dotation inscrite dans le projet de loi de finances initial est arrêtée dans les conditions suivantes :

1° L'indice afférent à la dotation globale de fonctionnement de l'année en cours, ajusté le cas échéant afin de prendre en compte les derniers taux d'évolution connus sans toutefois que le taux d'évolution du produit intérieur brut puisse être négatif, est appliqué au montant définitif de la dotation globale de fonctionnement de l'année précédente;

2° L'indice prévisionnel défini au premier alinéa du présent article est appliqué au montant ainsi obtenu ».

Ainsi, pour l'année 2000, le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) a été calculé en appliquant au montant de la DGF définitive pour 1999 (soit 108.585,357 millions de francs) un indice égal à la somme du taux d'évolution de la moyenne annuelle du prix à la consommation des ménages hors tabac de l'année 2000 et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de 1999, puisque celui-ci est positif.

B. LE MODE DE RÉPARTITION DES RÉGULARISATIONS DE LA DGF

L'article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que le montant de la régularisation de la DGF doit être constaté avant le 31 juillet de l'année suivante, « lorsque l'indice, calculé sur la base du taux d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages (hors tabac) relatif à cet exercice et, le cas échéant, sur la base du taux d'évolution du produit intérieur brut total en volume relatif au pénultième exercice tels qu'ils sont constatés à cette date, appliqué au montant de la dernière dotation définitive connue entraîne un produit différent du montant prévisionnel de la dotation inscrite en loi de finances ».

Si cette régularisation est positive, son montant est réparti proportionnellement aux attributions perçues par les collectivités locales lors de l'année de versement (article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales). Si la régularisation est négative, elle est imputée sur la dotation globale de fonctionnement du plus prochain exercice. Ainsi, la régularisation de la DGF ne s'impute pas au même exercice selon qu'elle est positive ou négative.

Le montant définitif de la DGF pour 1999 a été arrêté par le Comité des finances locales dans sa séance du 11 juillet 2000, et s'élève à 108.585,357 millions de francs. Ce montant correspond au montant ouvert en loi de finances initiale pour 1999 diminué de 959,834 millions de francs au titre de la régularisation de l'année 1999, imputée sur la DGF 2001. Pour l'année 2000, les taux définitifs constituant l'indice d'évolution de la DGF sont de + 1,6 % au titre de la moyenne annuelle des prix hors tabac pour 2000 et de + 2,9 % au titre du produit intérieur brut en volume de l'année 1999. L'indice d'évolution définitif de la DGF en 2000 est donc de + 3,05 %, soit un montant total de 111.897,210 millions de francs.

Le montant de la DGF définitive pour 2000 est donc supérieur de 1.031,560 millions de francs au montant ouvert en loi de finances initiale pour 2001, d'où la nécessité de procéder à une régularisation positive d'un montant égal en loi de finances rectificative pour 2001.

C. LE SOUHAIT DU COMITÉ DES FINANCES LOCALES

Au cours de la séance du Comité des finances locales du 12 juillet 2001, plusieurs de ses membres ont évoqué la question des modalités de répartition de la régularisation positive de la DGF.

Extraits du compte rendu sommaire de la séance du 12 juillet 2001
du Comité des finances locales

M. Jean-Claude Frecon rappelle que, dans le système antérieur à 1993, il arrivait déjà qu'il y ait des régularisations positives et qu'alors, on n'attendait pas la loi de finances rectificative pour effectuer les versements aux communes. En effet, ce versement était immédiat et avait lieu, au plus tard, en août ou en septembre. Il s'inquiète de la procédure proposée aujourd'hui qui consiste à passer par la loi de finances rectificative pour 2001, ce qui signifie que le versement n'arrivera dans le meilleur cas qu'en janvier 2002. Il insiste pour que le montant de la régularisation positive soit rapidement distribué. (...)

Après avoir rappelé le système en vigueur pour la régularisation négative et la régularisation positive, M. Michel Charasse souligne que celle-ci devrait être notifiée immédiatement aux collectivités locales, en vue d'une prise en compte dans les budgets en cours d'exécution. Il observe que les établissements de coopération intercommunale qui doivent percevoir le produit de la régularisation sont ceux qui ont bénéficié d'une dotation en 2000. Pour ceux qui n'étaient pas éligibles lors de cet exercice, il estime qu'ils ne peuvent prétendre à une régularisation en 2001. (...)

M. Hugues Bied-Charreton, chef de bureau à la Direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, rappelle que la date de versement de la régularisation positive n'est pas encadrée par les textes, mais qu'il n'y a pas lieu pour autant d'attendre la fin de l'année pour notifier. Il estime que les insuffisances de DGF pourraient être comblées en loi de finances rectificative. (...)

M. Dominique Bur, directeur général des collectivités locales, rappelle que pour la répartition du montant de la régularisation positive de la DGF, il sera fait application des textes existants et la répartition se fera donc au prorata des attributions de DGF perçue en 2001, c'est-à-dire que chaque collectivité ayant perçu la DGF en 2001 percevra 0,88 % en sus de cette DGF.

M. Arnaud Phélep procède à la lecture de l'article R. 2334-1 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que :

« Le montant de la régularisation prévue à l'article L. 2334-1 est réparti :

a) pour les communes, au prorata de la dotation forfaitaire et, le cas échéant, de la dotation d'aménagement notifiées au début de l'exercice au cours duquel elle est versée;

b) pour les groupements de communes à fiscalité propre, au prorata de la dotation d'aménagement notifiée en application des articles L. 5211-30 et L. 5211-33 pour l'exercice au cours duquel elle est versée ».

M. Bur considère qu'il en découle que le versement ayant lieu en 2001 se fait donc au prorata de la DGF de 2001, comme le prévoit l'article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales.

M. Charasse fait remarquer que l'article R. 2334-1 concerne les modalités du calcul et non les bénéficiaires qui doivent être ceux qui ont perçu la DGF faisant l'objet de la régularisation et non pas ceux qui seront éligibles pour la première fois en 2001.

M. Bur déclare que le Comité s'est prononcé pour une application stricte de la loi, c'est à dire une répartition au prorata, soit 9,5 francs par habitant en moyenne, ce qui correspond à 0,88 % de la DGF perçue (sur la base des montants de l'année en cours de laquelle la régularisation est versée). (...)

M. André Bussery reprend la question des bénéficiaires de la régularisation et considère que la régularisation positive doit être calculée sur la base de la DGF 2000 (soit 0,93 %) et non sur la DGF 2001 (0,88 %), car les bénéficiaires doivent être uniquement ceux qui ont perçu la DGF 2000. (...)

M. Gilles Carrez s'inquiète de la répartition de la régularisation positive. En effet, il rappelle que, si on répartit la régularisation positive seulement entre les bénéficiaires qui existaient en 2000, ceux qui, dans le passé, ne percevaient pas la DGF et qui ont subi les années précédentes les régularisations négatives pourraient très bien s'en alarmer et aller devant le juge.

M. Augustin Bonrepaux intervient pour demander que l'on mette l'accent sur la réalité de la baisse de la DGF que subissent les petits groupements à fiscalité additionnelle (au profit des communautés d'agglomération). Il se montre d'accord pour ne pas prendre en compte les nouveaux groupements créés en 2000 pour la répartition de la régularisation positive. (...)

A l'issue de ce débat, le Comité adopte la délibération suivante :

1. Le Comité prend acte avec satisfaction de la régularisation positive de la DGF pour 2000 qui s'établit à + 1.031,560 millions de francs, et constate que la DGF définitive pour 2000 s'élève à 111.897,210 millions de francs ;

2. Le Comité constate que cette régularisation représente une majoration de 0,88 % de la DGF. Il souhaite que la notification et le versement de ce supplément soient effectués dans les meilleurs délais. Il demande qu'une mesure législative permette de rattacher le versement de la régularisation à la DGF 2000. (...)

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie l'article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales en prévoyant que, désormais, le montant de la régularisation, auquel est ajouté le reliquat comptable éventuel du même exercice, ne sera plus versé aux bénéficiaires de la dotation globale de fonctionnement au prorata des sommes perçues au titre de la dotation initiale de l'année « au cours de laquelle la régularisation est versée », mais « à laquelle cette régularisation correspond ».

Par conséquent, la modification proposée par le présent article répond au souhait exprimé par le Comité des finances locales dans la délibération qu'il a prise à l'issue de la réunion du 12 juillet 2001.

Dans cette délibération, le Comité des finances locales souhaitait également que « la notification et le versement de ce supplément soient effectués dans les meilleurs délais ». Cette exigence est moins bien respectée : compte tenu du calendrier législatif, la modification législative nécessaire pour modifier les modalités de répartition de la régularisation positive ne peut intervenir qu'à l'occasion du collectif budgétaire de fin d'année. Par conséquent, la notification et le versement des montants de DGF liés à la régularisation positive ont été retardés.

Il convient de noter que, au cours de la séance du Comité des finances locales du 25 septembre 2001, M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a souligné que « la répartition de la régularisation de la DGF 2000 sera effectuée conformément à la loi, et [a rappelé] que le comité [avait] pris le 12 juillet 2001 une délibération pour que la régularisation soit versée aux collectivités éligibles en 2000 et non à celles éligibles en 2001. Il [a confirmé] au président Fourcade que la notification de la régularisation pourra être rattachée à l'exercice 2001 ».

Par ailleurs, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur devrait, dès la fin de la première lecture du présent projet de loi de finances rectificative au Sénat, rendre accessible, sur le réseau Internet, la notification des montants qui devraient être perçus par les collectivités locales au titre de la régularisation positive de la DGF.

Votre rapporteur général note que l'article 26 bis du présent projet de loi de finances rectificative prévoit de prélever 200 millions de francs sur le montant de la régularisation positive de la DGF pour 2000 afin de financer la diminution de la DGF des communautés de communes à fiscalité additionnelle. Le montant de la régularisation positive à partager entre les collectivités locales passerait ainsi de 1.031,560 millions de francs à 831,560 millions de francs, soit 0,74 % du montant définitif de la DGF 2000.

Il convient de relever que les sommes résultant de la régularisation positive de la DGF seront relativement faibles, puisqu'elles correspondent, par exemple, à un versement d'environ 7.000 francs pour une collectivité ayant bénéficié d'une attribution de DGF d'un million de francs en 2000.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission ne peut que s'accorder avec une mesure qui vise à assurer une meilleure cohérence aux modalités de versement des régularisations positives de la DGF. Elle souhaite que, à l'avenir, la notification et le versement des montants correspondants puissent intervenir plus rapidement.


Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10

Equilibre général

Commentaire : le présent article traduit l'incidence sur l'équilibre prévisionnel du budget de 2001 des dispositions du projet de loi et des textes réglementaires affectant l'équilibre.

L'équilibre pour 2001 est modifié comme suit : le solde général se dégrade de 25,9 milliards de francs pour s'établir à - 212,5 milliards de francs.

Equilibre des lois de finances pour 2001

(en millions de francs)

	Loi de finances initiale	Solde des mouvements associés au présent projet	Loi de finances rectifiée	Variation totale (en %)
I - Opérations définitives ^(a) : A - Crédits nets : 1. Budget général..................... 2. Comptes d'affectation spéciale Total hors budgets annexes........ 3. Budgets annexes................... B - Ressources nettes : 1- Budget général..................... 2. Comptes d'affectation spéciale Total hors budgets annexes........ 3. Budgets annexes................... C - Soldes : 1. Budget général..................... 2. Comptes d'affectation spéciale Solde des opérations définitives...	1.729.895 81.951 1.811.846 107.867 1.534.167 81.999 1.616.166 107.867 - 195.728 48 - 195.680	3.880 - 24.372 - 20.492 1.381 - 23.222 - 24.372 - 47.594 1.381 - 27.102 0 - 27.102	1.733.775 57.579 1.791.354 109.248 1.510.945 57.627 1.568.572 109.248 - 222.830 48 - 222.782	0,22 - 29,74 - 1,13 1,28 - 1,51 - 29,72 - 2,94 1,28 13,85 0,00 13,85
II - Opérations temporaires : A - Charges ............................... B - Ressources ......................... C - Solde des opérations temporaires	368.987 378.105 9.118	- 3.700 - 2.520 1.180	365.287 375.585 10.298	- 1,00 - 0,67 12,94
III - Solde général .......................	- 186.562	- 25.922	- 212.484	13,89

(a) Crédits et ressources nets de remboursements et dégrèvements.

Lors de l'examen à l'Assemblée nationale, l'équilibre du présent projet de loi n'a pas été modifié.

En tout état de cause, il convient de relever que pour la première fois depuis le début de la présente législature, le niveau du déficit budgétaire s'est accru très significativement en exécution (+ 13,89 % par rapport à l'objectif initial) et cela tant en raison de la baisse « spontanée » du niveau des recettes fiscales, que de la progression de la dépense ou de la volonté du gouvernement de mettre en place des mesures pré-électorales non financées de façon pérenne, à l'image du versement supplémentaire de prime pour l'emploi, d'un montant de 8 milliards de francs, figurant à l'article premier du présent projet de loi de finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

DEUXIÈME PARTIE

MOYENS DES SERVICES
ET DISPOSITIONS SPÉCIALES


TITRE PREMIER

DISPOSITIONS APPLICABLES A L'ANNÉE 2001


I. - OPÉRATIONS À CARACTÈRE DÉFINITIF



A. - Budget général

ARTICLE 11

Dépenses ordinaires des services civils. Ouvertures

Commentaire : le présent article propose l'ouverture, au titre des dépenses ordinaires des services civils pour 2001, de crédits supplémentaires d'un montant de près de 48 milliards de francs.

Le détail des ouvertures de crédits figure à l'état B annexé au présent projet de loi de finances rectificative.

La majeure partie de ces ouvertures (80,5 %) porte sur le budget des charges communes, à hauteur de 38,68 milliards de francs, dont :

- 36,24 milliards de francs sur le titre I : il convient en particulier de noter une ouverture de 16,52 milliards de francs au titre d'un ajustement aux besoins, « compte tenu de la révision du tendanciel et de la mise en oeuvre de la prime pour l'emploi et son complément » ;

- 1,69 milliard de francs sur le titre III, dont 1,59 milliard de francs au titre de l'ajustement aux besoins des crédits de la compensation vieillesse généralisée et spécifique de l'État employeur ;

- 750 millions de francs sur le titre IV, destinés, notamment, à abonder les crédits des primes à la construction à hauteur de 500 millions de francs.

Les autres principales ouvertures de crédits, d'un montant supérieur à 500 millions de francs, sont les suivantes :

- 2,66 milliards de francs sur le budget de la santé et de la solidarité, dont 2 milliards de francs pour financer les remplacements des personnels des hôpitaux en congé ;

- 1,22 milliard de francs sur le budget de l'emploi, dont 750 millions de francs pour financer des entrées supplémentaires dans des dispositifs de contrats aidés (CES ^{31 ( * )} et SIFE ^{32 ( * )} ), et 300 millions de francs au titre de l'ajustement de la dotation relative aux exonérations de cotisations sociales ;

- 1,03 milliard de francs sur le budget des services généraux du Premier ministre, dont 982,72 millions de francs au titre de l'indemnisation des orphelins et victimes de la Shoah ;

- 1 milliard de francs sur le budget de l'agriculture et de la pêche, dont 575 millions de francs au titre de diverses interventions en faveur de l'orientation et de la valorisation de la production agricole, en particulier le préfinancement des aides liées à la politique agricole commune et des mesures de gestion de crise dans le secteur viticole, ainsi que 300 millions de francs environ pour l'aide au transport du bois suite à la tempête de la fin 1999 ;

- 940,44 millions de francs sur le budget des affaires étrangères, dont 925 millions de francs au titre de la prise en compte de la hausse du dollar sur les contributions obligatoires au profit d'organisations internationales et d'opérations de maintien de la paix, ainsi que de la modification du calendrier de versement des contributions ;

- 823,37 millions de francs sur le budget de l'intérieur, dont 450 millions de francs pour renforcer les moyens de la police nationale « pour lutter contre le terrorisme et la délinquance » ;

- 617,76 millions de francs sur le budget de l'économie, des finances et de l'industrie, dont 425,3 millions de francs pour l'ajustement de la rémunération des prestations de la Banque de France au titre de l'opération d'introduction des pièces en euros et du réajustement des remboursements effectués auprès de l'Agence française de développement et de Natexis Banque.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12

Dépenses en capital des services civils. Ouvertures

Commentaire : le présent article propose l'ouverture, au titre des dépenses en capital des services civils pour 2001, de 16,12 milliards de francs en autorisations de programme, et de 3,95 milliards de francs en crédits de paiement.

Le détail des ouvertures d'autorisations de programme et de crédits de paiement figure à l'état C annexé au présent projet de loi de finances rectificative.

• S'agissant des autorisations de programme, la principale de ces ouvertures de crédits concerne le budget des charges communes, soit 10,74 milliards de francs destinés aux fonds structurels européens.

Le budget de l'enseignement supérieur se voit abondé de 2,26 milliards de francs, dont 1,73 milliard de francs correspondant à l'ouverture de la totalité des autorisations de programme prévues dans le plan U3M ^{33 ( * )} au titre de la mise en sécurité des bâtiments et des résidences universitaires, et 425 millions de francs destinés aux établissements d'enseignement supérieur de Toulouse.

Les crédits des transports terrestres sont majorés de 811,13 millions de francs, dont 577,40 millions de francs destinés notamment à l'autoroute A 28 et au financement des projets ferroviaires transalpins.

Quant au budget de la justice, il se voit doté de 760,42 millions de francs en autorisations de programme supplémentaires, dont 750 millions de francs pour le tribunal de grande instance de Paris.

• En ce qui concerne les crédits de paiement, la principale ouverture de crédits porte sur le budget des charges communes, pour un montant de 1,07 milliard de francs destinés au remboursement du solde des sommes dues par la France au titre de l'ancien instrument de stabilisation des recettes d'exportation (STABEX).

Les crédits de paiement du budget des services généraux du Premier ministre sont majorés de 828,03 millions de francs, dont 774,70 millions de francs pour le solde du financement de la Fondation pour la mémoire de la Shoah.

Le crédits des transports terrestres sont abondés de 584,70 millions de francs, dont 557,40 millions de francs pour l'autoroute A 28 et le financement des projets ferroviaires transalpins.

Le budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie se voit allouer 507,60 millions de francs en crédits de paiement, dont 425 millions de francs au titre de la 4 ^ème tranche de la deuxième reconstitution du Fonds pour l'environnement mondial (FEM), de l'ajustement des dotations prévues pour les reconstitutions à venir du FEM et du Fonds africain de développement, ainsi que de la participation de la France au Fonds pour le sarcophage de Tchernobyl.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13

Dépenses ordinaires des services militaires. Ouvertures

Commentaire : le présent article vise à ouvrir 800 millions de francs de crédits supplémentaires pour les dépenses de fonctionnement des armées, dont la moitié au bénéfice de la gendarmerie.

Ces ouvertures sont réparties comme suit :

• 160 millions de francs au titre du solde des dépenses liées à la participation de la France à des opérations extérieures (OPEX).

Au total, les dépenses financées à ce titre sur l'exercice 2001 s'élèvent à 2.465 millions de francs ^{34 ( * )} .

•  400 millions de francs au titre de la résorption de la dette relative aux loyers de la gendarmerie.

S'ajoutant aux 170 millions de francs ouverts par le décret d'avances du 8 octobre 2001, ce montant ramènera la dette à 190 millions de francs début 2002.

•  110 millions de francs au titre de l'ajustement de la dotation carburants.

Cet ajustement s'ajoute aux 150 millions de francs ouverts par le décret d'avances du 8 octobre 2001, et traduit la nette insuffisance des hypothèses de construction du budget 2001, déjà relevée à l'époque et dénoncée par votre commission : ces hypothèses reposaient en effet sur un baril à 20 dollars et un taux de change du dollar à 6,5 francs - fin août 2001, la moyenne des indicateurs constatés était de 7,34 francs et de 26,3 dollars le baril.

• 170 millions de francs pour le fonctionnement de la gendarmerie, dont 30 millions de francs pour l'informatique.

• 60 millions de francs au titre de l'apurement de dettes vis-à-vis de l'OTAN.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14

Dépenses en capital des services militaires. Ouvertures

Commentaire : le présent article propose l'ouverture de 23,712 milliards de francs en autorisations de programmes, et de 10 millions de francs en crédits de paiement.

L'ouverture d'autorisations de programmes de 23,71 milliards de francs est complétée par diverses mesures de « redéploiement » à hauteur de 4,34 milliards de francs, prélevés sur les crédits du titre V.

• 23,7 milliards de francs correspondent à la seconde partie du financement de la commande globale des 50 avions A-400 M (17,9 milliards de francs avaient été ouverts par la loi de finances rectificative pour 2000) ;

• 3 milliards de francs correspondent à des renforcements de moyens dans le cadre de la lutte anti-terroriste :

- acquisitions d'hélicoptères Cougar au profit des forces spéciales ;

- anticipation de l'acquisition d'hélicoptères de recherche et de secours aux équipages ^{35 ( * )} ;

- renforcement des moyens nucléaires, bactériologiques et chimiques des armées (accélération des programmes de détection biologique et de gestion de crise et acquisition de certains équipements de protection) ;

- accélération de la production de vaccins et de moyens de traitements alternatifs (antibiotiques) au profit du Service de santé des armées ;

- accélération des programmes de renseignement, en particulier électromagnétiques.

- 135 milliards de francs au titre d'ajustements nécessaires sur la subvention de l'ONERA et sur diverses actions de formation.

L'ouverture de 10 millions de francs en crédits de paiement est justifiée par l'ajustement aux besoins de la subvention versée à l'ONERA.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. - Budgets annexes

ARTICLE 15

Dépenses des budgets annexes

Commentaire : le présent article propose d'augmenter les crédits de paiement ouverts sur les budgets annexes de l'aviation civile, des monnaies et médailles, et des prestations sociales agricoles.

I. LE BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE

Le budget annexe de l'aviation civile voit ses crédits de paiement de dépenses ordinaires augmentés de 30,49 millions d'euros (200 millions de francs). L'exposé des motifs du présent article indique que « l'ouverture de crédits demandée correspond à des aides aux compagnies aériennes au titre de la compensation des pertes de chiffre d'affaires du 11 au 14 septembre, pendant la fermeture de l'espace aérien américain ».

Cette augmentation des dépenses du budget annexe de 30,49 millions d'euros (200 millions de francs) vient en complément de l'augmentation des crédits ouverts de 24,399 millions d'euros (160 millions de francs) sur le budget annexe de l'aviation civile (chapitre 65-03 - subventions diverses), qui a été introduite par un amendement présenté par le gouvernement lors de l'examen, au Sénat, des crédits de l'aviation et de l'aéronautique civiles.

La compensation des pertes de chiffre d'affaires des compagnies aériennes dues à la fermeture de l'espace aérien américain s'élèvera donc, au total, à 54,88 millions d'euros (soit 360 millions de francs). Cette somme devra permettre d'indemniser les compagnies aériennes pour la période du 11 au 14 septembre d'une part, ainsi que pour la période du 14 au 18 septembre, d'autre part.

L'indemnisation correspondant aux quatre jours de fermeture totale de l'espace aérien américain sera effectuée conformément aux critères fixés dans le cadre de l'Union européenne, tandis que l'indemnisation pour les quatre jours suivants sera calculée au cas par cas, sur la base du préjudice subi par les différentes compagnies aériennes.

II. LE BUDGET ANNEXE DES MONNAIES ET MÉDAILLES

Les ouvertures de crédits figurant au présent article s'élèvent à 1,675 million de francs, dont 1,3 million de francs sur le chapitre 67-00 « charges exceptionnelles ». La direction des monnaies et médailles veut se prémunir d'un éventuel afflux de monnaies de collection en francs qu'elle devrait racheter, à leur valeur faciale, aux particuliers souhaitant s'en séparer ; par ailleurs, la destruction de certaines monnaies de collection qui ne seraient plus commercialisables supposera leur remboursement au Trésor, à leur prix de cession.

Plus accessoirement, l'ouverture de crédit de 0,375 million de francs sur le chapitre 64-06 « oeuvres sociales » est liée aux modifications de conditions d'octroi de la médaille d'honneur du travail, mais trouve son équivalent en annulation de crédit sur le chapitre 61-00 « autres charges externes ».

D'autres annulations de crédits ont d'ailleurs été effectuées, en raison de prévisions trop élevées : 15 millions de francs pour les achats ; 5,3 millions de francs pour les salaires, traitements et primes.

Face aux ouvertures de crédits de 1,675 millions de francs, les annulations s'élèvent donc à un montant total de 20,675 millions de francs.

Par ailleurs, il convient de préciser qu'une activité de frappe de l'euro plus forte que prévu apportera au budget annexe des monnaies et médailles un supplément de produits de cession des pièces d'euros au Trésor. La subvention de l'Etat, votée en loi de finances initiale pour un montant de 19 millions de francs, se révèle donc inutile ; elle est en conséquence annulée (cf. État A du projet de loi de finances rectificative, p.88).

III. LE BUDGET ANNEXE DES PRESTATIONS SOCIALES AGRICOLES

Le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) pour 2001 voit ses crédits de paiement de dépenses ordinaires majorés de 1,2 milliard de francs, cette ouverture de crédits correspondant selon l'exposé des motifs du présent article à « l'ajustement des dépenses d'assurance maladie ».

Les dispositions de cet article sont à mettre en parallèle avec celle de l'article 8 du présent projet de loi de finances rectificatives qui prévoit l'affectation au BAPSA d'un montant supplémentaire de contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S) de 1,542 milliard de francs afin de financer le déséquilibre du BAPSA chiffré à 1,542 milliard de francs, déséquilibre essentiellement dû à la progression des dépenses de maladie-maternité et à des moins-values de recettes de cotisations sociales.

En l'occurrence, le dérapage des dépenses d'assurance maladie est chiffré par le présent article à 1,2 milliard de francs. Les dépenses d'assurance maladie ont donc été manifestement sous-estimées par le projet de loi de finances pour 2001.

Le dépassement des dépenses d'assurance maladie concerne, pour l'essentiel, les soins de ville ainsi que, dans une moindre mesure, la participation du régime au financement des dépenses médico-sociales pour les personnes âgées. En soins de ville, le surcroît de dépenses par rapport à la loi de finances initiale pour 2001 provient, d'une part, du « rebasement » de l'année 2000, d'autre part, de la révision des évolutions retenues en 2001. Le dépassement provient pour l'essentiel des actes de prescription.

Votre rapporteur général ne peut constater avec regret ce dérapage des dépenses d'assurances maladie du BAPSA mais il souhaite faire remarquer que les constants déficits d'exécution du BAPSA, depuis 1997 notamment, sont le résultat d'une sous-estimation systématique des dépenses et notamment des dépenses d'assurance-maladie ainsi que d'une sous-évaluation du montant des recettes affectées au BAPSA.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

II. - AUTRES DISPOSITIONS

ARTICLE 16

Ratification des crédits ouverts par décret d'avance

Commentaire : le présent article propose au Parlement de ratifier les décrets d'avance des 21 mai et 8 octobre 2001, en application des dispositions de l'article 11 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Deux dispositions de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 sont relatives aux règles de ratification d'un décret d'avance :

- son article 11, 4 ^ème alinéa (2°) dispose que « en cas d'urgence, s'il est établi, par rapport du ministre des finances au Premier ministre, que l'équilibre financier prévu à la dernière loi de finances n'est pas affecté, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décrets d'avance pris sur avis du Conseil d'Etat. La ratification de ces crédits est demandée au Parlement dans la plus prochaine loi de finances » ;

Il convient toutefois de préciser que ces dispositions doivent se lire en fonction de l'article 2 de la même ordonnance qui prévoit, en son quatrième alinéa, que « la loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat » , tandis que son sixième alinéa précise que « seules des lois de finances dites rectificatives peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année ».

- son article 34 dispose que « les lois de finances rectificative ... soumettent obligatoirement à la ratification du Parlement toutes les ouvertures de crédits opérées par décrets d'avances ».

Toutefois, dans les faits, les décrets d'avance sont le plus souvent pris pour procéder aux mouvements de crédits qui ne peuvent attendre la promulgation du collectif de fin d'année.

Cette procédure, à l'origine exceptionnelle, est devenue courante. Le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale estime ainsi qu'un « décret d'avance apparaît toujours comme une intrusion de l'exécutif dans le domaine de compétence essentiel du Parlement » ^{36 ( * )} . Il ajoute également : « on a vu parfois des décrets d'avance majorer des dotations qui avaient été jugées insuffisantes lors de la discussion de la loi de finances initiale, démonstration par l'absurde qui rendait d'autant plus évidente l'atteinte portée au pouvoir du parlement en matière financière ».

Les dispositions de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances

concernant les décrets d'avance

La nouvelle loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances renforce le contrôle parlementaire sur les décrets d'avance.

Tout projet de décret d'avance devra être soumis pour avis aux commissions des finances des deux assemblées, qui feront connaître leur position au gouvernement dans un délai de sept jours. La réception de ces avis ou l'expiration du délai de sept jours conditionneront la signature du décret d'avance.

Les décrets d'avance comporteront, outre les ouvertures de crédits, les éléments assurant la préservation de l'équilibre budgétaire, c'est-à-dire les annulations de crédits gageant les annulations, ou la constatation de recettes nouvelles.

Le montant cumulé, au cours d'une année, des crédits ouverts par décret d'avance ne pourra excéder 1 % des crédits initiaux.

Du reste, la portée de la ratification semble essentiellement symbolique, car les crédits ratifiés sont le plus souvent déjà dépensés, en tout ou partie. Les conséquences d'un éventuel refus de ratification n'ont d'ailleurs pas été clairement identifiées par la doctrine.

Le contenu des décrets d'avance n° 2001-433 du 21 mai 2001 et n° 2001-918 du 8 octobre 2001 a été analysé dans l'exposé général.

Le premier porte sur une ouverture de crédits de 3,12 milliards de francs, et le second de 3,44 milliards de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17

Répartition du solde des excédents de collecte de redevance audiovisuelle
au titre de l'exercice 2000

Commentaire : le présent article a pour objet de modifier la répartition du produit de la redevance audiovisuelle affectée au compte d'affectation spéciale n° 902-15 pour répartir les excédents de collecte encore disponibles au titre de l'exercice 2000, soit 90,2 millions de francs.

Comme il est de coutume, le présent projet de loi de finances rectificative comporte une nouvelle répartition de la redevance audiovisuelle affectée au financement des organismes du secteur public de la communication en vue de répartir les excédents de collecte qui apparaissent traditionnellement par suite du caractère très prudent des estimations figurant dans les projets de loi de finances initiaux.

Cette année, il est proposé de répartir un solde de 90,2 millions de francs soit le solde disponible au titre de l'exercice 2000 compte tenu de l'affectation de 90 millions de francs dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 2002.

Les excédents de collecte pour 2000 se montent à 182,09 millions de francs. Il sont à comparer, d'une part, à ceux constatés pour les exercices 1997,1998 et 1999, qui se montent respectivement à 123,9 millions de francs, 282,2 millions de francs et 271,9 millions de francs, et, d'autre part, à l'excédent prévisible pour 2001, qui pourrait être de l'ordre de 150 millions de francs.

Les 90,2 millions de francs -soit 13,75 millions d'euros- qu'il est proposé d'affecter par le présent projet de loi de finances rectificative seraient à répartir de la façon suivante entre les différents organismes du secteur public :

- France Télévision + 36 millions de francs

- Radio France + 15 millions de francs

- RFI + 10 millions de francs

- ARTE France + 2,5 millions de francs

- INA + 1,7 million de francs

La loi de finances initiale pour 2001 prévoit un recouvrement global de la redevance de l'audiovisuel à hauteur de 13.432,9 milliards de francs.

Au 31 octobre 2001, le montant cumulé des recouvrements s'élève à 11.295,4 milliards de francs. Le tableau de marche mensuel est le suivant :

(en millions de francs )

	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12
Prévisions	1.515	2.946	4.167	5.216	6.394	7.321	8.278	9.201	9.962	11.039	12.174	13.433
Réalisations	1.542	3.112	4.357	5.465	6.544	7.583	8.603	9.520	10.298	11.295

Au 31 octobre 2001, les recouvrements sont donc supérieurs de 2,3 % aux prévisions. Pour 2000, la comparaison entre prévisions et réalisations était la suivante :

(en millions de francs)

	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12
Prévisions	1.224	2.795	4.253	5.340	6.430	7.391	8.365	9.300	10.089	11.233	12.350	13.602
Réalisations	1.334	2.787	4.095	5.406	6.573	7.583	8.565	9.477	10.259	11.295	12.542	13.767

Le montant des recouvrements cumulés au 31 octobre 2001 et au 31 octobre 2000 sont d'un niveau identique en valeur absolue. Cette relative stagnation s'explique par la diminution sensible du taux de recouvrement constaté à la même date (73,44 % en 2001 contre 74,77 % en 2000, soit une baisse de 1,33 point).

Sur la même période, les réductions de prise en charge atteignent 2.070,4 milliards de francs contre 1.898 milliards de francs en 2000, soit une progression de 9,08 %. Cette progression s'explique très largement par celle des dégrèvements (+ 21,16 %) et des admissions en non-valeurs (+ 6,35 %).

Parmi les motifs entraînant les dégrèvements figurent notamment les exonérations. Or, le nombre de comptes exonérés a augmenté sur la même période de 8,2 %, notamment du fait de la mise en oeuvre des dispositions prévues à l'article 32 de la loi de finances pour 2001 (personnes âgées de 70 ans au moins, non imposées sur le revenu).

A l'inverse en 2001, le montant des remises gracieuses a diminué de 19,55 % et représente au 31 octobre 2001, 265,4 millions de francs contre 329,8 millions de francs au 31 octobre 2000. La très nette diminution des remises gracieuses sur le principal de la redevance (- 33,37 %) trouve probablement une large partie de son explication dans la mise en oeuvre de l'exonération des personnes âgées de 70 ans et plus, évoquée précédemment, dont la situation financière précaire devait précédemment susciter des demandes en remises gracieuses.

Indépendamment des objets mentionnés dans l'exposé des motifs pour justifier ces allocations supplémentaires de ressources, il faut noter que le procédé consistant à pratiquer systématiquement des « rallonges » en fin d'exercice ne facilite pas la lisibilité des performances des entreprises.

Par ailleurs, on a certaines raisons de penser que ces « cadeaux de fin d'année » servent moins à faire face à des dépenses exceptionnelles qu'à éponger les charges supplémentaires que ces organismes ont dû supporter pour faire face aux conséquences des 35 heures.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose de ne pas modifier le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES


I. - MESURES CONCERNANT LA FISCALITÉ

ARTICLE 18

Création d'un dispositif temporaire de soutien de l'investissement

Commentaire : le présent article, qui s'inscrit dans le cadre du « plan de consolidation de la croissance » annoncé par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, propose de permettre aux entreprises de majorer de 30 % les dotations aux amortissements correspondant aux douze premiers mois suivant la réalisation de certains investissements réalisés ou commandés entre le 17 octobre 2001 et le 31 mars 2002.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE MESURE DE SOUTIEN TEMPORAIRE DE L'INVESTISSEMENT

Le présent article propose d'ouvrir aux entreprises la possibilité de majorer de 30 % les dotations aux amortissements pratiquées au titre des douze premiers mois suivant l'acquisition ou la fabrication des biens éligibles à l'amortissement dégressif (cf. encadré ci-après), à condition que ces biens :

- soient acquis ou fabriqués entre le 17 octobre 2001 et le 31 mars 2002 ;

- ou bien fassent l'objet, entre ces deux dates, d'une commande ferme assortie du versement d'acomptes d'un montant au moins égal à 10 % du montant total de la commande et que leur acquisition ou leur fabrication intervienne avant le 31 décembre 2003.

Le présent article précise toutefois fort logiquement que cette faculté est exclusive du bénéfice d'un régime d'amortissement exceptionnel sur douze mois, comme ceux prévus par les articles du code général des impôt 39 AB à AF (amortissements exceptionnels des matériels destinés à économiser l'énergie et des équipements de production d'énergies renouvelables, ainsi que des véhicules électriques, GNV et GPL), 39 quniquies DA (équipements de réduction du bruit), 39 quinquies E (immeubles destinés à l'épuration des eaux industrielles) et 39 quinquies F (lutte contre la pollution atmosphérique et utilisation rationnelle de l'énergie), ainsi que par l'article 7 du projet de loi de finances initiale pour 2002 (amortissement exceptionnel des matériels et des bâtiments construits pour abriter des laboratoires confinés affectés à la recherche contre certaines maladies) et à l'article 19 de la loi du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier (amortissement exceptionnel des matériels de paiement en euros).

En revanche, les contribuables pourraient cumuler le bénéfice de la mesure proposée avec celui des dispositifs prévoyant des majorations des coefficients de l'amortissement dégressif, notamment ceux des articles 39 AA (matériels destinés à économiser l'énergie et équipements de production d'énergies renouvelables) et 39 CA (financement par « GIE » fiscaux) du code général des impôts, ainsi que de l'article 71 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 portant loi d'orientation sur la forêt (pour les entreprises de première transformation du bois).

Le régime de l'amortissement dégressif

On peut rappeler que l'amortissement dégressif permet aux entreprises industrielles et commerciales soumises au régime du bénéfice réel normal ou simplifié, aux entreprises commerciales imposées selon le régime de la déclaration contrôlée et aux entreprises agricoles relevant d'un régime de bénéfice réel ou transitoire d'amortir plus rapidement certains biens, énumérés par l'article 22 de l'annexe II du code général des impôts, qu'elles ont fabriqués ou acquis neufs.

Ce système est facultatif, l'entreprise pouvant avoir intérêt à l'amortissement linéaire, mais l'option est irrévocable.

En ce cas, les annuités d'amortissement se calculent comme suit :

annuité = valeur résiduelle du bien à amortir x taux d'amortissement linéaire x coefficient d'amortissement dégressif,

où le taux d'amortissement linéaire est lui même égal à la valeur initiale du bien, divisée par sa durée normale d'amortissement.

Depuis l'entrée en vigueur de l'article 9 de la loi de finances initiale pour 2001, les coefficients d'amortissement dégressif sont désormais fixés par l'article 39 A du code général des impôts, alors qu'ils étaient auparavant fixés par l'article 24 de l'annexe II au code général des impôts.

Pour les biens acquis ou fabriqués à partir du 1 ^er janvier 2001, ces coefficients s'élèvent ainsi à :

- 1,25 lorsque leur durée normale d'utilisation est de trois ou quatre ans ;

- 1,75 lorsque cette durée est de cinq ou six ans ;

- 2,25 lorsque cette durée est supérieure à six ans.

Exemple d'application du régime de l'amortissement dégressif

Par exemple, soit une entreprise qui achète au premier janvier un matériel d'une valeur de 100.000 euros, dont la durée normale d'utilisation est de 5 ans, de sorte que le taux de l'amortissement linéaire est de 20 %.

Si elle choisissait un amortissement linéaire, elle pourrait doter chaque année pendant cinq ans 20.000 euros aux amortissements, correspondant à 20 % de la valeur initiale.

Si elle choisit l'amortissement dégressif, l'annuité est égale la première année d'amortissement à 100 000 euros x 20 % (coefficient d'amortissement linéaire) x 1,75 (coefficient d'amortissement dégressif), soit à 35.000 euros.

La valeur nette comptable résiduelle à la fin de la première année est donc de 65.000 euros.

La seconde année d'amortissement, l'annuité est égale à 65.000 euros x 20 % x 1,75, soit à 22.750 euros, d'où une valeur nette comptable résiduelle de 42.250 euros à la fin de l'année, etc.

A la fin des cinq années, pour éviter que la dernière annuité, qui représente le solde de l'amortissement, ne soit plus élevée que l'avant dernière, l'entreprise a par ailleurs le droit de pratiquer à la clôture des deux derniers exercices une annuité correspondant à la moitié de la valeur restant à amortir au terme de la troisième année.

Au total, ce dispositif confère un avantage de trésorerie aux investissements sous forme de biens amortissables.

Exemple d'application du dispositif proposé

Dans l'exemple précédent, si l'entreprise choisit de bénéficier du dispositif proposé par le présent article pour un bien acquis au premier janvier 2002, elle pourra constituer en 2002, soit la première année d'amortissement, des dotations aux amortissements à hauteur de 35.000 euros x (1 + 30 %), soit de 45.500 euros.

Il en résultera donc pour cette entreprise un avantage de trésorerie supplémentaire en 2003 , au titre de l'impôt sur les sociétés dû à raison de l'exercice 2002, à hauteur de (45.500 euros - 35.000 euros) x le taux marginal effectif de l'impôt, qui dépend de son régime d'assujettissement (impôt sur le revenu ou impôt sur les sociétés).

En revanche, la valeur nette comptable résiduelle à la fin de 2002 ne serait plus que de 55.500 euros, au lieu de 65.000 euros, de sorte que l'annuité d'amortissement serait égale la seconde année d'amortissement (en 2003) à 55.500 euros x 20 % x 1,75, soit à 19.425 euros, au lieu de 22.750 euros, d'où une perte de trésorerie en 2004 au titre de l'impôt sur les sociétés du à raison de l'exercice 2003, etc.

B. LE PRÉSENT ARTICLE PROPOSE DE RATIFIER UN DISPOSITIF DÉJÀ MIS EN OEUVRE

Comme le relevait non sans humour le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale dans son rapport sur le présent projet de loi de finances rectificative ^{37 ( * )} : « la mesure proposée par le présent article a été annoncée par le gouvernement, à la tribune de l'Assemblée nationale, le 16 octobre 2001. Fait rare dans l'histoire de la législation fiscale, elle a été d'application dès le lendemain du discours ».

En effet, l'instruction fiscale du 29 octobre 2001 signée par la secrétaire d'Etat au budget (4 D-2-01, B.O.I. n° 196 du 5 novembre 2001)  expose que « cette mesure sera présentée au Parlement dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2001. Toutefois, elle pourra être immédiatement appliqué e pour la détermination des résultats des exercices clos à compter du 17 octobre 2001 et avant l'entrée en vigueur de cette loi sur le fondement de la présente instruction et en application de l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales ».

Il convient toutefois de rappeler que l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales prévoit seulement que « lorsque le redevable a appliqué un texte fiscal selon l'interprétation que l'administration avait fait connaître par ses instructions ou circulaires publiées et qu'elle n'avait pas rapporté à la date des opérations en cause, elle ne peut poursuivre aucun rehaussement en soutenant une interprétation différente ».

Or, comme le souligne encore le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale : « dans le cas actuel, l'instruction précitée peut difficilement être considérée comme un texte fiscal, puisqu'elle n'a été adoptée par aucune instance compétente en matière fiscale, à savoir le pouvoir législatif, dont relèvent par nature les règles relatives aux impositions, ou le pouvoir exécutif sur habilitation législative, ou, aux termes de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 encore applicable, en matière de taxes parafiscales ».

Au total le présent article propose en fait de ratifier une mesure déjà mise en oeuvre sur des fondements incertains .

Cela étant, la diligence exceptionnelle mise en oeuvre par l'administration fiscale pour traduire par voie d'instruction les intentions du législateur permet à celui-ci d'en appréhender pleinement les effets : l'instruction précitée fournit en effet des précisions utiles sur les conditions d'application du présent dispositif telles qu'envisagées par l'administration.

On peut ainsi noter que :

- « la mesure temporaire est susceptible de s'appliquer aux biens achetés dont le transfert de propriété est intervenu entre le 17 octobre 2001 et le 31 mars 2002, quelle que soit la date de leur livraison effective » (point 17 de l'instruction) ;

- « pour les biens construits par l'entreprise elle-même ou avec l'aide de sous-traitants et de façonniers, la date à retenir est celle de l'achèvement du bien » (point 18 de l'instruction) ;

- « la commande ferme s'entend de l'engagement irrévocable de l'entreprise, sans réserve ou condition autre que résolutoire, à acquérir le bien auprès du fournisseur auquel la commande est adressée. La date à retenir pour l'application de la mesure est celle à laquelle le bon de commande ou tout autre document en tenant lieu est reçu par le fournisseur » (point 22 de l'instruction) ;

- « les versements d'acomptes minima de 10 % du montant de la commande [s'entendent] du prix hors taxe du bien en cause. Ces versements peuvent intervenir indifféremment lors de la commande ou après celle-ci. La date à retenir pour l'application de la mesure est celle de la réception effective des sommes en cause par le fournisseur. Ainsi, en cas de paiement d'acomptes par chèque ou par traite, le versement doit être considéré comme effectué à la date d'encaissement du chèque ou de l'échéance de la traite. » (points 24 et 25 de l'instruction) ;

- « s'agissant des biens fabriqués par l'entreprise elle-même pour son propre compte, il y a lieu de considérer qu'en l'absence de commande ferme passée à un tiers portant réalisation du bien, la mesure temporaire est susceptible de s'appliquer aux biens dont la fabrication a commencé entre le 17 octobre 2001 et le 31 mars 2002 et pour lesquelles les dépenses engagées au cours de cette même période représentent au moins 10 % du prix de revient du bien » (point 27 de l'instruction) ;

- « la décision [des entreprises d'appliquer ou non la mesure] est prise par les entreprises concernées à la clôture du premier exercice au titre duquel elle est susceptible de s'appliquer. Elle est matérialisée par la constatation régulière en comptabilité, au titre de l'exercice en cause, de la dotation aux amortissements afférente aux biens concernés » (point 31 de l'instruction) ;

- « ... dans tous les cas où la période de douze mois suivant l'acquisition ou la fabrication du bien éligible s'échelonne sur plusieurs exercices, la majoration est appliquée à tout ou partie de la dotation aux amortissements de chacun des exercices en fonction du nombre de mois de cette période compris dans l'exercice considéré » (point 35 de l'instruction).

Il convient de souligner que la rédaction retenue par le présent article et les précisions énoncées par l'instruction précitée relatives aux modalités de commande, s'efforcent de tirer quelques leçons des difficultés de mise en oeuvre de dispositifs temporaires semblables, comme l'aide fiscale à l'investissement décidée en 1975, qui consistait en une déduction à hauteur de 10 % du montant des commandes effectuées entre le 30 avril 1975 et le 7 janvier 1976, et qui s'était traduite par un abondant contentieux (notamment lorsque les commandes avaient été modifiées ou rectifiées avant leur exécution).

On peut toutefois s'interroger sur la simplicité et la sécurité juridique du présent dispositif pour les entreprises , par exemple lorsque leur fournisseur tarde à encaisser leur chèque d'acompte et dépasse pour ce faire le délai limite du 31 mars 2002 ...

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ NE SERA COÛTEUX QU'EN 2003 !

Le présent dispositif s'analyse comme une mesure de soutien conjoncturel de l'investissement des entreprises au troisième trimestre de 2001 et surtout au premier trimestre de 2002.

A certains égards, ce dispositif constitue un « coup de maître ».

Il convient en effet de rappeler que la plupart des mesures de relance budgétaire diffusent relativement lentement dans l'économie, de sorte qu'elles présentent un coût immédiat pour les finances publiques, tout en ne stimulant l'activité qu'avec retard.

Or, en l'espèce, c'est l'inverse qui se produit : le présent dispositif pourrait soutenir l'investissement au premier trimestre de 2002, c'est à dire avant les échéances électorales à venir, alors qu'il ne pèsera pour l'essentiel sur le budget de l'Etat qu'en 2003, c'est à dire après ces échéances électorales .

En effet, compte tenu de ce que le présent dispositif ne confère aux entreprises bénéficiaires qu'un avantage de trésorerie différé et temporaire (comme le montre l'exemple détaillé dans l'encadré supra ), le coût budgétaire de la mesure serait selon les calculs effectués par la direction de la législation fiscale de seulement 61 millions d'euros (400 millions de francs) en 2002, mais de 732 millions d'euros (4.800 millions de francs) en 2003 .

En revanche, la mesure conduirait à des gains budgétaires pour les années suivantes, à hauteur de 601 millions d'euros en 2004, 78 millions en 2005, 38 millions d'euros en 2006, etc.

Ces estimations reposent notamment sur les hypothèses suivantes :

- durée moyenne d'amortissement : 7 ans, durant lesquels le coût de la mesure réside dans l'écart entre la déduction des amortissements avec des coefficients de 2,25 et 2,925 (= 2,25×1,3). Les taux applicables sur les douze premiers mois (les coefficients ayant pour base un taux linéaire de 14,28 %) sont donc de 32,14% (coefficient 2,25) et 46,44 % (coefficient 2,925) ;

- prorata temporis pour tenir compte de l'étalement des acquisitions la première année : 12,5 % ;

- pourcentage des secteurs ne pouvant bénéficier du dégressif (logiciels informatiques) : 7,2 % ;

- pourcentage des amortissements comptabilisés en dégressif : 24 % ;

- pourcentage des amortissements dégressifs comptabilisés par des entreprises bénéficiaires : 68 % ;

- taux d'imposition moyen IR-IS confondus : 33,6 % ;

- répartition 90 % à l'IS (avec effet acompte) 10 % à l'IR (avec coefficient de recouvrement de 0,95) ;

- incidence de la mesure en 2001 sur les exercices clos à compter du 1 ^er septembre 2001 (90 %).

B. LES EFFETS DU PRÉSENT DISPOSITIF SERONT EN TOUT ÉTAT DE CAUSE TRÈS LIMITÉS À TRÈS COURT TERME

Les estimations précédentes sont évidemment fragiles. Elles fournissent toutefois des ordres de grandeur pertinents. On peut ainsi apprécier à partir de ces estimations l'ordre de grandeur de l'avantage actualisé résultant du présent dispositif pour les entreprises : avec un taux d'actualisation de 6 %, cet avantage actualisé s'élèverait à environ 71 millions d'euros (soit 464 millions de francs) en 2002.

En d'autre terme, l'impact actualisé du présent dispositif équivaut à environ :

- à 0,04 % de l'investissement des entreprises en 2001 ;

- à 0,005 % du produit intérieur brut (PIB) de 2001 ;

- à l'abaissement pendant une seule année de 0,05 point du taux de l'impôt sur les sociétés.

Ces comparaisons soulignent que l'effet du présent dispositif sera en tout état de cause modeste à très court terme.

C. LE PRÉSENT DISPOSITIF POURRAIT ENTRAINER DES EFFETS PERVERS À MOYEN TERME

Par surcroît, l'expérience montre que ce type de mesure n'a pour l'essentiel que des effets de calendrier et ne soutient aucunement l'investissement à moyen terme, au contraire : la mesure proposée par le gouvernement pourrait certes avancer au premier trimestre la réalisation du programme d'investissement des entreprises pour 2002, mais au prix d'une contraction plus forte de l'investissement à partir du deuxième trimestre, ce qui risque de perturber encore davantage l'activité des secteurs concernés.

Votre rapporteur général avait d'ailleurs adressé dès le 15 novembre 2001 à M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, un courrier lui demandant de bien vouloir transmettre des informations en possession de ses services :

- les estimations du coût budgétaire direct du dispositif établies par la direction de la législation fiscale ;

- « les études collectées ou produites par la direction de la prévision relatives à l'efficacité économique ou au coût pour les finances publiques des dispositifs d'amortissement exceptionnel provisoires et des dispositifs de relance analogues mis en oeuvre par le passé en France ou dans d'autres pays de l'Union européenne ».

Votre rapporteur général a reçu le 7 décembre 2001 un courrier en réponse signé par Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget.

Ce courrier transmet effectivement la fiche de chiffrage de la mesure établie par l'administration fiscale.

En fait d'évaluations de dispositifs antérieurs semblables réalisées ou collectées par la direction de la prévision, ce courrier se contentait toutefois seulement de communiquer :

- un recensement bref (deux pages) et purement descriptif des principaux dispositifs de soutien temporaire à l'investissement mis en oeuvre en France depuis 1966 ;

- une brève étude (trois pages) réalisée par la direction de la prévision sur l'impact sectoriel du présent dispositif, qui concluait que ses effets seraient proportionnellement plus favorables aux grandes entreprises et relativement concentrés sur certains secteurs pour lesquels le poids des investissements susceptibles d'être amortis de manière dégressive rapporté au chiffre d'affaires est relativement élevé (activités immobilières, agriculture, sylviculture, pêche, industrie et biens intermédiaires, transports et télécommunications).

En conséquence, on peut affirmer que :

- le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ne dispose pas d'évaluation ex post de la majoration d'un point des coefficients de l'amortissement dégressif pour les investissements réalisés entre le 1 ^er février 1996 et le 31 janvier 1997 ;

- que les conclusions du neuvième rapport du Conseil national des impôts (1987) relatives aux dispositifs de soutien temporaire de l'investissement demeurent pleinement d'actualité.

Or, à l'issue d'une étude très détaillée de l'efficacité des dispositifs temporaires de soutien de l'investissement, ce rapport formulait des conclusions extrêmement critiques à l'encontre des dispositifs de soutien temporaire de l'investissement tels que celui proposé par le présent article (cf. encadré ci-après).

L'efficacité des dispositifs de soutien temporaire de l'investissement critiquée
par le Conseil national des impôts (1987)

En premier lieu, le neuvième rapport du Conseil national des impôts procédait au recensement des mécanismes d'incitation à l'investissement utilisés entre 1966 et 1985 :

- les dispositifs de déduction calculée sur le montant de l'investissement (notamment en 1966, 1968 et 1975) ;

- le dispositif de déduction calculée sur l'excédent d'investissement net réalisé par rapport à l'exercice précédent (en 1979-1980) ;

- enfin, le dispositif d'amortissement exceptionnel mis en oeuvre entre 1983 et 1985.

On peut remarquer que ce dernier dispositif, en vigueur entre le 1 ^er janvier 1983 et le 31 décembre 1985 était, quoique plus ambitieux, extrêmement similaire dans son principe à celui présenté par le présent article, puisqu'il consistait majorer la première annuité d'investissement d'au minimum 40 % (ce taux étant porté à 42 % + quatre points par année normale d'utilisation au delà de dix ans, pour les biens pour lesquels cette durée était supérieure ou égale à dix ans).

En d'autres termes, le plan de consolidation de la croissance proposé en 2001 par M. Fabius semble trouver son inspiration dans les mesures de relance mises en oeuvre par M. Mauroy en 1982-1983 ...

En second lieu, le rapport rappelait les effets des dispositifs d'aide à l'investissement sur principaux déterminants de l'investissement (la demande anticipée, la contrainte de solvabilité des entreprises, le coût relatif des facteurs capital et travail et la profitabilité de l'investissement), et concluait à cet égard :

- « il est clair que l'effet des incitations fiscales sur la demande anticipée est inexistant, sinon indirectement, pour les producteurs de biens d'équipement qui peuvent escompter un accroissement des demandes qui leur seront adressées. Mais encore faudrait-il pour ces derniers que l'incitation soit durable » ;

- « les incitations fiscales à l'investissement ont une influence sur la contrainte de solvabilité, dans la mesure où elles réduisent le coût de l'investissement, facilitant son financement. Mais un allégement du taux de l'impôt sur les sociétés détend également la contrainte de solvabilité » ;

- la baisse du coût relatif du capital par rapport au travail résultant d'un dispositif d'aide à l'investissement « ... ne peut avoir un effet notable que si elle est considérée comme durable par les entreprises » ;

- « les incitations fiscales à l'investissement influent évidemment sur la rentabilité anticipée de l'investissement en allégeant le coût du capital. [Cependant] la fiscalité peut agir beaucoup plus simplement sur la profitabilité des investissements par un abaissement du taux de l'impôt sur les sociétés... [Certes], en théorie, les incitations fiscales à l'investissement pourraient exercer un effet plus immédiat et plus important que l'abaissement du taux de l'impôt sur les sociétés en profitant immédiatement aux entreprises déficitaires et en s'appliquant aussi aux entreprises individuelles, dans la mesure où l'avantage consenti est réservé aux entreprises qui investissent [et] dans la mesure où elles accélèrent la substitution du capital au travail. Cependant, l'abaissement du taux de l'impôt sur les sociétés est préférable à moyen terme du point de vue de l'allocation des ressources vers les activités et les projets les plus rentables. De plus, il constitue une mesure neutre du point de vue du choix entre les facteurs capital et travail ».

Puis le rapport présentait le résultat de quelques observations empiriques relatives à certains dispositifs d'incitation à l'investissement. Ces observations permettaient notamment de souligner :

- les effets de calendrier des mesures de soutien temporaire de l'investissement. Ainsi, l'évolution des commandes constatée avant, pendant et après l'aide fiscale de 1975 met en évidence « une très forte augmentation des commandes en

1975, celles-ci dépassant de beaucoup les commandes prévues, qui a eu comme contrepartie un niveau de commandes en 1976 bien inférieur à celui de 1974 » et des délais de livraison « anormalement longs » ;

- l'importance des effets d'aubaine ;

- les effets inéquitables de mesures de soutien temporaire de l'investissement : « [en effet], les investissements des petites et moyennes entreprises étant nécessairement très irréguliers, seules celles des petites et moyennes entreprises pour lesquelles la période de l'aide coïncide avec une phase de renouvellement des équipements peuvent en bénéficier de manière significative ».

Ainsi, la dépense fiscale liée au dispositif de majoration des coefficients de l'amortissement dégressif entre 1983 et 1985 « a profité, pour une part importante, à un petit nombre d'entreprises : [en 1984], huit entreprises ont pratiqué à elles seules 22,6 % des amortissements dérogatoires ».

Le rapport du Conseil national des impôts procédait ensuite à une synthèse des études économétriques relatives aux dispositifs de soutien temporaire de l'investissement :

- selon une étude réalisée par la direction de la prévision, « la qualité statistique des coefficients est insuffisante pour pouvoir conclure sur l'importance des effets des aides fiscales », sauf pour la mesure mise en oeuvre en 1975, dont le coût représentait toutefois 0,76 % du PIB ;

- selon une étude réalisée par l'observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), « l'impact sur l'investissement de ces procédures a toujours été inférieur à la dépense fiscale correspondante dont il représenterait environ 80 % en moyenne, sauf pour la mesure de 1979-1980, calculée sur l'accroissement de l'investissement ». En outre, « comme l'indique l'OFCE, l'impact des incitations fiscales résulte autant de l'effet d'incitation de la déduction que de l'effet de désincitation de sa suppression ; ainsi le niveau de l'investissement à l'issue de la procédure aurait peut-être été plus élevé si celle-ci n'avait pas été mise en oeuvre. Le taux de 80 % d'investissement supplémentaire par rapport à la dépense fiscale, qui traduit déjà un coefficient multiplicateur inférieur à 1, serait donc plutôt un majorant du taux réel ».

Enfin, le rapport du Conseil national des impôts s'interrogeait sur les modalités concrètes de la prise de décision d'investissement dans les entreprises et concluait à cet égard :

« l'enquête auprès des responsables d'entreprise a montré, par ailleurs, que les investissements des entreprises importantes font l'objet d'une programmation pluriannuelle dans le cadre d'une stratégie à plus ou moins long terme. Dans ces conditions, une incitation fiscale temporaire risque de conduire davantage à un ajustement du plan pour remplir les conditions qu'à des investissements supplémentaires.

Certes, les petites et moyennes entreprises ne procèdent, au contraire, que rarement à une véritable planification de leurs investissements. Mais leurs équipements étant moins nombreux et moins diversifiés que ceux des grandes entreprises, elles investissent de manière irrégulière, n'ayant pas nécessairement le besoin ni la capacité financière d'investir pendant la période de l'aide fiscale, si celle-ci est temporaire.

Ainsi les aides fiscales conjoncturelles apparaissent assez inéquitables vis-à-vis des petites et moyennes entreprises. De plus, la connaissance des possibilités offertes par les aides fiscales temporaires s'avère assez faible parmi ces entreprises ».

La conclusion d'ensemble du Conseil national des impôts était ainsi la suivante :

« De fait, les études empiriques réalisées en France et à l'étranger montrent que les aides fiscales à l'investissement ne peuvent avoir un effet significatif que si elles sont :

- massives , donc très coûteuses ;

- durables , alors qu'elles ont toujours eu, en France, un caractère conjoncturel pour éviter les phénomènes d'anticipation de commandes ou d'investissements et l'utilisation des aides en priorité pour l'acquisition d'équipements légers [et] pour qu'elles ne profitent pas essentiellement aux grandes entreprises, les petites et moyennes entreprises investissant de manière moins régulière et étant toujours moins bien informées des modifications de la législation fiscale »

D. LE PRÉSENT DISPOSITIF TÉMOIGNE TOUTEFOIS D'UNE PRISE DE CONSCIENCE TARDIVE DU SIGNAL DÉFAVORABLE ADRESSÉ À L'INVESTISSEMENT PAR L'ARTICLE 9 DE LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2001

Il convient de rappeler que l'article 9 loi de finances initiale pour 2001 avait réformé le régime d'amortissement dégressif dans un sens exactement inverse à celui du présent dispositif.

En effet, cet article avait réduit de 0,25 point les coefficients de l'amortissement dégressif pour les biens acquis à compter du 1 ^er janvier 2001.

Initialement estimé à 350 millions d'euros (2,3 milliards de francs), le gain budgétaire afférent pour 2002 a été révisé à la baisse à 300 millions d'euros (2,0 milliards de francs) dans le fascicule des voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances initiale pour 2002.

Votre rapporteur général avait alors observé que les nouveaux coefficients proposés pour l'amortissement dégressif se comparaient encore avantageusement avec les coefficients retenus dans les autres pays européens, mais que le périmètre des biens amortissables était relativement restreint en France par rapport à la plupart des pays européens, nombre de nos partenaires permettant l'amortissement d'actifs incorporels, comme la clientèle ou les marques.

En outre, il s'était étonné du contraste entre :

- d'un côté, le discours de M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, qui estimait que le projet de loi de finances pour 2001 devait « inciter les entreprises  à investir » ^{38 ( * )} ;

- de l'autre, une mesure pénalisante pour l'investissement. En effet, selon les calculs de la direction de la législation fiscale, la baisse des coefficients de l'amortissement dégressif équivalait à renchérir de 1,24 % le coût à un an des investissements éligibles.

Compte tenu de cet effet particulièrement défavorable sur l'investissement en une période où il convenait au contraire de le soutenir, votre commission avait estimé que cette mesure de rendement était particulièrement inopportune, et le Sénat avait adopté un amendement portant suppression de la baisse des taux de l'amortissement dégressif .

L'Assemblée nationale avait toutefois rétabli le texte dans la rédaction initialement proposée par le gouvernement.

Votre rapporteur général est aujourd'hui au regret de constater que les craintes exprimées l'an passé par le Sénat étaient fondées.

En effet, l'investissement des entreprises était particulièrement dynamique en l'an 2000, puisqu'il a progressé en volume de 1,6 % au premier trimestre, de 2,5 % au deuxième trimestre, de 2,2 % au troisième trimestre et de 2,5 % au quatrième trimestre.

Mais l'investissement des entreprises s'est très fortement ralenti dès le premier semestre de 2001 (+ 0,3 % au premier trimestre et + 0,4 % au deuxième trimestre, selon la note de conjoncture d'octobre 2001 de l'INSEE).

En outre, selon l'INSEE, l'investissement des entreprises pourrait se contracter au troisième trimestre de 2001 (-0,4 %), comme au quatrième trimestre (- 0,1 %).

Au total, la progression de l'investissement s'est donc effondrée dès le début de l'année 2001, soit bien avant les événements du 11 septembre 2001.

Sans que l'on puisse préjuger d'un lien de causalité, il convient ainsi de souligner que la baisse des taux de l'amortissement dégressif est intervenue au pire moment.

Le gouvernement semble d'ailleurs en avoir pris conscience, même si le présent dispositif arrive bien tard et que si le présent article ne saurait compenser le signal défavorable qu'a constitué la baisse pérenne des coefficients de l'amortissement dégressif prévue par la loi de finances initiale pour 2001

C'est pourquoi le Sénat a adressé un véritable signal de soutien pérenne à l'investissement en rapportant dans le cadre de l'examen en première lecture du projet de loi de finances pour 2002 la baisse des taux de l'amortissement dégressif instituée par le projet de loi de finances initiale pour 2001 .

E. LE LÉGISLATEUR EST QUOI QU'IL EN SOIT CONTRAINT D'ADOPTER LE PRÉSENT DISPOSITIF

S'agissant en revanche du présent dispositif, les marges de manoeuvre du législateur sont désormais très faibles.

En effet, votre rapporteur général a indiqué supra que cette mesure était d'ores et déjà appliquée sur le fondement de l'instruction fiscale du 29 octobre 2001. Ainsi, de nombreuses entreprises ont déjà arrêté leurs comptes en constituant leurs dotations aux amortissements conformément au dispositif proposé par le présent article.

D'un point de vue économique, cette « entrée en vigueur » quelque peu anticipée était inévitable dès lors que le gouvernement avait décidé de recourir à une mesure temporaire de soutien de l'investissement. En effet, dans le cas contraire, les entreprises auraient différé leurs projets d'investissement de quelques semaines.

Ces observations n'ôtent évidemment rien au caractère archaïque et contestable d'une mesure insuffisante, inefficace et attentatoire aux prérogatives du législateur.

Cependant, sauf à accroître le désarroi de nos entreprises, le Parlement n'a plus d'autre choix que d'adopter conforme le présent dispositif.

Il convient d'ailleurs de préciser que le rétablissement pérenne des coefficients de l'amortissement dégressif à leur niveau de l'an 2000 adopté par le Sénat dans le cadre du projet de loi de finances pour 2002 n'est nullement incompatible avec le présent dispositif de soutien temporaire de l'investissement, et tendrait même au contraire à en amplifier les effets.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18 bis (nouveau)

Amortissement exceptionnel sur douze mois des installations de sécurité réalisées ou commandées par des PME avant le 31 mars 2002

Commentaire : le présent article propose la création, au profit des entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 7,5 millions d'euros, d'un régime optionnel d'amortissement exceptionnel sur douze mois à compter de la date de leur mise en service des installations de sécurité destinées à assurer la sécurité des entreprises ou la protection du personnel réalisées ou commandées avant le 31 mars 2002.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article est issu d'un amendement présenté par notre collègue député Gérard Bapt, soutenu par la commission des finances de l'Assemblée nationale et adopté par l'Assemblée nationale malgré l'avis défavorable du gouvernement , qui n'en a d'ailleurs pas levé le gage.

Il propose la création d'un nouveau régime optionnel d'amortissement exceptionnel sur douze mois à compter de leur mise en service :

- des installations de sécurité « destinées à assurer la sécurité de l'entreprise ou la protection du personnel » ;

- réalisées ou commandées avant le 31 mars 2002 ;

- dans des entreprises dont le chiffres d'affaires est inférieur à 7,5 millions d'euros.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission se félicite de l'intention exprimée par l'Assemblée nationale au travers de cette initiative.

Il convient en effet de souligner que notre collègue député Gérard Bapt avait motivé son amendement par la double nécessité d'aider les très petites entreprises au moment du passage à l'euro et de soutenir l'investissement, tandis que le gouvernement avait motivé son refus par l'existence du dispositif de soutien temporaire à l'investissement proposé par l'article 18 du présent projet de loi de finances rectificative pour 2001.

En adoptant le présent article, l'Assemblée nationale témoigne ainsi d'une triple prise de conscience :

- de l'insuffisance du dispositif de soutien temporaire à l'investissement annoncé par le gouvernement dans le cadre du « plan de consolidation de la croissance » et proposé par l'article 18 du présent projet de loi de finances rectificative pour 2001 ;

- de l'insuffisance des mesures prises pour faciliter le passage des petites et moyennes entreprises à l'euro (notamment du dispositif d'amortissement exceptionnel des moyens de paiement en euros prévu par la loi du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes à caractère économique et financier) ;

- enfin, plus généralement, de l'insuffisance des mesures prises par le gouvernement pour assurer la sécurité de nos concitoyens, notamment lors des opérations de conversion en euros des pièces et billet en francs.

Cela étant, la rédaction du présent article est sans doute quelque peu maladroite .

Certes, contrairement à ce qu'avait indiqué le gouvernement lors des débats à l'Assemblée nationale, le bénéfice du dispositif proposé ne se cumulerait pas avec celui de l'article 18 précité. En effet, le dernier alinéa de l'article 39 AA ter que l'article 18 propose d'insérer dans le code général des impôts précise que la mesure de majoration temporaire des coefficients de l'amortissement dégressif est exclusive de l'application, pour l'amortissement du même bien, des dispositifs autorisant l'amortissement exceptionnel sur douze mois.

Il convient cependant d'observer que  la rédaction du présent article définit « les très petites entreprises » comme étant celles dont le chiffre d'affaires est inférieur à 7,5 millions d'euros , alors que :

- l'ordonnance n° 2000-916 du 19 octobre 2000 a converti à 7,63 millions d'euros le seuil de 50 millions de francs de chiffre d'affaires habituellement retenu par la législation fiscale pour définir les petites et moyennes entreprises ;

- le code général des impôts prévoit par ailleurs, pour apprécier ce seuil de chiffre d'affaires, de rapporter la période d'imposition, s'il y a lieu, à douze mois, afin de prendre le compte la situation particulière des entreprises dont l'exercice a été inférieur ou supérieur à douze mois ;

- par surcroît, certaines dispositions du code général des impôts, à l'instar de la réglementation communautaire, ne retiennent comme PME que les entreprises qui satisfont à un critère d'indépendance.

Par ailleurs, le fait de limiter le dispositif aux installations « réalisées ou commandées » avant le 31 mars 2002 est en fait :

- très restrictif s'agissant des installations dont l'entreprise a significativement commencé la réalisation avant le 31 mars, sans pour autant la parachever ;

- très extensif au contraire pour les installations commandées par l'entreprise. En effet, rien n'interdit à une entreprise de commander d'ici au 31 mars 2002 des installations destinées à être livrées tout au long de la prochaine décennie, surtout si elle s'accorde avec ses fournisseurs pour pouvoir, le cas échéant, résilier ses commandes sans frais. De même, le dispositif ne prévoit aucun « garde fous » contre les commandes antidatées. Par contraste, il convient de souligner que la rédaction proposée par le gouvernement pour le dispositif de soutien temporaire à l'investissement proposé par l'article 18 évite ces écueils puisqu'elle vise les biens « ayant fait l'objet d'une commande ferme assortie du versement d'acomptes d'un montant au moins égal à 10 % du montant total de la commande et dont l'acquisition ou la fabrication intervient avant le 31 décembre 2003 ».

Enfin, la rédaction du présent dispositif soulève quatre autres séries de questions : le délai de trois mois d'ici au 31 mars est-il réaliste, compte tenu des délais d'information et de décision des entreprises concernées ? La notion d'installation de sécurité destinée à assurer la sécurité de l'entreprise ou la sécurité du personnel est-elle opérante ? Est-il légitime de limiter le bénéfice du dispositif aux seules PME alors que les coûts de sécurité liés au passage à l'euro sont pour une large part supportés par des moyennes et grandes entreprises (établissements financiers, sociétés de transport de fonds, etc.) ? Enfin, ne faudrait-il pas prévoir une date de départ ?

Votre rapporteur général craint de ne pouvoir résoudre l'ensemble de ces difficultés : la rédaction du présent article doit donc être parfaite au cours de la navette.

Afin que la discussion puisse se poursuivre , votre commission vous propose ainsi, dans un premier temps, d'adopter un amendement consistant à substituer le seuil de 7,63 millions d'euros de chiffre d'affaires au seuil de 7,5 millions d'euros proposé par le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 18 ter (nouveau)

Reconduction du crédit d'impôt formation

Commentaire : le présent article propose de reconduire le crédit d'impôt formation pour les années 2002 à 2004.

I. LE CRÉDIT D'IMPÔT FORMATION

A. UN DISPOSITIF QUI ARRIVE À ÉCHÉANCE LE 31 DÉCEMBRE 2001

Le crédit d'impôt pour dépenses de formation (CIF) est régi par les dispositions de l'article 244 quater C du code général des impôts.

Il a été initialement mis en place par l'article 69 de la loi de finances pour 1988, et a été depuis modifié et reconduit à plusieurs reprises, en dernier lieu par la loi de finances pour 1999, jusqu'au 31 décembre 2001.

Les entreprises imposées selon un régime réel et les titulaires de bénéfices non commerciaux soumis au régime de la déclaration contrôlée peuvent bénéficier d'un crédit d'impôt pour les dépenses de formation professionnelle engagées en sus de leurs obligations légales ainsi que pour les dépenses d'accueil d'élèves en stage.

Afin de bénéficier de ce crédit, les entreprises doivent de façon irrévocable opter pour ce régime. En sont donc exclues, les entreprises qui ont renoncé au crédit d'impôt après avoir initialement opté pour celui-ci.

Les dépenses ouvrant droit à crédit d'impôt formation sont les seules dépenses de formation professionnelle visées au Livre IX du code du travail (« De la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente » ) qui excèdent la participation obligatoire ainsi que les dépenses engagées au titre de l'accueil d'élèves en stage.

Par ailleurs, viennent en diminution de la base de calcul les subventions publiques reçues à raison des opérations ouvrant droit au crédit, à l'exception des subventions versées par le Fonds national de compensation.

Le calcul du crédit d'impôt formation jusqu'en 1999

Avant les modifications introduites par la loi de finances rectificative pour 1999 (cf. infra ), le crédit d'impôt formation était calculé de la façon suivante.

Déterminé par année civile, le crédit d'impôt était égal à 25 % d'une base annuelle constituée de la somme algébrique de l'excédent (ou du déficit) des dépenses de formation exposées en sus de l'obligation légale au cours d'une année par rapport aux dépenses de même nature réalisées l'année précédente et du produit de la somme de 3.000 francs par le nombre de stagiaires.

Les sommes étaient majorées de 40 % dans le cas de salariés occupant les emplois les moins qualifiés, de salariés âgés d'au moins 45 ans, ou d'entreprises de moins de 50 salariés. Par ailleurs, des dispositions spécifiques existent pour les entreprises nouvelles ou celles qui exposent pour la première fois des dépenses les rendant éligibles à ce crédit d'impôt.

Le montant du crédit est plafonné à un million de francs.

Le crédit d'impôt s'impute sur l'impôt sur les sociétés ou l'impôt sur le revenu dû au titre de l'année au cours de laquelle les dépenses éligibles se sont accrues.

B. LA MISE EN CONFORMITÉ AVEC LA RÉGLEMENTATION COMMUNAUTAIRE RÉALISÉE EN 1999

L'article 35 de la loi de finances rectificative pour 1999 a rendu le CIF compatible avec la réglementation communautaire.

1. L'encadrement des aides à la formation

La Commission européenne avait adopté, le 22 juillet 1998, un texte relatif à l'encadrement des aides à la formation, dont la finalité était exposée dans son point 6 : « La plupart des financements publics dans le domaine de la formation n'entrent pas dans le champ d'application des règles sur la concurrence. Toutefois, lorsque les Etats membres mettent en place des mesures d'incitation financières et fiscales pour encourager les entreprises à investir dans la formation de leurs travailleurs, il faut veiller à ce que celles-ci n'aillent pas à l'encontre des objectifs de la politique de concurrence, tout comme la politique communautaire en matière de formation, à assurer la compétitivité des entreprises. Il incombe à la Commission, en application des règles sur les aides d'Etat établies aux articles 92 et 93 du Traité, d'examiner les mesures de formation qui sont susceptibles de constituer une aide au sens de l'article 92, paragraphe 1, du Traité, et de s'assurer de leur compatibilité avec le marché commun ».

Le point 14 de ce texte notait que de nombreuses mesures en matière de formation ne relèvent pas de l'article 92-1 du Traité et constituent des mesures générales. Il cite expressément comme entrant dans cette catégorie « les régimes généraux d'incitations fiscales (par exemple un crédit d'impôt) qui sont ouverts à toutes les entreprises qui effectuent des investissements dans la formation des travailleurs et ont une application automatique ».

Toutefois, le point 15 précisait les mesures susceptibles de constituer des aides d'Etat. Il s'agit d'une « mesure qui, tout en étant théoriquement d'application générale, favorise en pratique une ou plusieurs entreprises ou secteurs » . Le texte ajoutait : « c'est notamment le cas lorsque les pouvoirs publics disposent, dans l'application d'une mesure générale, d'un pouvoir discrétionnaire qui leur permet de moduler l'intervention financière en fonction des circonstances du cas ».

2. Le crédit d'impôt formation avait été considéré comme une aide d'État

Au regard des dispositions encadrant les aides à la formation, la Commission européenne , à l'issue d'une longue procédure de notification avec les autorités françaises, avait considéré que le CIF constituait une aide d'Etat au sens de l'article 92-1 du Traité.

En effet, l'encadrement des aides à la formation prévoit que l'intensité normale de ces aides ne peut dépasser 25 % pour les grandes entreprises, et 35 % pour les PME.

La Commission a estimé que la majoration de 40 % prévue par le dispositif du CIF pour les entreprises de moins de 50 personnes ne peut être considérée comme conforme aux seuils d'intensité fixés par l'encadrement des aides à la formation « que dans la mesure où elle concernerait effectivement des entreprises petites ou moyennes au sens de la définition communautaire ».

Par ailleurs, elle s'est interrogée sur le fait que, en appliquant le dispositif du CIF, la France respecterait les règles applicables dans les secteurs relevant du Traité CECA ^{39 ( * )} , de la construction navale, des fibres synthétiques, de l'industrie automobile, de la pêche, du transport et de l'agriculture.

Par une note du 7 janvier 1999, adressée à la Commission européenne, les autorités françaises avaient fait savoir qu'elles ne pouvaient confirmer que toutes les petites entreprises françaises bénéficiaires de la majoration de 40 % répondaient à la définition communautaire de la PME. Elles ne pouvaient non plus confirmer que l'application du dispositif permettrait de respecter les règles applicables aux secteurs particuliers susmentionnés.

La Commission européenne, dans un courrier du 3 février 1999, avait ainsi considéré que « la majoration de 40 % prévue par le dispositif en faveur des entreprises de moins de 50 personnes constitue une mesure spécifique d'aide d'Etat, alors que le reste du dispositif pourrait constituer une mesure générale ».

Elle avait ajouté, dans une lettre du 12 mai 1999, que, la définition de la petite entreprise retenue par le dispositif ne reprenant pas l'ensemble des critères communautaires de définition de la PME, ledit dispositif ne paraît pas pouvoir bénéficier de la présomption d'effet incitatif posé par l'encadrement des aides à la formation au titre des PME.

L'article 35 de la loi de finances rectificative pour 1999 tirait ainsi les conséquences de l'analyse du CIF faite par la Commission européenne, afin de le rendre conforme avec le nouvel encadrement communautaire des aides à la formation.

Le bénéfice de la majoration de 40 %, critiqué par la Commission dans la mesure où il était réservé aux PME, a été étendu à toutes les entreprises pour l'ensemble de leurs dépenses de formation.

Le taux du crédit d'impôt a ainsi été porté de 25 % à 35 %.

Les petites entreprises relèvent donc également de ce dispositif et cessent de majorer leur crédit d'impôt pour les dépenses autres que celles ouvrant droit à la majoration (formation des personnes les moins qualifiées ou de plus de 45 ans).

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le crédit d'impôt formation, tel que réformé par la loi de finances rectificative pour 1999 arrive à échéance à la fin de cette année.

L'Assemblée nationale a donc adopté un amendement visant à reconduire ce dispositif, pour les années 2002 à 2004.

Ce faisant, elle a toutefois introduit une disposition restreignant la portée du CIF, réservant ce dernier aux entreprises qui réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions de francs.

Elle a donc limité le CIF aux seules PME sans même respecter leur définition communautaire. Il convient en effet de rappeler que la directive 96/280/CE du 3 avril 1996 a précisé qu'une PME est, notamment, une entreprise qui réalise un chiffre d'affaires hors taxes inférieur à 260 millions de francs ou qui présente un total de bilan inférieur à 175 millions de francs.

Or, la réforme opérée par l'article 35 de la loi de finances rectificative pour 1999 visait précisément à rendre compatible le CIF avec la réglementation communautaire, parce que ce dispositif était jusque-là réservé aux PME.

Le présent article, en limitant le bénéfice du CIF aux entreprises réalisant un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions de francs, rend de nouveau ce dispositif « euro-incompatible ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission ne peut que s'étonner d'être saisie d'un dispositif fiscal ne respectant pas la réglementation communautaire, alors que le Parlement avait modifié, il y a deux ans, le même dispositif, afin de le rendre conforme aux dispositions du Traité !

Elle est cependant tout à fait favorable aux objectifs que poursuit le présent article.

D'autant plus favorable que le Sénat, à l'occasion de l'examen du budget de l'emploi et de la formation professionnelle, le 7 décembre dernier, a voté, à l'initiative de notre collègue Annick Bocandé, rapporteur pour avis des crédits de la formation professionnelle au nom de notre commission des affaires sociales, un amendement reconduisant pour 3 ans le crédit d'impôt formation dans sa rédaction actuelle, c'est-à-dire conforme à la réglementation communautaire.

Votre commission vous propose donc de s'en tenir à cette position, et de reprendre, dans le présent article, la rédaction que le Sénat, à l'initiative de notre collègue Annick Bocandé, avait adoptée lors de l'examen des crédits de l'emploi et de la formation professionnelle.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 19

Aménagement du régime des provisions d'égalisation et de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurances et de réassurances de dommages

Commentaire : le présent article tend à élargir le champ d'application des provisions en franchise d'impôt que peuvent constituer les entreprises d'assurances et de réassurances pour couvrir les risques liés aux attentats, au terrorisme et au transport aérien. En outre, il porte de 3 % à 6 % le taux de la franchise pour le calcul de la taxe sur les excédents de provisions des assurances dues au titre de 2001.

I. L'EXTENSION DU CHAMP D'APPLICATION DU RÉGIME DES PROVISIONS D'ÉGALISATION

A. LE DISPOSITIF ACTUEL

L'article 39 quinquies G du code général des impôts dispose que « les entreprises d'assurances et de réassurances peuvent constituer en franchise d'impôt des provisions destinées à faire face aux charges exceptionnelles afférentes aux opérations qui garantissent les risques dus à des éléments naturels, le risque atomique et les risques de responsabilité civile dus à la pollution. Pour les exercices clos à compter du 31 décembre 1986, il en est de même pour les risques spatiaux ».

L'article 16 A de l'annexe II du code général des impôts soumet la provision à une double limite : limite par rapport au bénéfice technique et limite par rapport au montant des primes perçues.

Le premier alinéa de cet article prévoit que la dotation annuelle qui peut être constituée en provision ne peut excéder 75 % du bénéfice technique de la catégorie des risques concernés. L'article 16 B de l'annexe II du même code définit le bénéfice technique comme la différence entre, d'une part, les primes de l'exercice nettes d'annulations et diminuées de la dotation aux primes et, d'autre part, le montant des charges de sinistres nettes de recours augmenté des frais directement imputables à la branche considérée et d'une quote-part des autres charges.

Le deuxième alinéa de l'article 16 A précité précise que le montant de la provision ne peut excéder, par rapport au montant des primes ou cotisations :

- 200 % pour l'assurance grêle ;

- 300 % pour les risques dus à la garantie légale des catastrophes naturelles ;

- 300 % pour les risques dus à des éléments naturels ;

- 300 % pour les risques spatiaux ;

- 500 % pour les risques atomiques ;

- 500 % pour les risques de responsabilité civile dus à la pollution.

Conformément à l'article 39 quinquies G du même code, chaque provision est affectée, dans l'ordre d'ancienneté des dotations annuelles, à la compensation des résultats techniques déficitaires de l'exercice, par catégorie de risques correspondante. Les dotations annuelles qui, dans un délai de dix ans, n'ont pu être utilisées conformément à cet objet sont rapportées au bénéfice imposable de la onzième année suivant celle de leur comptabilisation.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le A et B du I du présent article proposent d'étendre le champ d'application des provisions aux risques liés aux attentats, au terrorisme et au transport aérien pour les exercices clos à compter du 31 décembre 2001. Concrètement, les compagnies d'assurances et de réassurances pourront constituer des provisions en franchise d'impôt dès l'exercice 2001 dans la mesure où l'exercice comptable des sociétés d'assurances commence le 1 ^er janvier et finit le 31 décembre de chaque année.

Selon les informations obtenues par votre rapporteur général, le montant maximum de la provision devrait être fixé, par rapport au montant des primes ou cotisations, à :

- 500 % pour le risque attentat et terrorisme, qui serait traité comme une seule branche ;

- 300 % pour le risque transport aérien.

Le C du I du présent article allonge le délai au-delà duquel les provisions non utilisées sont rapportées au bénéfice imposable.

Alors que les dotations pour les risques dus à des éléments naturels ou à la pollution, au risque atomique et aux risques spatiaux sont rapportées au bénéfice imposable de la onzième année suivant celle de leur comptabilisation, le C du I du présent article prévoit un délai respectivement de douze ans et de quinze ans pour la réintégration des dotations annuelles à la provision couvrant les risques attentats et terrorisme d'une part et les risques transport aérien d'autre part.

Selon les informations obtenues par votre rapporteur général, le coût de cette mesure est évalué à 12 millions d'euros pour le risque transport aérien et 27 millions d'euros pour le risque terrorisme et attentat pour l'année 2001.

II. AUGMENTATION DU TAUX DE LA FRANCHISE POUR LE CALCUL DE LA TAXE SUR LES EXCÉDENTS DE PROVISIONS

A. LE DISPOSITIF ACTUEL

L'article 235 ter X du code général des impôts prévoit le paiement par les entreprises d'assurances, lorsqu'elles rapportent au résultat imposable d'un exercice l'excédent des provisions constituées pour faire face au règlement des sinistres advenus au cours d'un exercice antérieur, d'une taxe représentative de l'intérêt correspondant à l'avantage de trésorerie ainsi obtenu.

L'instauration de cette taxe vise à éviter que les entreprises d'assurances ne constituent des provisions disproportionnées, par rapport aux risques qu'elles sont censées couvrir, à des fins d'optimisation fiscale.

Cette taxe est assise sur le montant de l'impôt sur les sociétés qui aurait dû être acquitté l'année de la constitution des provisions en l'absence d'excédent. Pour le calcul de cette taxe, les excédents des provisions réintégrés sont diminués, d'une part, d'une franchise égale, pour chaque excédent, à 3 % du montant de celui-ci et des règlements de sinistres effectués au cours de l'exercice par prélèvement sur la provision correspondante et, d'autre part, des dotations complémentaires constituées à la clôture du même exercice en vue de faire face à l'aggravation du coût estimé des sinistres advenus au cours d'autres exercices antérieurs.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le II du présent article propose de compléter l'article 235 ter X du code général des impôts afin de doubler le montant de la franchise pour le calcul de la taxe due au titre de l'exercice clos le 31 décembre 2001.

Afin de limiter les pertes fiscales résultant de ce dispositif, il est prévu que si la différence entre la taxe qui aurait été due au titre de 2001 en la liquidant avec un taux de franchise de 3 % et la taxe effectivement due au titre de cette même année excède la moitié du montant moyen de la taxe acquittée par l'entreprise considérée en 2000 et 1999, la taxe est majorée de cet excédent.

Supposons qu'une entreprise d'assurance ait payé en 1999 et en 2000 respectivement 2 millions d'euros et 4 millions d'euros de taxe sur les excédents de provisions. En moyenne sur ces deux années, elle a donc acquitté 3 millions d'euros.

En 2001, elle devrait acquitter 2 millions d'euros au titre de ladite taxe pour un taux de franchise de 3 % et 1,6 million d'euros si le taux de la franchise est de 6 %. L'économie d'impôt réalisée grâce au doublement du taux de franchise est donc de (2 - 1,6) = 400.000 euros.

Si la hausse de la franchise avait conduit à exonérer ladite entreprise de taxe sur les excédents de provisions, elle aurait alors fait une économie de 2 millions d'euros. Toutefois, pour limiter le coût budgétaire de ce dispositif, le présent article prévoit que si l'économie réalisée (2 millions d'euros) est supérieure à la moitié du montant de la taxe acquittée en 1999 et 2000 (soit 1,5 million d'euros dans le cas précis), l'entreprise paie une taxe sur cet excédent, soit (2 - 1,5) = 500.000 euros.

Le coût maximal de cette mesure s'élèvera à 21,3 millions d'euros (140 millions de francs). En effet, les taxes sur les excédents de provisions acquittées en 1999 et 2000 se sont élevées à 52,6 millions d'euros en moyenne (280 millions de francs). Le dispositif présenté par le présent article prévoit que si la taxe due au titre de l'année 2001 excède la moitié du montant moyen de la taxe acquittée par l'entreprise considérée en 1999 et 2000, la taxe est majorée de cet excédent. Les entreprises d'assurance bénéficieront donc d'une exonération maximale de 21,3 millions d'euros (soit 140 millions de francs).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20

Neutralisation des écarts de change sur certains prêts

Commentaire : le présent article tend à supprimer, pour les prêts représentatifs d'une ressource durable libellés en monnaie étrangère consentis par une société établie en France à ses filiales ou sous-filiales implantées hors de la zone euro, la règle d'imposition ou de déduction des gains ou des pertes de change latents constatés avant la date de leur remboursement.

I. LES RÈGLES FISCALES ET COMPTABLES D'ÉVALUATION DES AVOIRS, CRÉANCES ET DETTES EN MONNAIES ÉTRANGÈRES

Les entreprises peuvent détenir des créances et dettes libellées en monnaies étrangères et aussi des avoirs en devises étrangères. Ces créances, dettes et avoirs sont inscrits au bilan de l'entreprise pour leur contre-valeur en francs.

Dès lors, les fluctuations de change sont susceptibles d'affecter le résultat imposable de l'entreprise.

A. LA RÈGLE FISCALE NE SUIT PAS LA RÈGLE COMPTABLE

1. La règle fiscale : l'imposition des gains de change latents et la déduction des pertes de change latentes

Le paragraphe 4 de l'article 38 du code général des impôts ^{40 ( * )} prévoit que les écarts de conversion, par rapport aux montants initialement comptabilisés, des devises ainsi que des créances et dettes libellées en monnaies étrangère détenues par les entreprises doivent être évaluées, à la clôture de chaque exercice, en fonction du dernier cours de change .

S'agissant des créances et des dettes libellées en monnaies étrangères, il s'agit donc d'imposer les gains de change latents ou de déduire de l'impôt les pertes de change latentes.

L'euro ayant entraîné la disparition des écarts de conversion de change dans l'UEM depuis la fixation de taux de conversion définitifs à partir du 1 ^er janvier 1999, le paragraphe 4 de l'article 38 du code général des impôts n'a plus de sens que pour les variations de change entre l'euro et les autres monnaies.

2 . La règle comptable : la neutralisation des pertes ou gains de change latents jusqu'au dénouement de l'opération

Les règles comptables sont différentes : les dispositions du plan comptable général (articles 342-5 et 444-47 de ce plan) prévoient que seuls les écarts de change sur les avoirs en devises sont intégrés au résultat de l'exercice ; les écarts constatés à la clôture sur les emprunts, prêts, créances et dettes en devises ne font l'objet que d'écritures de bilan et n'apparaissent pas dans le compte de résultat.

B. LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES

Si dans certains cas, la déduction des pertes de change latentes peut avantager l'entreprise, celle-ci se sentira lésée lorsqu'elle sera imposée sur des gains de change latents alors que ses dettes ou créances ne sont ni liquides ni exigibles.

La plupart des réglementations étrangères sont plus favorables et prévoient au contraire de la France soit que la règle fiscale suit la règle comptable (Allemagne, Belgique, Espagne) soit que le gain latent peut faire l'objet d'un sursis d'imposition (Grande-Bretagne).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. LA NEUTRALISATION DES ÉCARTS DE CHANGE DES PRÊTS DE PLUS DE TROIS ANS ACCORDÉS À DES FILIALES ÉTABLIES HORS DE LA ZONE EURO

Le A du I du présent article propose de compléter le paragraphe 4 de l'article 38 du code général des impôts afin que, pour certains prêts libellés en monnaie étrangère, les écarts de conversion ne soient pas pris en compte pour la détermination du résultat imposable de l'exercice. Ces écarts de conversion seraient donc « neutralisés ».

Pourraient bénéficier de cette dérogation les « prêts libellés en monnaie étrangère consentis à compter du 1 ^er janvier 2001, par des entreprises autres que les établissements de crédit et les entreprises d'investissement mentionnés à l'article 38 bis A, pour une durée initiale et effective d'au moins trois ans, à une société dont le siège social est situé dans un Etat ne participant pas à la monnaie unique et dont elles détiennent directement ou indirectement plus de la moitié du capital de manière continue pendant toute la période du prêt ».

Cette définition du champ d'application de la neutralisation des écarts de change appelle plusieurs commentaires :

- le dispositif proposé n'est pas ouvert au bénéfice des établissements de crédit ni aux entreprises d'investissement : ces entreprises couvrent la plupart de leurs prêts et il faut éviter de possibles détournements du dispositif (prêts à des clients étrangers par l'entremise d'un prêt à une filiale étrangère) ;

- il vise des prêts consentis à une filiale (société détenue directement ou indirectement à plus de 50 % de manière continue pendant toute la période du prêt) : ce critère de détention majoritaire du capital correspond à la notion de contrôle de la société ;

- il vise des prêts d'une durée initiale et effective d'au moins trois ans : il s'agit de prêts dits « à moyen ou long terme » qui constituent donc une ressource stable de la filiale et une opération à caractère patrimonial pour la société mère (et non pas une opération de spéculation) ; c'est pour cette raison également que ne sont visés que des prêts, et non pas des créances ;

- les prêts concernés sont ceux octroyés après le 1 ^er janvier 2001.

Il est en outre prévu :

- que la valeur fiscale des prêts ne tient pas compte des écarts de conversion constatés sur le plan comptable (notamment en cas de cession) ;

- que la neutralisation n'est pas applicable aux prêts faisant l'objet d'une couverture du risque de change : en effet, le traitement fiscal des écarts de conversion de ces prêts est prévu à l'article 38 paragraphe 6 ; il faut noter que les prêts consentis à l'intérieur d'un groupe sont rarement couverts et bénéficieront donc du dispositif proposé par le présent article ;

Par ailleurs, le B du I du présent article modifie le 5° du I de l'article 39 du code général des impôts pour prévoir que les provisions constituées en vue de faire face au risque de change sur les prêts bénéficiant de la neutralisation ne sont pas déductibles du résultat imposable, afin d'éviter le cumul d'avantages fiscaux. En effet, l'article 39 prévoit d'une façon générale que les provisions constituées pour faire face à des pertes ou des charges nettement prévisibles et que des évènements en cours rendent probables sont déductibles du résultat imposable. L'objet du présent article étant de neutraliser les écarts de change, il ne paraît pas justifié d'autoriser la déduction du résultat imposable de telles provisions.

B. UNE SANCTION LOURDE AU NON-RESPECT DES CONDITIONS

Lorsque l'une des conditions nouvelles prévues (durée du prêt supérieure à 3 ans et contrôle continu de la filiale) n'est pas respectée sur un prêt encore en cours pendant le délai de reprise, l'entreprise est redevable d'un prélèvement correspondant à l'avantage de trésorerie obtenu. C'est ce que prévoit le C du I du présent article en créant un nouvel article 235 ter XA au code général des impôts.

S'y ajoute :

- en période non prescrite ^{41 ( * )} , les intérêts de retard (article 1727 du code général des impôts ^{42 ( * )} ) ;

- en période prescrite, un prélèvement équivalent à un intérêt de retard (0,75 % par mois).

Le II du présent article prévoit que l'ensemble de ces nouvelles dispositions seront applicables pour la détermination des résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2001.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission estime que le dispositif proposé par le gouvernement va dans le bon sens. Elle craint toutefois que son caractère obligatoire ne soit trop contraignant dans certains cas : en cas de perte de contrôle de la filiale, en cas de remboursement anticipé du prêt ou encore en cas d'incorporation du prêt dans le capital de la filiale.

Elle vous propose donc de rendre le dispositif optionnel afin qu'une entreprise qui, au moment où elle consent le prêt, n'a pas la certitude que les conditions requises (prêt d'une durée effective d'au moins trois ans et contrôle continu de la société à laquelle est consenti le prêt) seront remplies sur toute la période puisse choisir de ne pas bénéficier du mécanisme de neutralisation des écarts de change. Il convient en effet que le dispositif proposé par le présent article ne puisse être plus défavorable pour une entreprise que le droit actuel.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 20 bis (nouveau)

Mesures de coordination entre le code général des impôts et le code de la mutualité

Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, a pour objet de tirer les conséquences de l'entrée en vigueur du code de la mutualité résultant de l'ordonnance n° 2001-350 du 19 avril 2001 en ce qui concerne les articles 81 et 156 du code général des impôts.

La codification du code de la mutualité a entraîné un certain nombre de problèmes techniques de coordination avec le code général des impôts qui ont justifié l'amendement du gouvernement.

Celui-ci a fourni à votre commission les explications suivantes.

« L'entrée en vigueur du code la mutualité issu de l'ordonnance n° 2001-350 du 19 avril 2001 entraîne au sujet de la rédaction des articles 81 et 156 du code général des impôts les difficultés suivantes :

L'ordonnance abroge dans son article 3 « les dispositions de nature législative du code de la mutualité dans sa rédaction issue de la loi n° 85-773 du 25 juillet 1985 portant réforme du code de la mutualité, ainsi que des textes qui l'ont complétée ou modifiée ». Toutefois, l'article 2 du même texte indique que « les références à des dispositions abrogées par la présente ordonnance sont remplacées par les références aux dispositions correspondantes du code de la mutualité ». Dans l'optique d'une codification à droit constant, une disposition correspondante doit être comprise comme une disposition correspondante doit être comprise comme une disposition rigoureusement identique.

Or, l'abrogation de l'article L. 321-9 de l'ancien code de la mutualité en application de l'article 3 de cette ordonnance remet en cause la rédaction des articles 81 et 156 du code général des impôts dans les termes suivants :

« Art. 81 - Sont affranchis de l'impôt :

12° les retraites mutuelles servies aux anciens combattants et victimes de la guerre dans le cadre des dispositions de l'article L 321-9 du code de la mutualité ; »

« Art. 156. - L'impôt sur le revenu est établi d'après le montant total du revenu net annuel dont dispose chaque foyer fiscal. Ce revenu net est déterminé eu égard aux propriétés et aux capitaux que possèdent les membres du foyer fiscal désignés aux 1 et 3 de l'article 6, aux professions qu'ils exercent, aux traitements, salaires, pensions et rentes viagères dont ils jouissent ainsi qu'aux bénéfices de toutes opérations lucratives auxquelles ils se livrent, sous déduction :

II. des charges ci-après lorsqu'elles n'entrent pas en compte pour l'évaluation des revenus des différentes catégories :

5°versements effectués en vue de la retraite mutualiste du combattant visée à l'article L. 321-9 du code de la mutualité ; »

Or, l'article L. 222-2 du code actuel, s'il reprend le dispositif prévu à l'article L. 321-9 abrogé en étend le champ .

En effet, les rentes concernées par le régime fiscal de faveur dans l'ancienne version correspondaient aux rentes « constituées soit directement par les mutuelles ou les unions de mutuelles régies par le livre II, soit par les mutuelles ou les unions de mutuelles opérant auprès de la Caisse nationale de Prévoyance » alors que l'article L. 222-2 s'applique aux « rentes constituées soit directement par des mutuelles ou des unions de mutuelles régies par le présent libre, soit par les mutuelles ou les unions de mutuelles souscrivant un contrat auprès d'organismes assureurs (...) »

Il convient d'indiquer, en outre, que le livre II mentionné par l'article abrogé énonce les « règles particulières à certains groupements à caractère professionnel », Ce libre regroupe trois titres qui traitent respectivement des mutuelles d'entreprise, des mutuelles à caractère professionnel ou interprofessionnel et enfin des mutuelles de militaires. Or, l'article L. 222-2 renvoie au livre dans lequel il s'insère. Le livre II est consacré aux « mutuelles et unions pratiquant des opérations d'assurance et de capitalisation ».

Enfin, le calcul de la majoration de rente versée par l'État diverge d'une version à l'autre. L'ancien article L. 321-9 le déterminait « par référence à l'indice des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre défini par une loi de finances ».

Du rapprochement de ces deux articles, il faut conclure que l'article L. 222-2 n'est pas une disposition correspondante à l'article L. 321-9 et qu'en conséquence, la substitution dans les articles du code général des impôts d'un article à l'autre à titre de référence n'est pas juridiquement possible sur le fondement de l'article 2 de l'ordonnance précitée. Une modification par voie législative s'avère, dans ces conditions, nécessaire. »

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20 ter (nouveau)

Normalisation du régime fiscal des successions en Corse

Commentaire : le présent article a pour objet de modifier la date du retour au droit commun de la Corse en matière de droits de successions.

I. LE DROIT ACTUEL

L'article 21 de la loi de finances initiale pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) a prévu :

- la suppression de la phrase de l'article 3 de l'arrêté du 21 prairial an IX, dit arrêté Miot, qui prévoit l'absence de sanction en Corse du défaut de déclaration des successions . Cette disposition conduit à une exonération, de fait, de droits de mutation par décès du patrimoine, mobilier ou immobilier, situé en Corse qui ne ferait pas l'objet d'une déclaration de succession ;

- l'application du droit commun en matière d'évaluation des biens immobiliers . Depuis l'arrêt Perrino de la Cour de cassation, intervenu en janvier 1992, il n'y a plus de base légale pour l'évaluation des biens immobiliers situés en Corse, si bien que les contribuables qui souhaiteraient acquitter des droits de succession sur des biens immobiliers situés en Corse dont ils deviendraient propriétaires ne le pourraient pas.

Initialement, le retour au droit commun dans ces domaines devait intervenir à compter du 1 ^er janvier 2000. L'article 25 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-1353 du 30 décembre 2000) a porté la date d'entrée en vigueur de l'article 21 de la loi de finances pour 1999 au 1 ^er janvier 2002.

II. LE DISPOSITIF PROPOSE

Le présent article a pour objet de coordonner l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 21 de la loi de finances pour 1999 avec celle des dispositions relatives au régime fiscal des successions en Corse contenues dans le projet de loi relatif à la Corse actuellement en cours de navette.

Ces dispositions prévoient un retour progressif de la Corse dans le droit commun :

- en portant de six mois à vingt-quatre mois, entre 2002 et 2008, le délai de déclaration des successions, à la condition que les titres de propriété aient été reconstitués dans ce délai ;

- en exonérant en totalité de droits de mutation par décès les successions intervenues entre 2002 et 2010, et de moitié les successions intervenues entre 2011 et 2015.

Le retour au droit commun en matière de sanction de la non déclaration d'une succession, prévu par le droit actuel au 1 ^er janvier 2002, est donc porté au 1 ^er janvier 2009. En contrepartie du retour au droit commun dans ce domaine, qui supprime une exonération de fait de droits de mutation par décès, une véritable exonération est créée pour une durée de quatorze ans.

Afin de tenir compte des incertitudes, tenant tant à la procédure parlementaire qu'aux doutes quant à la constitutionnalité des dispositions du projet de loi relatif à la Corse, qui pourraient résulter d'une entrée en vigueur de l'article 21 de la loi de finances pour 1999 antérieure à celle du projet de loi relatif à la Corse, le présent article propose de subordonner l'entrée en vigueur des dispositions du premier à celle du second.

Par coordination, il est proposé de faire coïncider la date d'entrée en vigueur du droit commun en matière d'évaluation des biens immobiliers et celle des dispositions du projet de loi relatif à la Corse.

Il est précisé que, si les dispositions de ce projet de loi devaient ne pas entrer en vigueur dans le courant de l'année 2002, les dispositions de l'article 21 de la loi de finances pour 1999 entreraient elles en vigueur, en tout état de cause, au 1 ^er janvier 2003.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A l'occasion de l'examen en première lecture du projet de loi relatif à la Corse, le Sénat n'a pas contesté l'économie générale de ses dispositions relatives au régime fiscal des successions en Corse. Il est même revenu aux délais initialement prévus par le projet de loi s'agissant de la durée de l'exonération, que l'Assemblée nationale, en première lecture, avait raccourcie de deux ans. En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale s'est ralliée à la position.

Par conséquent, il paraît cohérent d'aligner la date d'entrée en vigueur des dispositions de la loi de finances pour 1999 sur celle des dispositions du projet de loi relatif à la Corse, afin d'éviter que, pendant quelques semaines voire quelques mois, les héritiers de biens situés en Corse ne soient brutalement soumis à un retour au droit commun, avant d'entrer dans le régime transitoire prévu par le projet de loi relatif à la Corse. Une telle situation serait difficilement compréhensible pour les héritiers de biens dont le décès du propriétaire interviendrait dans cet intervalle.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 21

Aménagement du champ des entreprises soumises aux obligations de télédéclaration et de télérèglement

Commentaire : le présent article propose d'une part de faire coïncider pour les entreprises le recours obligatoire aux procédures de télédéclaration et de télérèglement avec le rattachement à la direction des grandes entreprises ; d'autre part d'étendre cette obligation aux personnes morales ou groupements de personnes qui, à partir du 1 ^er janvier 2002, auront opté pour leur rattachement à la direction des grandes entreprises à la suite d'une transmission de patrimoine d'une entreprise relevant elle-même de cette direction.

I. L'ÉVOLUTION RÉCENTE DU RÉGIME DES TÉLÉPROCÉDURES

Pour comprendre l'origine du présent article, il convient de rappeler le droit en vigueur et les novations introduites par l'article 32 de la loi de finances rectificative n° 2000-1353 du 30 décembre 2000.

A. LE DROIT EN VIGUEUR AVANT L'ADOPTION DE L'ARTICLE 32 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2000

Le droit en vigueur en matière de téléprocédures était relativement simple jusqu'à l'adoption de l'article 32 de la loi de finances rectificative n° 2000-1353 du 30 décembre 2000.

En premier lieu, l'article 1649 quater B bis du code général des impôts offrait aux entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés, au régime des bénéfice industriels et commerciaux (BIC), au régime des bénéfices non commerciaux (BNC) ou au régime des bénéfices agricoles (BA), le choix entre l'envoi sur support papier de leur déclaration d'impôt et des documents annexes ou leur transmission électronique selon la procédure de transfert des données fiscales et comptables (TFDC).

Cette procédure de télédéclaration, introduite en 1991, est relativement simple pour les entreprises, puisque toutes les opérations techniques sont assurées par des prestataires de service habilités par la direction générale des impôts (DGI) : en 1999, plus de 500.000 entreprises avaient ainsi adhéré à la procédure TFDC.

En second lieu, le paiement de l'impôt, qui peut en principe être effectué en numéraire, par mandat, par virement, par chèque ou par titre électronique de paiement, devait être effectué sous la forme d'un virement directement opéré sur le compte du Trésor auprès de la Banque de France lorsque l'impôt dû dépassait un certain montant.

Enfin, l'article 41 de la loi de finances rectificative pour 1999 avait introduit une double obligation pour les entreprises dont le chiffre d'affaires hors taxes réalisé au cours de l'exercice précédent était supérieur à 100 millions de francs : d'une part, les déclarations d'impôt sur les sociétés relatives aux exercices clos à compter du 31 décembre 2000, et les déclarations de taxe sur la valeur ajoutée déposées à compter du 1 ^er mai 2001 devaient être souscrites par voie électronique sous peine d'une majoration de 0,2 % du montant des droits recouvrés ; d'autre part, la TVA devait être acquittée par télérèglement à partir du 1 ^er mai 2001.

B. L'OBJET DU DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ARTICLE 32 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2000

L'article 32 de la loi de finances rectificative n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 a créé un nouveau régime pour les formalités déclaratives et les modalités de paiement des contribuables rattachés à la « direction des grandes entreprises » mise en place au sein de la direction générale des impôts pour y assurer la gestion et le recouvrement des impôts des grandes entreprises à partir du 1 ^er janvier 2002.

En effet, cet article a modifié la rédaction de l'article 1649 quater B quater du code général des impôts de manière :

- à rendre la déclaration électronique obligatoire pour tous ces contribuables à compter du 1 ^er janvier 2002 pour les BIC, les BNC et les bénéfices agricoles ;

- à rendre la déclaration électronique obligatoire pour ces mêmes contribuables pour les déclarations de TVA, leurs annexes et les taxes assimilées au taxes sur le chiffre d'affaires.

En outre cet article a modifié l'article 1695 quater du code général des impôts, et inséré dans le code général des impôt deux nouveaux articles 1681 septies et 1762 nonies visant :

- à rendre obligatoire pour ces mêmes contribuables, à partir du 1 ^er janvier 2002, le paiement par télérèglement de la TVA ; des taxes assimilées aux taxes sur le chiffre d'affaires ; de l'impôt sur les sociétés et des impositions recouvrées dans les mêmes conditions, notamment la contribution sur l'impôt sur les sociétés et la contribution sociale sur les bénéfices (CSB) ; de l'imposition forfaitaire annuelle (IFA)  ; enfin de la taxe professionnelle et de ses taxes additionnelles, c'est à dire la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie et la taxe pour frais de chambres de métiers ;

- à rendre obligatoire le paiement par télérèglement de la taxe sur les salaires, des taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties et de leurs taxes additionnelles et annexes pour les contribuables qui ont opté pour les paiement de ces taxes auprès de la direction des grandes entreprises ;

- à sanctionner le non-respect de l'obligation de paiement par télérèglement d'une majoration de 0,2 % des impôts dus.

Par ailleurs, cet article a créé un nouvel article 654 bis offrant à ces mêmes contribuables, c'est à dire les contribuables dépendant de la direction des grandes entreprises, la faculté de faire enregistrer auprès de cette direction des actes de mutation (autres que les mutations par décès).

Enfin, cet article a modifié la rédaction du premier alinéa de l'article 1649 quater B quater du code général des impôts de manière à instaurer pour les entreprises dont le chiffre d'affaires réalisé au cours de l'exercice précédent est supérieur à 100 millions de francs, même si ces entreprises ne relèvent pas de la direction des grandes entreprises :

- l'obligation à partir du 1 ^er mai 2001 de souscrire par voie électronique les annexes aux déclarations d'IS et de TVA, ainsi que les déclarations afférentes aux taxes assimilées aux taxes sur le chiffre d'affaires (et non plus seulement les déclarations d'IS et de TVA) ;

- l'obligation à partir du 1 ^er mai 2001 d'acquitter par télérèglement les taxes assimilées aux taxes sur le chiffre d'affaires (et non plus seulement la TVA).

C. L'IMBROGLIO JURIDIQUE RÉSULTANT DES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE A L'ARTICLE 32 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2000

A l'origine, le dispositif proposé par le gouvernement ne précisait pas quels étaient les contribuables devant être rattachés à la direction des grandes entreprises, c'est-à-dire les contribuables concernés par les obligations décrites ci-dessus en matière de déclaration et de paiement de l'impôt.

En effet, le dispositif initialement proposé par le gouvernement se contentait d'indiquer que les contribuables concernés étaient « les entreprises qui, quel que soit leur chiffre d'affaires, sont tenues d'accomplir leur obligations déclaratives auprès du service chargé des grandes entreprises au sein de l'administration des impôts, en application des règles fixées par décret ».

En d'autres termes, le dispositif initialement proposé par le gouvernement prévoyait la création d'obligations en matière de déclaration et de paiement de l'impôt dont le champ devait être déterminé par décret .

Or, comme le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale l'avait rappelé à juste titre, si la définition des obligations déclaratives appartient au domaine réglementaire, la détermination des obligations de paiement des redevables incombe au législateur, puisque c'est la loi qui fixe les règles relatives aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature.

En conséquence, l'Assemblée nationale avait adopté, à l'initiative de son rapporteur général du budget, un amendement précisant que les contribuables concernés  par les obligations déclaratives auxquelles le gouvernement entendait astreindre les contribuables rattachés à la direction des grandes entreprises sont :

- les personnes physiques ou morales ou groupements de personnes de droit ou de fait dont, à la clôture de l'exercice, le chiffre d'affaires hors taxes ou le total de l'actif brut figurant au bilan est supérieur ou égal à 600 millions d'euros ;

- les personnes physiques ou morales ou groupements de personnes de droit ou de fait, qui, ou bien détiennent à la clôture de l'exercice, directement ou indirectement, plus de 50 % du capital ou des droits de vote d'une des personnes ou groupements précédents, ou bien sont détenues à plus de 50 % par l'une des personnes ou l'un des groupements précédents ;

- les sociétés agréées au régime du bénéfice mondial consolidé et celles incluses dans le périmètre de consolidation ;

- les personnes morales incluses dans un groupe au sens de l'article 223 A du code général des impôts lorsqu'au moins une personne du groupe répond à l'un des critères précédents.

Cette énumération visait en principe à reprendre la liste des contribuables qu'un projet de décret se proposait alors de rattacher à la future direction des grandes entreprises (DGE).

Il est cependant apparu ex post que la définition des entreprises dépendant de la direction des grandes entreprises résultant de cette énumération de l'article 32 de la loi de finances rectificative pour 2000 ne coïncidait pas exactement avec celle qui a finalement été retenue par le décret n° 2000-1218 du 13 décembre 2000 .

En effet, le décret n° 2000-1218 du 13 décembre 2000 prévoit que les entreprises qui remplissent les conditions pour relever de la DGE ne dépendent de ce service à compétence nationale de la direction générale des impôts qu'à compter du début du deuxième exercice suivant celui à la clôture duquel elles remplissent ces conditions. Lorsqu'elles cessent de satisfaire à celles-ci, elles continuent néanmoins à relever de la DGE pendant les trois exercices suivants celui à la clôture duquel les conditions de rattachement à ce service ont cessé d'être remplies.

Il résulte en revanche de la rédaction de l'article 32 du projet de loi de finances rectificative pour 2000 que l'obligation de télédéclarer et de télérégler prend effet dès le début du premier exercice suivant celui à la clôture duquel les conditions de rattachement à la DGE sont satisfaites (au lieu du deuxième) ; et qu'elle prend fin, le cas échéant, au commencement du premier exercice suivant celui à la clôture duquel elles ont cessé de l'être (au lieu du quatrième).

Par ailleurs, selon les informations obtenues par votre rapporteur général, le gouvernement préparerait un décret prévoyant que, si à la clôture de l'un des trois exercices suivant celui auquel l'entreprise a été maintenue dans le cadre de la DGE, les conditions de rattachement sont à nouveau remplies, les dispositions de droit commun prévoyant le rattachement s'appliquent à nouveau à compter du début du premier exercice suivant.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT ETAIT DE NOUVEAU SANS DOUTE NON CONFORME À LA CONSTITUTION

Le dispositif initialement proposé par le gouvernement pour le présent article entendait résoudre les difficultés résultant de la rédaction divergente des dispositions législatives et des décrets relatifs à la direction des grandes entreprises :

- en modifiant les dispositions législatives concernées pour les rapprocher de celles prévues par les décrets ;

- en modifiant l'article 1649 quater B quater du code général des impôts afin de prévoir que l'obligation de déclaration d'impôt sur les sociétés s'applique aux entreprises « qui sont tenues de déposer leurs déclarations fiscales auprès du service chargé des grandes entreprises au sein de l'administration des impôts » et qui « ont appartenu » à l'une des catégories énumérées par l'article 1649 quater B quater et par l'article 344-0 A de l'annexe III au code général des impôts.

En d'autres termes, la rédaction initialement proposée par le gouvernement pour le présent article entendait de nouveau renvoyer à un décret pour la définition des contribuables concernés par les obligations de télérèglement prévues par les articles 1681 septies et 1695 quater du code général des impôts.

Comme le relevait non sans humour le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, cette rédaction offrait « l'avantage de la souplesse ».

Cependant, cette rédaction n'était sans doute pas conforme à l'article 34 de la Constitution qui dispose que le Parlement fixe les modalités de recouvrement des impositions de toute nature, et ce d'autant plus que le non-respect des articles 1681 septies et 1695 quater du code général des impôts est sanctionné par l'application de pénalités fiscales.

En conséquence, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de sa commission des finances, un « amendement de précision » qui a en fait réécrit le dispositif afin de le rendre conforme à la Constitution.

B. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale consiste, en premier lieu à compléter l'article 1649 quater B quater du code général des impôts par un alinéa modifiant les conditions, prévues par la loi, de rattachement à la direction des grandes entreprises, lorsque ces conditions n'étaient pas cohérentes avec la rédaction du décret du 13 décembre 2000. Cet alinéa précise ainsi que :

- le rattachement à la DGE intervient à compter du début du deuxième exercice suivant celui à la clôture duquel l'une des conditions actuellement énumérées par l'article 1649 quater B quater est remplie ;

- ce rattachement est maintenu pendant les trois exercices suivant celui à la clôture duquel les conditions ont cessé d'être remplies ;

- enfin, que si ces conditions sont à nouveau remplies à la clôture de l'un de ces trois exercices, alors le rattachement est prolongé à l'exercice suivant.

Au total, ces dispositions visent à éviter des discontinuités pour le rattachement à la direction des grandes entreprises.

En second lieu, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale propose de compléter le I de l'article 1649 quater B quater du code général des impôts de manière à ce que l'obligation de télédéclaration d'impôt sur les sociétés s'impose également « aux personnes morales ou groupements de personnes de droit ou de fait qui, à partir du 1 ^er janvier 2002, ont opté pour le dépôt de leurs déclarations fiscales auprès du service chargé des grandes entreprises dans des conditions fixées par décret ».

Il convient de souligner que cette rédaction aurait pour effet de contraindre ces mêmes personnes morales ou groupements à télérégler leurs impôts dans les conditions prévues par les articles 1681 septies et 1695 quater du code général des impôts, puisque ces articles font référence à l'article 1649 quater B quater.

Par ailleurs, le B du I du présent article propose de viser les sept derniers alinéas du I de l'article 1649 quater B quater dans les II et III du même article, afin d'appliquer l'extension du champ d'intervention de la direction des grandes entreprises pour les contribuables concernés aux déclarations (par voie électronique) de bénéfices industriels et commerciaux, de bénéfices non commerciaux et de bénéfices agricoles ainsi que de taxe sur la valeur ajoutée et des taxes assimilées aux taxes sur le chiffre d'affaires.

Enfin, le II du présent article propose de modifier les articles 1681 septies et 1695 quater du code général des impôts afin d'étendre aux redevables soumis à l'obligation de télédéclaration et dépendant de la direction des grandes entreprises l'obligation de téléréglement de l'impôt sur les sociétés, de la taxe professionnelle et de la TVA.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. VOTRE COMMISSION SE FÉLICITE DE LA CRÉATION DE LA DIRECTION DES GRANDES ENTREPRISES ET DU DÉVELOPPEMENT DE LA DÉMATÉRIALISATION DES PROCÉDURES FISCALES

A titre liminaire, votre rapporteur général souhaite rappeler que plusieurs rapports avaient récemment souligné le niveau particulièrement élevé du coût de recouvrement des impôts en France, en raison de la complexité de notre système de prélèvements obligatoires, comme de l'inefficience de l'organisation de l'administration fiscale.

Dans ce contexte, votre commission se félicite de la création d'une direction des grandes entreprises au sein de la direction générale des impôts, d'une part, du développement de la dématérialisation des formalités déclaratives et du règlement des impôts, d'autre part.

Le développement des télédéclarations et des télérèglements est d'ailleurs « gagnant-gagnant » pour l'administration fiscale et pour les contribuables.

En effet, la dématérialisation des déclarations réduit les coûts de saisie et de traitement des formalités déclaratives pour l'administration fiscale. En outre, le télérèglement des impôts facilite l'appariement des paiements et des déclarations. Enfin, la dématérialisation des procédures pourrait favoriser le contrôle fiscal.

Par ailleurs, la dématérialisation des déclarations réduit également le risque d'erreurs pour les contribuables, et le télérèglement leur permet de gagner deux jours de valeur en trésorerie : en effet, le télérèglement se traduit par un prélèvement direct sur le compte de l'entreprise, ce qui supprime le transit des fonds par virement auprès du compte du Trésor à la Banque de France. Ces considérations expliquent d'ailleurs le succès de la procédure TFDC.

B. VOTRE COMMISSION DÉPLORE TOUTEFOIS EN LA MATIÈRE L'ATTITUDE DÉSINVOLTE DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS VIS-À-VIS DU PARLEMENT

Si elle ne peut que souscrire aux objectifs poursuivis par la création de la direction des grandes entreprises et par le développement des procédures dématérialisées, votre commission s'interroge toutefois sur les méthodes mises en oeuvre.

Il convient en premier lieu de rappeler que votre commission s'était interrogée l'an passé, lors de l'examen de l'article 32 de la loi de finances rectificative pour 2000, sur l'opportunité de rendre obligatoires, sous peine de sanctions, les déclarations et les règlements par voie électronique pour certains contribuables.

Elle avait en effet estimé que remplacer un processus « gagnant-gagnant » par une démarche autoritaire n'était sans doute pas la meilleure manière d'obtenir l'adhésion des contribuables, et que cette démarche autoritaire pourrait d'ailleurs se retourner contre l'administration fiscale si la mise en place de la direction des grandes entreprises s'avérait plus difficile que prévu.

En outre, elle s'était inquiétée de l'état de préparation des acteurs concernés.

En conséquence, le Sénat avait adopté à l'initiative de votre commission un amendement visant à instaurer un moratoire pour l'application des sanctions jusqu'au 1 ^er janvier 2004, ce qui laisserait suffisamment de temps aux intéressés pour s'équiper, d'une part, à l'administration fiscale pour rôder le bon fonctionnement du nouveau dispositif, d'autre part.

Il convient de souligner que les inquiétudes quant au bon fonctionnement du dispositif étaient largement partagé sur les bancs du Sénat, notre collègue Michel Charasse s'étant ainsi ému lors des débats en séance publique des conditions de sauvegarde du secret fiscal.

Cependant, ces inquiétudes ont été repoussées Mme le secrétaire d'Etat au budget, puis par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Pourtant, à la demande des entreprises, plusieurs instructions successives ont par la suite reporté l'entrée en vigueur du dispositif .

Ainsi, dès le 23 février 2001, soit moins de deux mois après les débats précédents, un communiqué du ministre, confirmé par une instruction du 23 mars 2001, annonçait un premier report du délai de télédéclaration électronique pour les entreprises qui avaient clôturé leur exercice comptable entre le 31 décembre 2000 et le 28 février 2001 inclus, ainsi qu'une suspension des pénalités jusqu'au 1 ^er septembre pour les entreprises qui ne respecteraient pas leurs obligations de télédéclaration et de télépaiement de la TVA.

Ces reports se sont multipliés d'instruction en instruction tout au long de l'année 2001, une instruction du 9 juillet 2001 repoussant ainsi une nouvelle fois - au 1 ^er janvier 2002 - la date d'application des pénalités sanctionnant le non-respect de l'obligation de télédéclaration et de télérèglement de la TVA.

Ces reports démontrent que, comme le pressentait le Sénat, ni les entreprises, ni l'administration n'étaient prêts . Le décret d'application de la loi relative à la signature électronique, indispensable à la délédéclaration et au télépaiement électronique via le réseau Internet, n'est ainsi paru que le 30 mars 2001, ce qui ne laissait pas un délai suffisant pour que les prestataires informatiques puissent finaliser leurs produits, les faire certifier par le ministère de l'industrie, les diffuser et former leurs utilisateurs.

Au total, les délais inscrits dans les dispositions législatives précédemment proposées par la direction générale des impôts pour la mise en oeuvre de la direction des grandes entreprises étaient inapplicables.

Par ailleurs, votre rapporteur général s'étonne que l'administration fiscale ait pu soumettre deux années consécutives au Parlement des textes d'inspiration identique dont la conformité à la Constitution était douteuse, en ce qu'ils méconnaissaient la compétence exclusive du législateur pour fixer les modalités de recouvrement des impositions de toute nature .

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 22

Amortissement exceptionnel des souscriptions en numéraire au capital des sociétés d'investissement régional

Commentaire : le présent article propose de créer une incitation à la souscription en numéraire au capital des sociétés d'investissement régional, en permettant aux souscripteurs assujettis à l'impôt sur les sociétés de pratiquer l'année de la souscription un amortissement exceptionnel égal à 50 % du montant des sommes effectivement versés, dans la limite de 25 % du bénéfice imposable.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à inciter les entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés à souscrire au capital des sociétés d'investissement régional crées par l'article 89 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi SRU).

Pour ce faire, le présent article propose que les entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés puissent pratiquer, dès l'année de réalisation de l'investissement, un amortissement exceptionnel égal à 50 % du montant des sommes effectivement versées pour la souscription en numéraire au capital des sociétés d'investissement régional, dans la limite toutefois de 25 % du bénéfice imposable de l'exercice.

Ce dispositif serait applicable pour l'établissement de l'impôt sur les sociétés dû à raison des exercices ouverts à compter du 1 ^er janvier 2002.

L'avantage fiscal proposé serait substantiel : pour les entreprises soumises au taux marginal de l'impôt sur les sociétés ^{43 ( * )} , cet avantage équivaudrait à 11,81 % des montants souscrits .

En contrepartie, les entreprises qui opteraient pour ce dispositif seraient incitées à conserver tous les titres ainsi souscrits pendant au moins cinq ans.

En effet, en cas de cession de tout ou partie des titres souscrits dans les cinq ans suivant leur acquisition, les entreprises concernées devraient réintégrer au bénéfice imposable de l'exercice au cours duquel intervient la cession le montant de l'amortissement exceptionnel majoré d'une somme égale au produit de ce montant par l'intérêt de retard prévu par l'article 1727 du code général des impôts (soit actuellement 0,75 % par mois).

En d'autres termes, les entreprises bénéficiaires qui céderaient l'intégralité de leurs titres moins de cinq ans après les avoir souscrits devraient restituer l'avantage fiscal dont elles ont bénéficié, assorti d'intérêts de retard.

En revanche, la cession précoce des titres ainsi souscrits par des entreprises qui seraient déficitaires lors de la cession n'entraîneraient de facto pas la reprise de l'avantage fiscal, mais seulement la perte éventuelle de déficits reportables.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Il convient de rappeler que l'article 89 précité de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains portant création des sociétés d'investissement régional (SIR) avait été introduit à l'initiative du gouvernement par voie d'amendement.

Ces sociétés d'investissement régional devaient en principe rassembler, autour des régions et de la Caisse des dépôts et des consignations, d'autres partenaires publics et privés, notamment des établissements financiers, pour assurer tout ou partie du financement d'opérations de restructuration, d'aménagement et de développement de sites urbains en difficultés sous la forme d'apports en capitaux, d'avances remboursables, de prêts ou de garanties.

Il semble toutefois que le développement de ces sociétés d'investissement régional , conçues dans une certaine improvisation, soit particulièrement lent . En effet, selon les informations obtenues par votre rapporteur général, seules deux sociétés d'investissement régional seraient à ce jour en voie de création (dans les régions Centre et Rhône-Alpes).

Cela pourrait notamment résulter de ce que les opérateurs privés, « échaudés » pour certains par les difficultés des sociétés de développement régional, se montrent « modérément enthousiastes » à l'idée de participer au capital des SIR.

Le présent article vise ainsi très concrètement à « raviver l'enthousiasme » des banques en subventionnant à hauteur d'un peu moins de 12 % leurs prises de participation au capital des SIR. Il est difficile à ce jour d'apprécier si cette incitation sera suffisante.

Quoi qu'il soit, il convient de souligner que la rédaction retenue pour le présent dispositif s'inspire à l'évidence du mécanisme d'amortissement exceptionnel des souscriptions en numéraire au capital des sociétés agréées pour le financement de la pêche artisanale (SOFIPECHE) issu de l'article 27 de la loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines et codifié à l'article 217 decies du code général des impôts.

Votre rapporteur général observe ainsi avec intérêt que le gouvernement développe des dispositifs tendant à prévoir l'amortissement d'investissements immatériels qui ne se déprécient pas de manière irréversible et ne peuvent donc en principe donner lieu qu'à la constitution de provisions.

En effet, ces mesures techniques confortent le souhait de votre commission d'étendre à terme le périmètre des actifs amortissables à des actifs incorporels (la plupart des autres pays européens permettant ainsi, au contraire de la France, l'amortissement de la clientèle ou des marques).

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 23

Exonération de taxe d'habitation des locaux destinés au logement des étudiants dans les résidences universitaires

Commentaire : le présent article propose de mettre le droit en conformité avec la pratique de l'administration fiscale, s'agissant de l'exonération de la taxe d'habitation des étudiants logeant dans les résidences universitaires.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LA DOCTRINE DE L'ADMINISTRATION FISCALE EN MATIÈRE D'EXONÉRATION DE TAXE D'HABITATION DES ÉTUDIANTS

1. L'exonération des résidences gérées par les CROUS

Les centres régionaux des oeuvres universitaires (CROUS) sont des établissements publics créés par la loi n° 55-425 du 16 avril 1955, qui prévoit (article 5) qu'ils « sont constitués en établissements publics dotés de la personnalité civile et de l'autonomie financière. (...) Les centres régionaux sont placés sous la tutelle du ministre de l'éducation nationale et fonctionnent au siège de chaque académie. (...) Les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires assurent dans le cadre de l'académie les missions définies à l'article 2. Ils sont chargés de gérer les services propres à satisfaire les besoins des étudiants et, par délégation du Centre national, de gérer les oeuvres nationales situées dans leur circonscription géographique ».

L'article 2 de cette même loi prévoit que « le Centre national des oeuvres universitaire et scolaire (...) est chargé notamment : 1° D'effectuer ou de faire effectuer toute étude sur les besoins des étudiants, de provoquer la création des services propres à satisfaire ces besoins, dont la gestion sera assurée par les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (...) ».

. En application du 1° du II de l'article 1408 du code général des impôts, les CROUS sont exonérés de taxe d'habitation, étant reconnus comme faisant partie « des établissements publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance ».

Il a ainsi été admis, en vertu d'une décision ministérielle de 1968 (BOCD n° 32 du 21 août 1968), que les étudiants logés en résidences universitaires propriétés de l'Etat ou des CROUS et gérées par les CROUS ne sont pas soumis à la taxe d'habitation. Il convient de souligner que cette exonération n'a jamais fait l'objet d'une compensation par l'Etat aux collectivités locales, les gouvernements successifs estimant qu'il était justifié que les collectivités locales soient associées à la politique du logement en faveur des étudiants.

Les CROUS ne gèrent pas seulement des résidences dont ils sont propriétaires, mais également des résidences intégralement mises à bail, ainsi que des locaux situés dans des immeubles de type HLM (habitat à loyer modéré). On parle, dans ce dernier cas, de « secteur diffus ».

Dans certains départements, les services fiscaux ont inscrit les étudiants logeant dans des résidences prises à bail par les CROUS sur les rôles de la taxe d'habitation, provoquant des manifestations d'étudiants, notamment à Rennes, au cours de l'hiver 1998-1999. Suite à ces réactions, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie avait, dans un communiqué de presse du 11 février 1999, indiqué que « l'ensemble des résidences universitaires gérées par les CROUS bénéficiera d'une exonération de taxe d'habitation à compter du 1 ^er janvier 1999.

Cette mesure favorable aux étudiants de condition modeste ne s'appliquait jusqu'à présent qu'aux seules résidences traditionnelles qui étaient la propriété de l'Etat ou des CROUS. Elle est donc étendue à toutes les résidences universitaires, quel qu'en soit le propriétaire, à la condition que la gestion de l'ensemble de la résidence concernée soit intégralement assurée par un CROUS ».

2. Les étudiants logés dans d'autres résidences universitaires sont imposables

Les étudiants logés dans d'autres résidences universitaires que celles gérées par les CROUS sont imposables à la taxe d'habitation, dès lors qu'ils ont la disposition ou la jouissance de leur local.

Cette solution a été rappelée à de nombreuses reprises en réponse à des questions écrites de parlementaires. Ainsi, en réponse à notre collègue Gérard Braun, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie déclarait que « pour les autres étudiants, la législation en vigueur permet de prendre en compte la situation de ceux d'entre eux qui sont issus d'une famille modeste. En effet, ils peuvent bénéficier des mesures de dégrèvements partiels et de plafonnement de la taxe d'habitation en fonction du revenu prévues aux articles 1414 bis, 1414 A, 1414 B et 1414 C du code général des impôts, sous réserve de respecter les conditions prévues par ces articles et notamment celle qui est relative au niveau des ressources. Les collectivités locales peuvent alléger les cotisations de taxe d'habitation des étudiants, en instituant un abattement spécial à la base en faveur des personnes dont le montant du revenu de référence n'excède pas celui qui est fixé pour bénéficier du dégrèvement prévu à l'article 1414 A du code général des impôts (...). Cet abattement est d'autant plus favorable aux étudiants que ceux-ci occupent des logements dont la valeur locative est faible. (...) Enfin, les étudiants assujettis à la taxe qui éprouvent des difficultés pour s'acquitter de leurs obligations contributives peuvent présenter auprès des services des impôts des demandes de modération ou de remise gracieuse » ^{44 ( * )} .

3. Les collectivités locales ne bénéficient d'aucune compensation

Les collectivités locales ne bénéficient d'aucune compensation de l'Etat pour les exonérations de taxe d'habitation dont bénéficient les étudiants logés dans les résidences universitaires gérées par les CROUS. En réponse à une question écrite de notre collègue Louis Souvet ^{45 ( * )} , le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie indiquait que « plutôt qu'une compensation spécifique, les efforts de l'Etat ont consisté en un renforcement des aides aux villes et aux communes et en particulier dans l'accroissement du budget de la politique de la ville qui a augmenté de 40 % en loi de finances initiale pour 2000, a bénéficié de 229 millions de francs supplémentaires dans la loi de finances rectificative pour 2000 et augmente à nouveau de 70 % dans la loi de finances pour 2001 ».

Cette réponse mentionne des éléments dépourvus de tout lien direct avec l'exonération considérée. Il s'agit donc, de toute évidence, d'un transfert de charge non compensé de l'Etat vers les collectivités locales.

B. UNE JURISPRUDENCE DIVERGENTE DE LA JUSTICE ADMINISTRATIVE

1. L'arrêt du tribunal administratif de Grenoble

La commune de Saint-Martin d'Hères a déposé, le 4 avril 1997, une requête auprès du tribunal administratif de Grenoble tendant à l'annulation de la décision du directeur des services fiscaux de l'Isère refusant d'assujettir à la taxe d'habitation les étudiants logés dans les résidences universitaires gérées par le CROUS de Grenoble et situées sur le territoire de Saint-Martin d'Hères.

Le tribunal administratif a, dans son arrêt du 25 mai 2000, rejeté cette requête, considérant que « en application des dispositions de l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales, les étudiants concernés [étaient] en droit de se prévaloir de la doctrine élaborée par l'administration fiscale et de demander d'être déchargés de la taxe d'habitation ».

On rappellera que l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales dispose que : « il ne sera procédé à aucun rehaussement d'impositions antérieures si la cause du rehaussement poursuivi par l'administration est un différend sur l'interprétation par le redevable de la bonne foi du texte fiscal et s'il est démontré que l'interprétation sur laquelle est fondée la première décision a été, à l'époque, formellement admise par l'administration.

Lorsque le redevable a appliqué un texte fiscal selon l'interprétation que l'administration avait fait connaître par ses instructions ou circulaires publiées et qu'elle n'avait pas rapportée à la date des opérations en cause, elle ne peut poursuivre aucun rehaussement en soutenant une interprétation différente ».

La doctrine opposable à l'administration est celle exprimée dans les documents de portée générale (instructions et circulaires ministérielles, réponses aux questions écrites des parlementaires, lettres aux organisations professionnelles) ainsi que, le cas échéant, dans les décisions individuelles qu'elle a été amenée à prendre.

Ainsi, dans son arrêt précité, le tribunal administratif de Grenoble a pris en compte la documentation de base de la direction générale des impôts, ainsi que des réponses ministérielles faites à des questions écrites de parlementaires.

2. La décision de la cour administrative d'appel de Lyon

La commune de Saint-Martin d'Hères a fait appel du jugement prononcé par le tribunal administratif de Grenoble. Après avoir annulé le jugement attaqué pour vice de procédure, la cour administrative d'appel de Lyon a considéré qu' « aucune disposition du code [général des impôts] ne prévoit d'exonération de la taxe en faveur des étudiants locataires d'un logement situé dans une résidence universitaire ». Ainsi, elle n'a pas suivi le tribunal administratif de Grenoble qui faisait appel à la doctrine administrative pour trancher le contentieux.

A la suite de cette décision, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a formé un pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat, qui ne s'est pas, à l'heure actuelle, prononcé.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA TRANSCRIPTION DANS LA LOI DE LA DOCTRINE FISCALE

Le I du présent article rappelle la position de l'administration fiscale en matière d'assujettissement à la taxe d'habitation des locaux gérés par les CROUS. Il inscrit donc dans la loi la doctrine de l'administration fiscale, telle qu'elle résulte de la documentation de la direction générale des impôts et du communiqué de presse du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie en date du 11 février 1999.

Ainsi, les étudiants seront désormais exonérés de taxe d'habitation lorsqu'ils habitent dans une résidence universitaire intégralement gérée par un CROUS.

On notera que la notion de « résidence universitaire » a fait l'objet d'une définition précise, publiée dans le bulletin officiel des impôts du 17 juin 1981 ^{46 ( * )} : « On doit entendre par résidence universitaire les locaux affectés à l'hébergement des étudiants dans le périmètre des institutions universitaires : universités proprement dites et unités d'enseignement et de recherche ayant le statut d'établissement public à caractère scientifique et culturel.

La notion de « résidence universitaire » inclut donc, d'une manière très générale, les chambres d'étudiants situées dans les cités universitaires (...) ».

En application de cette définition, seuls les locaux situés dans le périmètre des institutions universitaires pourront être exonérés de taxe d'habitation. En revanche, il apparaît clairement que les logements qui sont gérés par les CROUS en dehors de ce périmètre ne répondent pas à la définition de la « résidence universitaire » et continueront donc à être assujettis à la taxe d'habitation.

La condition pour bénéficier de l'exonération de taxe d'habitation est que la résidence soit gérée par un CROUS ou par « un organisme en subordonnant la disposition à des conditions financières et d'occupation analogues » , un décret fixant les justifications à produire par ces organismes.

Cette possibilité vise à permettre, si d'autres organismes que des CROUS géraient des résidences universitaires dans des conditions analogues, aux étudiants qui y seraient logés, de bénéficier de l'exonération de la taxe d'habitation. Le décret prévu précisera les conditions sous lesquelles ces organismes pourraient être reconnus comme permettant aux étudiants de bénéficier de cette exonération.

B. LA VALIDATION LÉGISLATIVE

Le II du présent article prévoit que, si les dispositions du I sont applicables à compter des impositions établies au titre de l'année 2002, elles ont également un caractère interprétatif, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée.

Le gouvernement a choisi de donner un caractère interprétatif à ces dispositions en dépit du fait qu'il a lui-même, en l'occurrence, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, formé un pourvoi devant le Conseil d'Etat afin de « casser » la décision de la cour administrative d'appel de Lyon. Il a considéré que ce pourvoi avait peu de chances d'aboutir, compte tenu du fait que la décision de la cour administrative d'appel semble conforme à la jurisprudence du Conseil d'Etat. Cette situation est cependant originale, puisque le gouvernement interrompt de lui-même une procédure judiciaire dont il a souhaité qu'elle se poursuive.

Le caractère interprétatif de la loi permet de donner rétroactivement l'interprétation d'une loi antérieure, dans le sens destiné à faire échec à une jurisprudence. Le Conseil constitutionnel exerce, à l'égard de ces lois, le même contrôle qu'à l'égard des lois de validation.

1. La jurisprudence du Conseil constitutionnel

Il convient de confronter les dispositions du présent article aux règles dégagées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel : les validations ne doivent pas faire échec à des décisions de justice passées en force de chose jugée ; elles ne doivent pas méconnaître le principe de la non-rétroactivité de la loi pénale (sauf pour les lois pénales d'incrimination plus souple, mais cette condition est sans objet, s'agissant du présent article) ; elles doivent reposer sur un motif suffisant d'intérêt général.

Le principal motif d'intérêt général qui semble justifier la validation proposée par le présent article réside dans le risque d'encombrement de l'administration et de la juridiction administrative, compte tenu des contentieux engagés par les communes accueillant des résidences universitaires sur leur territoire, ainsi que, suite aux décisions de justice qui seraient rendues dans un sens favorable aux communes requérantes, des difficultés pour retrouver les étudiants assujettis au paiement de la taxe. Si ces étudiants découvraient, avec plusieurs années de retard, qu'ils sont redevables de sommes pour lesquelles ils étaient exonérés, ils ne manqueraient vraisemblablement pas, avec juste raison, de manifester leur mécontentement.

Enfin, un intérêt financier peut également être invoqué à l'appui des considérations visées ci-dessus : dès lors que l'article L. 173 du livre des procédures fiscales dispose que « pour les impôts directs perçus par les collectivités locales (...), le droit de reprise de l'administration des impôts s'exerce jusqu'à la fin de l'année suivant celle au titre de laquelle l'imposition est due », l'Etat pourrait être conduit à supporter la charge correspondant aux deux années qui sont couvertes par la prescription quadriennale, mais pour lesquelles le droit de reprise de l'administration des impôts ne peut être exercé.

Au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, il semble donc que le présent article soit justifié par un motif d'intérêt général suffisant.

2. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme

La conformité du présent article doit également être appréciée au regard de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, selon laquelle toute validation intervenue alors que le litige en cause n'a pas été tranché définitivement est susceptible d'annulation.

Or, il apparaît que :

- d'une part, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme dispose que, dès lors que les contestations relatives aux procédures fiscales relèvent du droit public et n'ont pas trait à des droits et obligations de caractère civil, elles ne relèvent pas de sa compétence ;

- d'autre part, la décision de la cour administrative d'appel de Lyon peut présenter le caractère d'une décision passée en force de chose jugée, dès lors que le Conseil d'Etat s'est prononcé clairement dans ce sens : dans un arrêt du 27 octobre 1995 ^{47 ( * )} , les conclusions du commissaire du gouvernement indiquent que : « lorsqu'une juridiction a statué en dernier ressort, et notamment lorsque le juge d'appel s'est prononcé, le litige est normalement terminé devant les juges du fond. La mission du juge de cassation sera alors d'une nature toute différente, qui est, comme on le sait, non pas de rejuger l'affaire, mais de vérifier la légalité de l'acte attaqué ».

Selon la jurisprudence du Conseil d'Etat, la décision de la cour administrative d'appel de Lyon du 15 juin 2001 serait revêtue de l'autorité d'une décision passée en force de chose jugée. La validation proposée par le présent article interviendrait donc à propos d'un litige qui a déjà été tranché définitivement une fois.

Par conséquent, les dispositions du présent article, qui n'ont un caractère interprétatif que « sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée », ne pourraient être appliquées au contentieux opposant la commune de Saint-Martin d'Hères au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

Pour autant, il semble improbable que la commune de Saint-Martin d'Hères pourra bénéficier du produit de la taxe d'habitation qu'elle réclamait, la cour administrative d'appel de Lyon ayant rappelé que, en vertu de l'article L. 173 du livre des procédures fiscales, « l'annulation [en 2001] de la décision du directeur des services fiscaux de l'Isère refusant de faire droit à la demande de la commune de Saint-Martin d'Hères tendant à l'assujettissement à cette taxe des étudiants logés dans les chambres des résidences universitaires gérées par les CROUS et situées sur son territoire ne peut impliquer que l'Etat inscrive les étudiants au rôle de taxe d'habitation pour les années 1994 à 1997 ».

Il semblerait donc que, bien que la commune de Saint-Martin d'Hères ne doive pas être concernée par la mesure de validation législative, dès lors qu'elle bénéficie d'une décision de justice passée en force de chose jugée, elle ne pourra pas bénéficier du produit de la taxe d'habitation pour les années 1994 à 1997. Cette situation est particulièrement originale puisque la solution du litige serait identique à celle visée par le présent article, la mesure de validation législative ne trouvant pourtant pas à s'appliquer dans le cas présent. Cela résulte de la décision de la cour administrative d'appel de Lyon qui, tout en reconnaissant le bien fondé de la demande formulée par la commune de Saint-Martin d'Hères, considère néanmoins que celle-ci ne peut se prévaloir d'un droit à l'égard de l'Etat.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission ne considère jamais d'un « très bon oeil » les mesures de validation par voie législative : le législateur ne se prête qu'avec prudence et retenue au jeu consistant à contraindre le droit à s'adapter au fait afin de permettre à l'Etat d'échapper aux décisions qui pourraient être décidées à son encontre.

Dans le cas présent, il semble cependant difficile de contester le bien fondé de cette mesure, dès lors qu'elle permet de clarifier une situation juridique rendue confuse par l'absence de disposition législative explicite.

Les dispositions du présent article ne provoqueront pas de modifications du champ d'application de la taxe d'habitation, puisque les locaux concernés n'étaient pas assujettis à cette taxe : elles ne font que confirmer l'exonération de taxe d'habitation des étudiants logés dans les résidences universitaires gérées par les CROUS. Par conséquent, aucune perte de recettes supplémentaire ne sera subie par les collectivités locales.

Votre rapporteur général considère par ailleurs que, en dépit de la distinction effectuée par le présent article entre les résidences universitaires gérées par les CROUS et les autres locaux mis à la disposition des étudiants et gérés par le même organisme, les dispositions du présent article ne sont pas constitutives d'une rupture de l'égalité des citoyens devant la l'impôt.

Certes, les places en résidence universitaire étant limitées en nombre, des étudiants peuvent se retrouver dans l'obligation de trouver un autre logement. Cependant, les étudiants logés en résidence universitaire sont, de manière générale, les moins favorisés. Notre collègue Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement supérieur, rappelait ainsi dans son rapport spécial pour la loi de finances pour 2001 ^{48 ( * )} que « les cités universitaires accueillent le plus souvent les étudiants les plus modestes, ceux qui ont les conditions d'études les plus difficiles (éloignement de leur famille ou isolement), et les étudiants étrangers, notamment dans le cadre des programmes communautaires ».

Il notait également que « l'architecture globale du dispositif de soutien au logement étudiant est injuste et incohérente.

En effet, la subvention versée au profit des étudiants en résidence universitaire est souvent plus faible, aussi bien en niveau qu'en pourcentage, que les aides au logement de droit commun (notamment que l'aide qu logement à caractère social -ALS- versée par le fonds national d'aide au logement -FNAL-) pour la location d'un appartement ou d'une chambre meublée chez un particulier. (...)

Dans son rapport annuel de juillet 1999 relatif aux « observations sur le fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur et des CROUS », l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (IGAEN) citait ainsi l'exemple suivant :

exemple d'aide au logement pour un étudiant selon le montant du loyer

Loyer	Aide	Proportion de l'aide
735 francs (cité universitaire)	288,55 francs	39 %
1.238 francs	676,60 francs	55 %
2.137 francs	1.093,51 francs	51 %

Source : IGAEN

Par surcroît, le bail de dix ou douze mois le plus souvent exigé en cité universitaire est beaucoup plus contraignant qu'une location plus facilement résiliable auprès d'un particulier ».

Au total, l'IGAEN concluait ainsi : « plus un étudiant a la possibilité de payer un loyer élevé, plus il est aidé et, surtout, en proportion, le loyer le plus faible - correspondant à un logement généralement exigu et peu confortable - est le moins aidé ».

Votre rapporteur général considère que l'atteinte à l'égalité devant l'impôt qui pourrait être évoquée au sujet du présent article ne saurait être justifiée dès lors que les étudiants logés en résidence universitaire sont moins aidés que les autres étudiants, alors même qu'ils bénéficient de conditions de logement généralement moins confortables.

En revanche, il déplore le fait que l'exonération prévue par la loi soit supportée par les collectivités locales, considérant qu'il revient à l'Etat d'assumer les charges résultant de la mise en oeuvre de sa politique sociale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24

Fixation des coefficients de majoration des valeurs locatives servant de base aux impôts directs locaux en 2001

Commentaire : le présent article fixe les coefficients de revalorisation des valeurs locatives cadastrales pour 2002.

La valeur locative cadastrale correspond au loyer annuel théorique que produirait un immeuble bâti ou non bâti figurant au cadastre, s'il était loué aux conditions de marché. La valeur locative cadastrale constitue la notion fondamentale de la fiscalité directe locale, puisqu'elle est utilisée pour le calcul de la base de chacun des impôts directs locaux.

La valeur locative est calculée forfaitairement à partir des conditions du marché locatif de 1970 pour les propriétés bâties, et de 1961 pour les propriétés non bâties. Pour tenir compte de l'érosion monétaire et de l'évolution des loyers depuis ces dates, elle est modifiée régulièrement par des coefficients forfaitaires d'actualisation et de revalorisation.

La loi prévoit que les valeurs locatives cadastrales font l'objet d'une révision générale tous les six ans, sont actualisées tous les trois ans et sont revalorisées chaque année. Pourtant, l'actualisation triennale prévue par la loi n'est intervenue qu'en 1980, et ses résultats n'ont été intégrés que dans les rôles de taxe foncière et de taxe d'habitation.

La revalorisation se fait chaque année par l'application d'un coefficient forfaitaire , fixé annuellement, au plan national, par la loi de finances :

- dans le cas des propriétés bâties autres que les immeubles industriels « les valeurs locatives sont majorées par application de coefficients forfaitaires fixés par la loi de finances en tenant compte des variations des loyers » (loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale), un indice également utilisé étant celui du coût de la construction ;

- dans celui des propriétés non bâties, l'indice de référence est l'évolution de la moyenne pondérée des indices départementaux des fermages ;

- dans celui des immeubles industriels, l'indice de référence est en principe fixé à deux points au-dessous de celui qui s'applique aux autres propriétés bâties , sans toutefois pouvoir être inférieur à 1.

Le graphique ci-après indique l'évolution des bases depuis l'actualisation de 1980.

La revalorisation des valeurs locatives

(1980 = 100)

Sources :

article 1518 bis du code général des impôts

2002 : proposition du présent projet de loi de finances rectificative

Ces mécanismes d'ajustement n'empêchent pas un décalage croissant des bases avec le marché réel. En particulier, la valeur locative ne tient pas compte de l'évolution hétérogène des loyers. En conséquence, la valeur locative estimée est souvent irréaliste, d'autant que les propriétaires ne déclarent jamais spontanément les travaux d'embellissement et d'amélioration réalisés dans leur habitation.

I. L'ÉTERNELLE QUESTION DE LA RÉVISION DES BASES CADASTRALES

La loi du 30 juillet 1990 avait prévu la mise en oeuvre d'une révision des évaluations cadastrales de l'ensemble des propriétés bâties et non bâties, comportant :

- la mise en place d'une nouvelle nomenclature des propriétés ;

- une évaluation des tarifs fondée sur l'observation du marché ;

- un réexamen systématique des locaux professionnels et des biens divers ;

- une procédure associant les élus locaux, les contribuables et l'administration.

L'administration a réalisé les opérations dans les délais prévus par la loi, et un rapport analysant les résultats prévisibles de la révision a été remis au Parlement le 30 septembre 1992.

Le gouvernement avait annoncé son intention d'intégrer les résultats de la révision de 1990 dans les bases de la taxe d'habitation, des taxes foncières et de la taxe professionnelle au 1 ^er janvier 2000. Or, cette réforme a été abandonnée.

Le gouvernement explique, dans le rapport au Parlement sur la réforme de la taxe d'habitation, en application de l'article 28 de la loi de finances pour 2000, qu'une révision des bases entraînerait des transferts de charge trop importants entre les contribuables, d'autant plus considérables que les normes de confort et le marché immobilier se sont profondément transformés au cours des trente dernières années.

La révision des bases cadastrales locatives constitue un sujet particulièrement sensible, du fait de l'importance des transferts entre les communes et entre les contribuables au sein d'une même commune qui seraient induits par cette réforme.

De plus, la révision des valeurs locatives a été effectuée en 1990, au plus fort de la hausse du marché de l'immobilier. L'intégration de cette révision pourrait donc se concrétiser par une hausse importante de la taxe d'habitation, qui limiterait l'impact de la suppression de la part régionale et des exonérations prévues par la loi de finances rectificative pour 2000 du 13 juillet 2000.

II. LA REVALORISATION DES BASES

Le présent article propose de fixer les coefficients de revalorisation des valeurs locatives pour l'année 2002 à 1,01 pour les propriétés non bâties, pour les immeubles industriels et pour l'ensemble des autres propriétés bâties.

Les coefficients sont, dans chaque cas, supérieurs aux évolutions des indices de référence , comme l'indique le tableau ci-après.

La revalorisation des bases proposée par le présent projet de loi de finances rectificative

Base	Indices de référence		Coefficient proposé par le PLFR initial	Coefficient proposé par le texte adopté par l'Assemblée nationale
Propriétés bâties autres que les immeubles industriels	Coût de la construction	Loyers	1	1,01
	0,99	1,001
Immeubles industriels	1 < coefficient < coeff. autres propriétés bâties - 0,02		1	1,01
Propriétés non bâties	Moyenne pondérée des indices départementaux des fermages		1,01	1,01
	1,02

Cet écart par rapport à ce qu'impliqueraient les indices de référence résulte, dans le cas des propriétés bâties, de l'adoption par l'Assemblée nationale en première lecture de quatre amendements identiques, dont un présenté par le rapporteur général du budget. Le gouvernement a estimé qu'il avait proposé une formule techniquement correcte, mais s'est cependant rallié à celle de la commission.

III. LES PRINCIPES QUI DEVRAIENT GUIDER LA RÉVISION DES VALEURS LOCATIVES CADASTRALES

Votre commission tient à rappeler que, si une réforme devrait intervenir, il conviendrait de la réaliser conformément aux recommandations formulées par le Comité des finances locales pour tenir compte de la complexité d'un tel mécanisme et des bouleversements que cela entraînerait inévitablement sur la répartition de la charge fiscale.

Le Comité des finances locales avait, dans le cadre d'un groupe de travail chargé d'étudier les conséquences prévisibles de l'intégration dans les rôles des résultats de la révision générale des évolutions cadastrales, formulé un certain nombre de recommandations qui doivent guider la réflexion du gouvernement ^{49 ( * )} :

- l'homogénéisation des valeurs locatives constitue un préalable indispensable à une plus grande justice fiscale et à une meilleure péréquation entre les collectivités locales par le biais des concours financiers répartis par l'Etat ;

- tous les locaux d'habitation doivent être classifiés dans une catégorie unique ;

- le coefficient de révision des bases des bâtiments industriels doit être aligné, au minimum, sur la moyenne des hausses des autres locaux ;

- le gouvernement doit proposer les mesures de transition nécessaires et juger de l'opportunité d'un déverrouillage des règles de liaison entre les taux d'imposition ;

- il convient d'estimer l'impact de la révision sur les cotisations au terme de la période d'étalement, quand les plus fortes variations ne seront plus écrêtées ;

- les variations prévisibles des cotisations à la taxe foncière sur les propriétés non bâties doivent faire l'objet d'études approfondies ;

- des simulations doivent être réalisées sur les effets de la révision dans les communes, départements et territoires d'outre-mer ;

- le comité doit être étroitement associé au suivi de la mise en oeuvre de cette réforme.

Le rapport « Refonder l'action publique locale » , remis le 17 octobre 2000 au Premier ministre par la commission pour l'avenir de la décentralisation, dit « rapport Mauroy » du nom de notre collègue qui en a assuré la présidence, affirme également la nécessité d'une révision des valeurs locatives. Il propose une piste qui semble mériter d'être explorée : transférer aux maires la responsabilité de procéder ou non à la révision des valeurs locatives de leur commune.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 25

Institution et modification de taxes spéciales d'équipement perçues au profit d'établissements publics fonciers

Commentaire : le présent article propose d'instituer une taxe spéciale d'équipement en faveur de l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur en création et d'augmenter le plafond de celle perçue par l'établissement public foncier de métropole lorraine dont la zone d'intervention sera élargie.

I. LE DROIT EXISTANT

Actuellement, il existe six établissements publics fonciers percevant des taxes spéciales d'équipement.

Il s'agit des établissements publics fonciers du Puy-de-Dôme, de l'Ouest-Rhône-Alpes, et du Nord - Pas-de-Calais, de l'établissement public d'action foncière d'Argenteuil-Bezons, de l'établissement public de la métropole Lorraine et de l'établissement d'aménagement de Guyane

Ces établissements publics fonciers sont des établissements publics à caractère industriel et commercial régis par les articles L. 321-1 à L. 321-9 du code de l'urbanisme.

Ils sont compétents pour réaliser, pour le compte de leurs membres ou de l'Etat, toutes acquisitions foncières et immobilières en vue de la constitution de réserves foncières, en prévision d'actions ou d'opérations d'aménagement ayant pour objet de mettre en oeuvre une politique de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de sauvegarder le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels.

Ces établissements ont comme sources de financement : les subventions de l'Etat, des collectivités locales, et de l'Union européennes ainsi que les fonds de concours, les emprunts, le produit et la vente de biens, et la taxe spéciale d'équipement.

La taxe spéciale d'équipement est une taxe arrêtée par le conseil d'administration de l'établissement public, dans la limite d'un plafond arrêté par la loi.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article a pour objet, dans son I de relever le plafond de la taxe spéciale d'équipement affectée à l'établissement public foncier de la métropole lorraine et dans son II de créer une taxe spéciale d'équipement pour le nouvel établissement public foncier de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.

A. LE RELÈVEMENT DE LA TAXE SPÉCIALE D'ÉQUIPEMENT AU PROFIT DE L'ÉTABLISSEMENT PUBLIC FONCIER DE MÉTROPOLE LORRAINE

Il s'agit de relever de 9,147 millions d'euros (60 millions de francs) à 15 millions d'euros (100 millions de francs) le plafond de la taxe spéciale d'équipement prévue à l'article 1609 du code général des impôts.

Ce relèvement vise notamment à permettre la mise en oeuvre de la directive territoriale d'aménagement sur les bassins miniers Nord Lorrain.

Par ailleurs, le périmètre d'intervention de l'établissement a été étendu par décision du comité interministériel d'aménagement du territoire (CIADT) de 1998. L'établissement couvrirait prochainement les cantons du département de la Moselle concernés par la mise en oeuvre de la directive, et l'ensemble des départements de la Meurthe et Moselle et des Vosges.

B. LA CRÉATION D'UNE TAXE SPÉCIALE D'ÉQUIPEMENT POUR LE NOUVEL ÉTABLISSEMENT PUBLIC FONCIER DE PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR

Le II du présent article a pour objet de créer une taxe spéciale d'équipement au profit d'un nouvel établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d'Azur.

L'établissement aura pour mission le renouvellement urbain et la maîtrise de l'urbanisation, le développement économique et la préservation des espaces naturels et agricoles.

Le plafond de 17 millions d'euros retenu pour le nouvel établissement serait le plafond le plus important de tous ceux autorisés par la loi pour les établissements publics fonciers. Actuellement, le plafond le plus bas est celui de l'établissement public foncier du Puy-de-Dôme (1,68 million d'euros) et les plus élevés ceux des établissements du Nord-Pas-de-Calais et de Lorraine (9,147 millions d'euros), ce dernier plafond étant relevé à 15 millions d'euros par le I du présent article.

Enfin, il faut noter que l'établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d'Azur n'est pas encore créé, mais devrait l'être, par décret, d'ici au 31 décembre 2001.

On peut s'étonner que la disposition législative soit présentée avant l'adoption du décret, mais en l'absence d'autorisation de percevoir une taxe spéciale d'équipement, le nouvel établissement public rencontrerait indéniablement des difficultés de financement pour sa première année d'existence.

Au titre de l'année 2002, le montant de la taxe spéciale d'équipement devra être arrêtée par le conseil d'administration de l'établissement et notifié avant le 31 mars 2002.

Enfin, l'article 1647 B sexies du code général des impôts serait modifié afin de réparer un oubli c'est-à-dire l'absence de mention des taxes spéciales d'équipement perçues au profit des établissements publics d'aménagement de Guyane, des agences de mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques en Martinique et Guadeloupe et de l'établissement public foncier de l'Ouest-Rhône-Alpes. L'a rticle 1647 B sexies prévoit en effet que pour le calcul du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée, la cotisation de taxe professionnelle de chaque établissement est notamment majorée du montant des taxes spéciales d'équipement. Cette réparation d'un oubli juridique n'a pas de conséquences pratiques dans la mesure où, selon les informations obtenues par notre collègue rapporteur général de l'Assemblée nationale, M. Didier Migaud, les taxes spéciales d'équipement concernées étaient déjà prises en compte pour le calcul du plafonnement de la taxe professionnelle.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission observe que, chaque année, de nouvelles dispositions sont adoptées en loi de finances ou en loi de finances rectificative pour relever les plafonds des taxes spéciales d'équipement au profit des établissements publics fonciers ou pour créer de nouvelles taxes au profit de nouveaux établissements.

Tout en étant traditionnellement peu favorable à l'accroissement de la fiscalité, votre commission constate que les taux sont fixés par les conseils d'administration des établissements, auxquels participent les représentants des collectivités locales, traditionnellement soucieux de maintenir une pression fiscale faible.

Elle note également l'utilité de ces établissements en matière d'aménagement urbain et de préservation des équilibres économiques régionaux et estime que leur succès explique, sans aucun doute, la création de nouveaux établissements publics régionaux répondant au besoin d'outils opérationnels pour l'aménagement de certaines aires territoriales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26

Adaptations des dispositions applicables dans le cadre de l'intercommunalité : calcul des compensations et modalités de liquidation des avances de fiscalité directe locale

Commentaire : le présent article a pour objet d'apporter des corrections à divers dispositifs fiscaux concernant les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

I. LA COMPENSATION AUX COMMUNES MEMBRES D'EPCI DE L'EXONÉRATION DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES ISSUE DU PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE

L'article 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative au pacte de relance pour la ville a créé une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des propriétaires d'immeubles situés en zone franche urbaine.

La perte de recettes résultant pour les collectivités locales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) est compensée en multipliant les bases exonérées par le taux applicable en 1996.

Certains des EPCI bénéficiant de la compensation ont, depuis 1996, adopté le régime fiscal de la taxe professionnelle unique « sèche », c'est-à-dire sans recourir à la faculté de percevoir également des impôts « ménages » dans le cadre de la « fiscalité mixte ». Ils ne perçoivent plus la compensation de l'exonération de taxe foncière.

La compensation antérieurement versée à ces EPCI n'est plus perçue par personne puisqu'elle n'est pas versée non plus aux communes membres.

A l'occasion de l'examen du projet de loi portant mesures urgentes à caractère économique et financier (MURCEF), notre collègue Jacques Valade avait fait valoir que cette situation aboutissait à une économie pour l'Etat et à une perte nette pour l'EPCI et ses communes membres.

Il avait présenté un amendement, adopté par le Sénat, prévoyant que la compensation versée aux communes membres d'un EPCI qui a adopté la taxe professionnelle unique entre 1997 et 2001 est calculée en tenant compte non seulement du taux communal de 1996, mais aussi du taux pratiqué par l'EPCI cette même année.

Une telle disposition permet de tenir compte d'une pratique, jugée contraire à l'esprit de l'intercommunalité par le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale mais fréquemment constatée, consistant pour les communes membres d'un EPCI à taxe professionnelle unique à répercuter dans leurs taux communaux les taux des impôts ménages antérieurement votés par l'EPCI.

Le gouvernement avait émis un avis défavorable à l'amendement de notre collègue Jacques Valade, s'engageant cependant à traiter cette question à l'occasion du projet de loi de finances rectificative.

Le b du 1 du I du présent article reprend l'amendement adopté par le Sénat à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif aux mesures urgentes de réforme à caractère économique et financier. Le 4 du I précise que ces dispositions s'appliquent à compter de 2001.

Le c du 1 du I propose des modifications rédactionnelles au III de l'article 7 de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville en remplaçant le mot « groupement » par la qualificatif, plus précis, d'« établissement public de coopération intercommunale ».

Le a du 1 du I exclut du bénéfice de la compensation de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties les EPCI à fiscalité mixte. Ce régime fiscal n'existait pas en 1996, si bien qu'il n'existe pas de taux de référence pour le calcul d'une éventuelle compensation.

II. LA COMPENSATION AUX EPCI À TAXE PROFESSIONNELLE UNIQUE DE L'ABATTEMENT DE 30 % SUR LES BASES DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PRORIÉTÉS BÂTIES DES ORGANISMES D'HABITATION À LOYERS MODÉRÉS

L'article 42 de la loi de finances initiale pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000) prévoit les modalités de compensation aux communes et aux EPCI de l'abattement de 30 % sur les bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties des HLM. Cette compensation est calculée en appliquant aux bases abattues le taux pratiqué l'année précédente.

Lorsqu'un EPCI passe à la TPU « sèche » (c'est-à-dire sans fiscalité mixte), les communes répercutent généralement dans leurs taux communaux l'équivalent du produit antérieurement perçu par l'EPCI.

Pour les communes qui appartiennent à un EPCI ayant adopté la TPU au 1 ^er janvier 2001, la compensation est donc calculée en 2001 à partir des seuls taux communaux de l'année 2000, c'est-à-dire avant prise en compte des taux de l'EPCI.

Comme l'EPCI ne perçoit plus la taxe sur le foncier bâti, il ne perçoit pas non plus la compensation qui aurait du lui revenir. Il en résulte une perte nette pour les communes et l'EPCI, et un gain pour l'Etat.

A l'occasion de l'examen du projet de loi relatif aux mesures urgentes à caractère économique et financier, le Sénat, à l'initiative de notre collègue Jacques Valade, a adopté un amendement permettant de calculer la compensation versée aux communes membres d'EPCI ayant adopté, à compter de 2001, le régime fiscal de la taxe professionnelle unique en tenant compte du taux voté l'année précédente par l'EPCI. Le gouvernement avait émis un avis défavorable à cette proposition mais s'était engagé à la traiter dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2001.

Le 2 du I traduit la tenue de cet engagement en modifiant l'article 42 de la loi de finances pour 2001. Le 4 du I prévoit qu'il s'applique à compter de 2001.

III. LE CALCUL DE LA REFACTION APPLIQUÉE À LA COMPENSATION DE LA REDUCTION POUR EMBAUCHE ET INVESTISSEMENT VERSÉE AUX EPCI

Le IV bis de l'article 6 de la loi de finances initiale pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986) dispose que la compensation versée aux collectivités locales en contrepartie de la réduction pour embauche et investissement (REI) est « diminuée d'un montant égal à 2 % des recettes fiscales de la collectivité ou du groupement bénéficiaire ».

Les communes remplissant certains critères permettant de les considérer comme défavorisées sont exclues de l'application de ce mécanisme de réfaction, de même que « les collectivités locales et leurs groupements dont les bases de taxe professionnelle par habitant sont, l'année précédente, inférieures à la moyenne des bases de taxe professionnelle par habitant constatée la même année pour les collectivités ou groupements de même nature ».

S'agissant des « groupements », l'administration fiscale avait, pour l'application de ces dispositions, distingué trois catégories d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) « de même nature » : les EPCI à fiscalité additionnelle, les EPCI à taxe professionnelle unique, et les syndicats d'agglomération nouvelle.

Le 3 du I du présent article propose de retenir, pour définir les EPCI de même nature, les catégories énoncées à l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales , c'est-à-dire : les communautés de communes à taxe professionnelle unique, les communautés de communes à fiscalité additionnelle, les communautés d'agglomération, les communautés urbaines à taxe professionnelle unique, les communautés urbaines à fiscalité additionnelle et les syndicats d'agglomération nouvelle.

Cette proposition est de bon sens car la nature d'un EPCI résulte au moins autant des compétences qu'il exerce, et qui conditionnent l'appartenance à l'une ou l'autre catégorie , que de son régime fiscal. La distinction des communautés de communes et des communautés urbaines entre celles qui perçoivent une fiscalité additionnelle et celles qui perçoivent la taxe professionnelle unique ne s'explique pas par une différence de nature mais par la possibilité donnée au comité des finances locales, lorsqu'il procède à la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF), de favoriser les EPCI à taxe professionnelle unique.

On peut s'étonner qu'une disposition dont l'application a réduit les recettes des EPCI de 9 millions d'euros (62 millions de francs) en 2000 puisse avoir été appliquée dans un cadre juridique aussi flou.

Le tableau ci-dessous montre que la composition des « groupements de même nature » dont la moyenne des bases de taxe professionnelle permet de déterminer l'application à un EPCI de la réfaction n'est pas neutre :

IMPACT DE LA MESURE PROPOSÉE
(en francs)
Nouvelles catégories d'EPCI prises en compte pour la réfaction de 2% de la REI	Moyennes des bases de TP retenues pour l'application de la réfaction de 2% en 2001 (référence 2000)	Moyenne des bases de TP qui auraient été retenues pour l'application de la réfaction de 2% en 2001 (référence 2000) en application de la réforme	Impact de la mesure
Communautés urbaines ne faisant pas application du régime de la taxe professionnelle unique	12.116	12.116	Neutre
Communautés urbaines faisant application du régime de la taxe professionnelle unique	10.168	22.334	Favorable
Communautés d'agglomération	10.168	11.386	Favorable
Communautés de communes (ainsi que les districts ^(a) ) ne faisant pas application du régime de la taxe professionnelle unique	Communautés de communes : 7.619	9.382	Favorable
	Districts ^(a) : 13.568	9.382	Défavorable
Communautés de communes (ainsi que les districts et les communautés de villes ^(a) ) faisant application du régime de la taxe professionnelle unique	10.168	8.382	Défavorable
Syndicats ou communautés d'agglomération nouvelles	20.929	20.929	Neutre
(a) Les districts et les communautés de ville sont supprimés à compter du 1 ^er janvier 2002.
Source : Assemblée nationale

Il ressort que si, en 2000, la mesure proposée par le présent article avait été en vigueur, moins de communautés urbaines à taxe professionnelle unique, de communautés d'agglomération et de communautés de communes à fiscalité additionnelle auraient subi la réfaction du montant de leur compensation. En revanche, les communautés de communes à taxe professionnelle unique auraient été plus pénalisées.

Le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale relève qu'il « semble que les communautés urbaines soient en droit de demander, par la voie contentieuse, réparation du préjudice subi du fait de l'interprétation administrative de la notion de « groupement de même nature ». On peut d'ailleurs noter que le présent dispositif ne comporte aucune validation législative de la pratique antérieure ».

Le 4 du I précise que ces dispositions sont applicables à compter de 2002.

IV. LA COMPENSATION DE LA SUPPRESSION DE LA PART « SALAIRES » DE LA TAXE PROFESSIONNELLE DES EPCI DISSOUS

Le 5 du I du présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par notre collègue député Augustin Bonrepaux.

Il modifie le D de l'article 44 de la loi de finances initiale pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) pour prévoir que, lorsqu'un district ou une communauté de communes à fiscalité additionnelle est dissous, et que toutes ses communes membres adhèrent à compter du 1 ^er janvier 2001 à une même communauté de communes à fiscalité additionnelle, la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle perçue par le groupement dissous est perçue par la communauté de communes à laquelle les communes adhèrent.

Cette disposition va dans le bon sens puisqu'elle encourage le regroupement des établissements publics de coopération intercommunales au sein de périmètres plus vastes.

On peut noter que, par défaut, la compensation perçue par des EPCI à fiscalité additionnelle dissous, et dont les communes membres adhèrent, soit à un même EPCI à taxe professionnelle unique, soit à différents EPCI à fiscalité additionnelle, n'est plus perçue par personne et constitue une économie pour l'Etat.

A ce titre, votre commission vous soumettra un amendement précisant que cette disposition s'applique à compter de 2002.

V. LES AVANCES MENSUELLES VERSÉES AUX COMMUNAUTÉS DE COMMUNES

L'article 53 de la loi de finances rectificative pour 2000 n° 2000-353 du 30 décembre 2000 a introduit dans le code général des collectivités territoriales un article L. 5211-35-1 qui dispose que les EPCI nouvellement créés perçoivent, dès leur première année d'existence, des avances mensuelles sur le produit de leurs impôts locaux.

Le versement de ces avances intervient avant le vote de son budget, par dérogation aux dispositions de l'article L. 2332-2 du même code qui prévoient que le montant des avances résulte du produit des impôts locaux tel qu'il est prévu par le budget primitif.

Les dispositions de l'article L. 5211-35-1 du code général des collectivités territoriales s'appliquent depuis le 1 ^er janvier 2001 pour les EPCI à taxe professionnelle unique et à compter du 1 ^er janvier 2002 pour les autres EPCI.

Le II du présent article précise les modalités d'application de ces dispositions aux communautés de communes visées à l'article 1609 quinquies C du code général des impôts, c'est-à-dire les communautés de communes à fiscalité additionnelle et les communautés de communes à taxe professionnelle de zone .

Les avances seront calculées en appliquant aux bases de ces communautés de communes les taux moyens nationaux constatés l'année précédente pour l'ensemble des communautés de communes de même nature. La régularisation, sur la base du produit voté pour l'année en cours, sera effectuée « dès que son montant sera connu ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 26 bis (nouveau)

Majoration de la dotation globale de fonctionnement des communautés de communes à fiscalité additionnelle

Commentaire : le présent article a pour objet de corriger les conséquences négatives sur le montant des attributions au titre de la dotation globale de fonctionnement des communautés de communes à fiscalité additionnelle de la diminution du nombre de membres de cette catégorie.

I. LE PROBLÈME

Le présent article a pour objet de remédier à la « mauvaise surprise » rencontrée par la majorité des communautés de communes à fiscalité additionnelle en 2001 : une baisse importante de leurs attributions de dotation globale de fonctionnement (DGF).

Le montant des attributions de DGF versées aux communautés de communes à fiscalité additionnelle résulte de la répartition entre celles-ci de l'enveloppe attribuée à cette catégorie ^{50 ( * )} d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) par le comité des finances locales. La « taille » de l'enveloppe est déterminée en multipliant le montant de l'attribution moyenne par habitant, décidé par le comité des finances locales, par le nombre d'habitants de l'ensemble des EPCI composant la catégorie.

L'enveloppe ainsi déterminée est ensuite divisée en deux sous-enveloppes : la dotation de base (15 % du total), et la dotation de péréquation (85 % du total). A compter de la troisième année d'existence d'un EPCI, l'attribution d'une communauté de communes au titre de la dotation de base dépend à la fois de sa population et de son coefficient d'intégration fiscale (CIF). Le montant de l'attribution au titre de la dotation de péréquation dépend de la population, du CIF, mais aussi du potentiel fiscal ^{51 ( * )} .

Le montant des attributions perçues par un EPCI dépend de sa position relative par rapport aux autres membres de la catégorie (pour avoir une DGF par habitant élevée, il faut avoir à la fois un potentiel fiscal et un CIF plus élevés que ceux des autres communautés de communes).

Le tableau ci-dessous permet d'expliquer pourquoi, en 2001, 888 des 1268 communautés de communes à fiscalité additionnelle de plus de deux ans ont connu une baisse de leurs attributions de DGF :

	2000	2001	Evolution en %
Nombre de communautés de communes et de districts à fiscalité additionnelle	1.541	1.477	- 4,2
Population regroupée	20.220.627	16.643.292	- 17,7
Montant réparti (en euros)	326.442.978	268.517.538	- 17,7
Attribution moyenne par habitant de la catégorie	16,13	16,13	0,0
CIF moyen (en %)	17,38	20,78	19,6
Potentiel fiscal moyen par habitant (en euros)	74,58	71,61	- 4,0

Il ressort de ce tableau que la baisse des attributions de DGF des communautés de communes à fiscalité additionnelle n'est pas due à une réduction des sommes disponibles pour la catégorie puisque :

- l'attribution moyenne par habitant est restée la même en 2000 et en 2001 ;

- la baisse de la masse à répartir est exactement proportionnelle à la baisse du nombre d'habitants de la catégorie.

La baisse enregistrée s'explique par l'évolution des caractéristiques des communautés de communes composant la catégorie. Entre 2000 et 2001, le potentiel fiscal moyen a baissé de 4 % tandis que le CIF moyen a progressé de près de 20 %.

Ces évolutions sont dues au fait que les 64 communautés de communes qui ont quitté la catégorie entre 2000 et 2001 étaient plutôt plus riches et moins intégrées que celles qui y sont restées. Par conséquent, en 2000, elles apportaient à la masse totale à répartir 16,13 euros par habitant mais, au moment de la répartition, récupéraient une attribution moyenne par habitant inférieure à ce montant. La différence entre les deux profitait aux autres.

En 2001, ce « surplus » a disparu, ce qui a entraîné une diminution des sommes à répartir entre les communautés de communes qui sont restées. Il en a résulté une baisse des attributions moyennes de la majorité d'entre elles.

II. LA SOLUTION PROPOSÉE

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par notre collègue député Augustin Bonrepaux.

Il modifie l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales pour prévoir que la DGF des communautés de communes à fiscalité additionnelle pour 2001 est majorée de 30,49 millions d'euros (200 millions de francs) et que « le montant revenant à chaque établissement public de coopération intercommunale bénéficiaire est égal à la différence entre la dotation qui lui a été notifiée au titre de la dotation globale de fonctionnement pour 2001 et la dotation qui lui aurait été notifiée au titre de la même année si la masse totale mise en répartition avait été initialement majorée de 200 millions de francs ».

Il s'agit donc de compenser intégralement les baisses provoquées en 2001 par la modification de la composition de la catégorie des communautés de communes à fiscalité additionnelle.

La mesure est financée par un prélèvement sur « le montant de la régularisation de la dotation globale de fonctionnement pour 2000 », qui s'établit à 157,17 millions d'euros (1.031 millions de francs). Cette somme constitue l'écart entre le montant de la DGF versée en 2000 et le montant de cette dotation une fois recalculé à partir du taux de croissance du PIB en 1999 et du taux d'évolution des prix en 2000. Il s'agit en quelque sorte d'une dette à l'égard des bénéficiaires de la DGF.

En l'absence de la mesure ici proposée, la régularisation positive de la DGF aurait conduit à verser aux bénéficiaires de la DGF en 2000 environ 0,8 % de la somme reçue au titre de 2000. Si les dispositions du présent article entraient en vigueur, le montant versé représenterait environ 0,7 % de la DGF reçue en 2000.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Le dispositif proposé est à la fois contraire à l'esprit des mécanismes de répartition de la DGF et conforme aux évolutions prévisibles de cette dotation.

Il est contraire à l'esprit des mécanismes de répartition de la DGF car il garantit aux communautés de communes à fiscalité additionnelle la stabilité de leurs attributions de DGF en 2001 alors que la « règle du jeu » veut que l'enveloppe soit répartie entre les membres d'une catégorie en fonction de leur population, de leur CIF et de leur potentiel fiscal et que le degré d'intégration des EPCI soit apprécié non pas en valeur absolue mais par comparaison avec celui des autres membres de la catégorie. Jusqu'en 2001, les communautés de communes à fiscalité additionnelle ont profité de la présence au sein de leur catégorie de structures faiblement intégrées qui procuraient un bonus aux autres. Malgré les changements dans la composition de la catégorie, 380 communautés de communes à fiscalité additionnelle, les plus intégrées, ont vu leurs attributions de DGF augmenter en 2001.

Cependant, les règles de répartition de la DGF des EPCI, qui ont été conçues pour inciter les structures intercommunales à s'intégrer davantage, doivent aujourd'hui être adaptées au nouveau paysage intercommunal, en voie de stabilisation et marqué par le transfert aux EPCI de compétences lourdes qui ne peuvent être exercées dans de bonnes conditions à partir de ressources fortement volatiles.

Le dispositif proposé va dans le sens de la stabilité des ressources des structures intercommunales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 ter (nouveau)

Neutralisation des conséquences sur la dotation globale de fonctionnement des communautés de communes à fiscalité additionnelle des variations du nombre de membres de cette catégorie

Commentaire : le présent article a pour objet de neutraliser les conséquences sur la dotation globale de fonctionnement des communautés de communes à fiscalité additionnelle des variations du nombre de membres de cette catégorie. Il permet également au comité des finances locales, lorsqu'il répartit la DGF, d'accorder à la dotation forfaitaire un taux de progression inférieur à la moitié de celui du montant total de la DGF.

L'article 26 bis du présent projet de loi de finances rectificative prélève 30,49 millions d'euros (200 millions de francs) sur la régularisation positive de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour 2000 afin de compenser les conséquences négatives sur le montant des attributions versées aux communautés de communes à fiscalité additionnelle de la modification de la composition de cette catégorie entre 2000 et 2001.

Le présent article a pour objet de faire en sorte qu'une telle situation ne se reproduise plus.

I. LA SITUATION ACTUELLE

En 2001, il y avait 64 communautés de communes à fiscalité additionnelle de moins qu'en 2000. Un certain nombre d'entre elles ont quitté cette catégorie pour se transformer en communautés d'agglomération ou en communautés de communes à taxe professionnelle unique. Leur départ a provoqué une baisse de 17 % de la population des communautés de communes à fiscalité additionnelle.

Outre qu'elles étaient très peuplées, les communautés de communes qui ont quitté la catégorie des communautés de communes à fiscalité additionnelle étaient également peu intégrées puisque, suite à leur départ, le coefficient d'intégration fiscale (CIF) moyen de la catégorie a progressé de près de 20 %.

Jusqu'en 2000, les communautés de communes à fiscalité additionnelles existantes en 2001 (celles qui n'ont pas quitté la catégorie) ont profité de la présence au sein de leur catégorie de communautés de communes faiblement intégrées, qui apportaient à l'enveloppe totale répartie entre les communautés de communes à fiscalité additionnelle un montant par habitant supérieur à celui qui leur était versé.

La différence entre le montant par habitant qu'elles apportaient et celui qui leur était versé bénéficiait aux autres communautés de communes à fiscalité additionnelle, plus intégrées.

Jusqu'en 2000, les communautés de communes à fiscalité additionnelle existant en 2001 bénéficiaient donc, en fait sinon en droit, d'une attribution moyenne par habitant supérieure à l'attribution moyenne par habitant fixées par le comité des finances locales au moment de la répartition de la DGF.

En 2001, la répartition de la DGF des communautés de communes à fiscalité additionnelle a été réalisée, comme chaque année, à partir de l'attribution moyenne par habitant fixée par le comité des finances locales, mais les communautés de communes appartenant à cette catégorie n'ont pu bénéficier du bonus que leur procurait auparavant la présence au sein de leur catégorie des communautés de communes faiblement intégrées et très peuplées qui se sont transformées en communautés d'agglomération.

Il en a résulté une diminution des attributions moyennes par habitant des communautés de communes à fiscalité additionnelle d'environ 70 %.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de neutraliser les conséquences sur le montant des attributions de DGF des communautés de communes à fiscalité additionnelle de la variation du nombre de communautés de communes composant cette catégorie.

Le I prévoit de comparer le montant de l'attribution moyenne par habitant accordée par le comité des finances locales à la catégorie au titre d'une année, au montant de l'attribution moyenne par habitant effectivement perçu par les communautés de communes qui appartenaient à la catégorie l'année précédente et qui n'en sont pas parties.

Si ce montant est supérieur au montant fixé par le comité des finances locales, la dotation de la catégorie est majorée du montant permettant que l'attribution moyenne par habitant ne diminue pas par rapport à l'année précédente.

La majoration éventuelle de l'enveloppe des communautés de communes à fiscalité additionnelle conduit à un accroissement du montant de la dotation d'intercommunalité, qui est une composante de la dotation d'aménagement de la DGF. La dotation d'aménagement étant une enveloppe fermée, cette augmentation de la dotation d'intercommunalité se traduit par une réduction des sommes disponibles pour les deux autres composantes de la dotation d'aménagement, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR).

Pour éviter que l'augmentation des sommes nécessaires au financement de l'intercommunalité ne pénalise systématiquement les deux dotations de solidarité, le II du présent article modifie l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales pour prévoir que le comité des finances locales pourra désormais, lorsqu'il répartit la DGF, accorder entre 45 % et 55 % de l'augmentation totale de la DGF à la dotation forfaitaire.

Aujourd'hui, la dotation forfaitaire bénéficie au minimum de la moitié de la progression totale de la DGF, le comité des finances locales pouvant lui accorder entre 50 % et 55 % du total.

Par conséquent, désormais, l'ajustement nécessaire en cas d'augmentation du montant de la dotation d'intercommunalité ne sera plus automatiquement à la charge des dotations de solidarité mais, si le comité des finances locales le souhaite, pourra aussi porter sur la dotation forfaitaire.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Les communautés de communes à fiscalité additionnelle sont de moins en moins nombreuses du fait des transformations en communautés d'agglomération et de l'adoption par certaines d'entre elles du régime fiscal de la taxe professionnelle unique.

Cette évolution provoque des bouleversements dans la répartition de leur DGF qui justifient le dispositif proposé par le présent article. Celui-ci permet aux communautés de communes à fiscalité additionnelle de voir le montant de leurs attributions évoluer uniquement en fonction de leur population, de leur CIF et de leur potentiel fiscal. A l'avenir, la variation de la DGF d'une communautés de communes à fiscalité additionnelle résultera de la comparaison de celles-ci avec celles qui composaient la catégorie l'année précédente, et ne sera plus affectée par les variations du nombre de communautés de communes composant la catégorie.

Il est surprenant de constater que, au détour d'une disposition technique, le présent article constitue en réalité un tournant majeur pour les règles de répartition de la DGF .

Comme le préconise depuis plusieurs années votre commission, l'entrée en vigueur des dispositions du II du présent article permettra que l'augmentation du coût du financement de l'intercommunalité ne pénalise pas mécaniquement la DSU et la DSR.

L'ajustement pourra être obtenu par une moindre progression de la dotation forfaitaire, ce qui est logique puisque les structures intercommunales financent des compétences que leurs communes membres n'exercent plus. Par conséquent, l'augmentation des ressources des structures intercommunales doit se traduire plutôt par un transfert des ressources de fonctionnement de leurs communes membres que par une réduction des sommes destinées aux communes les moins favorisées.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 quater (nouveau)

Prise en compte de la compensation de l'abattement de 30 % sur les bases d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties des logements à loyer modéré situés en zone urbaine sensible pour le calcul de l'effort fiscal

Commentaire : le présent article a pour objet de tenir compte de la compensation de l'abattement de 30 % sur les bases d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties des logements à loyer modéré situés en zone urbaine sensible pour le calcul de l'effort fiscal.

L'article L. 2334-5 du code général des collectivités territoriales définit l'effort fiscal d'une commune comme le rapport entre :

- le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe d'habitation et de la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordures ménagères perçu sur son territoire par cette commune ou par l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre auquel elle appartient ;

- et son potentiel fiscal, à l'exception de la part de ce potentiel correspondant à la taxe professionnelle.

Le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties pris en compte au numérateur de l'effort fiscal comprend les sommes reçues au titre de la compensation des exonérations prévues aux articles 1383, 1387, 1382, 1390 et 1391 du code général des impôts.

Lorsque a été institué, par l'article 42 de la loi de finances initiale pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000), à l'article 1388 bis du code général des impôts, un abattement de 30 % sur les bases de taxe foncière sur les propriétés bâties des logements à loyer modéré situés dans les zones urbaines sensibles prévu, il n'a pas été prévu de prendre en compte la compensation reçue en contrepartie dans le calcul de l'effort fiscal.

Il en a résulté une baisse de l'effort fiscal des communes concernées.

Or, l'effort fiscal est notamment pris en compte pour déterminer l'éligibilité d'une commune à la dotation de solidarité urbaine (DSU), et pour calculer le montant de ses attributions au titre de cette dotation ^{52 ( * )} . Les communes concernées par l'abattement prévu à l'article 1388 bis du code général des impôts ont donc été pénalisées lors de la répartition de la DSU au titre de 2001.

Le présent article, issu de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par le rapporteur général du budget, corrige cet effet secondaire de la mesure décidée l'année dernière et modifie pour cela l'article L. 2334-6 du code général des collectivités territoriales afin de prendre en compte la compensation de cet abattement dans la définition du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties retenu pour déterminer l'effort fiscal d'une commune.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 quinquies (nouveau)

Conditions d'engagement de travaux financés par la dotation globale d'équipement

Commentaire : l'article L. 2334-34 du code général des collectivités territoriales prévoit que les travaux faisant l'objet de subventions de la dotation globale d'équipement ne doivent être engagés par les communes qu'après la réception par celles-ci de la notification d'attribution des subventions. Le présent article propose de supprimer cette contrainte.

I. LE DROIT ACTUEL

Les crédits de la dotation globale d'équipement (DGE) sont attribués par le représentant de l'Etat dans le département aux différents bénéficiaires, sous la forme de subventions pour la réalisation d'une opération déterminée correspondant à une dépense réelle directe d'investissement.

Le dernier alinéa de l'article L. 2334-34 du CGCT prévoit que « ces subventions doivent leur être notifiées en totalité au cours du premier trimestre de l'année civile ; dès réception de la notification, les communes peuvent engager les travaux auxquels se rapportent les subventions ».

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE

Le présent article propose de supprimer la disposition selon laquelle « dès réception de la notification, les communes peuvent engager les travaux auxquels se rapportent les subventions ».

Il a été inséré par un amendement de nos collègues députés Didier Migaud, Henri Emmanuelli, Augustin Bonrepaux et Jean-Louis Idiart, accepté par le gouvernement.

Cette disposition tend à aligner le régime juridique de la DGE sur celui des autres subventions. En effet, depuis le décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l'Etat pour des projets d'investissement, les collectivités locales peuvent débuter les travaux avant de recevoir la notification officielle de l'attribution d'une subvention.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur général estime que le présent article apporte un assouplissement utile à l'investissement des collectivités locales, composante majeure de l'investissement public.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 sexies (nouveau)

Compensation des collectivités locales pour les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties bénéficiant aux logements sociaux

Commentaire : le présent article prévoit que l'Etat compense l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties prévue à l'article 1384 C du code général des impôts au profit des logements sociaux acquis avec des aides de l'Etat, ou des logements très sociaux acquis par des organismes agréés sans but lucratif et améliorés au moyen d'aides de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH).

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. L'EXONÉRATION DE TAXE FONCIÈRE DÉCIDÉE PAR LA LOI D'ORIENTATION RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS

La loi d'orientation n° 98-657 relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 avait prévu une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans, au profit de certains logements à but social.

L'article 1384 C du code général des impôts résultant du vote de cette loi dispose ainsi que : « les logements acquis en vue de leur location, avec le concours financier de l'Etat, en application des 3° et 5° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation, sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur acquisition.

Sont également exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans les logements visés au 4° de l'article L. 315-2 du code de la construction et de l'habitation qui, en vue de leur location ou attribution à titre temporaire aux personnes défavorisées mentionnées à l'article 1 ^er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 modifiée visant la mise en oeuvre du droit au logement, sont améliorés au moyen d'une aide financière de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat par des organismes ne se livrant pas à une exploitation ou à des opérations de caractère lucratif et agréées à cette fin par le représentant de l'Etat dans le département. Le bénéfice de l'exonération est subordonné à la condition que la subvention intervienne dans un délai de deux ans au plus à compter de l'année suivant celle de l'acquisition de logements par ces organismes. L'exonération de quinze ans est applicable à compter de l'année qui suit celle de l'achèvement des travaux d'amélioration (...) ».

B. L'ABSENCE DE COMPENSATION AUX COLLECTIVITÉS LOCALES

Le dispositif d'exonération prévu par la loi d'orientation précitée relative à la lutte contre les exclusions n'avait pas été assorti d'une compensation des pertes de recettes correspondantes pour les collectivités locales. Il s'agissait donc, pour le législateur, de faire supporter cette mesure sociale par les collectivités locales. Or, dès lors que l'exonération de la taxe foncière porte sur quinze années et s'applique à des logements collectifs, la perte de recettes pouvait être importante pour certaines d'entre elles.

On rappellera que la coutume veut que les exonérations dont l'application ne relève pas d'une décision de l'organe délibérant de la collectivité locale ou de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) soient compensées.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie plusieurs articles du code général des collectivités territoriales afin de prévoir la compensation aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties prévue par la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.

Le 1° du I prévoit que, lorsque l'exonération prévue à l'article 1384 C du code général des impôts entraîne pour les communes une perte de recettes substantielle, ces collectivités ont droit à une compensation par l'Etat, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

Le 2° du I prévoit que les pertes de recettes subies par les communautés de communes pour l'application de l'article 1384 C sont compensées par une subvention de l'Etat, déterminée dans les mêmes conditions que l'allocation servie aux communes.

Le 3° du I prévoit que les pertes de recettes subies par les communautés urbaines pour l'application de l'article 1384 C sont compensées par une subvention de l'Etat, déterminée également dans les mêmes conditions que l'allocation servie aux communes.

Il convient de noter que les communautés d'agglomération ne sont pas visées par la compensation, dès lors qu'elles bénéficient de la taxe professionnelle unique. De même, la compensation de la perte de recettes ne s'appliquerait qu'aux communautés urbaines qui ne bénéficient pas de la taxe professionnelle unique. Enfin, comme pour les autres exonérations, les départements et les régions ne sont pas compensées.

Il faut également souligner que la compensation des exonérations de longue durée de la taxe foncière sur les propriétés bâties n'est effective que lorsque ces exonérations représentent une perte substantielle pour les collectivités concernées . L'article R. 2335-4 du code général des collectivités territoriales dispose que « lorsque les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties prévues aux articles 1384, 1384 A et 1384 D du Code général des impôts et aux I et II bis de l'article 1385 du même code entraînent pour les communes une perte de recettes supérieure à 10 % du produit communal total de la taxe foncière sur les propriétés bâties, ces collectivités reçoivent une allocation de l'Etat égale à la différence entre ladite perte de recettes et une somme égale à 10 % du produit de la taxe précitée ».

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, la compensation prévue par le présent article devrait être soumise aux mêmes modalités que celles appliquées aux autres exonérations de longue durée de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Par conséquent, un décret devrait être pris afin de modifier dans ce sens l'article R. 2335-4 du code général des collectivités territoriales.

Les seuls communes et EPCI qui bénéficieront d'une compensation seraient celles dont le montant total des exonérations de longue durée de la taxe foncière sur les propriétés bâties représente une perte de recettes supérieure à 10 % du produit total de leur taxe foncière sur les propriétés bâties . Il convient de rappeler que les montants visés par l'exonération sont calculés en appliquant aux bases exonérées le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties voté par la collectivité locale pour l'année concernée.

Notre collègue Michel Mercier, rapporteur spécial des crédits de la décentralisation, précise, dans son rapport spécial pour le projet de loi de finances pour 200 2 ^{53 ( * )} , le coût de ces exonérations :

La compensation des exonérations de taxe foncière sur les
propriétés bâties

L'article 50 « Contrepartie de l'exonération d'impôt foncier » du chapitre 41-51 du budget du ministère de l'intérieur a pour objet de compenser aux collectivités locales les pertes de recettes résultant de :

- l'application des dispositions de l'article 6 du décret n° 57-393 du 28 mars 1957, qui prévoit que lorsque les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties prévues aux articles 1384, 1384 A et 1384 D du code général des impôts et aux I et II bis de l'article 1385 du même code entraînent pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre une perte de recette supérieure à 10 % du produit communal total, ces collectivités et établissements publics reçoivent une allocation égale à la différence entre ladite perte de recettes et une somme égale à 10 % du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Les crédits nécessaires sont évalués tous les ans par la direction générale des impôts ;

- l'article 42 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000), qui instaure un abattement de 30 % des bases de taxe foncière sur les propriétés bâties au bénéfice des logements sociaux situés dans les zones urbaines sensibles.

Le projet de loi de finances pour 2001 prévoyait d'inscrire à cet article 30,49 millions d'euros (200 millions de francs). L'adoption des dispositions devenues l'article 42 de la loi de finances pour 2001 a porté ce montant à 107,9 millions d'euros (707,8 millions de francs).

Pour 2002, la dotation proposée s'élève à 96 millions d'euros (629 millions de francs), soit une diminution de 12 millions d'euros (78 millions de francs).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission considère qu'il est normal que l'Etat prévoie une compensation des pertes de recettes subies par les collectivités locales concernées, compte tenu de l'importance des montants et de la durée visés par l'exonération prévue par l'article 1384 C du code général des impôts. Cependant, elle regrette que l'Etat ne compense les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties de longue durée que lorsque les montants exonérés sont supérieurs à 10 % du produit total de la taxe pour la collectivité considérée.

Compte tenu du fait que les autres exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties de même nature sont déjà compensées selon les mêmes modalités, mais aussi des contraintes budgétaires pesant sur l'Etat, elle ne vous proposera pas de modifier ce dispositif, dont il convient de conserver à l'esprit qu'il constitue malgré tout un progrès par rapport à la situation actuelle.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 septies (nouveau)

Instauration d'une dotation de solidarité intercommunautaire entre EPCI

Commentaire : le présent article tend à instaurer une dotation de solidarité intercommunautaire entre des établissements publics de coopération intercommunale dont le potentiel fiscal est différent.

A l'origine du présent article se trouve la volonté de notre collègue député Bernard Cazeneuve, maire de Cherbourg-Octeville, de faire bénéficier la communauté urbaine de Cherbourg (88.500 habitants) d'une partie de la taxe professionnelle du district de La Hague (11.000 habitants), sur le territoire duquel est située l'usine de retraitement de combustible nucléaire usagé de la Cogema. En effet, les recettes de taxe professionnelle sont de 182 millions de francs (27,8 millions d'euros) pour le district de La Hague, contre seulement 1,3 million de francs (200.000 euros) pour la communauté urbaine de Cherbourg.

I. LES MODALITÉS ACTUELLES DE L' « ÉCRÊTEMENT » AU PROFIT DES FONDS DÉPARTEMENTAUX DE PÉRÉQUATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

A. LE DROIT COMMUN DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE À TAXE PROFESSIONNELLE UNIQUE

Selon le 2 du I ter de l'article 1648 A du code général des impôts, les communautés de communes et les districts à taxe professionnelle unique sont soumis à un régime d'écrêtement au profit des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP).

Si les bases d'imposition d'un établissement rapportées au nombre d'habitants de la commune sur le territoire de laquelle est situé cet établissement excèdent deux fois la moyenne nationale des bases communales de taxe professionnelle par habitant, celles-ci sont écrêtées au profit du FPDTP, d'un montant correspondant au produit du montant des bases excédentaires par le taux en vigueur dans l'EPCI.

B. LES PRINCIPAUX DISPOSITIFS SPÉCIFIQUES

1. Le dispositif spécifique des communautés d'agglomération et des communautés urbaines

Il existe un régime spécifique dans le cas des communautés d'agglomération et des communautés urbaines se substituant aux communes pour la perception de la taxe professionnelle.

Celles-ci ne font pas l'objet d'un écrêtement de taxe professionnelle au profit du FDPTP, depuis la publication de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999.

Cependant, voient leurs ressources fiscales diminuées chaque année d'un prélèvement égal au produit de l'écrêtement intervenu l'année précédant la publication de cette loi :

- celles qui faisaient l'objet l'année précédente d'un écrêtement au profit du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle ;

- celles sur le territoire desquelles une ou plusieurs communes membres faisaient l'objet l'année de sa constitution ou de son option pour le régime de taxe professionnelle unique d'un écrêtement au profit du FDPTP.

2. Le cas des districts créés avant 1992

Par ailleurs, le troisième alinéa du I quater de l'article 1648 A du code général des impôts prévoit que pour les districts créés avant la promulgation de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République (ce qui est le cas du district de La Hague) et jusqu'au 1 ^er janvier 2002, l'écrêtement au profit du FDPTP est égal, à compter du 1 ^er janvier 2001, au produit du montant des bases excédentaires par la différence, lorsqu'elle est positive, entre le taux voté par le district l'année précédant l'année considérée et le taux voté en 1998.

Les districts doivent se transformer automatiquement en communautés de communes le 1 ^er janvier 2002.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article résulte d'un amendement de notre collègue député Bernard Cazeneuve, auquel la commission des finances de l'Assemblée nationale a donné un avis favorable, et qui a été sous-amendé par le gouvernement.

Le présent article comprend deux dispositions.

A. INSTAURATION D'UNE DOTATION DE SOLIDARITÉ INTERCOMMUNAUTAIRE

Tout d'abord, il tend à instaurer une dotation de solidarité intercommunautaire entre EPCI dont le potentiel fiscal est différent.

Celle-ci serait mise en place quand les bases d'imposition par habitant d'un EPCI à fiscalité propre sont plus de 20 fois supérieures à la moyenne nationale des bases de taxe professionnelle par habitant des groupements de sa catégorie.

Les EPCI bénéficiaires seraient les EPCI limitrophes , à condition que leur population soit supérieure à 50.000 habitants et que leurs bases d'imposition de taxe professionnelle par habitant soient inférieures à la moyenne nationale des groupements de même catégorie.

Cette dotation serait conventionnellement définie par les EPCI concernés. Le présent article précise que, quand plusieurs EPCI en bénéficieraient, sa répartition serait effectuée selon des critères définis conjointement par les EPCI.

B. LE FINANCEMENT DE LA DOTATION : L'EXTENSION DU RÉGIME DE PRÉLÈVEMENT SPÉCIFIQUE EXISTANT ACTUELLEMENT POUR LES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION ET LES COMMUNAUTÉS DE COMMUNES

Pour réorienter les bases excédentaires vers la dotation de solidarité proposée , le présent article tend, dans le cas des EPCI devant verser cette dotation de solidarité , à remplacer le régime d'écrêtement de droit commun par un régime de prélèvement , analogue à celui existant actuellement pour les communautés d'agglomération et les communautés urbaines .

1. Le dispositif initial

Le dispositif initial proposait d'étendre le régime de prélèvement actuellement en vigueur pour les communautés d'agglomération et les communautés urbaines aux communautés de communes et aux districts à taxe professionnelle unique .

En effet, le droit actuel prévoit que les bases excédentaires de ces EPCI vont au FDPTP, selon le régime d'écrêtement de droit commun. Tel serait en particulier le cas de celles du district de La Hague, s'il se transformait en communauté de communes à taxe professionnelle unique.

2. Le dispositif sous-amendé

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un sous-amendement limitant l'extension de ce régime aux EPCI devant verser la dotation de solidarité proposée.

Il s'agissait, selon la secrétaire d'Etat au Budget, d'éviter que l'adoption de l'amendement ne déstabilise le FDPTP . En effet, si le texte initial avait été adopté, les communautés de communes et les districts n'auraient plus été soumis au régime d'écrêtement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur général souligne la nécessité d'améliorer la péréquation des recettes de taxe professionnelle.

Il estime cependant nécessaire de faire les remarques suivantes.

A. UN ARTICLE QUI VISE À RÉSOUDRE UNE DIFFICULTÉ LOCALE PARTICULIÈRE

Tout d'abord, il estime qu'un renforcement de la péréquation doit faire l'objet d'une réflexion approfondie, plutôt que de mesures inspirées par une situation locale particulière, et par des considérations à caractère partisan.

On peut en particulier se demander dans quelle mesure le présent article ne risque pas de constituer un dangereux précédent. Un tel « hold-up » ne risquerait-il pas de servir de prétexte à une surenchère de mesures destinées à régler des différends locaux. Telle ne semble pas être en effet la vocation du Parlement !

Ce danger semble d'autant plus réel que la mesure ici proposée risque de pervertir le débat sur la nécessaire réforme de la péréquation de la taxe professionnelle. Il est à craindre, en effet, que si l'on supprime le régime d'écrêtement dans le cas de certains EPCI, d'autres EPCI revendiqueront un régime analogue. C'est donc l'ensemble du système de péréquation de la taxe professionnelle qui se trouve ainsi menacé.

Par ailleurs, on peut s'interroger sur la constitutionnalité d'une mesure aussi ciblée, quasiment ad hominem .

B. DES PROBLÈMES TECHNIQUES

Votre rapporteur général estime en outre que, d'un point de vue purement technique, le présent article présente des faiblesses importantes, peut-être insurmontables.

1. Une double dotation pour les communautés urbaines à TPU

Tout d'abord, l'article 86 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 prévoit que les communautés urbaines à taxe professionnelle unique (tout comme celles à fiscalité additionnelle) instituent une dotation de solidarité communautaire dont le montant et les critères de répartition sont fixés par le conseil communautaire, statuant à la majorité simple.

Ainsi, le présent article tend à obliger les communautés urbaines à taxe professionnelle unique à verser une double dotation.

2. Une procédure mal définie

Ensuite, le I du présent article semble trop peu précis au sujet de la procédure. En particulier, il ne prévoit aucune disposition particulière en cas de désaccord entre les EPCI au sujet du montant de la dotation proposée.

3. Un seuil de population injustifié dans le cas des EPCI bénéficiaires ?

On peut également se demander s'il est justifié de prévoir un seuil de population des EPCI bénéficiaires, fixé à 50.000 habitants par le présent article. Mais ce n'est qu'un problème mineur par rapport à l'ensemble de ceux que soulève le présent article.

En tout état de cause, à ce stade de l'examen du présent article, votre rapporteur général ne peut qu'émettre les plus vives réserves devant un tel dispositif qui apparaît très « ciblé » ...

Décision de la commission : votre commission vous propose de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 27

Adaptation de la valeur en euro de certains montants législatifs en matière fiscale, douanière et financière

Commentaire : le présent article propose un ensemble de mesures de portée et de nature très diverses visant principalement à parachever le dispositif d'adaptation de notre législation en vue du passage à l'euro initialisé par l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 portant adaptation de la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs, et à remplacer certains arrondis prévus par cette ordonnance par des montants plus favorables aux contribuables.

On peut rappeler que les Etats de la zone euro n'étaient a priori nullement contraints d'adopter des dispositions spécifiques en vue d'assurer la conversion en euros des montants libellés en monnaie nationale dans leurs textes législatifs et réglementaires.

En effet, à défaut de disposition particulière, cette conversion se fera automatiquement au 1 ^er janvier 2002 par application, dans un premier temps, du taux de conversion de 6,55957 francs pour un euro et, dans un deuxième temps, de l'arrondissement à la deuxième décimale (le montant ainsi converti étant parfois qualifié d'« arrondi communautaire »).

Cependant, il était évidemment possible à chacun des Etats membres de la zone euro de procéder à l'adaptation des montants monétaires prévus dans certains textes afin de préserver leur lisibilité .

La France a d'ailleurs choisi d'adapter sa législation en ce sens, et la loi n° 2000-517 du 15 juin 2000 a autorisé le gouvernement à procéder pour ce faire par voie d'ordonnance , sous certaines conditions, parmi lesquelles :

- les dispositions de l'ordonnance ne devaient pas se traduire par une aggravation des sanctions pécuniaires ou des sanctions pénales et devaient être globalement neutres, aussi bien pour les particuliers et pour les entreprises, que pour l'Etat, les collectivités locales et les établissements publics ;

- les nouveaux montants fixés par voie d'ordonnance ne devaient jamais s'écarter de plus de 7 % (en plus ou en moins) par rapport au montant en euros obtenu en appliquant les règles communautaires.

C'est dans ce cadre que l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 portant adaptation de la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs a adapté en euros plus de 600 dispositions législatives.

Cependant cette ordonnance n'a pas procédé à l'adaptation de la valeur en euros de l'ensemble des montants exprimés en francs dans les textes législatifs aujourd'hui en vigueur : cela résulte notamment des changements de législation intervenus depuis la parution de l'ordonnance. En outre, certains montants prévus par l'ordonnance sont apparus excessivement pénalisants pour les contribuables concernés.

C'est dans ce contexte que le présent article « balai » propose un ensemble de dispositions entrant pour la plupart en vigueur au 1 ^er janvier 2002 que votre rapporteur général s'attachera à regrouper de manière logique et à commenter successivement :

- la modification de certains montants adaptés en euros dans des conditions particulièrement défavorables aux contribuables par l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 ;

- l'adaptation en euros de montants qui ne l'avaient été par l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 ou qui ont été modifiés par des dispositions législatives intervenues depuis lors ;

- l'adaptation au passage à l'euro des règles d'arrondis prévues par diverses dispositions législatives ;

- enfin, des dispositions visant à faciliter les déclarations de revenus en euros au titre de l'année 2001

I. LA MODIFICATION DE CERTAINS MONTANTS ADAPTÉS EN EUROS DANS DES CONDITIONS PARTICULIÈREMENT DÉFAVORABLES AUX CONTRIBUABLES PAR L'ORDONNANCE N° 2000-916 DU 19 SEPTEMBRE 2000

Le présent article vise tout d'abord à modifier, dans un sens plus favorable, aux contribuables, certains arrondis retenus par l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000.

Le 1° du B du I du présent article traite ainsi du cas particulier d'un arrondi défavorable susceptible de pénaliser fortement certains contribuables.

On peut en effet rappeler que l'article 150-0-A du code général des impôts fixe actuellement à 50.000 francs le seuil en deçà duquel les contribuables sont exonérés d'impôt sur le revenu au titre des plus-values de cessions de valeurs mobilières réalisées et que l'ordonnance n° 2000-916 précitée prévoyait d'adapter ce seuil à 7.600 euros, soit 49.852,7 francs.

Or le dépassement de ce seuil déclenche le paiement intégral de l'impôt. En conséquence, les contribuables qui avaient optimisé la gestion de leur portefeuille en limitant leurs opérations de manière à demeurer juste en deçà du seuil risquaient de se trouver considérablement pénalisés.

Réalisant, un peu tard il est vrai, que cela pourrait conduire à des mouvements ponctuels de rejet vis-à-vis de l'euro, le gouvernement propose donc au travers du 1° du B du I du présent article de substituer au seuil de 50.000 francs (7.622,5 euros) celui de 7.623 euros (50.003,60 francs) pour les cessions réalisées au cours de l'année 2001 et celui de 7.650 euros (50.180,7 francs) pour celles réalisées au cours de l'année 2002.

De la même manière, la plupart des dispositions du A du X, ainsi que certaines dispositions du B du X du présent article visent à supprimer certaines adaptations opérées par l'ordonnance précitée, qui sont reformulées dans un sens plus favorable aux contribuables par le A du I :

- aux 1° et 22° de l'article 81 du code général des impôts, les montants de 50.000 francs et de 20.000 francs relatifs à l'exonération de l'allocation pour frais des journalistes et à l'exonération de l'indemnité de départ volontaire à la retraite seraient ainsi remplacés respectivement par les montants de 3.050 euros et 7.630 euros, prévus au A du I du présent article, au lieu des montants de 3.000 euros et 7.600 euros prévus par l'ordonnance ;

- à l'article 83 du code général des impôts, le montant de 100.000 francs, relatif à la déduction au titre de la souscription au capital d'une société nouvelle , serait remplacé par le montant de 15.250 euros, prévu au A du I du présent article, au lieu du montant de 15.000 euros prévu par l'ordonnance ;

- au 3 de l'article 158 du code général des impôts, l'abattement sur certains revenus de capitaux mobiliers de 16.000 francs pour les contribuables mariés soumis à une imposition commune serait remplacé par le montant de 2.440 euros, prévu au A du I du présent article, au lieu du montant de 2.400 euros prévu par l'ordonnance  et l'abattement de 8.000 francs pour les autres contribuables serait remplacé par le montant de 1.220 euros, prévu au A du I du présent article, au lieu du montant de 1.200 euros prévu par l'ordonnance ;

- à l'article 163 bis A du code général des impôts, le plafond de 20.000 francs relatif au montant des versements annuels d'épargne à long terme requis pour bénéficier d'une exonération d'impôt sur le revenu serait remplacé par le montant de 3.048,98 euros correspondant à l'arrondi communautaire, au lieu du montant de 3.000 euros prévu par l'ordonnance ;

- à l'article 163 octodecies A du code général des impôts, le montant de 100.000 francs relatif à la limite de déduction des pertes en capital serait remplacé par le montant de 15.250 euros, prévu au A du I du présent article, au lieu du montant de 15.000 euros prévu par l'ordonnance ;

- à l'article 302 bis MA du code général des impôts, le chiffre d'affaires minimal de 5.000.000 francs pour l'assujettissement à la taxe sur les dépenses de publicité , est remplacé par le montant de 763.000 euros, prévu au A du I du présent article, au lieu du montant de 760.000 euros prévu par l'ordonnance ;

- à l'article 757 B du code général des impôts, le seuil de 200.000 francs d'exonération au titre des droits de succession des sommes versées en vertu de contrats d'assurance-décès serait remplacé par le montant de 30.500 euros, prévu au A du I du présent article, au lieu du montant de 30.000 euros prévu par l'ordonnance ;

- à l'article 990 I du code général des impôts, le montant de l'abattement de 1.000.000 francs en matière d'assurance-décès serait remplacé par le montant de 152.500 euros, prévu au A du I du présent article, au lieu du montant de 150.000 euros prévu par l'ordonnance ;

- à l'article 1609 duodecies du code général des impôts, la limite d'exonération de la redevance sur l'édition des ouvrages de librairie de 500.000 francs serait remplacée par le montant de 76.300 euros, prévu au A du I du présent article, au lieu du montant de 76.000 euros prévu par l'ordonnance ;

- enfin, à l'article 199 quater F du code général des impôts, les montants de réduction d'impôt pour enfants scolarisés de 1.000 francs et 1.200 francs seraient remplacés par les montants de 153 euros et 183 euros, prévus au A du I du présent article, au lieu des montants de 150 euros et 180 euros prévus par l'ordonnance.

Votre commission approuve ces modifications, mais regrette que le gouvernement ait attendu le développement d'une irritation croissante à l'encontre des conditions de mise en place de l'euro chez les épargnants, les familles ou les journalistes concernés pour se séparer de la « petite cagnotte » qu'il s'était ainsi constituée.

II. L'ADAPTATION EN EUROS DE SEUILS QUI NE L'AVAIENT PAS ÉTÉ PAR L'ORDONNANCE N° 2000-916 DU 19 SEPTEMBRE 2000 OU QUI ONT ÉTÉ MODIFIÉS PAR DES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES POSTÉRIEURES

Le A du I du présent article vise à traduire en euros les montants suivants :

Article	Objet	Montant (en francs)	Arrondi communau-taire	Montant proposé pour 2002	Ecart (en euros)	Variation
5	Limite de revenus en dessous desquels les contribuables âgés de plus de 65 ans sont affranchis de l'impôt sur le revenu	46.800 51.100	7.134,61 7.790,14	7.250 7.920	115,39 129,86	1,62 % 1,67 %
39 ter A	Provision pour reconstitution des gisements d'hydrocarbures	16.000.000	2.439.184,28	2.440.000	815,72	0,03 %
81	Exonération du complément de rémunération résultant de la contribution de l'employeur à l'acquisition de titres restaurants (19°)	30	4,57	4,60	0,03	0,66 %
	Exonération de l'avantage en nature consistant en l'octroi d'un ordinateur (31°)	10.000	1.524,49	1.525	0,51	0,03 %
	Fraction exonérée des indemnités de départ à la retraite (22°)	20.000	3.048,98	3.050	1,02	0,03 %
	Limite d'exonération des allocation pour frais d'emploi des journalistes (1°)	50.000	7.622,45	7.650	27,55	0,36 %
83	Déduction des intérêts des emprunts au titre de la souscription au capital d'une société nouvelle	100.000	15.244,90	15.250	5,10	0,03 %
145	Cas particulier des groupes bancaires mutualistes pour l'application du régime fiscal des sociétés mères	150.000.000	22.867.352,59	22.800.000	-67.352,59	-0,29 %
151 septies	Limite d'exonération des plus-values réalisées dans le cadre d'une activité agricole	1.000.000	152.449,02	152.600	150,98	0,10 %
156	Déficits fonciers : limite d'imputation	350.000	53.357,16	53.360	2,84	0,01 %
157 bis	Déduction forfaitaire (plus de 65 ans ou invalides)	5.130	782,06	795	12,94	1,65 %
		10.260	1.564,13	1.590	25,87	1,65 %
		63.200	9.634,78	9.790	155,22	1,61 %
		102.100	15.565,04	15.820	254,96	1,64 %
158	Abattement sur certains revenus de capitaux mobiliers	8.000	1.219,59	1.220	0,41	0,03 %
		16.000	2.439,18	2.440	0,82	0,03 %
163 octo-decies A	Limite de déduction des pertes en capital	100.000	15.244,90	15.250	5,10	0,03 %
168	Evaluation forfaitaire d'après le train de vie : seuil d'application de la majoration	287.750	43.867,20	48.700	4.832,80	11,02 %
182 A	Barème de la retenue à la source de l'impôt sur le revenu	63.520	9.683,56	9.839	155,44	1,61 %
		184.310	28.097,88	28.548	450,12	1,60 %
199 quater F	Montants de la réduction d'impôt au titre de la scolarité dans un lycée et dans un établissement d'enseignement supérieur	1.000	152,45	153	0,55	0,36 %
		1.200	182,94	183	0,06	0,03 %
199 decies E	Réduction d'impôt pour investissement dans les résidences de tourisme situées dans certaines zones rurales d'aménagement du territoire	45.000	6.860,21	6.864	3,79	0,06 %
		90.000	13.720,41	13.728	7,59	0,06 %
		300.000	45.734,71	45.760	25,29	0,06 %
		600.000	91.469,41	91.520	50,59	0,06 %
199 undecies A	Réduction d'impôt pour investissement outre-mer pour les personnes physiques : plafond des sommes prises en compte par m² de surface habitable	10.000	1.524,49	1.525	0,51	0,03 %
199 undecies A	Réduction d'impôt pour investissement outre-mer pour les personnes physiques : seuil d'agrément pour les augmentations de capital éligibles	30.000.000	4.573.470,52	4.600.000	26.529,48	0,58 %
199 undecies B	Aide fiscale à l'investissement outre-mer	2.000.000	304.898,03	300.000	-4.898,03	-1,61 %
		5.000.000	762.245,09	760.000	-2.245,09	-0,29 %
		10.000.000	1.524.490,17	1.525.000	509,83	0,03 %
199 octo-decies	Prestation compensatoire : limite de versement servant au calcul de la réduction d'impôt	200.000	30.489,80	30.500	10,20	0,03 %
200 quinquies	Montant du crédit d'impôt pour l'acquisition de certains véhicules automobiles	10.000	1.524,49	1.525	0,51	0,03 %
200 A	Cessions de valeurs mobilières	1.000.000	152.449,02	152.500	50,98	0,03 %
219	Limite d'application du taux réduit pour les PME	250.000	38.112,25	38.120	7,75	0,02 %
	Limite de chiffre d'affaires pour l'application du taux réduit	50.000.000	7.622.450,86	7.630.000	7.549,14	0,10 %
	Régime d'imposition de plus-values de cession de titres de participation	150.000.000	22.867.352,59	22.800.000	-67.352,59	-0,29 %
231	Limites des tranches du barème de la taxe sur les salaires	43.050	6.562,93	6.563	0,07	0,00 %
		86.020	13.113,66	13.114	0,34	0,00 %
231 ter	Barème de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage perçue dans la région Ile-de-France	6	0,91	0,90	-0,01	-1,10 %
		12	1,83	1,80	-0,03	-1,64 %
		19	2,90	2,90	0,00	0,00 %
		21	3,20	3,20	0,00	0,00 %
		26	3,96	4,00	0,04	1,01 %
		37	5,64	5,60	-0,04	-0,71 %
		44	6,71	6,70	-0,01	-0,15 %
		74	11,28	11,30	0,02	0,18 %
302 bis MA	Limite de chiffre d'affaires pour l'assujettissement à la taxe sur certaines dépenses de publicité	5.000.000	762.245,09	763.000	754,91	0,10 %
302 bis ZA	Tarif de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques (2)	0,060	0,01	0,00915	ns	0,00 %
		0,015	0,00	0,00610	ns	0,00 %
302 bis ZD	Seuil d'exonération de la taxe sur les achats de viandes	5.000.000	762.245,09	763.000	754,91	0,10 %
730 bis	Droit fixe sur cessions de gré à gré	500	76,22	75	-1,22	-1,60 %
757 B	Seuil d'exonération des sommes versées en vertu de contrats d'assurance décès	200.000	30.489,80	30.500	10,20	0,03 %
810 ter	Exonération des apports à un groupement forestier	1500	228,67	230	1,33	0,58 %
		50.000	7.622,45	7.623	0,55	0,01 %

Article	Objet	Montant (en francs)	Arrondi communau-taire	Montant proposé pour 2002	Ecart (en euros)	Variation
953	Tarif des passeports délivrés à des mineurs	200	30,49	30	-0,49	-1,61 %
990 I	Abattement sur le prélèvement sur les sommes versées à raison des contrats d'assurances décès	1.000.000	152.449,02	152.500	50,98	0,03 %
1414 A	Exonérations et dégrèvements d'office à la taxe d'habitation	100	15,24	15	-0,24	-1,57 %
		5.000	762,25	785	22,75	2,98 %
		6.500	990,92	1.021	30,08	3,04 %
		11.500	1.753,16	1.806	52,84	3,01 %
		12.000	1.829,39	1.883	53,61	2,93 %
		22.500	3.430,10	3.533	102,90	3,00 %
		27.000	4.116,12	4.241	124,88	3,03 %
		30.000	4.573,47	4.712	138,53	3,03 %
1417	Exonérations et dégrèvements applicables aux taxes foncières et à la taxe d'habitation	11.790	1.797,37	1.851	53,63	2,98 %
		12.470	1.901,04	1.958	56,96	3,00 %
		15.020	2.289,78	2.359	69,22	3,02 %
		19.070	2.907,20	2.994	86,80	2,99 %
		22.660	3.454,49	3.558	103,51	3,00 %
		24.230	3.693,84	3.806	112,16	3,04 %
		25.350	3.864,58	3.981	116,42	3,01 %
		26.600	4.055,14	4.177	121,86	3,01 %
		44.110	6.724,53	6.928	203,47	3,03 %
		52.200	7.957,84	8.198	240,16	3,02 %
		54.570	8.319,14	8.570	250,86	3,02 %
		103.710	15.810,49	16.290	479,51	3,03 %
		125.350	19.109,48	19.688	578,52	3,03 %
		137.370	20.941,92	21.576	634,08	3,03 %
1465 B	Taxe professionnelle : limite de CA pour l'exonération temporaire en ZRR	262.000.000	39.941.642,52	40.000.000	58.357,48	0,15 %
1466 A	Taxe professionnelle (TP) : limite de base nette imposable pour l'exonération temporaire en zone franche urbaine	745.000	113.574,52	113.600	25,48	0,02 %
		815.000	124.245,95	124.250	4,05	0,00 %
		2.010.000	306.422,52	306.430	7,48	0,00 %
		2.205.000	336.150,08	336.150	-0,08	-0,00 %
1466 B	TP : limite de base nette imposable pour l'exonération temporaire en Corse	2.010.000	306.422,52	306.430	7,48	0,00 %
		2.205.000	336.150,08	336.150	-0,08	-0,00 %
1585 D	Taxe locale d'équipement : valeur forfaitaire au mètre carré	450 (1)	68,60	73	4,40	6,41 %
		830	126,53	134	7,47	5,90 %
		1.190	181,41	192	10,59	5,84 %
		1.360	207,33	220	12,67	6,11 %
		1.700	259,16	273	13,84	5,34 %
		2.390	364,35	386	21,65	5,94 %
		2.470	376,55	399	22,45	5,96 %
		3.250	495,46	524	28,54	5,76 %
1609 duodecies	Exonération de la redevance sur l'édition des ouvrages de librairie	500.000	76.224,51	76.300	75,49	0,10 %
1649 quater B	Paiement par chèque : limite d'acompte	3.000	457,35	460	2,65	0,58 %
1657	Seuil de mise en recouvrement de l'impôt sur le revenu	400	60,98	61	0,02	0,03 %
1679	Seuils d'exonération de la taxe sur les salaires	5.500	838,47	840	1,53	0,18 %
		11.000	1.676,94	1.680	3,06	0,18 %
1679 A	Abattement spécial de la taxe sur les salaires (valeur hors région Ile-de-France)	34.010	5.184,79	5.185	0,21	0,00 %

A l'exception des montants énumérés infra qui avaient été traduits par l'ordonnance du 19 septembre 2000 dans des conditions jugées particulièrement défavorables aux contribuables et que le présent article propose de revaloriser, les montants ci-dessus concernent :

- ou bien des dispositions législatives modifiées depuis la parution de l'ordonnance, pour lesquelles le gouvernement semble s'être cette fois-ci attaché à ne jamais léser les contribuables, puisque la quasi-totalité des arrondis proposés par le A du I reproduit ci-dessus leurs sont favorables , les seuls arrondis un peu défavorables portant sur les montants d'opérations soumises à agrément dans le cadre du dispositif en faveur de l'investissement outre-mer prévu par l'article 199 undecies B du code général des impôts, le niveau des aides elles-mêmes n'étant pas affecté ;

- ou bien des montants dont le code général des impôts fixait la valeur en francs pour une année de référence (par exemple l'an 2000) tout en précisant que ces montants étaient indexés selon des modalités diverses. Le présent article propose en fait de remplacer pour ces montants l'année de référence par l'année 2002 et d'arrondir pour ce faire en euros la valeur qu'ils avaient atteinte en 2002 compte tenu de leurs modalités d'indexation. Ces indexations expliquent que les niveaux proposés en euros par le tableau ci-dessus pour les montants des articles 5, 157 bis , 168, 182 A, 1414 A, 1417 et 1585 D du code général des impôts apparaissent plus élevés que les niveaux exprimés en francs figurant aujourd'hui dans le code général des impôts, alors que l'administration n'a effectué en l'espèce que des arrondis « fiscaux » selon les règles détaillées infra .

De la même manière, le II du présent article vise à traduire en euros certains montants exprimés en francs dans le code des douanes :

Article	Objet	Montant(en francs)	Arrondicommunautaire	Montant proposé pour 2002	Ecart(en euros)	Variation
266 bis	Seuil de recouvrement des taxes intérieures pesant sur les produits pétroliers et assimilés en cas d'abaissement ou relèvement	2.000	304,90	300	-4,90	-1,61 %
266 decies	Limite de déduction de la taxe générale sur les activités polluantes	1.000.000	152.449,02	152.500	50,98	0,03 %
285 sexies	Seuil de recouvrement de la taxe générale sur les activités polluantes	400	60,98	61	0,02	0,03 %

Le III du présent article propose de même de traduire en euros les montants exprimés en francs dans certains articles du code monétaire et financier :

Article	Objet	Montant (en francs)	Arrondi communautaire	Montant proposé pour 2002	Ecart (en euros)	Variation
L. 112-6	Obligation de paiement par virement des dépenses des services concédés	3.000	457,35	450	-7,35	-1,61 %
L. 112-8	Limite de paiement en espèces pour les particuliers	20.000	3.048,98	3.000	-48,98	-1,61 %
L. 131-75	Assiette de la pénalité libératoire permettant d'émettre des chèques	1.000	152,45	150	-2,45	-1,61 %
L. 131-82	Minimum de règlement d'un chèque par le tiré	100	15,24	15	-0,24	-1,57 %
L. 152-1	Obligation de déclarer les transferts de sommes, titre ou valeurs en provenance ou vers l'étranger	50.000	7.622,45	7.600	-22,45	-0,29 %
L. 213-12	Autorisation du ministre de l'économie et des finances pour l'émission d'obligations par des associations	250.000	38.112,25	38.000	-112,25	-0,29 %
L. 213-23	Dépôt des bons du Trésor à la Banque de France	5.000	762,25	750	-12,25	-1,61 %
L. 515-4	Parts nominatives du capital des sociétés de caution mutuelle	10	1,52	1,5	-0,02	-1,32 %

On peut observer que ces dernières traductions s'effectuent en l'espèce de manière parfois un peu restrictive . En particulier, le III propose d'arrondir à 15 euros (au lieu de 15,24 euros) le seuil de garantie des chèques. Cependant, le nouveau seuil proposé présente incontestablement l'avantage de la lisibilité.

Quoi qu'il en soit, il convient de souligner que l'article 15 de la loi n° 2000-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes à caractère économique et financier a modifié l'article L. 131-75 du code monétaire et financier tout en convertissant directement les montants qui y sont exprimés, de sorte qu'il conviendrait de supprimer la référence à cet article dans le tableau ci-dessus.

Par ailleurs le E du I, le F du I, le 1° du G du I, ainsi que les dispositions du A du X et du B du X qui n'ont pas été commentées supra et le C du X sont des dispositions de coordination.

Le 2° du G du I du présent article, dont la rédaction a été modifiée par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des finances, propose de modifier la rédaction de l'article 1585 D du code général des impôts (relatif à l'assiette de la taxe locale d'équipement) de manière à préciser que les valeurs au mètre carré fixées par catégorie d'immeuble sont « modifiées au 1 ^er janvier [et non plus au 1 ^er juillet] de chaque année en fonction du dernier indice du coût de la construction publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques ».

Les V, A du VII, VII et IX du présent article visent à traduire en euros les montants exprimés en francs dans certaines dispositions législatives non codifiées :

- le V du présent article vise ainsi à arrondir à 8 euros le montant de 50 francs (7,62 euros) prévu à l'article 21 de la loi de finances rectificative pour 1966 (n° 66-948 du 22 décembre 1966), en deçà duquel toute créance constatée dans les écritures d'un comptable public et provenant de trop-perçus, consignations autre que celles effectuées à la Caisse des dépôts et consignations ou recouvrements pour les comptes de tiers, est définitivement acquise à la collectivité débitrice à l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la date de sa notification au créancier ;

- le A du VII du présent article vise de la même manière à arrondir à respectivement 10 millions d'euros et 38.120 euros les montants de 65 millions de francs (9,909 millions d'euros) et de 250.000 francs (38.112,25 euros), prévus au 1° de l'article 1 ^er de la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, relatifs, respectivement, au montant total du bilan qu'une société de capital-risque ne doit pas excéder pour effectuer à titre accessoire des prestations de services et au montant de bénéfice afférent à ces prestations de services exonéré d'impôt sur les sociétés ;

- le VIII du présent article vise à arrondir en euros les tarifs de la taxe prévue au II de l'article 93 de la loi de finances pour 1985 (n° 84-1208 du 29 décembre 1984) pesant sur les entreprises inscrites au registre de la batellerie artisanale à 36 centimes d'euros par millier de tonnes kilométriques de marchandise générale (au lieu de 2,35 francs, soit 35,83 centimes d'euros) et à 16 centimes d'euros par millier de tonnes kilométriques de marchandise spécialisée (au lieu de 1,05 franc, soit 16,01 centimes d'euros) ;

- le IX du présent article vise à arrondir en euros les tarifs de la taxe sur les titulaires d'ouvrage de prise d'eau, rejet d'eau ou d'autres ouvrages hydrauliques destinés à prélever ou à évacuer des volumes d'eau, prévus au b du II de l'article 124 de la loi de finances pour 1991.

Enfin, les I et J du I du présent article visent respectivement à arrondir en euros les taux des redevances communale et départementale des mines prévues par les articles 1519 et 1587 du code général des impôts, et à reporter les montants obtenus dans le code général des impôts.

Il s'agit là d'une opération de clarification salutaire. En effet, les niveaux de référence de ces redevances, qui sont indexées sur des indices de prix, n'avaient pas été modifiés dans le code général des impôts depuis 1981.

De même, le L du présent article propose l'arrondissement en euros de l'imposition forfaitaire sur les pylônes supportant des lignes électriques à haute tension prévue par l'article 1519 A du code général des impôts et le report à titre de référence dans ce même article des montants ainsi obtenus pour 2002 (ces montants sont indexés sur le produit de la taxe foncières sur les propriétés bâties constaté au niveau national).

Ces dernières dispositions ont été introduites par le gouvernement par voie d'amendement lors de l'examen du présent article à l'Assemblée nationale. Cela résulterait de ce que les éléments de fait (les indices de référence pour l'indexation) ou de droit (notamment l'avis du Conseil général des mines) nécessaires à la détermination du montant de ces taxes pour 2002 n'étaient pas encore rassemblés lors du dépôt du présent projet de loi de finances rectificative.

III. L'ADAPTATION AU PASSAGE À L'EURO DES RÉGLES D'ARRONDIS PRÉVUES PAR DIVERSES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES

La législation en vigueur comporte actuellement de nombreuses dispositions prévoyant, selon les cas, un arrondi à la centaine de francs, à la dizaine de franc, au franc ou au centime supérieurs, inférieurs ou les plus proches.

La rédaction de ces dispositions devait bien sûr être sinon modernisée, du moins adaptée au passage à l'euro.

C'est l'objet principal des C, D et H du I, ainsi que des IV et VI du présent article.

Ainsi, le C du I du présent article propose de substituer aux règles d'arrondis « à la dizaine de francs supérieure » celles d'un arrondi « à l'euro supérieur » pour :

- le relèvement annuel des abattements d'impôts établis au profit des contribuables âgés de plus de 75 ans ou souffrant d'invalidité prévus à l'article 157 bis du code général des impôts ;

- le relèvement de la limite des versements ouvrant droit à réduction d'impôt sur le revenu, au titre des dons versés au profit d'organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, prévue à l'article 200 du code général des impôts ;

- le relèvement des limites des tranches du barème de la taxe sur les salaires, prévue à l'article 231 du code général des impôts.

De même, le D du I du présent article propose de substituer aux règles d'arrondis « à la centaine de francs supérieure » celles d'un arrondi « à la dizaine d'euros supérieure » pour :

- le relèvement des revenus nets de frais professionnels en deçà desquels les contribuables sont exonérés d'impôt sur le revenu au titre de l'article 5 du code général des impôts ;

- le relèvement annuel des plafonds de revenus prévus à l'article 157 bis du code général des impôts en deçà desquels les contribuables âgés de plus de 75 ans ou souffrant d'invalidité peuvent opérer des déductions de leur revenu.

Le H du I du présent article propose de substituer aux règles d'arrondis « à la dizaine de francs la plus proche » celle d'un arrondi « à l'euro le plus proche » pour le calcul du relèvement annuel de l'abattement sur la taxe sur les salaires prévu à l'article 1679 A du code général des impôts, et prévoit en outre que le montant de cet abattement prévu au A du I est applicable à compter du 1 ^er janvier 2002.

Le IV du présent article vise à appliquer la règle d'arrondi à l'euro le plus proche prévue à l'article L. 130-1 du code de la sécurité sociale au montant des cotisations et assiettes sociales visées au code rural (qui sont actuellement arrondies au centime de franc).

Le VI du présent article vise à substituer aux règles d'arrondi au franc prévus pour les créances de l'Etat et des organismes publics constatés au moyen d'un ordre de recettes par l'article 28 de la loi de finances rectificative pour 1984 (n° 84-1209 du 29 décembre 1984) modifié par l'article 47 de la loi rectificative pour 1989 (n° 89-936 du 29 décembre 1989) une règle d'arrondi à l'euro le plus proche, la fraction d'euro égale à 0,50 étant comptée pour un.

IV. LES DISPOSITIONS VISANT À FACILITER LES DÉCLARATIONS DE REVENUS EN EUROS AU TITRE DE L'ANNÉE 2001

Le XI du présent article vise à éviter un imbroglio au moment des déclarations de revenus des particuliers au titre de 2001.

En effet, ces déclarations interviendront en 2002. Compte tenu de la rédaction de l'article 14 du règlement (CE) n° 974/98 du Conseil du 3 mai 1998 concernant l'introduction de l'euro, elles devront donc être souscrites en euros.

Or les dispositions de l'ordonnance n° 2000-916 précitée, qui entreront en vigueur le 1 ^er janvier 2002, ne devaient a priori pas s'appliquer aux déclarations sur le revenu établies au titre de l'année 2001, car la législation applicable en matière d'impôt établi au titre d'une année donnée est celle à la date du fait générateur, c'est-à-dire en l'espèce au 31 décembre 2001 pour l'impôt sur le revenu du au titre de 2001.

A défaut de disposition législative expresse, les déclarants auraient donc du traduire les montants en francs selon les règles d'arrondi communautaire, et non pas selon les règles (désormais le plus souvent favorables) prévues par l'ordonnance n° 2000-916 précitée.

Le XI du présent article résout cette difficulté en prévoyant que ces dernières règles s'appliquent aux déclarations de revenus établies au titre de l'année 2001.

Le XII du présent article propose toutefois une exception pour l'impôt sur le revenu établi au titre de 2001 par les contribuables soumis au régime des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), des bénéfices non commerciaux (BNC) et des bénéfices agricoles (BA).

Cette exception trouve selon l'administration un double fondement :

- dès lors qu'ils tiennent leur comptabilité en euros, les titulaires de revenus professionnels non salariés (BIC, BNC, BA) peuvent d'ores et déjà souscrire, pour les exercices clos depuis le 1 ^er janvier 1999, leur déclaration en euros en appliquant les arrondis communautaires ;

- de plus, l'exercice comptable de ces contribuables ne coïncide pas toujours avec l'année civile, de sorte que certains d'entre eux ont d'ores et déjà déposé leur déclaration de revenus.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 28

Aménagement de la taxe spéciale sur le prix des places de cinéma
dans le cadre du passage à l'euro

Commentaire : le présent article, adopté par l'Assemblée nationale sous réserve d'une modification formelle, a pour objet de convertir en euros les tarifs de la taxe spéciale sur le prix des places de spectacle cinématographique prévu à l'article 1609 duovicies du code général des impôts et de procéder à un toilettage des textes relatifs à ces modalités de recouvrement.

La taxe spéciale sur le prix des places de spectacle cinématographique est l'une des recettes du compte n° 902-10 « Soutien financier de l'industrie cinématographique et audiovisuelle », dont les modalités d'affectation résultent de l'article 57 de la loi n° 95-1346 du 30 décembre 1995 portant loi de finances pour 1996.

Le produit la taxe a connu une évolution assez dynamique ces dernières années, puisque celui-ci est passé de 474,7 millions de francs en 1995 à un produit attendu de 675,9 millions de francs pour 2002, soit une croissance moyenne de 5,2 %. Cette évolution n'a pas empêché des fluctuations : ainsi, après une augmentation de plus de 20 % en 1998, son produit a diminué de plus de 11 % en 1999. Au total, cette taxe représente près du quart des recettes totales du compte d'affectation spéciale n° 902-10, à côté de la taxe sur la publicité télévisée et de celle sur les vidéogrammes.

La nouvelle rédaction de l'article 1609 duovicies du code général des impôts, telle qu'elle résulte du paragraphe I du présent article , ne modifie pas l'assiette de la taxe.

On note que le texte résulte dans son deuxième alinéa de l'article 7 de la loi de finances rectificative pour 2000 qui avait pris en compte le phénomène de la commercialisation des formules d'abonnement à accès illimité. C'est ainsi qu'il est précisé que le prix des billets sur lequel est assise la taxe s'entend comme celui effectivement payé par le spectateur ou du prix de référence sur lequel s'engage l'exploitant de la salle et qui constitue la base de la répartition des recettes entre toutes les parties intéressées, qu'il s'agisse de l'exploitant lui-même, du distributeur ou des autres ayants-droits.

Le paragraphe II de l'article 1609 duovicies est également inchangé. C'est à ce paragraphe, que l'on précise que les petites exploitations cinématographiques, c'est-à-dire celles qui enregistrent moins de 1.200 entrées hebdomadaires en moyenne au cours d'une année civile et réalisent moins de 370 euros (soit 2.427,04 francs à comparer au seuil actuel de 1.400 francs ne sont pas soumises à la taxe).

Le tarif a été simplifié à l'occasion de sa conversion en euros. En l'absence de dispositions spécifiques, c'est le règlement CE n° 11-03/97 qui aurait été applicable, ce qui aurait entraîné un barème en centimes d'euros particulièrement complexe. Dans un souci de simplification, le nouveau tarif correspond à des multiples de 10 centimes d'euros. Il ne comporte plus que 19 tranches contre 26 actuellement. A partir de 4,8 euros, soit 31,49 francs, la taxe due augmente de 0,01euro par palier de prix de 0,10 euro.

Le nouveau barème, déterminé en liaison avec la profession, s'accompagne dans certains cas de très légères hausses, mais celles-ci sont compensées par des baisses équivalentes . Par ailleurs, selon les projections faites par le Centre national cinématographique, le nouveau tarif devrait avoir pour conséquence une diminution des ressources comprises entre 36,6 et 53,4 millions d'euros.

Enfin, le paragraphe I du présent article propose également une nouvelle rédaction du paragraphe VII de portée purement formelle de l'article 1609 duovicies , qui concerne les modalités de recouvrement de la taxe qui sont les mêmes que celles applicables en matière de taxe sur la valeur ajoutée.

Le II du présent article tend à supprimer le 11° de l'article 1697 du code général des impôts, qui faisait double emploi avec ledit paragraphe VII.

Le III du présent article a pour objet d'abroger l'article L. 177 A du livre des procédures fiscales . Dès lors que l'on a fait une référence à l'ensemble du régime applicable en matière de TVA, il n'est plus nécessaire de préciser le délai dans lequel l'administration peut exercer son droit de reprise.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sous réserve d'un amendement de pure forme tendant à supprimer le IV de la rédaction initiale afin d'assurer la coordination du nouveau dispositif avec l'article 57 de la loi de finances pour 1996 précitée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 28 bis (nouveau)

Aménagement de l'entrée en vigueur du prix unique du livre dans les départements d'outre-mer

Commentaire : le présent article a pour objet de reporter l'entrée en vigueur du prix unique du livre initialement prévue pour le 1 ^er janvier 2002 en application de la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000, au 1 ^ier janvier 2003, sauf en ce qui concerne les livres scolaires.

Le présent article, introduit à la suite d'un amendement de notre collègue Jean-Louis Idiart, vient rectifier le paragraphe II de l'article 37 de la loi n° 2000-1207 d'orientation pour l'outre-mer, qui dispose que « le prix du livre est identique en métropole et dans les départements d'outre-mer à compter du 1 ^ier janvier 2002 . »

Il faut remettre le présent article - dont la place en loi de finances pourrait être contestée - dans son contexte. Ce sont les réactions très vives des quelque 200 libraires exerçant leur activité dans les départements d'outre-mer, qui sont manifestement à l'origine de cette initiative.

On peut rappeler que, dans le système actuel, les libraires appliquent des coefficients aux prix métropolitains pour tenir compte des surcoûts, notamment de transports, résultant des modalités de distribution dans les départements d'outre-mer. Ces coefficients multiplicateurs varient d'un département à l'autre. Le livre vendu 100 francs en France métropolitaine vaut ainsi 117 francs à Pointe-à- Pitre et Fort-de-France, 122 francs à Saint-Denis de la Réunion, et 119 ou 130 francs à Cayenne, selon qu'il ait été acheminé par bateau ou par avion.

Les remous suscités par la crainte d'une application brutale du prix unique du livre, comme l'attentisme des professionnels - qui, en temps normal, « importent » pour près de 31,2 millions d'euros, soit 205 millions de francs - ont suscité la désignation d'une mission interministérielle sur le prix du livre dans les départements d'outre-mer.

Constatant que les coûts de transport représentent 2 % du montant des achats des libraires métropolitains et entre 6,43 % et 11,82 % de celui de leurs confrères des DOM - ce qui amène ces derniers à ne pas retourner aux éditeurs les invendus et a pour conséquence un gonflement de leurs stocks -, le rapport de la mission propose que l'État prenne en charge les coûts des transports maritimes (6 millions de francs) et 68 % de ceux des transports aériens (9 millions) de livres destinés aux DOM. Au total, le rapport propose des mesures de compensation à hauteur de 27 millions de francs, ce qui ne compenserait pas les quelque 41 millions de francs de perte de marge brute dont feraient état les libraires concernés.

Toutefois, la mission souligne la nécessité d'une évolution du système de distribution : « La conviction de la mission est que les coefficients de majoration actuels compensent parfois très largement les surcoûts réellement supportés par les libraires des DOM et ont ainsi pu laisser se développer une situation qui a très certainement retardé la nécessaire modernisation d'une grande partie de ces librairies ».

Sous réserve des observations des élus des départements concernés ou d'informations complémentaires que le gouvernement pourrait fournir sur ses intentions, s'agissant d'une initiative qu'il a sans doute encouragée, votre commission ne peut qu'approuver une mesure d'assouplissement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 29

Aménagement de deux dispositifs relatifs à la fiscalité des entreprises en application du code de bonne conduite communautaire

Commentaire : le présent article propose d'aménager le régime d'imposition et de déduction des redevances de brevets et le régime des provisions pour reconstitution des gisements de substances minérales solides en application du code de conduite communautaire relatif à la concurrence fiscale dommageable.

Le présent article rassemble, en fait, deux mesures qui n'ont d'autre point commun que de correspondre aux engagements de la France dans le cadre du code de conduite communautaire relatif à la fiscalité des entreprises.

En conséquence, votre rapporteur général procèdera tout d'abord à de brefs rappels relatifs à ce code de conduite communautaire, avant de présenter et de commenter successivement chacune des deux mesures proposées.

I. LE CODE DE CONDUITE COMMUNAUTAIRE SUR LA FISCALITÉ DES ENTREPRISES

On peut rappeler que les Etats-membres de l'Union européenne ont adopté le 1 ^er décembre 1997 une résolution du Conseil visant à éviter une concurrence fiscale préjudiciable dans laquelle ils s'engageaient à supprimer les mesures fiscales potentiellement dommageables identifiées par un groupe de travail spécifique en matière de fiscalité des entreprises.

Ces mesures fiscales « potentiellement dommageables » étaient les mesures ayant, ou susceptibles d'avoir, une incidence sensible sur la localisation des activités économiques au sein de la Communauté, en particulier, les mesures fiscales établissant un niveau d'imposition effective nettement inférieur, y compris une imposition nulle, par rapport à celles qui s'appliquent normalement dans l'Etat membre concerné.

Créé en mars 1998, le groupe de travail ad hoc a rendu le 23 novembre 1999 son rapport, dit « rapport Primarolo », du nom de la secrétaire d'Etat britannique qui a dirigé ses travaux.

Ce rapport recensait au total 66 mesures potentiellement dommageables, dont 4 mesures françaises . Ces 4 mesures dommageables étaient :

- le régime de provision pour reconstitution de gisements d'hydrocarbures prévu par l'article 39 ter du code général des impôts ;

- le régime de provision pour reconstitution de gisements de substances minérales solides prévu par l'article 39 ter B du code général des impôts ;

- l'imposition au taux réduit des plus-values à long terme des redevances sur les brevets prévu par l'article 39 terdecies du code général des impôts ;

- enfin, l'imposition sur une base réduite des quartiers généraux de multinationales prévue non par la loi mais par l'instruction administrative du 21 janvier 1997 (13 G-1-97, B.O.I. n°21 du 30 janvier 1997), qui avait été conçue pour « concurrencer » la fiscalité belge des quartiers généraux.

L'article 11 de la loi de finances initiale pour 2001 a d'ores et déjà mis notre régime de provision pour reconstitution de gisements d'hydrocarbures en conformité avec le code de conduite précité.

Le présent article propose désormais de mettre en conformité les deux autres dispositions législatives jugées potentiellement dommageables par le rapport Primarolo.

On peut préciser à cet égard que le Conseil Ecofin des 26 et 27 novembre 2000 a adopté le calendrier suivant pour la suppression des mesures fiscales dommageables :

- toutes les mesures dommageables doivent avoir été démantelées avant le 1er janvier 2003 ;

- pour les entreprises qui bénéficient d'un régime dommageable au 31 décembre 2000, les effets de ces régimes dommageables doivent expirer au plus tard le 31 décembre 2005, sauf circonstances particulières appréciées au cas par cas par le Conseil sur instruction du groupe de suivi du code de conduite ;

- enfin, les entreprises qui ne bénéficiaient pas d'un régime dommageable au 31 décembre 2000, ne peuvent entrer dans les régimes dommageables que jusqu'au 31 décembre 2001 et ne peuvent en bénéficier que jusqu'au 31 décembre 2002.

Au regard de ce calendrier, la France semble ainsi relativement en avance.

Attachée à l'harmonisation de la fiscalité des entreprises en Europe, votre commission s'en félicite . Tout en estimant que la France doit bien sûr être exemplaire, elle s'inquiète toutefois du rythme de démantèlement des mesures fiscales dommageables dans les autres Etats de l'Union européenne et regrette de n'en être pas davantage informée.

Il convient en effet d'éviter que la France, dont la fiscalité des entreprises est dans l'ensemble peu compétitive, ne supprime prématurément les rares dispositifs qui lui confèrent une certaine attractivité fiscale, si ses partenaires ne font pas de même.

II. L'AMÉNAGEMENT DU RÉGIME DE DÉDUCTION ET D'IMPOSITION DES REDEVANCES SUR BREVETS

On peut rappeler que l'article 39 terdecies du code général des impôts prévoit aujourd'hui que le résultat net de la concession de brevets, d'inventions brevetables et de procédés de fabrication industriels qui constituent l'accessoire indispensable à l'exploitation de brevets ou d'inventions brevetables est admis au régime d'imposition des plus-values à long terme, sauf pour le montant des redevances qui ont été admises en déduction des résultats imposables de l'entreprise concessionnaire lorsqu'il existe des liens de dépendance entre cette dernière et l'entreprise concédante.

A cet égard, le 1 bis de l'article 39 terdecies précise que « des liens de dépendance sont réputés exister entre deux entreprises lorsque l'une détient directement ou par personne interposée la majorité du capital social de l'autre ou y exerce en fait le pouvoir de décision, ou lorsqu'elles sont placées l'une et l'autre, dans les conditions définies à l'alinéa précédent, sous le contrôle d'une même tierce entreprise ».

Cette exception introduite en 1971 visait, à l'origine, à éviter que les groupes ne rassemblent au sein d'une seule société tous les droits de propriété industrielle exploités par l'ensemble des autres sociétés du groupe afin que les redevances liées à l'exploitation de ces brevets soient taxées au taux réduit des plus-values à long terme dans cette société titulaire des droits, tout en étant déduites du bénéfice, taxable au taux normal, des sociétés exploitant ces brevets.

Cependant, cette exception ne concerne aujourd'hui pas les redevances versées par les entreprises concessionnaires non résidentes dès lors qu'elles ne sont pas imposables en France, et ce, même si elles ont un lien de dépendance avec l'entreprise concédante.

En conséquence, le régime en vigueur se traduit par une fiscalité avantageuse pour l'entreprise concédante lorsqu'elle concède ses brevets à une entreprise concessionnaire hors de France.

Ce régime est dommageable au sens du code de conduite communautaire en ce qu'il incite des groupes à implanter en France des sociétés titulaires de droits de propriété industrielle.

Par ailleurs, ce régime incite, pour les opérations réalisées au sein d'un même groupe, les sociétés titulaires de droits à « exporter » leurs brevets, ce qui peut être perçu comme un désavantage pour le développement industriel national.

Le A du I du présent article propose de corriger cette distorsion en prévoyant désormais que le taux réduit d'imposition des plus-values à long terme s'applique aux redevances de brevets, même lorsqu'il existe un lien de dépendance entre les entreprises concédante et concessionnaire, tout en n'admettant, en contrepartie, la déduction de son bénéfice imposable des redevances versées par le concessionnaire que dans la limite de l'écart entre le taux réduit d'imposition et le taux normal.

Le A du I du présent article propose de remédier à cette distorsion en prévoyant l'application du régime des plus-values à long terme dans tous les cas, et d'un abattement sur la base déductible lorsqu'il existe un lien de dépendance entre l'entreprise concédante et l'entreprise concessionnaire.

Le B du I du présent article propose de transposer au régime des bénéfices non commerciaux le mécanisme prévu pour les régimes de bénéfices industriels et commerciaux (BIC) et des bénéfices agricoles (BA).

Enfin, les C et D du I du présent article proposent des mesures de coordination.

III. L'AMÉNAGEMENT DE LA PROVISION POUR RECONSTITUTION DE SUBSTANCES MINÉRALES SOLIDES

L'article 39 ter B du code général des impôts prévoit un dispositif de provision pour reconstitution de gisements pour les « entreprises, sociétés et organismes de toute nature qui produisent des substances minérales solides présentant un intérêt pour l'économie française » et inscrites sur une liste établie par arrêté.

Ces substances sont aujourd'hui : le minerai d'aluminium, le minerai d'andalousite, l'antimoine, l'ardoise, le minerai d'argent, les argiles réfractaires kaoliniques, le minerai d'arsenic, la barytine, le minerai de béryllium, le minerai de bismuth, le minerai de bore, le minerai de chrome, le minerai de cobalt, la colombotantalite, le minerai de cuivre, le minerai d'étain, le feldspath, la fluorine, le kaolin, le minerai de lithium, le minerai de manganèse, le mica, le minerai de molybdène, le minerai de nickel, le minerai d'or, les phosphates, les minerai de platine et de la mine du platine, le minerai de plomb même non associé au zinc, la potasse, les pyrites, les minerais radioactifs, la silice pour l'industrie, le minerai de soufre, le strontium, le talc, les terres rares, le minerai de titane, le minerai de tungstène, le minerai de vanadium, le minerai de zinc et le minerai de zirconium.

Concrètement, l'article 39 ter B du code général des impôts permet la constitution d'une provision déductible dans les conditions suivantes :

- le montant de la provision ne peut excéder pour chaque exercice  ni 15 % du montant des ventes imposables en France des produits extraits de gisements exploités par l'entreprise ou acquis par celle-ci auprès de filiales étrangères dont elle détient directement ou indirectement au moins 50 % des droits de vote (ce pourcentage pouvant être ramené à 20% sur agrément) ; ni 50 % du bénéfice imposable réalisé au cours dudit exercice et provenant de la vente, en l'état ou après transformation, de ces mêmes produits ;

- la provision doit être réemployée dans un délai de cinq ans, soit sous forme d'immobilisations ou de travaux de recherche réalisés pour la mise en valeur de gisements de substances minérales solides, soit à l'acquisition de participations dans des sociétés ou organismes ayant pour objet d'effectuer la mise en valeur de tels gisements ;

- ce réemploi peut être effectué hors de France sur agrément discrétionnaire du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ;

- à défaut de réemploi dans un délai de cinq ans, les fonds non utilisés sont rapportés au bénéfice comptable de l'exercice au cours duquel le délai a expiré

Au total, selon l'administration, cinq agréments ont été demandés au titre de cet article sur la période 1995-1999 (soit un par an en moyenne), trois d'entre eux ayant été accordés.

Par ailleurs, le coût de ce dispositif est évalué à 1,5 million d'euros en 2002, comme en 2001, dans le fascicule des voies et moyens annexé au projet de loi de finances initiale pour 2002.

Ce dispositif a été considéré comme potentiellement dommageable par le rapport Primarolo pour au moins deux raisons :

- parce que l'exonération d'impôt est définitivement acquise en cas de réemploi dans le délai de cinq ans ;

- parce que le réemploi de la provision est possible hors de France métropolitaine et des départements d'outre-mer.

Le présent article propose, pour l'essentiel, de résoudre ces difficultés.

Le B du II du présent article propose ainsi de modifier les conditions de réemploi de la provision :

- le 1° du B limite les possibilités de remploi aux seules immobilisations ou travaux de recherche réalisés pour la mise en valeur de gisements situés en France métropolitaine ou dans les départements d'outre-mer ou à des participations dans des sociétés ou organismes ayant pour objet la mise en valeur de tels gisements ;

- le 2° du B dispose que les entreprises qui réalisent des investissements amortissables en réemploi de la provision doivent rapporter à leurs résultats imposables, au même rythme que l'amortissement, une somme égale au montant de ces investissements, et que, lorsque la provision est remployée sous une autre forme, la même réintégration est effectuée en une seule fois. En d'autres termes, cet alinéa propose de supprimer les possibilités de non-réintégration de la provision afin que le régime ne confère qu'un avantage de trésorerie ;

- enfin, le 3° du B propose de compléter le dernier alinéa de manière à ce que, à défaut de réemploi dans le délai de cinq ans, le surcroît d'impôt résultant de la réintégration des fonds non réemployés soit majoré de l'intérêt de retard prévu à l'article 1729 du code général des impôts (soit 0,75 % par mois). Cette suppression ôterait l'intérêt au régime pour les entreprises qui ne réemploient pas la provision.

Par ailleurs, le A du II du présent article propose de supprimer la possibilité d'obtenir, sur agrément, un abaissement à 20 % des droits de vote requis pour déterminer les filiales étrangères dont les produits acquis par l'entreprise sont assimilés à ses ventes imposables en France. Cette suppression s'appliquerait aux demandes d'agrément qui n'ont pas fait l'objet d'une décision avant le 14 novembre 2001.

A l'origine, ces aménagements devaient s'appliquer aux investissements et travaux réalisés, à compter du 1 ^er janvier 2002, en réemploi des provisions constituées non seulement au titre des exercices clos à compter de cette date mais, également au titre des exercices antérieurs, et pour la majoration de l'impôt par l'intérêt de retard en cas d'absence de remploi de la provision dans le délai prescrit, aux exercices clos à compter de la même date.

« Compte tenu de la faiblesses des enjeux budgétaires » (le gain budgétaire étant estimé par l'administration à 1 million d'euros en 2002), et compte tenu du calendrier beaucoup moins rigoureux adopté par le Conseil Ecofin, la commission des finances de l'Assemblée nationale ^{54 ( * )} s'est toutefois interrogée, à juste titre, sur la nécessité d'appliquer le nouveau régime restrictif aux provisions déjà constituées.

Et l'Assemblée nationale a adopté à l'initiative du rapporteur général du budget un amendement tendant à limiter le caractère rétroactif du présent article et à en aligner le calendrier de mise en oeuvre sur le calendrier établi par le Conseil pour la suppression des mesures potentiellement dommageables.

En effet, le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit que le nouveau régime proposé par le présent article s'applique :

- s'agissant des conditions de réemploi et de réintégration de la provision, à compter du 1 ^er janvier 2003 pour les provisions constituées au titre des exercices clos à compter du 1 ^er janvier 2001 et jusqu'au 31 décembre 2001, et à compter du 1 ^er janvier 2002 pour les provisions constituées au titre des exercices clos à compter de la même date ;

- s'agissant de la majoration du taux de l'intérêt de retard du surcroît d'imposition résultant de la réintégration de fonds non réemployés dans le délai de cinq ans, aux provisions constitués au titre des exercices clos à compter du 1 ^er janvier 2001.

Votre commission se félicite de cette initiative , tout en regrettant que des amendements de même esprit adoptés l'an passé par le Sénat pour limiter le caractère rétroactif des aménagements du régime de provision pour reconstitution de gisements d'hydrocarbures prévus par l'article 11 de la loi de finances initiale pour 2001 n'aient été que partiellement repris par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification

ARTICLE 29 bis (nouveau)

Commissions versées aux banques pour les paiements par carte

Commentaire : le présent article vise à taxer les commissions versées aux banques pour les paiements par carte d'un montant inférieur à 30 euros pendant la période transitoire de double circulation francs-euros.

I. DE MULTIPLES PROPOSITIONS PARLEMENTAIRES ET UNE NAVETTE CAHOTIQUE

A. LA VOLONTÉ DE FACILITER LA GESTION DES PAIEMENTS PENDANT LA PÉRIODE DE DOUBLE CIRCULATION FRANCS-EUROS POUR LES COMMERÇANTS

Un commerçant verse, au profit de l'établissement de crédit avec lequel il a conclu un contrat, des commissions sur les paiements effectués par carte bancaire. Ces commissions sont le plus souvent composées d'une partie fixe par transaction et d'une partie proportionnelle au montant du paiement.

La commission payée par le commerçant est la contrepartie de plusieurs services : d'une part le traitement télématique des paiements et d'autre part la garantie de paiement par la banque du possesseur de la carte (une commission dite « interchange » est versée par la banque du commerçant à celle du possesseur de la carte de paiement). La marge réalisée par les banques sur cette activité de « monétique » est, d'après les renseignements recueillis par votre rapporteur général, très réduite.

Différents parlementaires ont partagé la crainte des commerçants de se trouver confrontés à une situation de pénurie de monnaie ou des difficultés de gestion d'une double caisse pendant la période de double circulation francs-euros et de devoir faire face à de nombreux paiements par carte afin de faciliter les achats de leurs clients, y compris pour des achats quotidiens d'un faible montant.

En effet, une très forte augmentation des paiements par carte, notamment sur les petits montants (pour lesquels la partie fixe de la commission bancaire est la plus lourde), aurait pour effet de renchérir les commissions que les commerçants versent à leurs établissements de crédit.

B. UNE NAVETTE PARLEMENTAIRE QUI S'EST DÉROULÉE SUR TROIS TEXTES SUCCESSIFS

Le thème de l'allègement des commissions bancaires payées sur les paiements par carte effectués au cours de la période transitoire de double circulation francs-euros a donné lieu à de nombreuses propositions parlementaires depuis le début de l'automne 2001 et la navette parlementaire sur ce sujet s'est déroulée sur trois textes successifs .

1) Dans le projet de loi dit MURCEF , le Sénat a adopté, en nouvelle lecture, à l'initiative de notre collègue Gérard Cornu, un article qui interdisait toute commission bancaire sur les paiements de moins de 30 euros (soit 196,79 francs) effectués par carte bancaire. Cet article a eu le mérite d'attirer l'attention du Parlement et du gouvernement sur cette question mais il demandait des modifications informatiques très lourdes, dans un délai extrêmement bref et concomitantes avec la bascule du franc à l'euro. En lecture définitive, l'Assemblée nationale n'a pas retenu cette proposition du Sénat.

2) Dans le projet de loi de finances initiale pour 2002, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de nos collègues députés Gérard Fuchs et Mme Nicole Bricq qui a introduit un article 53 ter . Cet article prévoyait un écrêtement des commissions bancaires payées par les commerçants pendant la période de double circulation francs-euros au début de l'année 2002 par rapport au montant des commissions payées sur la même période en 2001. Cet amendement constituait un « cavalier budgétaire » ^{55 ( * )} . Compte tenu de l'adoption entre-temps par l'Assemblée nationale d'un dispositif encore différent dans le présent projet de loi de finances ( cf. infra ), le Sénat a décidé de voter contre l'article 53 ter du projet de loi de finances pour 2002 pour permettre de concentrer les débats sur ce thème dans un seul texte en navette, le présent projet de loi.

3) Dans le présent projet de loi de finances rectificative pour 2001, à l'initiative de nos collègues députés Didier Migaud, Henri Emmanuelli, Mme Nicole Bricq, Dominique Baert, Augustin Bonrepaux et Jean-Louis Idiart, l'Assemblée nationale a adopté le présent article.

C. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article propose d'instituer « une taxe exceptionnelle assise sur chaque paiement par carte d'un montant inférieur ou égal à 30 euros effectué auprès d'un fournisseur de terminal de paiement électronique entre le 1 ^er janvier et le 17 février 2002 et ayant donné lieu au versement d'une commission . La taxe est due par les établissements de crédit et les services financiers de La Poste qui sont bénéficiaires de la commission . » Il est également prévu que « les remises sur les montants des commissions et les remboursements sur ces montants, accordés par les établissements de crédit et La Poste à chaque fournisseur, s'imputent sur les taxes dues au titre de chaque fournisseur ».

Le taux de la taxe serait « égal à 80 % de la commission perçue au titre de chaque paiement ».

Elle serait acquittée avant le 1 ^er juillet 2002. Elle serait liquidée, déclarée, recouvrée et contrôlée comme en matière de taxe sur le chiffre d'affaires et sous les mêmes garanties et sanctions. Elle ne serait pas déductible pour la détermination du résultat imposable, ni imputable sur l'impôt sur les sociétés.

Un décret fixerait les modalités d'application du présent article et en particulier les obligations déclaratives des redevables.

En faisant adopter la présent article à l'Assemblée nationale, notre collègue député Dider Migaud ^{56 ( * )} , rapporteur général du budget, a indiqué qu'il s'agissait d' un amendement d'appel . Il a entendu présenter un dispositif qui ne pourrait être considéré par le Conseil constitutionnel comme un cavalier budgétaire. Il a également considéré que le dispositif de l'écrêtement, voté en projet de loi de finances, risquait de « mettre en cause la liberté contractuelle » et risquait « d'entériner une situation que beaucoup de petits commerçants jugent inéquitable ». Il a indiqué que le produit de cette taxe exceptionnelle alimenterait un fonds de soutien au commerce et à l'artisanat.

Le présent article a recueilli l'avis défavorable du gouvernement qui a estimé qu'il était « difficile de changer la règle du jeu 26 jours avant le passage à l'euro » et que la disposition risquait « de se retourner contre les petits commerçants car les banques ne manqueront pas de répercuter toute augmentation des coûts sur les clients ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Parmi les différents dispositifs dont a débattu le Parlement, le mécanisme de l'écrêtement du montant total des commissions semble le plus acceptable.

Celui-ci présente des incertitudes de nature technique :

- les établissements de crédit pourront-ils matériellement renégocier leurs 800.000 contrats commerçants ?

- les banques réussiront-elles à reconstituer les chiffres qui serviront de référence en 2001 ^{57 ( * )} ?

- que se passera-t-il si le commerçant a changé de banque depuis le début de l'année 2001 ou s'il a plusieurs banques ?

- l'augmentation des transactions effectuées par carte ne risque-t-elle pas de provoquer (en raison des capacités mémoires limitées des terminaux des commerçants ainsi que de la multiplication des appels d'autorisation) un engorgement du réseau et des incidents dans la télécollecte des transactions ?

Des questions juridiques se posent également :

- un tel dispositif n'est-il pas contraire au principe de permanence des contrats fixés au niveau européen ?

- que se passera-t-il si les banques se retrouvent dans certains cas dans l'impossibilité d'appliquer la loi ?

- l'adoption tardive de ce dispositif (contraire aux engagements pris entre la profession bancaire et le Conseil national du commerce de France depuis 1998) ne risque-t-elle pas de déstabiliser durablement les relations entre la banque et le commerce ?

- la probable impossibilité de réduire les commissions interchange payées entre les banques ne risque-t-elle pas de fragiliser la coopération interbancaire en France ?

Il présente toutefois deux avantages par rapport aux autres dispositifs étudiés à un moment ou à un autre au cours du débat parlementaire :

- il ne nécessite aucune intervention informatique lourde ni avant le 1 ^er janvier 2002 ni pendant la période transitoire, il n'est donc pas de nature à créer une interférence avec la bascule à l'euro ;

- il assure une certaine neutralité du passage à l'euro pour les commerçants : ceux-ci ne payeront pas plus de commissions que l'an passé sur la même période.

Le dispositif de l'écrêtement des commissions bancaires , modifié par les propositions présentées lors de l'examen en première lecture par le Sénat du projet de loi de finances pour 2002 par notre collègue Gérard Cornu (et dont l'une en particulier permettrait de faire perdre à ce dispositif d'écrêtement son caractère de cavalier budgétaire), semblent donc constituer à ce stade de la réflexion une solution plus acceptable par votre commission que celle du présent article.

En première lecture du projet de loi de finances pour 2002, le Sénat, sur proposition de votre commission, avait décidé de renvoyer le débat à la discussion du présent projet de loi de finances. Votre commission vous propose donc de le reprendre.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 30

Transposition de la directive « Redevable TVA »

Commentaire : le présent article tend à opérer la transposition de la directive du Conseil 2000/65/CE du 17 octobre 2000, modifiant la directive 77/388/CE du 17 mai 1977, en ce qui concerne la détermination du redevable de la taxe sur la valeur ajoutée.

I. LE DISPOSITIF COMMUNAUTAIRE AVANT L'ADOPTION DE LA DIRECTIVE 2000/65/CE

En vertu du principe énoncé à l'article 21-1-a de la 6 ^ème directive TVA de 1977 ^{58 ( * )} , le redevable ^{59 ( * )} de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est l'assujetti effectuant une livraison de biens ou une prestation de services imposable.

La personne qui doit acquitter la TVA due au titre d'une opération commerciale est le vendeur, alors même que l'acheteur est la personne sur laquelle pèse effectivement la taxe.

Trois exceptions à ce principe sont prévues par l'article 21 de la 6 ^ème directive :

- dans le cadre des opérations triangulaires ;

- dans le cadre de certaines prestations de services (prestations immatérielles, prestations de transport intracommunautaire, etc.) ;

- et dans le cadre des acquisitions intra communautaires.

En dehors de ces régimes d'exception, l'article 21 offre aux État-membres la faculté, lorsque l'opération est effectuée par un assujetti non établi à l'intérieur du pays, de prévoir que le redevable de la taxe peut être une autre personne : un représentant fiscal ou le destinataire de l'opération imposable.

Ainsi, en vertu de l'article 289 A du code général des impôts, tout redevable de la TVA établi hors de France doit désigner un représentant fiscal en France , concrètement une société établie en France chargée de le représenter fiscalement. Le client français reçoit une facture avec la TVA française établie par le fournisseur communautaire et la déduit dans les conditions de droit commun.

II. LA DIRECTIVE 2000/65/CE MODIFIANT L'ARTICLE 21 DE LA 6 ^ÈME DIRECTIVE TVA DE 1977

A. AU PLAN COMMUNAUTAIRE

La directive 2000/65/CE a pour finalité de ne plus rendre la représentation fiscale obligatoire pour les assujettis communautaires , réalisant des opérations imposables dans un autre État membre. L'assujetti devient le redevable des opérations réalisées dans quelque État de la Communauté, sauf dans les trois cas visés par les dispositions antérieures (les opérations triangulaires, certaines prestations de service et les acquisitions intracommunautaires). Pour une entreprise établie en Allemagne et n'ayant aucun établissement en France, cela signifie ainsi qu'elle n'aura plus à financer une représentation fiscale en France si elle souhaite par exemple répondre à un appel d'offre initié en France .

La nouvelle rédaction de l'article 21 de la 6 ^ème directive TVA prévoit désormais qu' une législation nationale peut proposer aux redevables non établis sur le territorial national de bénéficier des services d'un représentant fiscal, mais ne peut plus le leur imposer.

Les Etats-membres peuvent cependant continuer à exiger la désignation d'un représentant fiscal lorsque l'État d'établissement du redevable n'appartient pas à la Communauté européenne.

B. LA TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE PAR LA FRANCE

Le gouvernement propose de modifier les articles 289 A, 283 et 258 D du Code général des impôts, avec les conséquences suivantes :

- A compter du 1 ^er janvier 2002, les assujettis communautaires n'ont plus à désigner de représentant fiscal lorsqu'ils réalisent en France une opération imposable ou qu'ils ont à y accomplir des obligations déclaratives.

Désormais, étant redevables de la taxe, ils s'identifieront, déclareront et acquitteront directement la TVA auprès d'un centre des impôts.

Les assujettis communautaires pourront avoir un mandataire chargé d'effectuer à leur place toutes les formalités mais à la différence du représentant fiscal, ce mandataire, d'une part ne sera pas obligatoire et d'autre part, agira sous la responsabilité de l'entreprise mandante qui restera seule redevable légale de l'impôt.

- Les trois exceptions déjà prévues par l'article 21 de la 6 ^ème directive modifiée (les opérations triangulaires, certaines prestations de services, et les acquisition intracommunautaires) demeurent telles quelles.

- En revanche, l'obligation de désigner un représentant fiscal demeure pour les assujettis non établis dans un État de la Communauté européenne.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission approuve l'objectif poursuivi par la directive du 17 octobre 2000, à savoir l'allégement des formalités et la suppression de coûts pour les entreprises communautaires.

Les dispositions qu'il est proposé ici de transposer en droit interne renforcent le marché intérieur et sont les bienvenues à la veille de la mise en place définitive de l'euro.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 31

Aménagement de certains dispositifs de remboursement de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers

Commentaire : le présent article tend à abaisser le contingent annuel de gazole éligible au remboursement partiel de TIPP en faveur de certains véhicules de transport routier de marchandises conformément à l'engagement pris par les autorités françaises lors du renouvellement de la dérogation communautaire ainsi qu'à mettre en cohérence les dates d'application du mécanisme de remboursement partiel de la TIPP.

I. LES MÉCANISMES EXISTANTS DE REMBOURSEMENT PARTIEL DE LA TIPP SUR LE GAZOLE

Il existe actuellement deux dispositifs de remboursement partiel de la TIPP sur le gazole : l'un au bénéfice des transporteurs routiers, l'autre au bénéfice des exploitants de transports en commun de voyageurs.

A. POUR LE TRANSPORT ROUTIER DE MARCHANDISES

1. Origines

L'article 26 de la loi de finances pour 1999 ^{60 ( * )} a prévu l'augmentation du tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) sur le gazole pour réduire progressivement l'écart de taxation entre le gazole et le supercarburant sans plomb : il était ainsi prévu une augmentation de 7 centimes par an de la TIPP sur le gazole et la stagnation de celle sur le supercarburant sans plomb.

Toutefois, afin d'atténuer les effets de ce rééquilibrage de la fiscalité sur la compétitivité du secteur des transports routiers, le même article de loi de finances a instauré un mécanisme de remboursement d'une fraction de la hausse de la TIPP sur le gazole ^{61 ( * )} , conformément à la possibilité ménagée par l'article 8 de la directive du Conseil n° 92/81 du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales.

En effet, en vertu de l'article 8 paragraphe 4 de cette directive, le Conseil statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission peut autoriser un Etat membre à introduire des exonérations ou des réductions de droits d'accises pour des raisons de politiques spécifiques. La Commission examine périodiquement les exonérations ou réductions de cette nature. Si elle considère que celles-ci ne peuvent être maintenues pour des raisons de concurrence déloyale ou de distorsion dans le fonctionnement du marché intérieur, ou pour des motifs liés à la politique communautaire de protection de l'environnement, elle présente au Conseil des propositions appropriées.

Une décision du Conseil des communautés européennes du 17 décembre 1999 a accepté le principe de cette dérogation jusqu'au 31 décembre 2000. Les Pays-Bas, la France et l'Italie ont bénéficié de cette dérogation.

2. Bénéficiaires

Peuvent obtenir, sur leur demande, le remboursement d'une fraction de la TIPP sur le gazole, les entreprises (établies dans l'Union européenne) propriétaires ou, en leur lieu et place, les entreprises titulaires soit d'un contrat de crédit-bail, soit d'un contrat de location de deux ans ou plus :

- de véhicules routiers à moteur destinés au transport de marchandises et dont le poids total autorisé en charge est égal ou supérieur à 7,5 tonnes ;

- de véhicules tracteurs routiers dont le poids total roulant est égal ou supérieur à 7,5 tonnes.

Initialement, le poids minimal requis était de 12 tonnes mais le gouvernement a demandé au Parlement ^{62 ( * )} de le faire passer à 7,5 tonnes afin d'y inclure certaines catégories de véhicules comme les camions de messagerie et ceux de déménagement ; le nombre de véhicules français bénéficiaires est ainsi passé de 500.000 à 590.000.

3. Modalités de remboursement

Le taux du remboursement est fixé par la différence entre le taux de droit commun et un taux spécifique « carburant professionnel ». Avant la loi de finances pour 2001, ce taux spécifique était calculé de façon objective comme le taux spécifique applicable au cours de l'année « n-1 » augmenté du produit de la taxe sur le supercarburant sans plomb au cours de l'année « n-1 » par la variation des prix à la consommation. Désormais, le taux spécifique est fixé par le code des douanes sans application d'une quelconque règle objective.

Les taux spécifiques applicables en 2000, 2001 et 2002

Période de remboursement	En F/hl	En €/hl
Du 11 janvier 2000 au 20 janvier 2001	35	5,34
Du 21 janvier 2001 au 20 janvier 2002	25	3,81
Du 21 janvier 2002 au 20 janvier 2003	14	2,13

Source : code des douanes

Le remboursement est semestriel et non plus annuel depuis la loi de finances rectificative pour 2000 (du 13 juillet 2000). Cet assouplissement a correspondu à une avance de trésorerie offerte aux entreprises : le remboursement peut désormais être demandé pour chaque semestre, à compter du 12 janvier et du 12 juillet pour chacun des semestres de la période considérée ^{63 ( * )} .

Le remboursement est plafonné à 25.000 litres de gazole par semestre et par véhicule . Initialement, ce contingent était fixé à 40.000 litres par an et par véhicule : il correspondait à la consommation annuelle moyenne du type de véhicules routiers visés mais a été revalorisé par la loi de finances rectificative pour 2000 précitée.

4. Coût du dispositif

L'ensemble des modifications récemment intervenues (relèvement du contingent maximal, nouveau mode de détermination du taux spécifique, remboursement semestriel), obtenues à la suite de mouvements sociaux des transporteurs routiers, a considérablement amélioré le dispositif au bénéfice de ces derniers. Ainsi, le montant maximal remboursé par véhicule a quintuplé entre 1999 et 2000.

Le coût pour les finances publiques s'en est également ressenti : d'une prévision d'à peine 50 millions d'euros pour 2000 ^{64 ( * )} dans l'ancien dispositif, on est passé à une dépense de 127 millions d'euros en 2000 et 351 millions d'euros en 2001 ^{65 ( * )} .

B. POUR LE TRANSPORT ROUTIER DE VOYAGEURS

La loi de finances pour 2001 a étendu le bénéfice de ce dispositif de remboursement partiel de la TIPP sur le gazole aux exploitants de transport public routier en commun de voyageurs ^{66 ( * )} (exploitants de lignes régulières et exploitants occasionnels) ^{67 ( * )} .

Ceux-ci peuvent ainsi demander un tel remboursement dans la limite de 15.000 litres par semestre et par véhicule, ce qui correspond à la consommation moyenne d'un véhicule de transport routier de voyageurs.

Les modalités de remboursement (taux, période, demande) sont les mêmes que pour les transporteurs routiers.

Le coût de ce dispositif est estimé à 15 millions d'euros en 2001 (en 2002 également).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Dans le présent article, le gouvernement propose deux mesures distinctes : l'abaissement du plafond applicable pour le transport routier de marchandises et la mise en cohérence des dates d'application du dispositif.

Le II du présent article prévoit que ces dispositions s'appliqueront aux acquisitions de gazole réalisées à compter du 21 janvier 2002.

A. ABAISSEMENT DU CONTINGENT ANNUEL POUR LE TRANSPORT ROUTIER DE MARCHANDISES

Le régime actuel de dérogation venant à échéance le 31 décembre 2000 et devant les « menaces » de la Commission de saisir la Cour de justice des communautés européennes sur le cas de la France, de l'Italie et des Pays-Bas qui ont maintenu au-delà de cette date leurs régimes d'accises différenciées sur le gazole routier, des négociations ont été menées au début de l'année 2001. Elles ont débouché sur une nouvelle décision du Conseil en date du 12 mars 2001 qui autorise la prorogation des régimes existants jusqu'au 31 décembre 2002 à condition que leur ampleur soit réduite.

S'agissant de la France, cette réduction de l'avantage tiré du remboursement partiel de TIPP sera assurée d'une part par le taux d'ores et déjà prévu pour 2002 (14 F/hl au lieu de 25 F/hl en 2001) et d'autre part par la réduction du contingent annuel de gazole éligible.

Le présent article propose donc (dans le 1° du A du I ) d'abaisser le contingent de gazole pouvant bénéficier du remboursement partiel de TIPP pour le transport routier de marchandises de 25.000 litres de gazole par semestre et par véhicule à 20.000 litres. Il s'agit donc de revenir au plafonnement applicable avant la loi de finances rectificative pour 2000 (du 13 juillet 2000), soit 40.000 litres par véhicule et par an.

Remboursement annuel maximal par véhicule

Par véhicule	2001	2002
Taux spécifique (F/hl)	25	14
Contingent annuel maximal (hl)	500	400
Remboursement maximal par véhicule (F)	12.500	5.600
Remboursement maximal par véhicule (€)	1.905	854

Source : code des douanes

En tout état de cause, le mécanisme de remboursement partiel de la TIPP devrait disparaître le 31 décembre 2002. La Commission européenne a publié en septembre un « Livre blanc » qui propose une fiscalité unique et alourdie pour le gazole (alignement sur les accises qui pèsent sur le super carburant sans plomb qui supporte actuellement 140 euros aux 1.000 litres de taxes supplémentaires par rapport au gazole).

B. MISE EN COHÉRENCE DES DATES D'APPLICATION DES DISPOSITIFS

Par souci de simplification et de cohérence, le gouvernement propose pour les deux dispositifs de remboursement partiel de la TIPP (transport routier de marchandises et de voyageurs) de faire coïncider les périodes de remboursement et d'application du taux spécifique.

En effet, actuellement, le taux spécifique est fixé pour des périodes allant du 21 janvier de l'année « n » au 20 janvier de l'année « n+1 », alors que la période couverte par le remboursement est comprise entre le 11 janvier de l'année « n » et le 10 janvier de l'année « n+1 ».

Pour une période de remboursement, il pouvait donc y avoir deux taux applicables : l'un du 11 au 20 janvier et l'autre après le 21 janvier.

Il est donc proposé par le 2° du A du I du présent article s'agissant du transport routier de marchandises, et par le B du I s'agissant du transport routier de voyageurs, de décaler les dates de la période de remboursement pour les faire débuter le 21 janvier de l'année « n » et terminer le 20 janvier de l'année « n+1 ».

L'Assemblée nationale a adopté le présent article, modifié par un amendement de précision.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : UNE POLITIQUE INCOHÉRENTE EN MATIÈRE DE FISCALITÉ DES CARBURANTS ?

Comme votre rapporteur général a eu l'occasion de le souligner en première partie du projet de loi de finances pour 2002 ^{68 ( * )} , tout au long de la législature le gouvernement n'a eu de cesse d'affaiblir l'impact environnemental de la fiscalité sur les carburants.

A. LE GOUVERNEMENT A ABANDONNÉ SON PLAN DE RÉDUCTION DE L'ÉCART DE TAXATION ENTRE LE GAZOLE ET L'ESSENCE

En 1998, le gouvernement a proposé un plan sur sept ans de réduction de l'écart de taxation entre le gazole et l'essence afin de rapprocher la situation française de l'écart moyen européen.

Ce plan s'est traduit en 1999 et en 2000 par une augmentation de 7 centimes par litre du tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) applicable au gazole et une stagnation du tarif de la TIPP sur l'essence sans plomb.

Puis, pour 2001 et 2002, le gouvernement a décidé une « pause » dans ce plan qui n'avait encore connu qu'une ébauche d'application.

B. LE GOUVERNEMENT A MIS EN PLACE DES MÉCANISMES FISCAUX QUI AFFAIBLISSENT L'EFFET-PRIX DE LA FISCALITÉ DES CARBURANTS

Le gouvernement a notamment instauré un mécanisme de remboursement d'une fraction de la hausse de TIPP sur le gazole modifié par le présent article. Ce dispositif a été modifié à cinq reprises par l'actuel gouvernement, afin de le rendre plus avantageux pour les transporteurs routiers (confrontés à la hausse du prix des carburants en 2000 mais surtout à l'application difficile des 35 heures dans leur secteur).

Un dispositif instable

1- création du dispositif par la loi de finances pour 1999 ;

2- modifications dans la loi de finances pour 2000 ;

3- modifications dans la loi de finances rectificative pour 2000 (du 13 juillet 2000) ;

4- modifications dans la loi de finances pour 2001 ;

5- modifications dans le présent projet de loi de finances rectificative pour 2001.

En trois ans, le dispositif aura été ainsi modifié cinq fois.

Dans son récent rapport « Villes : un air trompeur ? » ^{69 ( * )} , notre collègue député Mme Annette Peulvast-Bergeal reconnaît elle-même que ces divers régimes dérogatoires « ne semblent pas dépourvus d'effets pervers en matière de lutte contre la pollution atmosphérique. Il est en particulier clair que l'exonération ou le plafonnement du taux de la taxe due par certains professionnels aboutit à se priver du levier que peut représenter celle-ci ».

La politique fiscale du gouvernement en matière de carburants a également été marquée au cours de cette législature par l'introduction dans la loi de finances pour 2001 d'un mécanisme dit de « modulation de la TIPP », visant à supprimer les variations de prix -qui régulent en principe les quantités et intègrent les externalités, notamment en termes de pollution, d'une consommation- et à les faire supporter par le budget général de l'Etat.

C. LE GOUVERNEMENT REFUSE D'APPLIQUER LA LOI QU'IL A LUI-MÊME DEMANDÉ AU PARLEMENT DE VOTER

Votre rapporteur général tient également à souligner que ce mécanisme de modulation de la TIPP n'est pas appliqué par le gouvernement. Le texte des paragraphes IV et V de l'article 12 de la loi de finances initiale pour 2001 ^{70 ( * )} est en effet très clair : quand le cours moyen du pétrole « brent daté » est redevenu inférieur au cours moyen du mois de janvier 2000, le « bonus » de TIPP et le mécanisme de modulation doivent cesser de s'appliquer. Ces conditions ont été réunies au cours de l'année 2001 à plusieurs reprises et elles le sont actuellement : or, le gouvernement n'applique pas la loi qu'il a lui-même demandé au Parlement de voter et renonce volontairement à plusieurs milliards de francs de recettes fiscales.

Interpellé par votre rapporteur général sur cette question lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2002, M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, n'a pas apporté de réponse satisfaisante. Votre rapporteur général en a conclu :que « à l'avenir, évitons de faire approuver au Parlement des dispositifs de circonstance, qui n'ont pas vocation à s'appliquer indépendamment (...) des circonstances qui les ont vus naître » ^{71 ( * )} .

Votre rapporteur général estime que la crédibilité des engagements en matière d'écologie du gouvernement a été pour le moins émoussée : le plan de rattrapage à sept ans de la TIPP sur le gazole et le Programme national de lutte contre l'effet de serre ont été remis en cause par des mesures contradictoires, peu de temps après avoir été annoncés et alors qu'ils n'en étaient encore qu'au stade du démarrage.

Le bilan de la législature du gouvernement en matière de fiscalité des carburants est donc incohérent .

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 31 bis (nouveau)

Avancement de l'entrée en vigueur de la hausse des minima de perception des droits de consommation sur les tabacs

Commentaire : le présent article avance du 7 au 1 ^er janvier 2002 l'augmentation des minima de perception prévue par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit le 5 décembre 2001 à l'initiative du gouvernement, modifie le III l'article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 définitivement adoptée par l'Assemblée nationale le 4 décembre 2001 et qui a été déférée au Conseil constitutionnel. Il en avance la date d'entrée en vigueur en la faisant passer de 7 au 1 ^er janvier 2002.

Cet article augmentait de 9 % les minima de perception du droit de consommation sur les tabacs, les portant à 90 euros pour les cigarettes blondes, à 87 euros pour les cigarettes brunes, à 45 euros pour les tabacs de fine coupe destinés à rouler des cigarettes et les autres tabacs à fumer, et à 55 euros pour les cigares. Par ailleurs, il abrogeait une disposition devenue obsolète avec le passage à l'euro qui prévoyait l'arrondi à la dizaine de centimes supérieure du prix de l'unité de conditionnement. Le III de cet article prévoyait, enfin, son entrée en vigueur le 7 janvier 2002, afin de faire coïncider le changement de prix lié à la modification de la fiscalité et celui lié aux révisions traditionnelles de tarifs.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

A. LES OBLIGATIONS PESANT SUR LES DÉBITANTS DE TABACS

Le droit de consommation sur les tabacs est constitué de deux éléments : un droit fixe par unité de produit, égal à 5 % de la charge fiscale totale pesant sur les tabacs (droits de consommation, TVA et taxe en faveur du BAPSA) afférente aux cigarettes d'une classe de prix de référence (la plus demandée) ; un droit proportionnel calculé sur le prix de vente au détail. Le montant du droit de consommation ne peut enfin être inférieur à un minimum de perception fixé par 1.000 unités. C'est ce dernier qui a été augmenté de 9 % dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

Le relèvement des minima de perception a une double conséquence pour les débitants de tabacs.

La première est une contrainte matérielle. Ils doivent modifier la présentation de prix de chacun des paquets de cigarettes et de chacun des produits.

La seconde est une contrainte fiscale. En effet, d'après l'article 572 du code général des impôts, les débitants doivent, en cas de changement de prix, déclarer à l'administration, dans les cinq jours suivant la publication au Journal officiel de l'arrêté modifiant les prix, les quantités en leur possession. Depuis le collectif budgétaire de décembre 2000, cette obligation de déclaration ne s'impose que sur « instruction expresse de l'administration ».

La déclaration générale de stocks a une signification fiscale. Comme la fiscalité des tabacs (la taxe sur la valeur ajoutée, la taxe perçue au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles et les droits de consommation de la France continentale) est assise sur leur prix de vente, la variation de ce dernier a une conséquence fiscale importante. D'après l'article 575 C du code général des impôts, « le droit de consommation est exigible à la mise à la consommation ». Il est ainsi liquidé le dernier jour de chaque mois d'après la déclaration des quantités de tabacs manufacturés mis à la consommation, et payé par le fournisseur au plus tard le 5 du deuxième mois suivant celui au titre duquel la liquidation a été effectuée.

Or la mise en consommation commence lors de la livraison par le fournisseur agréé des marchandises au débitant de tabac qui conserve donc des produits en droits acquittés. Cela signifie qu'un changement de prix, qui emporte un changement de la valeur des stocks emporte aussi un changement de la valeur fiscale de ces derniers. Le débitant se retrouve donc devoir au fournisseur, qui lui-même doit à l'administration, un reste à payer de fiscalité (en cas de hausse des prix de vente). En cas de baisse des prix, l'administration fiscale doit au fournisseur, qui doit au débitant, le trop-perçu de fiscalité.

C'est la raison de l'existence de la déclaration générale des stocks à adresser au service des douanes dans les cinq jours après variation des prix.

B. UNE HYPOTHÉTIQUE MESURE DE SIMPLIFICATION

Le présent article vise à faire coïncider toutes les opérations matérielles pesant sur les débitants de tabacs, qu'il s'agisse du passage concret à l'euro ou des modifications de prix liées à la fiscalité et aux révisions traditionnelles. Pour l'euro, l'application au 1 ^er janvier est de droit. Pour les modifications liées à la fiscalité, c'est l'objet de la mesure proposée. Reste le cas des modifications de prix liées aux révisions traditionnelles de tarifs, qui interviennent généralement le premier lundi des mois impair, soit le 7 janvier 2002.

La mesure proposée au présent article ne simplifiera donc les obligations pesant sur les débitants de tabacs que si l'arrêté global modifiant les prix des tabacs est pris le jour de l'entrée en vigueur de la mesure, afin que les débitants n'aient qu'un seul changement d'affichage de prix (celui lié à l'euro, celui lié aux minima de perception et celui lié à l'arrêté global), et qu'une seule déclaration générale de stocks à remplir (celle liée aux minima et celle liée aux variations de prix homologuées).

Comme dans la pratique cet arrêté n'est jamais publié le 1 ^er janvier, mais le premier lundi du mois - soit le 7 janvier 2002, la simplification réelle dépendra donc de la diligence de l'administration fiscale . Votre rapporteur général considère ainsi que le présent article n'aura d'utilité qu'en cas d'engagement de l'administration de publier l'arrêté global de révision des prix pour que l'ensemble des obligations de changement de prix et de déclaration se fassent en une fois - le 1 ^er janvier 2002 - et non pas en deux fois - le 1 ^er janvier et le 7 janvier 2002.

Enfin, la conséquence du présent article sera de « remonter » d'une semaine l'ensemble des obligations fiscales liées aux changements de prix, depuis la déclaration jusqu'au paiement des droits.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 32

Mesures de simplification des modalités de perception
de certains droits et taxes perçus par l'administration des douanes
et de certains droits indirects

Commentaire : le présent article tend à simplifier et à réformer les modalités de perception de certains droits et taxes perçus par l'administration des douanes et de certains droits indirects. Il s'agit en particulier :
- d'étendre à l'ensemble des huiles minérales le régime permettant de les admettre en suspension de taxes et redevances dans les usines exercées
- d'aménager certaines règles relatives à la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP)
- de définir la personne devant payer les droits d'accise lorsque les conditions d'exonération ne sont pas réunies
- de préciser les conditions d'application du droit spécifique sur les eaux
- de supprimer le droit de recherche prévu à l'article 560 du code général des impôts
- de réformer le régime de la surtaxe sur les eaux minérales
- d'aménager le régime de la cotisation sur les tabacs et boissons alcooliques perçue au profit de la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM).

I. GÉNÉRALISATION DU RÉGIME DE SUSPENSION DE TAXES ET DE REDEVANCES DANS LES USINES EXERCÉES

A. LE RÉGIME DE L'USINE EXERCÉE

L'article 165 du code des douanes place les opérations d'extraction, de production, de traitement et de raffinage des huiles minérales sous le « régime de l'usine exercée ». Seules les personnes ayant sollicité et obtenu auprès de l'administration des douanes la qualité d' « entrepositaire agréé » peuvent exploiter une usine exercée.

Ce régime de l'usine exercée emporte plusieurs conséquences :

- certaines ont trait au contrôle qui est exercé sur l'entrepositaire agréé et sur l'usine exercée ;

- d'autres sont fiscales puisque la qualité d'usine exercée permet la production d'huiles minérales en régime de suspension de taxes et de redevances ^{72 ( * )} : ni la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) ni la taxe recouvré au bénéfice de l'Institut français du pétrole (IFP) ne sont donc acquittées dans ces usines, elles ne deviennent exigibles qu'à la mise à la consommation des huiles minérales considérées.

B. UNE DIFFÉRENCE DE TRAITEMENT INJUSTIFIÉE

Le régime de suspension des taxes et redevances est maintenu pour certaines huiles minérales (celles mentionnées au tableau B de l'article 265 du code des douanes) lorsqu'elles passent d'une usine exercée à une autre ^{73 ( * )} .

En revanche, il n'y a pas maintien du régime de suspension pour d'autres huiles, celles mentionnées au tableau C de l'article 265 du code des douanes. Les huiles minérales mentionnées au tableau B sont utilisées comme carburant ou comme combustible alors que celle du tableau C ne le sont pas et c'est ce qui explique la différence de traitement fiscal.

Néanmoins, certaines huiles mentionnées au tableau C peuvent être utilisées comme additif à d'autres produits qui servent comme carburant ou comme combustible. Dans ce cas, ces produits sont passibles de la TIPP et de la taxe perçue au profit de l'IFP comme le prévoit le 3 de ce tableau C : les produits mentionnés dans ce tableau « sont exemptés de la taxe intérieure de consommation, sauf lorsqu'ils sont destinés à être utilisés comme carburant ou combustible ».

Il peut s'ensuivre de cette situation (le produit du tableau B entre en suspension de TIPP dans une usine exercée alors que son additif du tableau C est soumis à la TIPP, et le produit final sera soumis à la TIPP) une double imposition des produits et cela conduit à une gestion et un contrôle complexes au sein des usines.

C'est pourquoi le A du I du présent article propose de compléter l'article 165 B du code des douanes, qui prévoit déjà dans son 1 le régime suspensif pour les huiles du tableau B, par un 1 bis qui permet aux produits mentionnés au tableau C de bénéficier du maintien du régime suspensif lorsqu'ils passent d'une usine exercée à une autre.

II. SIMPLIFICATION DE LA TAXE GÉNÉRALE SUR LES ACTIVITÉS POLLUANTES (TGAP)

A. EXEMPTION ET REMBOURSEMENT DE TGAP POUR LES LUBRIFIANTS EXPORTÉS

1. Exemption de TGAP en cas d'exportation après fabrication nationale

En vertu du 4 du II de l'article 266 sexies du code des douanes, la TGAP ne s'applique pas aux « préparations pour lessive, y compris les préparations auxiliaires de lavage, aux produits adoucissants ou assouplissants pour le linge, aux matériaux d'extraction, aux produits antiparasitaires à usage agricole et aux produits assimilés (...) lorsque la première livraison après fabrication nationale consiste en une expédition directe ) destination d'un Etat membre de la Communauté européenne ou en une exportation ».

Or, les « lubrifiants susceptibles de produire des huiles usagées », qui sont soumis à la TGAP en vertu du a du 4 du même article, ne bénéficient pas d'une telle exemption de taxe lorsqu'ils sont exportés.

Le 1° du B du I du présent article vise à intégrer les lubrifiants (et les produits qui y seraient assimilés) dans la liste des produits qui ne sont pas soumis à la TGAP lorsque leur première livraison après fabrication consiste en une exportation ou une livraison dans un autre Etat membre de la Communauté européenne.

2. Remboursement de la TGAP en cas d'exportation

En outre, l'article 266 decies du même code prévoit que les lubrifiants exportés ou livrés dans un Etat membre de la Communauté européenne peuvent donner lieu à remboursement de la TGAP. Toutefois, il est actuellement prévu que seul le redevable initial de la TGAP peut demander ce remboursement alors que celui qui exporte ces produits peut être une personne différente. Il s'en ensuivait des remboursements systématiques et de contrôles difficiles.

C'est pourquoi le a du 2° du B du I du présent article propose de ne pas préciser la personne qui peut demander le remboursement de la TGAP sur les lubrifiants exportés, sur le modèle de ce qui est possible pour les préparations pour lessive, y compris les préparations auxiliaires de lavage, les produits adoucissants ou assouplissants pour le linge, les matériaux d'extraction, les produits antiparasitaires à usage agricole et les produits assimilés.

B. SIMPLIFICATION DU RÉGIME DE DÉDUCTION DE LA TGAP DUE PAR CERTAINES INSTALLATIONS CLASSÉES

Certaines installations classées sont soumises à la TGAP en raison de leur puissance thermique, de leur capacité d'incinération ou du poids des substances qu'elles émettent. En vertu du 2 de l'article 266 sexies du code des douanes, celles-ci, lorsqu'elles sont membres des organismes de surveillance de la qualité de l'air, sont autorisées à déduire de la TGAP due au titre de leurs installations situées dans la zone surveillée par le réseau de mesure de ces organismes, les contributions ou dons de toute nature qu'elles ont versés à ces organismes au titre de l'année civile précédente. Cette déduction s'exerce dans la limite d'un million de francs ou à concurrence de 25 % des cotisations de TGAP dues.

Par souci de simplification, le b du 2° du B du I du présent article prévoit que les contributions et dons qui pourront être déduits seront comptabilisés sur les douze mois précédant la date limite de dépôt de la déclaration annuelle de la TGAP (soit le 10 avril de chaque année) et non pas l'année civile précédente. La suppression du décalage dans le temps qui existe actuellement serait plus favorable pour les associations bénéficiaires des contributions et des dons.

C. MODIFICATION DES OBLIGATIONS DÉCLARATIVES ET DES MODALITÉS DE PAIEMENT DE LA TGAP

Les règles relatives aux obligations déclaratives et aux modalités de paiement des redevables de la TGAP sont peu détaillées : l'article 266 undecies du code des douanes prévoit en effet que « Toute personne physique ou morale assujettie à la [TGAP] adresse au comptable public chargé de son recouvrement les déclarations qui comprennent tous les éléments nécessaires au contrôle et à l'établissement de la taxe. Ces déclarations sont accompagnées du paiement de la taxe due (...) ».

En pratique, les obligations déclaratives et les modalités de paiement sont extrêmement variées selon les « compartiments » de la TGAP et surtout très complexes : différentes recettes des douanes recueillent le produit de chaque compartiment, les déclarations sont selon les cas mensuelles, bimensuelles ou trimestrielles. Pour environ 5.000 redevables, on peut compter jusqu'à 20.000 déclarations par an. Une fois de plus, c'est donc l'administration qui a fait reposer sa complexité sur le contribuable.

C'est pourquoi le 3 ° du B du I du présent article propose de mettre en oeuvre un mécanisme de paiement d'acomptes sur le modèle de ce qui existe en matière de TVA et de ce qui avait été proposé dans le dispositif d'éco-taxe (examiné dans le projet de loi de finances rectificative pour 2000 et annulé par le Conseil constitutionnel ^{74 ( * )} ). Seul le compartiment correspondant aux installations classées (géré par un réseau comptable différent) ne serait pas concerné par cette réforme.

Il est ainsi proposé :

- une déclaration annuelle déposée au plus tard le 10 avril de chaque année (et pour la première fois le 10 avril 2003) et accompagnée de tous les éléments nécessaires au contrôle et à l'établissement de cette déclaration ;

- trois acomptes : chaque acompte est égal à un tiers du montant de la taxe due au titre de l'année précédente et fait l'objet d'un paiement au plus tard les 10 avril, 10 juillet et 10 octobre (pour 2002 le premier acompte sera toutefois acquittée le 10 juillet 2001 en même temps que le deuxième acompte) ;

- une régularisation égale à l'écart entre le montant de la taxe payée sous forme d'acomptes et le montant de la taxe porté sur la déclaration ; cette régularisation est liquidée par le redevable sur la déclaration ; lorsqu'en revanche, le montant des acomptes versés est supérieur au montant de la taxe porté sur la déclaration, le redevable sera autorisé à imputer cet excédent sur les acomptes à venir, jusqu'à épuisement de cet excédent ; et si l'excédent constaté est supérieur à la somme des trois acomptes dus au titre de l'année en cours, la fraction de taxe excédant la somme de ces acomptes est remboursée et aucun acompte n'est versé au titre de cette année.

L'Assemblée nationale a apporté une précision rédactionnelle.

III. AMÉNAGEMENT DES CONDITIONS D'EXONÉRATION DE DROITS D'ACCISES

A. LE DROIT APPLICABLE

Les possibilités d'exonération, d'exemption ou de franchises de droits d'assises sont énumérées aux articles suivants du code général des impôts :

- 302 D bis : alcools dénaturés et alcools utilisés pour la production d'autres produits ;

- 302 E : exportation de produits à l'extérieur du territoire communautaire ;

- 302 F bis : alcools, boissons alcooliques et tabacs manufacturés détenus dans les comptoirs de vente situés dans l'enceinte d'un aéroport ou d'un port (« duty free »), livraisons à emporter dans les bagages personnels des voyageurs effectuées à bord d'un avion ou d'un bateau à l'extérieur du territoire communautaire... ;

- 317 : cas des bouilleurs de cru (franchise sur le droit de consommation) ;

- 406 : alcools employés pour le vinage des vins destinés à l'exportation, alcools expédiés par un débitant ou un simple particulier non récoltant en cas de changement de cave ou de domicile (franchise sur le droit de consommation) ;

- 440 bis : vins, cidres, poirés, hydromels et les jus de raisin légèrement fermentés dénommés « pétillants de raisin » (exonération des droits de circulation) ;

- 441 : vins, cidres et poirés qu'un récoltant transporte de son pressoir ou d'un pressoir public à ses caves ou celliers ou de l'une à l'autre de ses caves, dans l'étendue du canton de récolte et des cantons limitrophes ou hors de ces limites territoriales s'il s'agit d'un changement de domicile (exonération des droits de circulation) ;

- 442 : vins, cidres, poirés et hydromels expédiés par un débitant ou un simple particulier non récoltant en cas de changement de cave ou de domicile (exonération des droits de circulation).

Les conditions d'application de ces différentes exonérations, exemptions ou franchises sont extrêmement précises. Lorsque ces conditions ne sont pas réunies, en l'absence d'autre disposition du code général des impôts, ce sont les entrepositaires agréés, seuls redevables légaux de la taxe, qui sont alors redevables des droits d'accise, et non le bénéficiaire de l'exonération.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de déterminer plus précisément la personne qui resterait tenue au paiement des droits lorsque les conditions d'exonération ne sont pas remplies. Il reprend le dispositif prévu par l'article 284 du code général des impôts en matière de TVA.

Il prévoit que « l'impôt est acquitté par toute personne qui a bénéficié d'une exonération ou d'une franchise des droits d'accises mentionnée à l'article 302 E ou aux 1° et 2° de l'article 302 F bis ou à l'article 317, lorsque les conditions d'application auxquelles est subordonnée l'obtention de cette exonération ou de cette franchise ne sont pas remplies, ainsi que par toute personne qui a été autorisée à recevoir des alcools et boissons alcooliques en franchise, en exemption ou en exonération des droits d'accises, conformément aux dispositions de l'article 302 D bis, du 3° de l'article 302 F bis, de l'article 406, des articles 440 bis, 441, 442 et 508, lorsque les conditions d'application auxquelles est subordonné l'octroi de cette franchise, exemption ou exonération ne sont pas remplies ».

Il fait ainsi peser le paiement des droits d'accise sur la personne qui prétend à exonération, exemption ou franchise. Il y a là une juste responsabilisation des opérateurs économiques.

IV. AMÉLIORATION DES CONDITIONS D'APPLICATION DU DROIT SPÉCIFIQUE SUR LES EAUX

A. LE DROIT APPLICABLE

Il est perçu en vertu de l'article 520 A du code général des impôts un droit spécifique sur les boissons non alcoolisées dont le tarif, par hectolitre, est fixé à 3,50 francs pour les eaux minérales naturelles ou artificielles, eaux de table, eaux de laboratoire filtrées, stérilisées ou pasteurisées, ainsi que pour les boissons gazéifiées ou non, ne renfermant pas plus de 1,2 p. 100 vol. d'alcool, commercialisées en fûts, bouteilles ou boîtes, à l'exception des sirops et des jus de fruits et de légumes et des nectars de fruits.

Ce droit spécifique a engendré des recettes pour l'Etat de 418,3 millions de francs (soit 63,76 millions d'euros) en 2000.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : DES PRÉCISIONS NÉCESSAIRES

La notion d'« eau de table » n'est aujourd'hui pas véritablement fondée en droit. Les produits taxables au titre du droit spécifique sur les boissons alcoolisées ne sont ainsi pas clairement définis.

Le présent article propose de substituer à la notion « eau de table », en cohérence avec les autres catégories de boissons non alcoolisées, celle d'« eaux de sources et autres eaux potables ».

Votre rapporteur général s'interroge quant à lui sur l'opportunité de faire figurer parmi les produits relevant de ce droit spécifique les eaux de laboratoire filtrées, stérilisées ou pasteurisées qui ont une fin médicale et thérapeutique ne relevant pas de l'esprit de l'article 520 A.

Enfin, pour améliorer les conditions d'application de l'article 520 A du code général des impôts, le présent article définit la base taxable de manière plus large. Le droit spécifique est dû aujourd'hui sur les quantités « commercialisées » par les fabricants. Ce terme exclut, en vertu d'une interprétation juridique récente, les eaux mises à disposition de manière gracieuse, dans le cadre d'opérations publicitaires notamment.

Le mot : « commercialisées » serait ainsi remplacé par les mots : « livrées à titre onéreux ou gratuit ».

V. SUPPRESSION DU DROIT DE RECHERCHE PRÉVU PAR L'ARTICLE 560 DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS

L'article 560 du code général des impôts prévoit que : « La délivrance, le visa d'attestations, certificats ou autres pièces analogues par les agents de l'administration donnent lieu au versement, par les personnes, services ou organismes intéressés, d'un droit de 0,17 F par attestation, certificat ou pièce, augmenté de 0,14 F par année en cas de recherche. Toute opération de perception, de contrôle ou autre effectuée par les agents de l'administration pour le compte ou au profit de services, organismes, offices ou régies autres que les administrations de l'Etat, des départements ou des communes entraîne, sous réserve de dispositions spéciales, le paiement par lesdits services, organismes, offices ou régies, d'une somme de 0,17 F par opération. Quand les opérations visées au présent article sont continues ou revêtent un caractère permanent ou semi-permanent, des forfaits peuvent être consentis par l'administration ».

Cet article n'est en pratique pas systématiquement appliqué. La suppression de cet article, d'un coût minime de 125.000 francs (19.056 euros) apparaît comme une mesure utile de simplification administrative.

VI. RÉFORME DU RÉGIME DE LA SURTAXE SUR LES EAUX MINÉRALES

A. LE DROIT APPLICABLE

L'article 1582 du code général des impôts dispose que : « Les communes sur le territoire desquelles sont situées des sources d'eaux minérales peuvent percevoir une surtaxe dans la limite de 0,023 F par litre ou fraction de litre ». Le montant de 0,023 franc par litre n'a pas été modifié depuis le premier janvier 1991. Il était précédemment de 0,020 franc par litre.

48 communes bénéficient de cette surtaxe dont le montant global s'est élevé à 125,9 millions de francs (19,2 millions d'euros) en 2000. Les villes de Contrexéville et d'Evian enregistrent ainsi des recettes au titre de cette surtaxe respectivement de 24 millions de francs et 25 millions de francs chaque année.

Si le principe de la surtaxe n'est évidemment pas contestable dans son principe, ses modalités d'établissement manquent de cohérence. Deux modes d'imposition différents sont pratiqués par les communes, l'un au volume, l'autre au « col ».

Cette imposition au « col » revient à taxer les contenants de moins d'un litre ou de plus d'un litre de la même manière, et à même montant, que les contenants d'un litre. Une bouteille d'un litre et demi supporte ainsi la même surtaxe qu'une bouteille d'un litre. De même, une bouteille d'un quart de litre fait l'objet de la même surtaxe qu'une bouteille d'un litre.

Ce mode d'imposition génère ainsi des disparités très fortes entre les producteurs d'eau minérale selon les communes. D'incohérent, il est de plus devenu impraticable depuis l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 portant adaptation de la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs : « Les communes sur le territoire desquelles sont situées des sources d'eaux minérales peuvent percevoir une surtaxe dans la limite de 0,036 euros pour 10 litres ou fraction de 10 litres ».

La disparité entre taxation entre imposition « en volume » et imposition au « col » s'est accrue de manière insupportable. A l'évidence, une réforme s'impose.

B. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES

Le présent article propose de privilégier dorénavant la taxation au volume : la surtaxe serait proportionnelle au volume de la bouteille. Pour évaluer et compenser les pertes de recettes des collectivités pratiquant l'imposition au col, des projections ont été réalisées par la direction générale des douanes et des droits indirects (voir tableau ci-contre).

Ces projections font apparaître que les pertes de recettes sont compensées pour les communes dès lors que le plafond de la surtaxe passe de 0,36 euro par hectolitre à 0,58 euro par hectolitre.

Seules trois communes (Ardes, Le Breuil, Saint-Sylvestre) enregistreraient des pertes de recettes de très faible importance. Pour les autres, certaines pourraient tirer avantage de ce nouveau dispositif et augmenter le plafond de la surtaxe en fonction de leurs besoins.

La hausse occasionnée serait limitée pour les communes à 10 % chaque année par rapport à l'exercice précédent et cela jusqu'au 31 décembre 2005, l'excédent de recettes éventuel étant reversé au département.

Il convient de noter que le chiffre de 0,58 euro par hectolitre est un plafond : il n'y a pas d'obligation pour les collectivités locales de fixer le montant de la surtaxe à son maximum : certaines communes pratiquent ainsi aujourd'hui des montants beaucoup plus bas.

L'Assemblée nationale a adopté sur ces dispositions un amendement de précision.

VOLUME EN LITRES

RECETTES PERÇUES EN 2000

SIMULATION À 0,36 € PAR HL

PERTES

%

SIMULATION À 0,55 € PAR HL

PERTES

%

SIMULATION À 0,56 € PAR HL

PERTES

%

SIMULATION À 0,57 € PAR HL

PERTES

%

SIMULATION À 0,58 € PAR HL

PERTES

%

0,02361 F/L

0,03607 F/L

0,03673 F/L

0,03738 F/L

0,03804 F/L

ALET

12.724.522

187.481 F

300.426 F

458.974 F

467.372 F

475.643 F

484.041 F

ARCACHON

19.357.581

387.150 F

457.032 F

698.228 F

711.004 F

723.586 F

736.362 F

ARCENS

32.156.460

264.925 F

759.214 F

1.159.884 F

1.181.107 F

1.202.008 F

1.223.232 F

ARDES

51.360.450

1.956.550 F

1.212.620 F

-743.930 F

-38,02

1.852.571 F

-103.979 F

-5,31

1.886.469 F

-70.081 F

-3,58

1.919.854 F

-36.696 F

-1,88

1.953.752 F

-2.798 F

-0,14

ASPERJOC

668.334

6.698 F

15.779 F

24.107 F

24.548 F

24.982 F

25.423 F

BEAUREGARD

388.750

10.730 F

9.178 F

-1.552 F

-14,46

14.022 F

14.279 F

14.531 F

14.788 F

CHAMBON

69.975.300

699.753 F

1.652.117 F

2.524.009 F

2.570.193 F

2.615.677 F

2.661.860 F

CHATEAUNEUF

7.458.690

221.170 F

176.100 F

-45.070 F

-20,38

269.035 F

273.958 F

278.806 F

283.729 F

CHATELDON

710.390

18.426 F

16.772 F

-1.654 F

-8,97

25.624 F

26.093 F

26.554 F

27.023 F

CONTREXEVILLE

628.701.695

23.787.711 F

14.843.647 F

-8.944.064 F

-37,60

22.677.270 F

-1.110.441 F

-4,67

23.092.213 F

-695.498 F

-2,92

23.500.869 F

-286.842 F

-1,21

23.915.812 F

EVIAN

757.705.165

24.982.278 F

17.889.419 F

-7.092.859 F

-28,39

27.330.425 F

27.830.511 F

28.323.019 F

28.823.104 F

HAUTRIVE

15.174.830

575.600 F

358.278 F

-217.322 F

-37,76

547.356 F

-28.244 F

-4,91

557.372 F

-18.228 F

-3,17

567.235 F

-8.365 F

-1,45

577.251 F

LE BOULOU

191.249

4.398 F

4.515 F

6.898 F

7.025 F

7.149 F

7.275 F

LE BREUIL*

1.092.270

68.560 F

25.788 F

-42.772 F

-62,39

39.398 F

-29.162 F

-42,53

40.119 F

-28.441 F

-41,48

40.829 F

-27.731 F

-40,45

41.550 F

-27.010 F

-39,40

LE LUC EN PROVENCE

6.552.600

131.052 F

154.707 F

236.352 F

240.677 F

244.936 F

249.261 F

LES AIRES

41.302.182

160.038 F

975.145 F

1.489.770 F

1.517.029 F

1.543.876 F

1.571.135 F

LES MARTRES

12.881.044

341.290 F

304.121 F

-37.169 F

-10,89

464.619 F

473.121 F

481.493 F

489.995 F

MARIOL

3.004.330

113.960 F

70.932 F

-43.028 F

-37,76

108.366 F

-5.594 F

-4,91

110.349 F

-3.611 F

-3,17

112.302 F

-1.658 F

-1,46

114.285 F

MEYRAS

937.622

9.343 F

22.137 F

33.820 F

34.439 F

35.048 F

35.667 F

OGEU

29.398.300

73.964 F

694.094 F

1.060.397 F

1.079.800 F

1.098.908 F

1.118.311 F

PLANCOUËT

30.279.390

462.819 F

714.896 F

1.092.178 F

1.112.162 F

1.131.844 F

1.151.828 F

PRADES

4.965.840

74.690 F

117.243 F

179.118 F

182.395 F

185.623 F

188.901 F

QUEZAC

75.834.743

1.751.175 F

1.790.458 F

2.735.359 F

2.785.410 F

2.834.703 F

2.884.754 F

SAIL

1.256.828

22.204 F

29.674 F

45.334 F

46.163 F

46.980 F

47.810 F

SALVETAT

81.167.460

2.986.137 F

1.916.364 F

-1.069.773 F

-35,82

2.927.710 F

-58.427 F

-1,96

2.981.281 F

-4.856 F

-0,16

3.034.040 F

3.087.610 F

SOULTZMATT

945.611

14.150 F

22.326 F

34.108 F

34.732 F

35.347 F

35.971 F

ST ALBAN

28.484.076

284.841 F

672.509 F

1.027.421 F

1.046.220 F

1.064.735 F

1.083.534 F

ST AMAND

205.821.039

2.841.419 F

4.859.435 F

7.423.965 F

7.559.807 F

7.693.590 F

7.829.432 F

ST DIERY

15.583.220

358.414 F

367.920 F

562.087 F

572.372 F

582.501 F

592.786 F

ST GALMIER

315.466.334

7.255.728 F

7.448.160 F

11.378.871 F

11.587.078 F

11.792.132 F

12.000.339 F

ST MAURICE

4.129.905

97.920 F

97.507 F

-413 F

-0,42

148.966 F

151.691 F

154.376 F

157.102 F

ST PRIEST

5.348.890

202.890 F

126.287 F

-76.603 F

-37,76

192.934 F

-9.956 F

-4,91

196.465 F

-6.425 F

-3,17

199.942 F

-2.948 F

-1,45

203.472 F

ST ROMAIN

19.708.478

325.191 F

465.317 F

710.885 F

723.892 F

736.703 F

749.711 F

ST SYLVESTRE

30.609.140

1.169.630 F

722.682 F

-446.948 F

-38,21

1.104.072 F

-65.558 F

-5,61

1.124.274 F

-45.356 F

-3,88

1.144.170 F

-25.460 F

-2,18

1.164.372 F

-5.258 F

-0,45

ST YORRE

63.479.790

2.407.880 F

1.498.758 F

-909.122 F

-37,76

2.289.716 F

-118.164 F

-4,91

2.331.613 F

-76.267 F

-3,17

2.372.875 F

-35.005 F

-1,45

2.414.771 F

THONON

69.099.532

484.414 F

1.631.440 F

2.492.420 F

2.538.026 F

2.582.941 F

2.628.546 F

VALS

44.507.703

658.715 F

1.050.827 F

1.605.393 F

1.634.768 F

1.663.698 F

1.693.073 F

VERGEZE

370.107.504

8.512.473 F

8.738.238 F

13.349.778 F

13.594.049 F

13.834.618 F

14.078.889 F

VICHY

56.932.460

2.130.790 F

1.344.175 F

-786.615 F

-36,92

2.053.554 F

-77.236 F

-3,62

2.091.129 F

-39.661 F

-1,86

2.128.135 F

-2.655 F

-0,12

2.165.711 F

VITTEL

789.227.097

19.213.501 F

18.633.652 F

-579.849 F

-3,02

28.467.421 F

28.988.311 F

29.501.309 F

30.022.199 F

VOLVIC

427.307.360

16.132.200 F

10.088.727 F

-6.043.473 F

-37,46

15.412.976 F

-719.224 F

-4,46

15.694.999 F

-437.201 F

-2,71

15.972.749 F

-159.451 F

-0,99

16.254.772 F

WATTWILLER

35.792.740

250.629 F

845.067 F

1.291.044 F

1.314.667 F

1.337.933 F

1.361.556 F

* TAXATION EN FRACTION DE LITRE À 0,020 F DES BOUTEILLES DE 0,20 LITRES (SOIT 585 152 LITRES / 1 092 270 LITRES AU TOTAL). SOURCE : MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE.

VII. AMÉNAGEMENT DU RÉGIME DE LA SURTAXE SUR LES TABACS ET BOISSONS PERÇUE AU PROFIT DE LA CAISSE NATIONALE D'ASSURANCE MALADIE

A. LE DROIT APPLICABLE

L'article L. 245-7 du code de la sécurité sociale institue, au profit de la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, « une cotisation perçue sur les boissons alcooliques en raison des risques que comporte l'usage immodéré de ces produits pour la santé ».

Cette cotisation a un rendement évalué en 2000 à 2,4 milliards de francs (370 millions d'euros).

Elle est acquittée en vertu de l'article L. 245-8 du code de la sécurité sociale « pour le compte des consommateurs par les marchands en gros de boissons et par les producteurs qui vendent directement ces boissons aux détaillants ou aux consommateurs ».

La désignation de ces redevables ne prend pas en compte les réaménagements provoqués par l'article 18 de la loi de finances rectificative pour 1999 n° 99-1173 du 30 décembre 1999 qui a profondément réformé le régime des contributions indirectes. Cet article a ainsi instauré un statut unique d'entrepositaire agréé pour l'ensemble des opérateurs intervenant sur les produits soumis aux droit d'assise.

La dénomination de « marchands en gros de boissons » prévue à l'article L. 245-7 du code de la sécurité sociale n'est donc plus adaptée. C'est pourquoi l'article 18 de la loi de finances rectificative pour 1999 dispose que : « Dans le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ainsi qu'au deuxième alinéa de l'article L. 245-8 du code de la sécurité sociale: Pour les alcools et boissons alcooliques, les références au statut de marchand en gros s'entendent comme faites au statut d'entrepositaire agréé ».

B. LES DISPOSITION PROPOSÉES

Alors que le régime des contributions indirectes a été réformé en 1999, l'article L. 245-8 précité qui détermine les redevables de la cotisation sur les tabacs n'avait pas encore été réécrit en conséquence.

Tel est l'objet du présent article :

« Les mots : « marchands en gros de boissons et par les producteurs » sont remplacés par les mots : « entrepositaires agréés, les opérateurs enregistrés et les opérateurs non enregistrés et les représentants fiscaux des entrepositaires agréés et des opérateurs établis dans un autre État membre de la Communauté européenne, respectivement mentionnés aux articles 302 G, 302 H, 302 I et 302 V du code général des impôt » ».

Il harmonise ainsi le code de la sécurité sociale avec les nouvelles dispositions relatives aux redevables des droits d'accise.

L'Assemblée nationale a adopté des amendements rédactionnels sur le présent article. Elle a ajouté un alinéa nouveau de coordination.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 32 bis (nouveau)

Extension à certains services accessibles en ligne des droits de communication particuliers aux administrations des douanes
et du fisc et aux enquêteurs agissant pour le compte
de la commission des opérations de bourse (COB)

Commentaire : le présent article tend à autoriser, dans le cadre de la lutte contre diverses infractions, les agents de l'administration des douanes et du fisc, ainsi que les enquêteurs agissant pour le compte de la COB, à se faire communiquer, par des fournisseurs d'accès à des réseaux ou à des documents disponibles sur ces derniers, des informations ou des données permettant l'identification des utilisateurs de ces services ou la qualification des fautes qu'ils ont commises.

I. LE RENFORCEMENT DE POUVOIRS DE COMMUNICATION DÉJÀ IMPORTANTS

A. LES DROITS EXISTANTS VISÉS

Il est proposé d'étendre les pouvoirs de communications actuellement conférés :

- aux agents des douanes ayant au moins le grade d'inspecteur ou d'officier ou chargés des fonctions de receveur (article 65 du code des douanes) ;

- aux agents des administrations chargés du recouvrement des impôts, droits et taxes prévus par le code général des impôts (article L.82 du livre des procédures fiscales) ;

- aux enquêteurs mis à la disposition de la COB et habilités par son président (article L.621-10 du code monétaire et financier) afin d'assurer l'exécution de sa mission, en luttant, notamment contre les atteintes à la transparence des marchés.

B. DES PRÉROGATIVES DÉJÀ ASSEZ ÉTENDUES

Le code des douanes évoque « des papiers et documents de toute nature » relatifs aux opérations intéressant un service dont les agents habilités pourront « exiger », la communication.

Pour sa part, le livre des procédures fiscales (LPF) parle d'un « droit » de communication « permettant » aux agents chargés de l'établissement de l'assiette et du contrôle des impôts d'avoir connaissance de certains documents et renseignements énumérés (comptabilité tenue par certaines personnes, formules de chèques non barrés, transferts de fonds à l'étranger).

Ce droit s'exerce « quelque soit le support, y compris magnétique , utilisé pour la conservation des documents ».

Le LPF précise plus loin (article 83) que le secret professionnel n'est pas opposable à la communication, sur sa demande, à l'administration, par des « établissements ou organismes de toute nature soumis à son contrôle, de documents de service ».

Quant au code monétaire et financier, il vise « tous documents, quel qu'en soit le support » dont les enquêteurs habilités par la COB peuvent obtenir la copie.

Ces droits de communication semblent assez étendus : les douanes peuvent intervenir dans des lieux publics (gares), locaux de compagnies, « et, en général, chez toutes les personnes physiques ou morales directement ou indirectement intéressés par des opérations, même régulières, relevant de la compétence du service des douanes ». Les pouvoirs du fisc, comme indiqué plus haut, s'exercent à l'encontre « d'établissements ou organismes de toute nature soumis au contrôle de l'autorité administrative ». Les enquêteurs de la COB « peuvent accéder à des locaux à usage professionnel » et « convoquer et entendre toute personne susceptible de leur fournir des informations ».

C. LE PROBLÈME DE L'UTILISATION DES RÉSEAUX À DES FINS MALHONNÊTES

Se pose, toutefois, le problème de l'utilisation par des malfaiteurs de réseaux de télécommunication.

La définition, très large, des données dont la communication peut être obtenue (« de toute nature » s'agissant des douanes, sur tout support selon le code des impôts et le code monétaire et financier) semble inclure celles accessibles à partir de réseaux et relatives aux usages de ces derniers.

Mais l'article 29 de la loi, récemment promulguée, relative à la sécurité quotidienne ^{75 ( * )} est venu soumettre à de strictes conditions les exceptions à la règle de l'effacement ou de la garantie d'anonymat des communications entre usagers de réseaux ^{76 ( * )} .

Toute dérogation doit être justifiée par la recherche d'informations nécessaires à la constatation et à la poursuite par l'autorité judiciaire d'infractions pénales.

Les données, conservées un an au maximum, ne doivent concerner que l'identité des utilisateurs des services considérés ou les caractéristiques techniques des communications en cause, à l'exclusion du contenu des correspondances échangées ou des informations consultées.

Le présent article tend à confirmer les pouvoirs de communication, ci-dessus rappelés, des agents des douanes et du fisc et des enquêteurs de la COB, de se faire communiquer les données dont disposent les personnes physiques ou morales visées par les articles 43-7 et 43-8 du code des postes et télécommunications .

Il s'agit de celles qui fournissent :

- soit l' accès à des services, autres que de correspondance privée, accessibles en ligne sur des réseaux de télécommunications ;

- soit les contenus recherchés par les usagers (stockés et mis à leur disposition).

Le texte, soumis au vote du Sénat, dispose que ces nouveaux droits de l'administration s'exercent « dans le cadre » du nouvel article L.32-3-1 inséré dans le code des postes et télécommunications, par l'article 29 précité, de la loi relative à la sécurité quotidienne.

Il convient de s'interroger sur la signification de cette expression « dans le cadre » ? Faut-il en déduire que les pouvoirs de communication en question ont pour seul objet d'aider la justice à constater et poursuivre des infractions pénales ?

Si des infractions et sanctions autres que pénales sont en cause, sous les garanties du IV de l'article L. 32-3-1 du code des postes et télécommunications ci-avant rappelées (c'est-à-dire sans que puissent être révélés le contenu des correspondances et les informations consultées), cela n'est pas clairement exprimé par le présent article.

Or, le droit fiscal et douanier est autonome par rapport au droit pénal.

Des poursuites peuvent être empêchées ou éteintes par des transactions avec l'administration.

Il existe des sanctions autres que pénales ou à caractère mixte , c'est-à-dire correspondant à la fois à des peines et à des mesures réparatrices, comme les amendes fiscales et douanières (ces dernières pouvant être très lourdes).

Les sanctions fiscales (telles que des amendes, indemnités ou majorations de retard) ne confèrent pas au comportement qu'elles répriment le caractère d'une infraction pénale.

S'agissant des droits de communication évoqués ci-dessus, des agents du fisc et des douanes et des enquêteurs de la COB, la référence à l'article L. 32-3-1 semble en limiter l'exercice aux seuls cas où la justice va être saisie d'une infraction pénale.

Or, l'objectif poursuivi paraît être au contraire de permettre aux agents et enquêteurs habilités à cet effet, d'intervenir soit à propos d'infractions non pénales, soit en amont d'une procédure judiciaire, par la négociation de transactions.

Il convient de tenir compte plus explicitement de ces spécificités du droit fiscal, douanier et boursier.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission comprend l'intention et partage le souhait du gouvernement d'empêcher l'utilisation des réseaux de télécommunications à des fins de trafic illicite, de fraude fiscale ou de blanchiment d'argent sale .

Il ne lui semble néanmoins pas très heureux d'avoir ainsi recours à un « quasi-cavalier budgétaire » pour régler un problème qui a des incidences en matière de libertés publiques, sans que la CNIL ^{77 ( * )} ait, à sa connaissance, été consultée.

L'article L. 32.3-1, précité, du code des postes et télécommunications oblige en fait les opérateurs à conserver pendant un an, dans l'éventualité de poursuites, des données techniques relatives à des communications échangées.

Mais il limite l'accès à ces données aux seuls cas de mise à la disposition de l' autorité judiciaire d'information nécessaires à la répression d' infractions pénales .

Il convient d'introduire dans cet article un paragraphe visant explicitement les droits de communication spécifiques des services fiscaux et douaniers et de la COB, avec toutes les garanties que nécessite la protection des libertés publiques à cet égard (ces droits seraient précisés et encadrés par un décret en Conseil d'Etat pris après consultation de la CNIL).

En effet, d'un côté le présent article peut sembler se limiter à confirmer des droits de communication antérieurs dont peut user l'administration en dissipant un malentendu provoqué par l'article 29 de la loi relative à la sécurité quotidienne.

Mais, d'un autre côté, il est donné aux agents concernés la possibilité de profiter d'une dérogation nouvelle aux règles d'effacement et de protection de l'anonymat des communications, créée par ledit article 29, et en principe réservée par lui aux seuls cas d'infractions pénales portés devant la justice.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 32 ter (nouveau)

Exonération des contrats d'assurance maladie « solidaires » de la taxe sur les conventions d'assurance

Commentaire : le présent article tend à exonérer de la taxe sur les conventions d'assurance les contrats d'assurance maladie pour lesquels il n'est pas effectué de sélection médicale à l'entrée et dont les cotisations ou les primes ne sont pas fixées en fonction de l'état de santé de l'assuré.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL : L'APPLICATION DE LA TAXE SUR LES CONVENTIONS D'ASSURANCE SELON LA NATURE JURIDIQUE DE L'ORGANISME DE COUVERTURE

A. UN DISPOSITIF DISCRIMINANT

L'article 991 du code général des impôts soumet toute convention d'assurance conclue avec une société ou une compagnie d'assurance à une taxe annuelle et obligatoire. En contrepartie, tout écrit qui constate la formation d'une convention, sa modification ou sa résiliation amiable est exonéré de droit de timbre.

L'article 995 du même code prévoit que sont exonérées de ladite taxe les assurances bénéficiant, en vertu de dispositions exceptionnelles, de l'exonération des droits de timbre et d'enregistrement.

Or, l'article 1087 du même code dispose que « tous les actes intéressant les mutuelles définies par l'article L. 111-1 du code de la mutualité sont exonérés de droits de timbre et, sous réserve de l'article 1020, des droits d'enregistrement ».

Il résulte de la combinaison des articles 995 et 1087 précités que toutes les opérations d'assurance réalisées par les mutuelles sont exonérées de la taxe sur les conventions d'assurance. Le champ d'application de cette exonération dépasse donc les contrats couvrant les risques liés à la maladie et s'étend ainsi, par exemple, aux contrats couvrant les risques de dommages corporels liés à des accidents ou encore couvrant le risque de perte de revenus lié au chômage.

Le deuxième alinéa de l'article 999 du même code exonère également de la taxe sur les conventions d'assurances les contrats d'assurance réalisés par les institutions de retraite ou de prévoyance complémentaire.

Il apparaît donc que la taxation des conventions d'assurance varie en fonction de la nature juridique de l'organisme de couverture et non en fonction du type de couverture proposé.

Ainsi, un contrat d'assurance maladie complémentaire sera soumis à une taxation de 7 % s'il est distribué par une compagnie d'assurance mais sera exonéré s'il est proposé par une mutuelle ou une institution de prévoyance même s'il s'agit du même produit.

B. UN DISPOSITIF DÉNONCÉ PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE

En 1993, la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA) a déposé une plainte auprès de la Commission européenne contre la France à raison de l'exonération de la taxe sur les conventions d'assurance sur les contrats d'assurance complémentaire maladie accordée aux seules institutions de prévoyance et aux mutuelles.

La Commission européenne a tardé pour examiner ladite plainte. Toutefois, le 13 novembre dernier, elle a estimé dans une décision formelle que « l'aide existante sous forme d'exonération de la taxe sur les conventions d'assurance introduit une distorsion de concurrence entre les mutuelles et institutions de prévoyance qui ne saurait désormais être compatible avec le développement du marché commun ». Elle a donc demandé au gouvernement français de prendre les mesures utiles afin de supprimer cette discrimination.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA SUPPRESSION DE L'EXONÉRATION STATUTAIRE EN MATIÈRE D'ASSURANCE MALADIE

Le dispositif propose, en matière d'assurance du risque lié à la maladie, de supprimer l'exonération statutaire des contrats émis par les mutuelles ou les institutions de prévoyance et de lier ladite exonération au respect par le contrat de certaines conditions tenant à l'absence de questionnaire médical et à la fixation de primes indépendamment de l'état de santé des assurés.

Le 1° du I du présent article complète le 2° de l'article 995 précité afin de préciser que l'exonération statutaire de la taxe sur les conventions d'assurance dont bénéficient les mutuelles ne concerne pas les conventions couvrant les risques maladie.

De même, le 2° du II du présent article modifie le deuxième alinéa de l'article 999 du code général des impôts en précisant que les contrats émis par les institutions de prévoyance sont exonérés de taxe sur les conventions d'assurance à l'exception des contrats d'assurance couvrant les risques maladie.

Il s'agit donc de remplacer, en matière d'assurance maladie, l'exonération de ladite taxe en fonction du statut par une exonération en fonction du produit.

Le 1° du II du présent article modifie le premier alinéa de l'article 999 précité afin de remplacer une référence à un article du code de la sécurité sociale devenu obsolète. En effet, l'article L. 732-1 dudit code a été abrogé. Désormais, les institutions de retraite complémentaire et les institutions de prévoyance figurent respectivement aux articles L. 922-1 et L. 941-1 dudit code d'une part et à l'article L. 931-1 du même code d'autre part.

B. L'EXONÉRATION DES CONTRATS D'ASSURANCE MALADIE « SOLIDAIRES »

Le 2° du I du présent article complète l'article 995 par deux alinéas afin d'étendre le champ d'application de l'exonération de la taxe sur les conventions d'assurance à deux types de contrat.

D'une part, sont concernés les contrats d'assurance maladie facultatifs souscrits de manière individuelle ou collective à une double condition :

- l'organisme assureur ne doit pas recueillir d'informations médicales auprès de l'assuré au titre de ce contrat ou des personnes souhaitant bénéficier de cette couverture. Concrètement, il ne peut pas être demandé à l'assuré de remplir un questionnaire médical ;

- les cotisations ne doivent pas être fixées en fonction de l'état de santé de l'assuré.

D'autre part, sont concernés les contrats d'assurance maladie obligatoires souscrits de manière collective à condition que les cotisations ou les primes ne soient pas fixées en fonction de l'état de santé de l'assuré. Dans ce cas, il peut être demandé aux assurés de remplir un questionnaire médical. En effet, certaines entreprises ayant un nombre réduit de salariés peuvent être intéressées par la conclusion d'un tel contrat. Toutefois, il paraît légitime de permettre à l'entreprise d'assurance de mesurer le risque qu'il lui est demandé de couvrir puisque l'assiette des primes sera forcément étroite. En revanche, si l'entreprise d'assurance accepte le risque, le montant des primes sera identique pour chaque assuré, quel que soit son état de santé.

Il convient de remarquer que l'absence de sélection des assurés à un contrat d'assurance maladie et la fixation de primes indépendamment de l'état de santé de l'assuré caractérisent les contrats mutualistes.

En effet, l'article L. 112-1 du code de la mutualité dispose :

« Les mutuelles et les unions qui mènent des activités de prévention ou d'action sociale ou qui gèrent des réalisations sanitaires, sociales ou culturelles ne peuvent moduler le montant des cotisations qu'en fonction du revenu ou de la durée d'appartenance à la mutuelle ou du régime de sécurité sociale d'affiliation ou du lieu de résidence ou du nombre d'ayants droit ou de l'âge des membres participants.

Les mutuelles et les unions exerçant une activité d'assurance sont soumises aux dispositions de l'alinéa précédent pour les opérations individuelles et collectives à adhésion facultative relatives au remboursement ou à l'indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident. Pour ces opérations, les mutuelles et les unions ne peuvent en aucun cas recueillir des informations médicales auprès de leurs membres ou des personnes souhaitant bénéficier d'une couverture, ni fixer les cotisations en fonction de l'état de santé.

Les mutuelles et les unions visées au présent article ne peuvent instaurer de différences dans le niveau des prestations qu'en fonction des cotisations payées ou de la situation de famille des intéressés ».

La nouveauté introduite par le présent article réside dans le fait que les contrats des entreprises d'assurance respectant ces principes seront également exonérés de taxe sur les conventions d'assurance.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission tient à faire remarquer qu'elle a à maintes reprises dénoncé les distorsions de concurrence existant entre les entreprises d'assurance et les mutuelles en raison du régime fiscal privilégié accordé à ces dernières.

Dans un rapport récent ^{78 ( * )} , notre collègue Alain Lambert rappelait ainsi que « les contrats d'assurance maladie complémentaire souscrits auprès des mutuelles du code de la mutualité ou d'institutions de prévoyance sont exonérés de la taxe de 7 % sur les conventions d'assurance ».

Aujourd'hui, votre commission constate que le gouvernement a proposé une solution dans la précipitation en espérant ainsi pouvoir éviter le lancement par la Commission européenne d'une procédure formelle d'examen en matière d'aides d'Etat.

Pour autant, il ne met pas fin à l'ensemble des discriminations existant entre les mutuelles et les organismes de prévoyance et de retraite complémentaire d'une part et les sociétés d'assurance d'autre part.

En effet, le nouveau code de la mutualité a élargi le champ d'action des mutuelles et, notamment, le type de contrats qu'elles peuvent émettre. Or, ces derniers bénéficient de l'exonération de la taxe sur les conventions d'assurance alors que des contrats identiques émis par les entreprises d'assurance sont soumis à ladite taxe.

A cet égard, il sera intéressant de voir si la Commission se contente du dispositif proposé par le présent article ou si elle le jugera insuffisant et demandera à la France de supprimer toute discrimination entre les contrats d'assurance réalisés par les mutuelles et les institutions de prévoyance d'une part et les entreprises d'assurance d'autre part.

Par ailleurs, rien n'exclut une nouvelle plainte de la Fédération Française des Sociétés d'Assurance auprès de la Commission européenne sur le maintien d'une discrimination fiscale entre les mutuelles et les entreprises d'assurance sur des produits identiques.

Enfin, le présent article paraît pour le moins paradoxal quand on le place en regard de l'article 3 du présent projet de loi. L'article 3 transfère le produit de la taxe sur les conventions d'assurance au FOREC afin de tenter d'équilibrer ce dernier. Or la conséquence prévisible du présent article sera d'inciter les sociétés d'assurance à ne pas pratiquer de discrimination dans leurs contrats maladie pour être exonérées de la taxe sur les conventions d'assurance. Ainsi, alors que l'article 3 affecte la taxe au FOREC pour lui assurer des ressources, le dispositif proposé vient minorer les ressources ainsi transférées.

Il est prévu que cette disposition entre en vigueur à compter du 1 ^er octobre 2002. Le coût de cette mesure pour 2002 serait de 21 millions d'euros (136 millions de francs). En année pleine, il est évalué à 94 millions d'euros (619 millions de francs).

Votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité d'avancer au 1 ^er janvier 2002 la date d'entrée en vigueur de l'exonération de taxe sur les conventions d'assurance pour les contrats dits « solidaires ». En effet, le présent article a pour objet de répondre à une demande pressante de la Commission européenne de mettre fin à une distorsion de concurrence entre les institutions de prévoyance et les mutuelles d'une part et les entreprises d'assurance d'autre part. Il ne serait donc pas opportun de différer cette mesure de neuf mois.

Décision de la commission : votre commission vous propose de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 33

Majoration du seuil de mise en recouvrement de la CRDS assise sur les revenus du patrimoine

Commentaire : le présent article porte de 160 francs à 61 euros (400 francs) le seuil de mise en recouvrement de la CRDS assise sur les revenus du patrimoine.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article porte le seuil de mise en recouvrement de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) sur les revenus du patrimoine de 160 francs (24,4 euros) à 61 euros (400,1 francs).

La CRDS sur les revenus du patrimoine, instituée par l'article 15 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, est calquée sur la contribution sur les revenus du patrimoine (le « 2 % patrimoine »), qu'il s'agisse de son assiette, de son établissement, de son recouvrement et de son contrôle.

Cependant, outre la différence de taux, les deux prélèvements présentent un seuil de mise en recouvrement différent. Il était identique en 1996, 160 francs, mais l'article 4 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 a porté ce seuil à 400 francs pour le prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine sans modifier celui de la CRDS.

Le présent article vise donc à réparer cet « oubli » de 1999 qui pose des problèmes techniques dans la mesure où ces deux prélèvements, ainsi que la contribution sociale généralisée sur les revenus de placements financiers, sont recouvrés de la même manière. Sur amendement du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination de ce relèvement dans le code général des impôts.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

La mesure proposée par le présent article aura une double conséquence. D'une part, elle simplifie le travail de l'administration fiscale pour le recouvrement de la CRDS et de la CSG sur les revenus du patrimoine. D'autre part, elle exonère de CRDS tous les contribuables bénéficiant de revenus du patrimoine inférieurs à 80.000 francs par an, au lieu de 36.000 francs auparavant, avec une perte de recettes pour la CADES évaluée à environ 20 millions de francs.

La réalité est cependant légèrement différente de cette présentation.

Tout d'abord, il convient de noter que, selon les informations communiquées à votre rapporteur général, la mesure a d'ores et déjà été prise en compte par l'administration fiscale dans l'émission des rôles réalisée en octobre 2001. Le présent article devient donc une simple validation législative. On peut même se demander s'il a une vraie utilité puisque l'administration fiscale a d'elle même réparé l'oubli de l'automne 1999.

Ensuite, cette mesure semble bien plus justifiée par un souci de simplification fiscale que par une volonté d'alléger la pression fiscale sur les revenus du patrimoine.

Enfin, votre rapporteur général ne peut que réitérer la position de principe du Sénat, comme de votre commission, s'agissant de la CRDS et de la CADES. La CRDS a comme vertu son universalité quasi-complète. Toute mesure tendant à exonérer des revenus de cette imposition altère cette universalité. Quant à la CADES, elle voit encore - certes de manière très minime - les règles du jeu la concernant être modifiées ...

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 bis (nouveau)

Modification de l'application du régime des sociétés mères et filiales
aux groupes bancaires mutualistes

Commentaire : le présent article tend à assouplir, pour la deuxième fois en moins d'un an, le critère d'application du régime des sociétés mères et filiales pour les groupes mutualistes bancaires.

I. L'APPLICATION DU RÉGIME « MÈRE-FILLES » AUX GROUPES BANCAIRES MUTUALISTES POSE ENCORE DES DIFFICULTÉS

A. LE RÉGIME ACTUEL DES SOCIÉTÉS MÈRES ET FILIALES

Le régime des sociétés mères et filiales prévu aux articles 145 et 216 du code général des impôts permet, sur option, à une société, dite « société mère », de retrancher de son résultat imposable les dividendes qu'elle perçoit de ses filiales françaises et étrangères, sous certaines conditions. Ces dividendes ne seront donc pas imposés dans le résultat de la société mère.

Ces conditions portent sur les filiales concernées (qui doivent être assujetties à l'impôt sur les sociétés) mais aussi sur les titres de participation.

La loi de finances initiale pour 2001 ^{79 ( * )} a modifié les critères d'éligibilité relatifs aux titres de participation.

Auparavant, deux critères alternatifs coexistaient :

- soit la « mère » détenait au moins 10 % du capital de sa « fille »,

- soit le prix de revient ^{80 ( * )} de la participation détenue par la « mère » dans la « fille » était au moins égal à 150 millions de francs.

Depuis le 1 ^er janvier 2001,

- le critère de détention du capital de la « fille » a été assoupli : seuls 5 % du capital de la « fille » sont désormais nécessaires pour rendre la participation de la « mère » éligible au régime des sociétés mères et filiales,

- le critère du prix de revient de la participation a été supprimé.

La modification des critères d'éligibilité au régime mères-filles

Anciens critères	Nouveau critère
Au moins 10 % du capital de la filiale ou Prix de revient de la participation d'au moins 150 millions de francs	Au moins 5 % du capital de la filiale

En outre, la société mère doit avoir souscrit les titres de participation à l'émission ou prendre l'engagement de les conserver pendant un délai de deux ans. De plus, les titres de participation doivent être nominatifs ou, à défaut, déposés dans un établissement désigné par l'administration. Enfin, ces titres doivent conférer le droit de vote.

Si ces conditions sont réunies, le régime des sociétés mères et filiales permet à la société mère d'éviter ou d'atténuer la double imposition des dividendes provenant de ses participations. Ce régime avantage principalement les entreprises qui disposent de participations financières importantes, notamment les banques et les sociétés d'assurance.

B. L'APPLICATION AUX GROUPES MUTUALISTES BANCAIRES DE LA RÉFORME DU RÉGIME « MÈRES-FILLES » A NÉCESSITÉ LE MAINTIEN DU CRITÈRE DU PRIX DE REVIENT DE LA PARTICIPATION

1. Le nouveau régime prévu dans la loi de finances initiale pour 2001 pénalisait les groupes bancaires mutualistes

Suite à la modification des critères d'éligibilité au régime des sociétés mères et filiales en loi de finances pour 2001, l'Assemblée nationale s'est rendu compte, au cours de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2000 de l'hiver 2000, de certaines des conséquences des dispositions du projet de loi de finances pour 2001 qu'elle avait adopté en première lecture.

En particulier, l'aménagement du régime des sociétés mères et filiales pénalisait fortement les groupes bancaires mutualistes . En effet, les groupes bancaires mutualistes présentent une structure en « râteau inversé », la caisse centrale étant détenue par des caisses ou des banques régionales, elles-mêmes détenues par des caisses locales.

Or, la participation des caisses ou des banques régionales au capital de la caisse nationale est le plus souvent d'un prix de revient supérieur à 150 millions de francs, de sorte que cette participation était éligible à l'ancien régime des sociétés mères et filiales et ne l'était plus dans le nouveau dispositif.

En outre, cette participation ne correspondait pas toujours à plus de 5 % du capital, soit que ce capital soit « émietté » entre un nombre élevé de caisses ou de banques régionales, soit que la caisse nationale soit juridiquement une association, de sorte que ces participations n'étaient plus éligibles au nouveau régime des sociétés mères et filiales.

2. Un critère spécifique pour les groupes bancaires mutualistes a été prévu dans la loi de finances rectificative pour 2000 de l'hiver 2000

L'Assemblée nationale a donc proposé dans le projet de loi de finances rectificative pour 2000 de l'hiver 2000 de maintenir le bénéfice du régime précédent pour ces quatre groupes mutualistes.

Les quatre groupes mutualistes dotés d'un organe central (Banques populaires, Caisses d'épargne, Crédit agricole et Crédit mutuel) peuvent désormais bénéficier, au choix :

- du critère des 5 % de détention du capital (droit commun)

- ou du critère du prix de revient de la participation supérieur à 150 millions de francs (critère désormais spécifique aux groupes mutualistes bancaires) : le 9 de l'article 145 du code général des impôts prévoit donc désormais que les participations internes aux groupes mutualistes dotés d'un organe central sont éligibles au régime fiscal des sociétés mères lorsque leur prix de revient est au moins égal à 150 millions de francs.

C. L'APPLICATION DU RÉGIME DES SOCIÉTÉS MÈRES ET FILIALES AUX GROUPES BANCAIRES MUTUALISTES N'EST TOUJOURS PAS SATISFAISANTE

Dans certains groupes bancaires mutualistes, l'éclatement des participations des caisses locales dans les caisses régionales est tel que ni le critère des 5 % de détention du capital, ni le critère du prix de revient de la participation ne permettent de rendre certaines participations éligibles au régime « mères-filles » : certaines participations de caisses locales dans des caisses régionales peuvent être à la fois inférieures aux 5 % du capital dans la caisse régionale, et aux 150 millions de francs en valeur (le critère du prix de revient de la participation est apprécié caisse par caisse).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par voie d'amendement proposé par nos collègues députés Jean-Louis Dumont, Gilbert Mitterrand, Mme Geneviève Perrin-Gaillard et André Vauchez, avec l'avis favorable du gouvernement.

Il prévoit que la condition d'éligibilité des participations au régime « mères-filles » puisse être appréciée « collectivement ou individuellement » afin de permettre de faire la somme des participations détenues par différentes caisses locales pour apprécier le critère des 150 millions de francs.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission déplore que les présentes dispositions n'aient pas été introduites lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2001 ou du projet de loi de finances rectificative pour 2000 de l'hiver 2000 . À cette époque, le problème soulevé aujourd'hui existait déjà mais le gouvernement n'avait pas souhaité donner suite aux demandes des groupes concernés.

Votre commission veillera également à ce que la rédaction du 9 de l'article 145 du code général des impôts modifié dans le présent article permette la modification des structures du Crédit agricole (et notamment la création d'une société dite « holding » qui regrouperait les participations des caisses régionales) sans frottement fiscal notamment au titre de ce régime des sociétés mères et filiales.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 ter (nouveau)

Régime fiscal des sommes perçues en réparation des préjudices subis par les fonctionnaires d'Afrique du Nord anciens combattants

Commentaire : le présent article tend à appliquer le système du quotient à l'imposition au titre de l'impôt sur le revenu des sommes perçues en réparation des préjudices subis par les fonctionnaires d'Afrique du Nord anciens combattants.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue député Robert Gaïa, avec avis favorable de la commission des finances et du gouvernement, qui a levé le gage, répondant à une revendication ancienne et répétée des anciens fonctionnaires d'Afrique du Nord qui ont été mobilisés au cours des combats de la seconde guerre mondiale, de la guerre d'Indochine ou de la guerre d'Algérie.

Il s'agit d'appliquer aux sommes perçues en réparation du préjudice financier - au titre de la loi n° 82-1021 du 3 décembre 1982 - le système du quotient de l'article 163 bis O A du code général des impôts pour leur imposition au titre de l'impôt sur le revenu.

Ce système, complexe, tend à lisser l'effet de la perception d'une somme exceptionnelle sur la progressivité de l'impôt sur le revenu et donc à éviter qu'elle vienne faire « basculer » le contribuable dans des tranches supérieures alors que, le plus souvent, la somme exceptionnelle correspond à des revenus qui auraient dû être étalés dans le temps. Le système du quotient distingue ainsi, dans le revenu imposable, la partie correspondant au revenu courant de celle correspondant au revenu exceptionnel.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

Les fonctionnaires d'Afrique du Nord ayant servi dans l'armée lors des différents conflits entre 1940 et 1962 ont, de toute évidence, connu un préjudice de carrière. Pour en réparer les conséquences financières, la loi de 1982 précitée a prévu l'application à leur profit du système de reclassement mis en place en 1945 ^{81 ( * )} avec effet pécuniaire rétroactif à la date du fait générateur. Les demandes de reclassement ont été examinées par les commissions administratives de reclassement (3.905 dossiers entre 1985 et juin 1997). Des sommes importantes ont ainsi été versées aux intéressés.

La question de leur régime fiscal a fait l'objet, au Sénat, d'un amendement de notre collègue Guy Fischer, tendant à défiscaliser ces sommes, adopté lors de la première lecture du projet de loi de modernisation social (article 21 ter ). Cet article a été supprimé par l'Assemblée nationale et n'a pas été rétabli au Sénat en deuxième lecture.

Le présent article apporte donc une réponse satisfaisante aux demandes des intéressés. En effet, une défiscalisation totale n'apparaîtrait pas juste. D'une part il serait difficilement envisageable de défiscaliser rétroactivement au delà de la période de prescription les sommes déjà fiscalisées. D'autre part, on ne voit pas les raisons pour lesquelles échapperaient à l'impôt des sommes qui correspondent à des revenus d'activité, certes différés. La solution du présent article, en lissant les effets du caractère exceptionnel du revenu, paraît tout à la fois légitime et suffisante.

Par ailleurs, votre rapporteur général tient à rappeler que le projet de loi de modernisation sociale, en cours de discussion au Parlement, contient déjà deux mesures concernant les anciens fonctionnaires d'Afrique du Nord anciens combattants. L'article 21 bis , adopté conforme par les deux assemblées, lève la forclusion pour le dépôt de dossiers de reclassements. L'article 21 ter A, toujours en navette, modifie la composition des commissions administratives de reclassement pour accroître la représentation des associations d'anciens fonctionnaires.

L'adoption définitive de ces trois mesures devrait permettre de clore le cycle législatif de compensation du préjudice subi par ces fonctionnaires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 quater (nouveau)

Assouplissement du régime tendant à inciter les entreprises à intervenir pour aider à la création ou à la reprise d'entreprises dans le cadre du mécénat d'entreprise

Commentaire : le présent article, introduit à l'initiative de notre collègue député Gérard Bapt, a pour objet d'étendre le champ d'application de l'article 238 bis du code général des impôts relatif au mécénat d'entreprise, en permettant aux entreprises d'intervenir par l'intermédiaire d'organismes à but désintéressé, pour aider à la reprise d'entreprise, sans que celles-ci doivent, comme c'est le cas actuellement, être en difficulté.

On peut rappeler que l'article 43 de la loi de finances rectificative pour 2000 a assoupli les interventions à caractère désintéressé des entreprises en faveur d'autres entreprises en élargissant le champ d'application du 4. de l'article 238 bis du code général des impôts.

Avant la modification introduite l'année dernière, l'entreprise pouvait déduire de son résultat, dans la limite de 0,325 % de son chiffre d'affaires, les dons faits à des organismes ayant pour objet exclusif de participer, par le versement d'aides financières, à la création d'entreprises, sous réserve que ces organismes :

- répondent « à des conditions quant à leur statut et à leur fonctionnement fixées par décret en Conseil d'Etat ». Parmi ces conditions figurent ainsi actuellement la gestion désintéressée et l'absence de lien juridique ou économique entre l'entreprise à l'origine du don et l'entreprise bénéficiaire ;

- soient agréés par le ministre chargé du budget.

En d'autres termes, le dispositif initial permettait à des entreprises de déduire de leur résultat imposable, sous certains plafonds, les dons à la création d'entreprise versés par l'intermédiaire « d'organismes-écran » à gestion désintéressée parmi lesquels il faut citer en tout premier lieu, les plates-formes d'initiatives locales.

Le fait que ce dispositif était peu utilisé, puisqu'il n'aurait drainé qu'une quarantaine de millions de francs par an, avait justifié une extension de ce régime aux dons aux organismes dont l'objet exclusif est de participer non seulement à la création d'entreprises mais également à la reprise d'entreprises en difficulté et au financement d'entreprises de moins de 50 salariés, sous réserve qu'il s'agisse d'entreprises indépendantes ^{82 ( * )} .

Très attachée au développement du mécénat, votre commission avait approuvé le nouveau régime tout en remarquant que cette évolution législative aurait pu intervenir plut tôt, puisque le Sénat, à l'initiative de notre collègue Roger Besse, rapporteur spécial des crédits de l'aménagement du territoire, avait déjà adopté, à plusieurs reprises, une nouvelle rédaction du 4 de l'article 238 bis du code général des impôts afin de permettre aux organismes qui aident à la reprise d'entreprises de bénéficier de l'agrément du ministre chargé du budget.

Toutefois, votre commission tient à faire deux remarques.

D'abord, dès lors qu'il est envisagé d'étendre le régime favorable aux organismes ayant pour vocation de faciliter toutes les reprises d'entreprises, qu'elles soient ou non en difficulté, il serait peut-être opportun de supprimer la seconde phrase du paragraphe 4 de l'article 238 bis , qui dispose qu'une « entreprise est considérée comme étant en difficulté lorsqu'elle fait l'objet d'une procédure de redressement judiciaire ou lorsque sa situation financière rend imminente sa cessation d'activité ».

Ensuite, on peut s'interroger sur la précision des concepts auxquels renvoie le présent article : celui-ci n'est-il pas désormais trop vague pour être opérationnel ? L'année dernière, votre commission avait été amenée à noter que la définition d'une entreprise en difficulté comme une entreprise qui fait l'objet d'une procédure de redressement judiciaire ou dont « la situation financière rend imminente la cessation d'activité » était relativement floue. Mais, la suppression de la mention « en difficulté » rend encore plus vaste et donc plus indéterminé le champ de compétence des organismes concernés, peut-être au risque de permettre n'importe quel type d'interventions, ce qui ne serait pas souhaitable.

Aussi, votre commission se demande s'il ne faudrait pas supprimer toute référence à la notion de « reprise », qui manque de consistance juridique, pour se contenter de la disposition permettant à ces organismes de favoriser le financement des petites entreprises.

On pourrait également songer, corrélativement, à substituer à la référence à la notion de petite entreprise, définie comme celle d'une entité de moins de cinquante salariés, celle d'une entité indépendante réalisant moins de 50 millions de francs de chiffres d'affaires , ce qui constitue la définition très générale figurant à l'article 219 du code général des impôts, qui résulte de l'article 7 de la loi de finances pour 2001.

Telles sont les premières analyses de votre commission, qui a souhaité se donner le temps de la réflexion sur le sujet.

Décision de la commission : votre commission vous propose de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 33 quinquies (nouveau)

Maintien des conventions entre un syndicat d'agglomération nouvelle et une commune limitrophe pour la perception et la répartition de la taxe professionnelle unique lorsque cette commune adhère à un établissement public intercommunal à taxe professionnelle unique

Commentaire : le présent article prévoit le maintien des conventions existantes entre un syndicat d'agglomération nouvelle (SAN) et une commune limitrophe pour la perception et la répartition de la taxe professionnelle unique lorsque cette commune adhère à un établissement public de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique.

I. LA SITUATION ACTUELLE

Les articles 36 et 37 de la loi de finances rectificative pour 2000 n° 2000-656 du 13 juillet 2000, résultant d'amendements présentés par notre collègue député Daniel Vachez, visaient à résoudre des difficultés pratiques rencontrées par certains SAN de la région Ile-de-France.

Ces articles ont aménagé le régime de taxe professionnelle des syndicats d'agglomération nouvelle (SAN) qui gèrent une zone d'activité en commun avec une commune limitrophe. Ils prévoient ainsi que le SAN est compétent pour l'ensemble des dispositions relatives à la taxe professionnelle, et tirent les conséquences du partage du produit de la taxe professionnelle entre le SAN et la commune limitrophe sur leurs potentiels fiscaux respectifs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, issu d'un amendement présenté à nouveau par notre collègue député Daniel Vachez, vise à résoudre une nouvelle difficulté pratique. En effet, la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000) avait prévu le cas d'une commune limitrophe au SAN partageant avec lui une même zone d'activité, mais n'avait pas prévu celui où cette commune adhérerait à un établissement public de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique.

Le présent article vise donc à compléter les dispositions introduites dans le code général des impôts et dans le code général des collectivités territoriales par la loi de finances rectificative pour 2000, en prévoyant l'application d'une solution identique à cette situation nouvelle.

Le I du présent article prévoit ainsi que, lorsqu'une commune limitrophe à un SAN et partageant avec lui une zone d'activité adhère à un établissement public de coopération intercommunale faisant application de la taxe professionnelle unique, « l'agglomération nouvelle se substitue à cet établissement (...) pour l'application de l'ensemble des dispositions relatives à la taxe professionnelle et perçoit le produit de la taxe acquittée dans la zone pour la période de la convention restant à courir ».

Le II du présent article prend en compte cette mesure dans le calcul du potentiel fiscal des différentes collectivités locales impliquées, en prévoyant une correction symétrique de leurs potentiels fiscaux.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission ne s'était pas opposée à la prise en compte de la situation spécifique de certains syndicats d'agglomération nouvelle dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2000. Le présent article, visant à régler le même type de problème en prévoyant la mise en oeuvre de la même solution, n'appelle donc pas d'objection particulière de sa part.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 sexies (nouveau)

Modalités de financement du fonds commun des accidents du travail agricole

Commentaire : le présent article vise à définir les modalités de financement du fonds commun des accidents du travail agricole (FCATA) à compter du 1 ^er avril 2002 suite à l'entrée en vigueur de la loi portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles (AAEXA).

I. LE FINANCEMENT DU FCATA AVANT L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA LOI PORTANT AMÉLIORATION DE L'AAEXA

Le fonds commun des accidents du travail (FCATA) est chargé, en application de l'article L. 753-1 du code rural, de verser les revalorisations des rentes d'accidents du travail accordées aux exploitants agricoles qui ont souscrit à l'assurance complémentaire créée par la loi du 25 octobre 1972 (article L. 752-22 et suivants du code rural).

Ce fonds, géré par la Caisse des dépôts et consignations, est alimenté par deux taxes prévues aux articles 1622 et 1624 bis du code général des impôts :

- une contribution des exploitants assurés, perçue sur les primes d'assurances acquittées au titre de la législation sur les accidents du travail agricole et établie suivant des modalités déterminées par décret (article 1622 du CGI). Le taux de cette taxe est fixé chaque année avant le 1 ^er novembre, pour l'année suivante, par un arrêté interministériel et il est établi en tenant compte notamment du rapport entre les recettes et les dépenses de l'année précédente ainsi que des prévisions relatives à leur accroissement ou à leur diminution (article 1624 du CGI). Actuellement le taux de cette contribution est de 65 % ou 87 % selon l'importance de la couverture prévue par le contrat ;

- une contribution des membres non salariés des professions agricoles perçues sur les primes ou cotisations acquittées au titre des contrats de l'assurance contre les accidents de la vie privée, les accidents du travail et les maladies professionnelles instituées par les articles L. 752-1 à L. 752-21 du code rural. Le taux de cette contribution est fixé à 10 % (article 1624 bis du CGI).

L'équilibre financier du FCATA s'est dégradé depuis quelques années, en raison de la diminution progressive du produit des taxes fiscales qui l'alimentent, alors même que les charges des revalorisations de rentes sont restées relativement stables. En particulier, il a été constaté une désaffection pour l'assurance complémentaire prévue par le code rural en raison de l'évolution de l'offre des assureurs proposant des contrats multirisques, couvrant le risque accidents du travail et perçus comme plus avantageux par les exploitants.

Des mesures ont ainsi été prises depuis 1996 pour couvrir le besoin de trésorerie du fonds et préserver les droits des bénéficiaires. Le taux de la taxe sur les contrats d'assurance obligatoire, qui procure l'essentiel des ressources du fonds, et qui était fixé à 3,5 % depuis 1985, a été porté, à compter du 1 ^er janvier 1996 à 7 %, puis de 7 à 10 % à compter du 1 ^er janvier 1997.

Par ailleurs une subvention de l'Etat est accordée depuis 1995 au fonds afin d'assurer son équilibre. Cette subvention s'est élevée à près de 40 millions de francs (6,1 million d'euros) en 1999, à 47,4 millions de francs (7,23 millions d'euros) en 2000 et devrait s'établir à 53,6 millions de francs (8,17 millions d'euros) en 2001.

Les dépenses totales du FCATA se sont élevées en 1999 à 145,8 millions de francs (22,23 millions d'euros), en 2000 à 140,9 millions de francs (21,48 millions d'euros) et devraient s'établir à 135,4 millions de francs (20,64 millions d'euros) en 2001.

Toutefois, la loi n° 2001-1128 du 30 novembre 2001 portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles supprime l'assurance complémentaire facultative régie par la loi du 25 octobre 1972. La revalorisation des rentes déjà acquises étant assurée par le FCATA, le présent article vise à garantir la pérennité du financement de ce fonds jusqu'à son extinction totale à l'horizon 2050 ; 90 % des dépenses de ce fonds devraient cependant avoir disparu d'ici une trentaine d'années.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, issu d'un amendement déposé par le gouvernement, vise à définir les modalités futures de financement du FCATA compte tenu des dispositions de la loi du 30 novembre 2001 précitée qui entreront en vigueur à compter du 1 ^er avril 2002.

A. L'ALIMENTATION DU FCATA PAR DE NOUVELLES CONTRIBUTIONS

Le présent article propose ainsi une nouvelle rédaction de l'article 1622 du code général des impôts à compter du 1 ^er avril 2002 ainsi qu'une abrogation des dispositions des articles 1624 et 1624 bis du CGI à compter du 1 ^er avril 2002.

Désormais, il est précisé que le fonds commun des accidents du travail agricole est alimenté :

1 - pour moitié :

- par une contribution forfaitaire des organismes assureurs au prorata du nombre des personnes assurées auprès de chacun d'eux à la date du 31 mars 2002 en application de l'article L. 752-1 du code rural dans sa rédaction antérieure au 1 ^er avril 2002, définissant les catégories de bénéficiaires de l'assurance obligatoire contre les accidents de la vie privée, les accidents du travail et les maladies professionnelles des non-salariés agricoles ;

- par une contribution forfaitaire des organismes assureurs au prorata du nombre des personnes assurées auprès de chacun d'eux à la date du 31 mars 2002 en application de l'article L. 752-22 du code rural dans sa rédaction antérieure au 1 ^er avril 2002 définissant les catégories de bénéficiaires de l'assurance complémentaire contre les accidents et les maladies professionnelles des non-salariés agricoles ;

2- pour moitié, par une contribution forfaitaire des organismes participant à la gestion du régime prévu par la loi du 30 novembre 2001 précitée au prorata du nombre de personnes assurées auprès de chacun d'eux au 1 ^er avril de chaque année.

B. LE MONTANT DES CONTRIBUTIONS

Le présent article précise également que le montant total de ces contributions est égal à la prévision de dépenses du fonds au titre de l'année, corrigée des insuffisances ou excédents constatés au titre de l'année précédente. Il est fixé chaque année par un arrêté pris conjointement par les ministres chargés du budget et de l'agriculture, dans la limite d'un plafond annuel de 24 millions d'euros, soit 157,43 millions de francs.

D'après les indications recueillies par votre rapporteur général auprès des services du ministère de l'agriculture et de la pêche, le rythme annuel de diminution des dépenses du FCATA d'ici son extinction totale devrait être de l'ordre de 6 %, avec toutefois une tendance à l'accélération. Étant donné le niveau des dépenses prévues du FCATA en 2001, 20,64 millions d'euros, le plafond annuel de 24 millions d'euros fixé par le présent article semble suffisant. En outre, il a également été indiqué à votre rapporteur général qu'actuellement 40.000 personnes étaient bénéficiaires des rentes revalorisées versées par le FCATA.

C. LE RECOUVREMENT DES CONTRIBUTIONS

Le présent article dispose que le recouvrement des contributions forfaitaires est effectué auprès des organismes assureurs par l'Etat. Les organismes concernés effectuent avant le 30 juin de chaque année la déclaration du nombre de personnes assurées et acquittent avant le 30 octobre le montant des contributions.

En outre, un décret prévoit les modalités de déclaration auxquelles sont astreints les organismes assureurs ainsi que les mesures nécessaires à l'application du présent article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur général comprend les motivations du présent article et estime nécessaire de mettre en place un dispositif permettant d'assurer la pérennité du financement du fonds commun des accidents du travail agricole jusqu'à son extinction, compte tenu de l'entrée en vigueur de la loi du 30 novembre 2001 précitée.

Néanmoins, il récuse, pour plusieurs raisons, les modalités de financement retenues par le gouvernement.

A. UN DÉSENGAGEMENT TOTAL DE L'ETAT

Comme il a été souligné précédemment, l'alimentation du FCATA à compter du 1 ^er avril 2002 repose, d'une part, sur des contributions forfaitaires des organismes assureurs au prorata du nombre de personnes assurées auprès de chacun d'eux, d'autre part, sur une contribution forfaitaire des organismes participant à la gestion du nouveau régime de couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles mis en place par la loi du 30 novembre 2001 précitée, à savoir notamment les caisses de mutualité sociale agricole, au prorata du nombre de personnes assurées auprès de chacun d'eux.

Dès lors, la subvention étatique existant depuis 1995 et permettant d'assurer l'équilibre du FCATA jusqu'à présent disparaît totalement.

Ce désengagement total de l'Etat n'apparaît ni souhaitable ni justifié à votre rapporteur général.

Dans son rapport relatif aux adaptations à apporter à la fiscalité et au mode de calcul des cotisations sociales agricoles publié le 28 mars 2000, nos collègues députés Béatrice Marre et Jérôme Cahuzac avaient souligné, à propos de la mise en place d'une réforme de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, la nécessité pour l'Etat de « participer à l'apurement de la situation du FCATA qui assure, depuis 1973, la revalorisation des rentes d'assurance complémentaires ».

Ainsi, les auteurs du rapport estimaient qu'il n'était pas « possible de faire supporter au nouveau régime, que l'on souhaite équilibré, le coût de 130 millions de francs par an, mais qui ira en décroissant, de la revalorisation des rentes déjà liquidées aujourd'hui supportée par le FCATA, que ce soit sous la forme d'un financement direct ou d'un financement indirect par le maintien de taxes sur l'assurance de base : il est en effet impossible de maintenir le paradoxe actuel selon lequel les exploitants qui n'ont les moyens que de cotiser à l'assurance de base doivent financer, par le biais de ces taxes, l'assurance complémentaire à laquelle d'autres exploitants, qui eux le peuvent, ont adhéré. Une solution pourrait être de remettre (...) le financement de cette revalorisation à la charge des assureurs qui versent le principal des rentes concernées. Si tel ne devait pas être le cas, seul l'Etat pourrait prendre en charge ce passif amené à disparaître au bout de quelques décennies ».

Le présent article ne prévoit au contraire aucune participation financière de l'Etat, qui aurait pourtant été légitime, mais un mécanisme hybride de financement faisant notamment intervenir les organismes de gestion du nouveau régime de couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles dans l'alimentation d'un Fonds en voie d'extinction et qui ne les concernent en rien.

B. LA QUESTION DE LA CONSTITUTIONNALITÉ DU DISPOSITIF ADOPTÉ

Tout d'abord, il convient de noter que les contributions auxquelles le présent article fait référence sont des impositions de toutes natures au sens de l'article 34 de la Constitution.

En outre, votre rapporteur général observera que les contributions forfaitaires versées par les organismes assureurs, au prorata du nombre de personnes assurées auprès d'eux, auront pour conséquence une augmentation des primes d'assurance acquittées par les exploitants agricoles, c'est-à-dire une surtaxation des assurés.

D'après les dispositions de l'article 34 de la Constitution, l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures relèvent du domaine de la loi. Or le présent article ne définit pas le taux des contributions acquittées par les organismes assureurs puisqu'il laisse le soin à un arrêté interministériel de fixer le montant total des contributions, dans la limite d'un plafond établi à 24 millions d'euros. Dès lors, le législateur n'a pas épuisé la compétence qui est la sienne en matière d'établissement de l'imposition eu égard aux dispositions constitutionnelles.

Enfin, il convient de préciser que, d'après une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, il appartient au législateur lorsqu'il établit une imposition, d'en déterminer librement l'assiette, sous réserve du respect des principes et des règles de valeur constitutionnelle. En particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, le législateur doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels (décision n° 89-270 DC du 29 décembre 1989). Or l'obligation pour les organismes de gestion du nouveau régime de couverture des non-salariés agricoles de participer, par une contribution forfaitaire, à l'alimentation du FCATA, paraît contrevenir à ces critères objectifs et rationnels, et notamment ne pas résulter d'un lien de causalité entre ces organismes de gestion et le financement du FCATA.

Votre rapporteur général s'interroge en effet sur la justification d'une contribution versée par les organismes de gestion d'un nouveau régime d'assurance obligatoire des exploitants agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles à un fonds, en voie de disparition, et ayant vocation à financer des revalorisations de rentes accordées aux exploitants ayant souscrit à une assurance complémentaire abrogée à compter du 1 ^er avril 2002.

Votre rapporteur général considère donc que les modalités de financement du FCATA proposées par le présent article ne sont pas satisfaisantes puisque, d'une part, elles entérinent un désengagement injustifié et illégitime de l'Etat, d'autre part, elles contreviennent aux principes et règles de valeur constitutionnelle d'établissement de l'imposition par le législateur.

En raison des limites constitutionnelles imposées à l'initiative parlementaire, votre rapporteur général vous propose, faute de pouvoir rétablir la subvention étatique qui s'impose, de supprimer le présent article afin d'affirmer son refus de principe des modalités de financement du FCATA ici définies.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 33 septies (nouveau)

Intégration des redevances perçues par les agences de l'eau dans la catégorie des impositions de toutes natures

Commentaire : le présent article tend à donner un fondement législatif aux redevances actuelles des agences de l'eau, à la suite d'une décision du Conseil constitutionnel de 1982. Toutefois, il risque en réalité d'être lui-même inconstitutionnel.

I. LES REDEVANCES DES AGENCES DE L'EAU SONT INCONSTITUTIONNELLES

A. LES REDEVANCES DES AGENCES DE L'EAU SONT DES « IMPOSITIONS DE TOUTES NATURES »

La loi de 1964 ^{83 ( * )} instituant les agences financières de bassin (futures agences de l'eau) prévoit dans son article 14 que « l'agence établit et perçoit sur les personnes publiques ou privées des redevances ». La loi n'a toutefois pas précisé la nature juridique exacte des redevances ainsi prévues. Celle-ci a été déterminée par la jurisprudence.

Dans un premier temps, le Conseil d'Etat ^{84 ( * )} a conclu au caractère sui generis de ces redevances : elles ne constituaient ni des taxes parafiscales, ni des impôts, ni des taxes syndicales, mais relevaient de la catégorie très vague des impositions autres que fiscales.

Dans un second temps, le Conseil constitutionnel ^{85 ( * )} a établi que les redevances ne constituaient ni des taxes parafiscales, ni des rémunérations pour service rendu mais relevaient bien des « impositions de toutes natures » prévues à l'article 34 de la Constitution.

Les redevances des agences de l'eau

Les agences de l'eau ne disposent d'aucun crédit budgétaire. Leurs recettes proviennent à 100 % de recettes propres. Le montant des redevances atteint 10,22 milliards de francs (1.557 millions d'euros) en 2000, soit environ 80 % du total des recettes des agences, le solde étant notamment constitué par des remboursements de prêts et avances remboursables. Le principe de stabilisation des prélèvements et donc du niveau global des redevances a été décidé le 20 juin 1996 par le gouvernement.

Evolution du montant des redevances des agences de l'eau (1995-2001)
(en millions de francs)

1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001 (p)
8.543	9.538	9.877	9.800	9.956	10.216	10.278

Source : ministère de l'environnement (p) : prévu

B. LE SYSTÈME DES REDEVANCES DES AGENCES DE L'EAU EST CONTRAIRE L'ARTICLE 34 DE LA CONSTITUTION

Les redevances constituent donc des ressources de nature fiscale qui doivent respecter les prescriptions de l'article 34 de la Constitution : « (...) La loi fixe les règles concernant (...) l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures (...) ».

Le Conseil constitutionnel n'admet pas que le législateur opère une délégation excessive des compétences qu'il tient de la Constitution ^{86 ( * )} : il ne saurait rester en deçà de sa compétence obligatoire, à défaut le Conseil constitutionnel le censurerait pour incompétence législative ^{87 ( * )} .

Or, s'agissant des redevances des agences de l'eau, les termes de l'article 34 sont loin d'être respectés. En effet, l'article 14 de la loi de 1964 précitée prévoit que l'agence « établit et perçoit » les redevances et que « l'assiette et le taux de ces redevances sont fixés (en règle générale par le conseil d'administration de l'agence) sur avis conforme du comité de bassin ».

Deux décrets, l'un de 1966 ^{88 ( * )} et l'autre de 1975 ^{89 ( * )} déterminent les modalités d'application de cet article.

Considérons à titre d'exemple les deux principales redevances des agences de l'eau :

- la redevance « pollution » dont les modalités de calcul de l'assiette sont fixées par le décret de 1975 précité complété par des arrêtés ministériels ; les assiettes sont donc identiques pour tous les bassins ; en revanche, conformément au décret de 1966 précité, les taux unitaires sont fixés par délibération des conseils d'administration des agences de l'eau soumis à avis des comités de bassin ;

- la redevance « prélèvement consommation » dont l'assiette et les taux sont fixés par délibération des conseils d'administration des agences de l'eau, conformément au décret de 1966 ; les modalités de calcul de cette redevance sont donc spécifiques à chaque bassin.

C. TANT QUE CE CARACTÈRE INCONSTITUTIONNEL NE SERA PAS PURGÉ, TOUTE ÉVOLUTION LÉGISLATIVE DU SYSTÈME DES REDEVANCES DES AGENCES DE L'EAU EST IMPOSSIBLE

Le caractère inconstitutionnel du système des redevances des agences de l'eau rend impossible toute évolution législative ^{90 ( * )} .

Seule une disposition législative « parfaite » de constitutionnalisation du système peut désormais être adoptée par le Parlement : toute autre modification encourrait le risque d'être déclarée inconstitutionnelle ^{91 ( * )} .

En outre, à cette même occasion, le Conseil constitutionnel ne manquerait pas de déclarer également inconstitutionnelles les dispositions de la loi de 1964 relative aux redevances.

Certes, le Conseil constitutionnel ne peut remettre directement en cause la validité de la loi de 1964, déjà promulguée ; toutefois, depuis une décision de 1985 ^{92 ( * )} , il s'autorise à examiner la constitutionnalité de dispositions législatives déjà promulguées, pour mettre éventuellement en cause la loi non promulguée qui lui est soumise. Ainsi, dans une décision de 1999 ^{93 ( * )} , le Conseil constitutionnel a constaté que certaines dispositions d'une loi promulguée modifiée par la loi soumise à son contrôle étaient contraires à la Constitution.

Tous les commentateurs ne s'accordent pas sur la portée de la constatation de l'inconstitutionnalité de dispositions déjà promulguées : une telle constatation peut-elle conduire les tribunaux à refuser d'appliquer la loi ? Cette question n'a pas encore trouvé de réponse certaine.

II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE : CONSTITUTIONNALISER LE SYSTÈME DES REDEVANCES EN VALIDANT L'EXISTANT

A. L'OBJECTIF DU PRÉSENT ARTICLE : CONSTITUTIONNALISER ET GELER LES REDEVANCES

Par amendement de nos collègues députés Didier Migaud, rapporteur général du budget, Henri Emmanuelli et Mme Nicole Bricq, l'Assemblée nationale a adopté à l'unanimité le présent article. Le gouvernement a émis un avis de sagesse .

Le présent article vise à donner un fondement législatif aux redevances actuelles en incorporant les éléments d'assiette, les taux et les modalités de recouvrement existant, dans la loi.

L'exposé des motifs de l'amendement à l'origine du présent article dénonce, outre l'inconstitutionnalité du système des redevances, deux dérives qui en auraient découlé : l'hétérogénéité des barèmes applicables d'un bassin à l'autre et l'augmentation considérable du produit annuel des redevances.

B. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le I du présent article remplace les articles 14 à 14-2 de la loi de 1964 par huit nouveaux articles numérotés de 14 à 14-7.

1. Le coeur du dispositif : un nouvel article 14-3 de la loi de 1964

Le nouvel article 14-3 proposé par le présent article constitue le coeur du dispositif. Il vise en effet à fixer dans la loi, conformément à l'article 34 de la Constitution, les assiettes, les taux et les modalités de recouvrement des redevances des agences de l'eau.

Toutefois, au lieu de définir ces éléments de façon précise redevance par redevance ^{94 ( * )} , le présent article se contente de préciser que les caractéristiques principales des redevances ^{95 ( * )} sont celles « qui résultent au jour de la promulgation de la loi (...) de l'application de l'article 18 du décret » de 1966 et du décret de 1975 précités.

Il ne s'agit pas là d'un renvoi (qui serait inconstitutionnel) mais d'une référence à des normes de niveau infra-législatif. Ce procédé a pour conséquence de hausser les normes citées au niveau législatif et de les figer : le pouvoir réglementaire ne pourra désormais plus les modifier, seul le législateur le pourra. Il s'agit en quelque sorte d'une « validation » de l'existant : par exemple, des éléments d'assiette ou de taux établis par une délibération illégale d'un conseil d'administration ne seraient désormais plus contestables.

2. Les autres dispositions du présent article

Le nouvel article 14 de la loi de 1964 proposé par le présent article reprend des dispositions de l'actuel article 14 de la loi de 1964 ainsi que les dispositions du I de l'article 18 du décret de 1966. Il prévoit ainsi le principe de la perception de redevances par l'agence de l'eau, sur les personnes publiques ou privées. Il précise, en outre, que ces redevances sont dues à raison de la détérioration de la qualité de l'eau, en fonction de la pollution produite par les personnes assujetties un jour normal du mois de rejet maximal, des prélèvements sur la ressource en eaux ou encore de la modification du régime des eaux.

Le nouvel article 14-1 proposé par le présent article reprend les dispositions du 1. de l'actuel article 14-1 relatives aux modalités de calcul des redevances pollutions.

Le nouvel article 14-2 proposé par le présent article reprend les dispositions du 3. de l'actuel article 14-1 relatives aux primes versées au maître d'ouvrage d'un dispositif permettant d'éviter la détérioration de la qualité des eaux.

Le nouvel article 14-4 proposé par le présent article reprend les dispositions de l'article 19 du décret de 1966 relatives à l'établissement et au contrôle des redevances.

Le nouvel article 14-5 proposé par le présent article reprend les dispositions de l'article 20 du décret de 1966 relatives au recouvrement des redevances par l'agent comptable de l'agence.

Le nouvel article 14-6 proposé par le présent article reprend les dispositions de l'article 21 du décret de 1966 relatif aux recours contre les décisions relatives aux redevances et aux réclamations relatives à la liquidation des redevances.

Le nouvel article 14-7 proposé par le présent article reprend les dispositions du 2. de l'actuel article 14-2 de la loi de 1964 s'agissant du compte-rendu d'activité des agences de l'eau annexé chaque année au projet de loi de finances.

Le II du présent article maintient l'article 14-3 de la loi de 1964 mais le renumérote 14-8.

3. Les abrogations proposées

Le III du présent article abroge différents textes :

- le 5° de l'article 4, le 2° de l'article 9 et les articles 17 à 21 du décret de 1966 précité ;

- les articles 1 ^er à 10, 12 à 17, 19 et 20 du décret de 1975 précité ;

- les actes et décisions pris en application de ces dispositions (sans toutefois que ces « actes et décisions » soient clairement identifiés : il est vraisemblable que des arrêtés ministériels ainsi que des délibérations de conseils d'administration d'agences de l'eau sont ainsi visés).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : LE PRÉSENT ARTICLE EST VRAISEMBLABLEMENT INCONSTITUTIONNEL

A. LE PRÉSENT ARTICLE PRÉSENTE PLUSIEURS MOTIFS PROBABLES D'INCONSTITUTIONNALITÉ

Le présent article risque en effet d'être considéré comme contraire à plusieurs règles et principes constitutionnels par le Conseil constitutionnel.

1. L'article 34 de la Constitution est-il respecté ?

Peut-on considérer qu'une « appropriation » du contenu de textes de niveau hiérarchique infra-législatif est conforme à l'article 34 de la Constitution ?

Une lecture stricte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel peut amener à considérer que le présent article ne fixe en réalité aucun taux, aucune assiette et aucune modalité de recouvrement pour les redevances des agences. L'incompétence négative du législateur pourra alors être sanctionnée.

On peut aussi adopter une lecture plus souple dans laquelle on considérerait que les auteurs de l'amendement ont entendu donner une valeur législative à un état du droit existant. Il faut toutefois souligner que ce faisant ils n'ont fait que figer une situation de fait , très éclatée, et dont le périmètre exact n'est absolument pas déterminé.

2. Le principe d'égalité devant l'impôt est-il respecté ?

Peut-on considérer que le présent article respecte le principe de l'égalité devant l'impôt ? En tout état de cause, votre commission n'a, à aucun moment, disposé du temps et des éléments d'information nécessaires à s'assurer du respect de ce principe.

Selon toute vraisemblance, ce principe constitutionnel n'est pas respecté par le système des redevances actuelles . Les auteurs du présent article le reconnaissent eux-mêmes dans l'exposé des motifs qui accompagnait leur amendement. Ils y indiquent en effet que « les barèmes et les taux présentent une extrême hétérogénéité, d'une agence à l'autre. Par exemple, pour un même type de pollution, ils peuvent aisément varier de 1 à 3 entre deux agences (...) ». Ils écrivent plus loin : « toute modification postérieure, en particulier tout relèvement des taux ou élargissement des assiettes, ne pourra intervenir que par un vote du Parlement, en respectant notamment les principes constitutionnels d'égalité devant l'impôt ».

3. Le principe de sécurité juridique est-il respecté ?

Le Conseil constitutionnel a rappelé à de nombreuses occasions que la loi devait être « intelligible », « accessible » et « claire » et que les citoyens devaient disposer « d'une connaissance suffisante des normes qui sont applicables ». Peut-on considérer que ce principe est respecté alors que le texte du présent article renvoie à des actes et décisions dont aucune référence n'est donnée ? Le périmètre que les auteurs de l'amendement entendent « valider » est en effet peu explicite. En tout état de cause, on ne peut pas considérer que le présent article permet « une connaissance suffisante des normes qui sont applicables » .

4. Le risque d'une privation de base juridique de l'ensemble du système des redevances ne peut être totalement exclu

Il faut enfin évoquer le risque, minime, d'une privation de base juridique du système des redevances des agences.

En effet, à l'occasion de l'examen du présent article et si suite à son adoption définitive par l'Assemblée nationale il présente encore un caractère inconstitutionnel, le Conseil constitutionnel pourra constater l'inconstitutionnalité des dispositions actuellement en vigueur de la loi de 1964 relatives aux redevances.

Quelles pourraient être les conséquences d'une telle « constatation » ? Une simple invitation au législateur à modifier la loi, ou les tribunaux pourront-ils refuser d'appliquer la loi ? Les commentateurs sont aujourd'hui encore partagés ^{96 ( * )} .

B. DANS UN SOUCI DE BONNE LÉGISLATION, VOTRE COMMISSION PRÉCONISE LE RENVOI DE CE DÉBAT AU FUTUR PROJET DE LOI SUR L'EAU

1. Le projet de loi sur l'eau est le véhicule législatif le plus adapté pour une telle réforme des redevances

La constitutionnalisation des redevances des agences de l'eau ne semble pas véritablement urgente . En effet, les redevances des agences de l'eau existent depuis près de 40 ans, leur inconstitutionnalité est connue depuis bientôt 20 ans et aucune menace juridique imminente ne pèse sur elles.

En outre, l'examen de cette question serait mieux placé dans un projet de loi ordinaire : une telle loi peut en effet, sans risque constitutionnel, contenir des dispositions fiscales et elle permet un travail de consultation approfondi au sein des commissions parlementaires saisies. L'adoption d'un amendement parlementaire, de surcroît au cours de l'examen du collectif budgétaire, n'est pas véritablement satisfaisante.

L'actuel projet de loi portant réforme de la politique de l'eau , en cours d'examen à l'Assemblée nationale, est donc le véhicule législatif adopté au débat suscité par le présent article. Ses articles 41 et 42 ont d'ailleurs notamment pour objet de constitutionnaliser le système des redevances et ils fixent de façon claire et précise (en quelques quatorze pages) les éléments d'assiette, les fourchettes de taux et les modalités de recouvrement des redevances des agences. En outre, la constitutionnalité de ce dispositif a été validée par le Conseil d'Etat.

Exposé des motifs des articles 41 et 42
du projet de loi n° 3205 portant réforme de la politique de l'eau

« Le Parlement fixe les règles relatives aux assiettes et aux taux de référence des redevances. Il fixe également les critères permettant de délimiter les zones géographiques de variation des taux des redevances ainsi que des coefficients multiplicateurs liés à ces zones encadrant l'amplitude de ces variations, en tenant compte de l'état écologique et de la sensibilité des milieux, des pressions exercées sur ceux-ci par les activités humaines, des atteintes à la ressource et de l'intérêt à en assurer la préservation ainsi que de la sensibilité aux risques d'inondations. Après avis conforme des comités de bassin, les agences de l'eau délimiteront les zones géographiques en fonction des critères définis par le Parlement et adopteront les taux des redevances pour chaque zone à l'intérieur des fourchettes votées par le Parlement ».

2. Le présent article a des « effets collatéraux » incompatibles avec le souhait de ses auteurs de maintenir l'existant

Les auteurs du présent article ne semblent pas avoir anticipé toutes les conséquences de leur réécriture de la loi de 1964 et des abrogations concomitantes qu'ils proposent.

La suppression incidente du coefficient de collecte par le présent article va conduire à diviser par deux les ressources des agences et va donc conduire à la remise en cause de leurs programmes d'aides . Le nouveau programme de maîtrise des pollutions agricoles (PMPOA II) ainsi que de multiples politiques locales d'investissement pourront être remises en cause et conduire à de nouveaux contentieux communautaires à l'encontre de la France, pour non respect des obligations communautaires actuelles mais aussi des futures obligations communautaires issues de la transposition de la directive-cadre sur l'eau ^{97 ( * )} .

Les situations locales différenciées ne pourront plus être prises en compte par les agences de l'eau.

La suppression de la possibilité de la compensation pour un redevable entre le paiement de la redevance pour pollution et l'attribution d'une prime va conduire à des situations de trésorerie préoccupantes pour les entreprises concernées.

Tous ces arguments conduisent votre commissions, dans un souci de bonne législation, à préconiser la suppression du présent article et le renvoi de ce débat au prochain examen du projet de loi portant réforme de la politique de l'eau.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 33 octies (nouveau)

Modalités de perception des redevances d'archéologie préventive

Commentaire : le présent article a pour objet de définir des frais pour établissement et recouvrement des redevances d'archéologie préventive et de prévoir des pénalités de retard en cas de défaut de paiement.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 4 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive a créé un établissement public national à caractère administratif , placé sous la tutelle conjointe du ministre chargé de la culture et du ministre chargé de la recherche, auquel est confiée la réalisation des études préalables et des opérations archéologiques de terrain prescrites par l'Etat.

Les redevances d'archéologie préventive constituent la principale recette de l'établissement public et sont définies à l'article 9 de la loi.

Ces redevances sont dues par les personnes publiques ou privées qui projettent d'exécuter des travaux pour lesquels les prescriptions établies par l'Etat rendent nécessaire l'intervention de l'établissement public.

Le dispositif proposé prévoit des exonérations qui concernent, d'une part, les logements sociaux, d'autre part, la construction de logements réalisés par une personne physique pour elle-même. Sont également exonérés, sur décision de l'établissement public, et sous certaines conditions, les travaux d'aménagement exécutés par une collectivité territoriale pour elle-même.

Les redevances d'archéologie préventive sont de deux types, l'une portant sur les opérations de sondages et de diagnostics, la seconde sur les fouilles elles-mêmes, avec des barèmes différents, établis de manière à introduire une certaine proportionnalité entre les montants perçus et l'atteinte portée au patrimoine archéologique.

Les redevances sont recouvrées par l'agent comptable de l'établissement public selon les règles applicables au recouvrement des créances des établissements publics nationaux à caractère administratif.

En application de l'article 10 de la loi, les contestations des redevances d'archéologie sont portées devant une commission administrative ad hoc , qui examine ces contestations avant tout recours contentieux. Cette commission est présidée par un membre du Conseil d'Etat et composée en nombre égal de représentants de l'Etat, des collectivités territoriales et des personnes publiques et privées concernées par l'archéologie préventive, ainsi que des personnalités qualifiées.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article a pour objet de définir des frais d'établissement et de recouvrement de la redevance d'archéologie préventive par un taux fixé à 0,5 % du montant de cette redevance.

Il détermine également une procédure en cas de défaut de paiement : dans ce cas, l'établissement public adresse une lettre de rappel assortie d'une pénalité de retard dont le taux est fixé à 10 % de la redevance.

Enfin, le délai de prescription de la créance est quadriennal.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission rappelle que le choix opéré par le gouvernement dès la présentation du projet de loi sur l'archéologie préventive a été de considérer la redevance d'archéologie préventive comme une taxe fiscale entrant dans la catégorie des « impositions de toute nature » dont l'institution relève de la loi, en vertu de l'article 34 de la Constitution ^{98 ( * )} .

Dans cette logique, la redevance archéologique ne constitue pas la contrepartie d'un service rendu à l'aménageur et mériterait donc plutôt le nom de « taxe » que de redevance.

La « redevance » d'archéologie préventive entrant donc dans la catégorie des impositions de toutes natures, il revient au législateur de déterminer le taux, l'assiette et les modalités de recouvrement de cette redevance.

Or, si l'article 9 de la loi sur l'archéologie préventive fixe le taux, l'assiette et certaines modalités de recouvrement de la redevance, il renvoie à un décret en Conseil d'Etat , qui n'a toujours pas été pris, pour fixer les modalités d'application de l'article.

Il apparaît aujourd'hui que le décret en Conseil d'Etat ne peut fixer certaines modalités de recouvrement qui sont du domaine de la loi. C'est la raison des dispositions prévues au présent article.

A. L'INSTITUTION D'UN TAUX POUR FRAIS D'ÉTABLISSEMENT ET DE RECOUVREMENT

On peut s'interroger sur l'institution d'un taux de 0,5 % pour frais d'établissement et de recouvrement de la redevance .

En réalité, le paragraphe III de l'article 9 de la loi sur l'archéologie préventive prévoit que lorsque les travaux ne sont pas réalisés par le redevable, les redevances de diagnostics et de fouilles sont remboursées par l'établissement si les opérations archéologiques afférentes à ces redevances n'ont pas été engagées, déduction faite des frais d'établissement et de recouvrement de la redevance.

Il s'agit donc simplement de définir le montant de ces frais d'établissement et de recouvrement qui restent à la charge de l'aménageur.

Toutefois, l'insertion des dispositions dans le IV de l'article 9, qui concerne les règles générales applicables au recouvrement de la redevance, pourrait laisser penser que les frais d'établissement et de recouvrement seraient un coût supplémentaire à la charge de tous les aménageurs.

Votre rapporteur général vous proposera donc d'insérer la disposition fixant le taux de 0,5 % pour frais d'établissement et de recouvrement à la fin du paragraphe III de l'article 9, qui concerne les seuls redevables n'ayant en définitive pas engagé de travaux et à la charge desquels restent les frais d'établissement et de recouvrement de la créance.

B. L'APPLICATION DE PÉNALITÉS DE RETARD

On peut ensuite se demander si la pénalité de retard de 10 % avec une lettre de rappel est conforme au droit existant en matière d'impositions directes.

On observera tout d'abord que l'article 9 de la loi sur l'archéologie préventive dispose que les redevances sont recouvrées par l'agent comptable de l'établissement public selon les règles applicables au recouvrement des créances des établissements publics nationaux à caractère administratif.

Dans la séance publique du 6 décembre 2000, à l'Assemblée nationale, M. Michel Duffour, secrétaire d'Etat au patrimoine et à la décentralisation culturelle, a indiqué que cette formulation renvoyait aux articles 163 et suivants du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique.

Ce décret prévoit notamment en son article 164 que « les créances de l'établissement qui n'ont pu être recouvrées à l'amiable font l'objet d'états rendus exécutoires par l'ordonnateur. Les états exécutoires peuvent être notifiés aux débiteurs par lettre recommandée avec accusé de réception. Leur recouvrement est poursuivi jusqu'à opposition devant la juridiction compétente. L'agent comptable procède aux poursuites ».

Le présent article ajoute à ces prescriptions générales une pénalité de retard de 10 % en cas de défaut de paiement. La pénalité de retard est accompagnée d'une lettre de rappel.

On observera qu'en matière de recouvrement de l'impôt, en cas de défaut de souscription de déclaration, ou en cas de présentation tardive de l'acte d'imposition, l'article 1728 du code général des impôt impose une majoration de 10 % et des intérêts de retard pour un taux fixé à 0,75 % par mois. La majoration est relevée à 40 % lorsque le document n'a pas été déposé dans les trente jours après une première mise en demeure, et à 80 % après une seconde mise en demeure.

Par ailleurs, on peut rappeler le droit existant en matière de procédures fiscales.

En effet, l'article L. 255 du livre des procédures fiscales énonce que « lorsque l'impôt n'a pas été payé à la date limite de paiement et à défaut d'une réclamation assortie d'une demande de sursis de paiement avec constitution de garanties dans les conditions prévues par l'article L. 277, le comptable du Trésor chargé du recouvrement doit envoyer au contribuable une lettre de rappel avant la notification du premier acte de poursuites devant donner lieu à des frais ».

L'exception figurant à l'article L. 277 du livre des procédures fiscales est la suivante : le contribuable qui conteste le bien-fondé ou le montant des impositions mises à sa charge peut être autorisé à différer le paiement de la partie contestée de ces impositions et des pénalités afférentes ; le sursis de paiement ne peut être refusé au contribuable que s'il n'a pas constitué auprès du comptable les garanties propres à assurer le recouvrement de la créance.

L'article L. 256 du livre des procédures fiscales poursuit la procédure puisqu'il énonce qu'en cas de défaut de paiement à la date d'exigibilité de sommes, droits, taxes et redevances de toute nature, un avis de recouvrement est adressé par le comptable public au redevable. L'avis de recouvrement est adressé par lettre recommandée avec avis de réception. A défaut de paiement, le comptable chargé du recouvrement notifie une mise en demeure par pli recommandé avec avis de réception avant l'engagement des poursuites.

Au terme de l'article L. 258 du même livre, c'est si la lettre de rappel ou la mise en demeure n'a pas été suivie de paiement ou de la mise en jeu des dispositions de l'article L. 277, que le comptable public compétent peut, à l'expiration d'un délai de vingt jours suivant l'une ou l'autre de ces formalités, engager des poursuites.

Au regard des dispositions générales du code des impôts, on peut observer que :

- la rédaction prévue par le présent article est moins sévère sur les pénalités pour retard de paiement, car elle ne prévoit qu'une pénalité de 10 % sans intérêts de retard et elle ne prévoit pas de majoration en cas de persistance dans le non-paiement ;

- cependant elle semble aussi moins précise dans ses modalités , car elle ne prévoit qu'une « lettre de rappel » sans autre formalisme. Par ailleurs, elle indique seulement « le défaut de paiement de la redevance » sans que l'on sache à quel moment précis peut être constaté ce défaut de paiement. Enfin, elle ne prévoit pas de sursis de paiement en cas de contestation du montant de la redevance, comme cela existe à l'article L.277 du livre des procédures fiscales pour l'ensemble des impôts directs recouvrés par les comptables du Trésor ^{99 ( * )} , les taxes sur le chiffre d'affaires et taxes assimilées recouvrées par les receveurs des impôts ^{100 ( * )} et les taxes d'urbanisme ^{101 ( * )} .

Certes, l'article 164 du décret du 29 décembre 1962 édicte que les créances des établissements publics nationaux font généralement l'objet d'une tentative de recouvrement amiable et de l'octroi de délais de paiement.

Cependant, ces facilités n'ont pas le caractère du sursis de paiement, qui est de droit lorsque le redevable a constitué des garanties en application de l'article L. 277 du livre des procédures fiscales . Il faut d'ailleurs noter que le Sénat a encore amélioré cet article en votant un dispositif à l'article 48 du projet de loi de finances pour 2002 qui dispose que la constitution de garanties par le débiteur n'est pas nécessaire en cas de réclamation relative à l'assiette d'impositions et portant sur un montant de droits inférieur à 5.000 euros.

De surcroît, il faut relever que l'article 10 de la loi sur l'archéologie préventive permet la saisine d'une commission administrative ad hoc en cas de contestation des redevances. La loi ne précise pas le délai auquel la commission est soumise pour prendre ses décisions. L'existence d'un sursis légal de paiement permettrait sans doute d'envisager des décisions rapides de cette commission.

Il faut enfin rappeler que la réclamation sur l'assiette de la redevance n'exonère pas le contribuable de s'acquitter de l'intégralité de l'impôt contesté dans les délais impartis car les pénalités correspondantes s'appliquent en cas de défaut de paiement de l'impôt réellement dû, cependant la procédure de sursis légal permet au contribuable de différer le paiement de l'imposition contestée. Ce sursis de paiement porte sur la fraction litigieuse du principal et les pénalités y afférentes.

Votre rapporteur général vous proposera donc un amendement précisant la rédaction du présent article et permettant au redevable de saisir la commission administrative créée par la loi et d'assortir sa contestation d'une demande de sursis de paiement avec constitution de garanties dans les conditions prévues à l'article L. 277 du livre des procédures fiscales.

Votre rapporteur général souhaite ainsi obtenir l'assurance que la loi prévoit des droits similaires pour les contribuables qui contestent leur imposition , que la taxe fiscale qu'ils acquittent soit versée directement à l'Etat ou directement à un établissement public. A défaut, il serait nécessaire de connaître la justification de la différence de traitement entre les contribuables.

C. LA DÉCHÉANCE QUADRIENNALE

Le troisième alinéa du présent l'article prévoit une déchéance quadriennale.

Il s'agit d'appliquer les dispositions figurant à l'article L. 274 du livre des procédures fiscales au terme duquel « les comptables du Trésor qui n'ont fait aucune poursuite contre un contribuable retardataire pendant quatre années consécutives, à partir du jour de la mise en recouvrement du rôle perdent leur recours et sont déchus de tous droits et de toute action contre ce redevable ».

On notera, par un parallélisme des formes, que cette même déchéance quadriennale s'applique aux créances de l'Etat, des collectivités locales et des établissements publics.

En effet, en application de l'article 1 ^er de la loi 68-1250 du 31 décembre 1968, « sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis . Sont prescrites, dans le même délai et sous la même réserve, les créances sur les établissements publics dotés d'un comptable public » .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 33 nonies (nouveau)

Exonération, s'agissant des opérations de transfert de la gestion et de la propriété des établissements sanitaires et médico-sociaux, du paiement d'impôts, de droits ou de taxes et du versement de salaires ou honoraires au profit des agents de l'Etat.

Commentaire : le présent article vise à exonérer les opérations de transfert de la gestion et de la propriété des établissements médico-sociaux au profit des Unions pour la gestion des établissements des caisses d'assurance maladie, du paiement de tout impôt, droit ou taxe et du versement de salaire ou honoraire au profit des agents de l'Etat.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

A. LES UNIONS POUR LA GESTION DES ÉTABLISSEMENTS DES CAISSES D'ASSURANCE MALADIE (UGECAM)

L'arrêté du 10 avril 1998 portant approbation des statuts types des unions pour la gestion des établissements des caisses d'assurance maladie précise qu'il est constitué, conformément aux articles L. 216-1 à L. 216-3 du code de la sécurité sociale, une union entre les organismes concernés par la gestion des établissements des caisses d'assurance maladie et qui ont adhéré auxdits statuts.

L'union a pour buts :

- d'assurer, dans sa circonscription, l'orientation et la gestion des établissements sanitaires et médico-sociaux de l'assurance maladie du régime général en conformité avec les dispositifs de planification sanitaire et médico-sociale et les priorités fixées par les agences régionales de l'hospitalisation ;

- de gérer le patrimoine affecté aux établissements.

Chaque organisme adhérent à l'union s'engage à lui céder la propriété des établissements sanitaires et médico-sociaux dont il avait éventuellement la gestion ou dont la gestion était assurée par une fédération.

B. LE RÉGIME FISCAL DES OPÉRATIONS DE TRANSFERT

Les opérations de transfert de propriétés d'immeubles sont soumises à la taxe de publicité foncière conformément aux dispositions des articles 677 et 678 du code général des impôts. L'article 678 du code général des impôts dispose notamment que ces opérations sont soumises à une imposition proportionnelle au taux de 0,60 %.

La publicité foncière est « l'état civil » des propriétés immobilières. Elle a pour mission de rendre publics, dans un cadre légal, les droits et propriétés portant sur les parcelles rurales, les appartements, les maisons individuelles, mais également les droits tels que les servitudes et les hypothèques. En fournissant aux professionnels de l'immobilier et aux particuliers des informations sur les propriétés, elle doit assurer la sécurité et la transparence des transactions.

La publicité foncière est organisée par la conservation des hypothèques dépendant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

L'article 878 du code général des impôts fixe les missions des conservateurs des hypothèques qui sont chargés :

« 1 ° de l'exécution des formalités civiles prescrites pour la publicité des privilèges et des hypothèque set des autres droits sur les immeubles ;

2 ° de l'exécution de la formalité fusionnée de publicité foncière et d'enregistrement visée à l'article 647 ;

3 ° de la perception des taxes exigibles à l'occasion des formalités prévues aux 1 ° et 2° » .

En contrepartie du service rendu par les conservateurs des hypothèques aux requérants, ces derniers doivent lui verser un salaire dont le montant est déterminé en fonction de l'acte accompli par les articles 285 à 296 de l'annexe III du code général des impôts.

Ainsi, le salaire alloué pour la publication de chaque acte est fixé à 0,10 % des sommes énoncées ou de la valeur estimée par les requérants. 90 % de ce salaire sont inscrits dans le budget de l'Etat sous forme de recettes non fiscales, le reste est attribué au conservateur des hypothèques.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, issu d'un amendement gouvernemental, dispose que les opérations de transfert de la gestion et de la propriété des établissements sanitaires et médico-sociaux antérieurement assumées par les caisses d'assurance maladie au profit des UGECAM ne donnent lieu à aucune indemnité ou perception d'impôts, de droits ou de taxes, ni à aucun versement de salaires ou d'honoraires au profit des agents de l'Etat.

L'exposé des motifs de l'amendement déposé par le gouvernement précise en outre, que dans un but d'allègement des conséquences budgétaires des opérations engagées à la suite de la mise en place des UGECAM, il est proposé d'exonérer les transferts de propriétés d'immeubles qui en résultent « du paiement de la taxe de publicité foncière et du salaire du conservateur acquittés lors de la publication desdites mutations ».

Votre rapporteur général notera cependant que le présent article exonère de toute indemnité ou perception d'impôts, de droits ou de taxes, ainsi que de tout versement de salaires ou honoraires au profit des agents de l'Etat, les opérations de transfert de la gestion et de la propriété des établissements sanitaires et médico-sociaux aux UGECAM.

Cette formule relève en fait d'une convention rédactionnelle et implique :

- une exonération de la taxe de publicité foncière ;

- l'absence d'exigibilité du salaire du conservateur des hypothèques, proportionnel au prix des transactions.

A contrario, l'assujettissement aux frais de notaires demeure.

Il existe plusieurs précédents en la matière. Ainsi, l'article 26 de la loi de finances rectificative pour 2000 n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 dispose que ne donnent lieu à aucune indemnité ou perception d'impôts, de droits ou de taxes, ni à aucun versement de salaires ou honoraires au profit des agents de l'Etat :

- les transferts au profit des communes et de leurs établissements publics, de biens, droits et obligations résultant de la dissolution des établissements publics d'aménagement de certaines villes nouvelles ;

- le transfert des biens, droits et obligations du Commissariat à l'énergie atomique et de l'Office de protection contre les rayonnements ionisants à l'établissement public qui sera chargé de la radioprotection et de la sûreté nucléaire.

Par ailleurs, on peut signaler les dispositions de l'article 33 de la loi de finances rectificative pour 1990, n° 90-1169 du 29 décembre 1990 qui exonèrent, de toute indemnité ou perception de droits ou de taxes ainsi que de tout versement de salaires ou d'honoraires au profit des agents de l'Etat, le transfert de biens, droits et obligations de la caisse d'allocations familiales de la région parisienne au profit des caisses d'allocations familiales créées pour la remplacer.

Dans le cas du présent article, un dispositif d'exonération des opérations de transfert de la gestion et de la propriété d'immeubles engagées à la suite de la mise en place des UGECAM est mis en oeuvre afin d'alléger les conséquences budgétaires de ces opérations pour les caisses d'assurance maladie.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

II. - AUTRES DISPOSITIONS

ARTICLE 34

Levée de la clause de résidence pour l'assurance maladie des non salariés agricoles

Commentaire : le présent article vise à supprimer la condition de résidence pour l'assujettissement à l'assurance obligatoire des non salariés agricoles en maladie, invalidité et maternité (AMEXA).

Le présent article supprime la condition de résidence sur le territoire métropolitain prévue à l'article L. 722-10 du code rural s'agissant de l'application aux personnes non salariées des professions agricoles des dispositions relatives à l'assurance obligatoire maladie, invalidité et maternité.

Il s'agit d'une harmonisation des dispositions du code rural avec d'une part, les dispositions de l'article L. 615-1 du code de la sécurité sociale applicables aux personnes non salariées non agricoles, d'autre part aux dispositions communautaires notamment le règlement n° 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à la protection sociale des travailleurs communautaires.

En pratique d'ailleurs, les caisses de Mutualité sociale agricole sont passées outre la condition de résidence imposée par l'article L. 722-10 du code rural. Elles acceptent donc l'assujettissement des exploitants actifs et maintiennent l'assujettissement d'exploitants retraités, même si ceux-ci ne résident pas en France, en leur ouvrant en contrepartie le bénéfice de leurs prestations maladie.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 34 bis (nouveau)

Prélèvement sur le produit de la CSG affecté au régime d'assurance maladie des exploitants agricoles pour la gestion des caisses de la mutualité sociale agricole

Commentaire : le présent article vise à autoriser, à compter de 2002, un prélèvement sur le produit de la contribution sociale généralisée (CSG), au sein de la part versée au régime d'assurance maladie des exploitants agricoles, afin de l'affecter à la gestion des caisses de la mutualité sociale agricole et des organismes assureurs mentionnés à l'article L. 731-30 du code rural.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 a réformé les mécanismes de compensation aux régimes obligatoires d'assurance maladie de leurs pertes de cotisations suite aux transferts de cotisations maladies vers la CSG de 1997 et 1998, de sorte que, finalement, le reversement de CSG aux régime des non-salariés agricoles, ne correspond plus à la CSG réellement acquittée par les exploitants agricoles. D'après les dispositions de l'article précité, la compensation aux régimes s'effectue de la manière suivante :

- affectation de la CSG aux régimes d'assurance maladie autres que la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), dont le régime des exploitants agricoles, sur la base de leurs pertes de cotisations constatées en 1998, corrigée de l'impact sur douze mois de la revalorisation du taux de CSG intervenue au 1 ^er janvier 1998, cette base étant revalorisée annuellement en fonction de l'évolution, entre les deux derniers exercices clos, de l'assiette de la CSG sur les revenus d'activité et de remplacement ;

- affectation du solde de la CSG à la CNAMTS.

En outre, la répartition s'effectue par le biais d'un arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de l'emploi et de la solidarité, paru au Journal officiel. Pour 2001, c'est l'arrêté du 21 décembre 2000 qui a fixé les montants de CSG répartis entre les régimes obligatoires d'assurance maladie en application de l'article L. 139-1 du code de la sécurité sociale.

Une difficulté technique liée au reversement de la CSG au régime d'assurance maladie des exploitants agricoles se pose cependant, dans la mesure où ce reversement couvre à la fois les pertes de cotisations techniques pour le BAPSA et les pertes de cotisations dites « complémentaires », liées à la gestion, pour la MSA, au titre de l'AMEXA, pertes dues au transfert en 1997 des cotisations maladies vers cette imposition, comme il a été précédemment souligné. Le partage du reversement qui s'impose a jusqu'à présent été opéré par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) sans qu'aucun texte législatif ne l'autorise expressément, même si ce partage correspond bien à la logique du régime selon laquelle les cotisations techniques et les cotisations de gestion, dites « complémentaires », sont distinctes.

S'agissant des reversements de CSG au profit du seul BAPSA, les recettes en provenance de l'ACOSS, destinées à compenser les transferts vers la CSG opérés en 1997 et 1998, étaient estimées pour l'exercice 2001 à 4,627 milliards de francs, soit une croissance de 9,1 % par rapport à 2000.

En 2002, les recettes de reversement de CSG devraient connaître une augmentation très importante, passant de 705 millions d'euros (4,6 milliards de francs) à 807 millions d'euros (5,3 milliards de francs), soit une augmentation de 14,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001. En effet, le gouvernement avait décidé de verser l'intégralité de la compensation CSG au BAPSA, alors qu'elle était jusqu'alors « éclatée » entre le BAPSA, pour la part technique, et la MSA, pour la part de gestion, puisque les cotisations d'assurance maladie basculées étaient réparties entre ces deux catégories. Cette décision a eu pour conséquence de priver les caisses de MSA d'une recette de 56,4 millions d'euros (370 millions de francs) nécessaires au financement de l'action sociale des caisses.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale est issu d'un amendement gouvernemental. Il vise à donner une base légale au partage du reversement de CSG opéré jusqu'à présent par l'ACOSS entre le BAPSA et les caisses de mutualité sociale agricole.

Ainsi, le présent article précise qu'à partir de l'année 2002, au sein de la part versée au régime d'assurance maladie des exploitants agricoles en application de l'article L. 139-1 du code de la sécurité sociale, qui définit le mécanisme de répartition des ressources de sécurité sociale entre les différents régimes obligatoires d'assurance maladie, un prélèvement sur le produit de la CSG est affecté à la gestion des caisses de la MSA et des organismes assureurs visés à l'article L. 731-30 du code rural.

Le présent article dispose également que le montant de ce prélèvement est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture et du budget, dans la limite de 31 millions d'euros (203,35 millions de francs).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur général estime que le présent article va dans le sens d'une plus grande sécurité juridique puisqu'il donne, enfin, une base légale à un système de répartition du reversement de la CSG entre le BAPSA et les caisses de mutualité sociale agricole jusqu'à présent opéré par l'ACOSS sans aucun fondement juridique.

Dès lors, les caisses de MSA ainsi que certains organismes assureurs pourront bénéficier, dans la limite d'un plafond fixé par le présent article à 31 millions d'euros, d'un reversement de CSG au titre des pertes de cotisations dites complémentaires, c'est-à-dire les cotisations couvrant les dépenses de gestion et d'action sanitaire et sociale en faveur des exploitants agricoles de la MSA, pertes dues au transfert en 1997 des cotisations maladie vers la CSG.

Toutefois, votre rapporteur général tient à souligner les trois points suivants :

- d'une part, le plafond fixé par le présent article (31 millions d'euros) ne permettra pas de couvrir la perte de recettes réellement subie par les caisses de MSA suite au versement intégral de la compensation de CSG au BAPSA pour 2002 puisque cette perte s'élève à 56,41 millions d'euros ;

- d'autre part, le produit de CSG initialement inscrit au BAPSA pour 2002 doit être revu à la baisse afin d'être coordonné avec les dispositions du présent article, ce qui ne semble pas être l'intention du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Ce défaut de coordination pose donc un réel problème de sincérité budgétaire du BAPSA pour 2002 qui présentera, en recettes, un produit de CSG affecté au budget annexe, supérieur de 31 millions d'euros, au plus, au produit réellement affecté ;

- enfin, votre rapporteur général constate que le présent article ne fixe qu'un montant plafond du prélèvement ainsi autorisé, ce qui implique que le montant du prélèvement réalisé in fine est fixé de manière discrétionnaire par un arrêté interministériel et qu'il pourra s'établir à un niveau bien inférieur à celui de 31 millions d'euros. Le recours à une fixation en pourcentage de CSG de ce prélèvement eût été préférable.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 35

Suppression des frais d'insertion au Journal officiel des décrets de naturalisation, de réintégration et de libération de l'allégeance française

Commentaire : le présent article tend à supprimer les frais d'insertion au Journal officiel des décrets de naturalisation, de réintégration et de libération de l'allégeance française.

L'article 38 de la loi de finances rectificative pour 2000 a supprimé les droits de sceau perçus à l'occasion des naturalisations, des réintégrations dans la nationalité française et des libérations de l'allégeance française.

Lors de la réunion de la commission pour les simplifications administratives du 11 janvier 2001, le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat a annoncé, parmi cinquante-sept mesures de simplification, la suppression des frais d'insertion au Journal officiel des décrets de naturalisation, de réintégration et de libération de l'allégeance française.

L'obligation de paiement de ces frais est prévue par l'article 102 de la loi du 13 juillet 1925 portant fixation du budget général de 1925 qui dispose :

« L'article 22 de la loi de finances du 31 juillet 1920 est complété ainsi qu'il suit :

Seront également à la charge des intéressés les frais d'insertion au Journal officiel des extraits de décrets d'admission à domicile, de naturalisation, de réintégration et d'autorisation de se faire naturaliser ou de servir à l'étranger.

Le coût est fixé à 6 francs la ligne.

En cas d'exonération totale des droits de sceau, il pourra être également fait remise des frais d'insertion ».

Depuis le vote de cette disposition, un décret annuel fixe le montant forfaitaire des frais, qui s'élève actuellement à 27,1 euros (178 francs).

Selon les informations obtenues par votre rapporteur général, le ministre de l'emploi et de la solidarité a utilisé en 2001 la faculté prévue par l'article 22 précité d'exonérer de frais d'insertion au Journal officiel les personnes faisant l'objet d'un décret de naturalisation, de réintégration et de libération de l'allégeance française.

Le présent article supprime définitivement l'obligation de paiement de ces frais d'insertion en supprimant les trois alinéas de l'article 22 de la loi du 31 juillet 1920 précitée.

Le coût de la mesure est évalué à 1,1 million d'euros (7,26 millions de francs).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 35 bis (nouveau)

Suppression des droits de sceau

Commentaire : le présent article tend à supprimer les droits de sceau.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

L'article 38 de la loi de finances rectificative pour 2000 a supprimé les droits de sceau perçus à l'occasion des naturalisations, des réintégrations dans la nationalité française et des libérations de l'allégeance française.

Toutefois, l'article 82 de la loi de finances pour 1969 impose la perception de droits de sceau à l'occasion de certaines procédures dont les tarifs sont les suivants :

- changement ou addition de nom : 1.000 francs ; 800 personnes par an feraient une telle demande ;

- demande de dispense auprès du Président de la République pour la célébration d'un mariage entre personnes ayant un lien de parenté : 500 francs ; cette procédure concernerait environ 80 personnes par an ;

- demande d'investiture des titres nobiliaires : 2.000 francs ; cette procédure ne concerne en moyenne que deux personnes par an.

Par ailleurs, une remise partielle ou totale des droits de sceau mentionnés précédemment peut être demandée par les personnes lorsqu'elles respectent certaines conditions de ressources ou sont au chômage.

Selon les informations obtenues par votre rapporteur général, le montant total des droits de sceau perçus annuellement serait évalué à 300.000 francs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSE

Le présent article propose de supprimer les droits de sceau. Pour éviter que certains droits de sceau ne persistent parce que le texte qui les a créés ne serait pas explicitement abrogé par le présent article, le I de celui-ci propose une abrogation générale, sans faire référence aux dispositions législatives particulières concernant les droits de sceau.

En outre, le II du présent article abroge l'article 1019 du code général des impôts qui dispose que « le service des impôts est chargé de percevoir les droits de sceau ».

Le III du présent article prévoit que ces dispositions s'appliquent à compter du 1 ^er janvier 2002.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 36

Transformation de DCN (Direction des constructions navales) en entreprise nationale

Commentaire : le présent article vise à transformer la Direction des constructions navales, actuellement service à compétence nationale directement rattaché au ministre de la défense, en entreprise nationale régie par le code de commerce et détenue à 100 % par l'Etat, dans un délai de deux ans.

L'ensemble des personnels de DCN sera maintenu dans la future société, avec conservation de leur statut actuel, pour le restant de leur carrière s'agissant des ouvriers d'Etat, qui constituent les trois-quarts des effectifs.

Enfin, dans les trois ans suivant la constitution de la société, un contrat d'entreprise pluriannuel sera conclu avec l'Etat pour une durée de cinq ans, portant sur les relations financières entre l'Etat et la future société d'une part, et sur les objectifs économiques et sociaux assignés à l'entreprise en contrepartie d'une garantie d'activité sur la période, d'autre part.

I. LES ENJEUX DE LA RÉFORME DE DCN

Objet d'une analyse particulièrement critique de la Cour des comptes dans un rapport paru en octobre 2001 ^{102 ( * )} , la Direction des constructions navales (DCN) relève à l'évidence d'une réforme qui n'a sans doute que trop tardé.

Principaux éléments de l'analyse de la Cour des comptes

I. La construction navale militaire : un secteur depuis longtemps étatique

II. La DCN dispose de réels points forts .

A. Son intégration même est un avantage à différents points de vue : exercice conjoint des métiers d'ingénierie et de constructions navales

B. La gamme de produits de la DCN est très complète : toutes les catégories de navires et de systèmes d'armes

C. La compétence technique de la DCN est reconnue : SNLE nouvelle génération, porte-avions nucléaire avec piste à décollage et atterrissage horizontaux, frégates furtives La Fayette

D. Un effort de restructuration a été engagé depuis plusieurs années.

III. Un secteur longtemps peu efficace et qui doit encore réussir la modernisation de sa gestion

A. Un mode de gestion étatique inadapté

1. Une gestion budgétaire hors de contrôle

a) l' absence de contrôle budgétaire préalable

b) les dérives budgétaires à grande échelle et sans sanctions

2. Des comptes irréguliers et dépourvus de signification économique : absence d'inventaire, insuffisance des provisions notamment sur les pertes à terminaison, non-prise en compte de la totalité des dettes fournisseurs ou fiscales, comptabilité analytique opaque, pratiques insincères, défauts de conception : Comme la DCN ne pouvait pas faire de pertes sur ses ventes à la DCN, tous les surcoûts, prévus ou non, récurrents ou occasionnels, d'exploitation ou exceptionnels, ont été facturés ensuite à la Marine

3. Des systèmes informatiques inexistants ou obsolètes : pas de gestion des stocks

4. Des achats conduits sous la seule pression de l'urgence au mépris des règles (cf. procès pénaux en cours à l'établissement de Toulon)

5. Une gestion difficile des personnels affectés à la DCN

6. Une faible productivité témoignant d'un important sureffectif :

Les standards industriels usuels situent le chiffre d'affaires par agent à au moins 0,15 million d'euros par an (1 million de francs). Celui des agents de la DCN est de l'ordre de 0,11 million d'euros (0,71 million de francs)

7. Un encadrement insuffisant

B. La modernisation de la gestion reste inachevée

1. Une nouvelle charte de gestion en 1999 : contractualisation des commandes, transparence des structures de coût, couverture éventuelle des pertes, pilotage stratégique et financier

Toutefois , la charte ne prévoit aucune sanction en cas de manquement à ses dispositions.

2. La conception et la mise en place d'un nouveau système de gestion bute sur une mise en place dans des conditions difficiles, avec d'ores et déjà des pratiques irrégulières, et une cohabitation difficile avec l'ancien système.

3. Un recentrage encore inachevé

Le recentrage du Compte de commerce sur les missions industrielles de la DCN est largement inachevé six ans après la réforme destinée à séparer les fonctions industrielles des fonctions étatiques. Le compte de commerce contient encore tous les actifs déclarés étatiques mais valorisés à une somme nulle.

4. La restructuration de l' organisation des achats bute actuellement sur l'obstacle du manque de personnels suffisamment qualifiés dans ce domaine.

IV. Les autorités de tutelle n'ont pas tiré les enseignements de l'expérience des autres arsenaux pour faire évoluer la DCN

A. L'Etat n'a pas su empêcher la prise d'affaires à l'exportation à tout prix :

- Les activités à l'exportation représentent environ le quart de l'activité totale

- Le bilan économique et financier est particulièrement difficile à dresser

- les contrats exécutés pendant la période 1992-1997 présentent tous des résultats positifs , les charges étant calculées en coûts complets.

- S ur la période 1997-2001, les contrats exécutés à l'exportation conduisent à une perte d'exploitation en coûts directs supérieure à 200 millions d'euros (1,3 milliard de francs), et à une possibilité de pertes supplémentaires de 122 millions d'euros (800 millions de francs) :

*contrat Bravo (frégates La Fayette) : contrat de 1992, s'est soldé par un prélèvement au profit du budget général de 210 millions d'euros (1,4 milliard de francs) en 1997 ;

*contrat Sawari II (frégates La Fayette) : contrats de 1994 et 1997, a priori bénéficiaire en coûts complets ;

* programme Delta (frégates La Fayette) : contrat de 2000; a priori bénéficiaire en coûts complets ;

* contrat d'entretien Mouette (frégates La Fayette) : contrat de 1994, perte de 174,10 millions d'euros (1,14 milliard de francs), soit 34,5 % du montant du contrat ;

* contrat Agosta (sous-marins d'attaque à propulsion classique) : contrat de 1994, susceptible de déboucher sur une perte à terminaison de l'ordre de 20 % du montant du contrat, voire 40 % en cas d'échec du transfert de technologie prévu ;

* contrat Scorpène (sous-marin d'attaque à propulsion classique) : contrat de 1997, perspectives non connues ;

* plates-formes de forage pétrolier SFX : contrats de 1998, perte à terminaison de l'ordre de 40 % du montant du contrat (61 millions d'euros, soit 400 millions de francs).

B. L'Etat n'a pas encore correctement dimensionné la DCN

En particulier, les missions des établissements suivants sont peu claires : Brest (4.000 agents), Saint-Tropez (300 agents), Ruelle (1.000 agents)

C. Le coût des atermoiements de l'Etat va désormais croissant

Au total, fin 2001, alors que la reconfiguration de l'industrie navale militaire européenne est déjà largement engagée, notamment autour de l'Allemagne, d'ores et déjà leader mondial dans le secteur des sous-marins classiques, la DCN française n'est pas, en l'état actuel, en mesure de se qualifier de manière opérationnelle.

La persistance d'un statut d'administration de l'Etat -qui isole désormais singulièrement la DCN de tous ses partenaires ou concurrents européens- a gravement handicapé la mise en oeuvre d'une restructuration rendue encore plus cruciale par la baisse de l'activité liée à la diminution des commandes publiques.

En particulier, le statut actuel s'oppose à toute gestion rationnelle des ressources humaines, et se traduit aujourd'hui par la conjonction d'un sureffectif global et d'un sous-encadrement notoire. L'application du code des marchés publics impose des contraintes de délais et de procédures incompatibles avec un impératif, même minimum, de compétitivité. Enfin, le statut juridique exclut la possibilité de nouer des alliances industrielles avec prise de participation au capital.

L'industrie européenne navale militaire
- Principaux intervenants -

France : - DCN - chiffre d'affaires ⁽¹⁾ : 1,69 milliard d'euros

- Thales - chiffre d'affaires ⁽¹⁾ : 0,76 milliards d'euros

Royaume-Uni : - BAe Systems - chiffre d'affaires ⁽¹⁾ : 1,83 milliards d'euros

- Trois chantiers privatisés pour la maintenance de la Navy

- Rolls Royce pour la propulsion

Allemagne : - HDW (sous-marins) - chiffre d'affaires ⁽¹⁾ : 0,58 milliard d'euros

Vient de fusionner avec le suédois Kockums

- bâtiments de surface : Thyssen Werften : 0,56 milliard d'euros

- entretien lourd de la marine allemande par des chantiers privés

- accord de coopération conclu entre Thyssen Krupp et Babcock, conformément à la déclaration conjointe du chancelier Schröder et des industriels de l'armement naval allemandes, le 27 octobre 2000 : « pour maintenir la position de leader et les compétences-clés de l'industrie allemande... cette alliance sera ouverte à d'autres partenaires allemands et européens... Ces entreprises désireuses de s'associer devront avoir un statut conforme aux principes de l'industrie privée »

Italie : - Fincantieri - chiffre d'affaires ⁽¹⁾ : 0,28 milliard d'euros

Espagne : - Izar - chiffre d'affaires ⁽¹⁾ : 0,46 milliard d'euros

Pays-Bas : - Royal Schelde - construction et entretien des bâtiments de surface

- RDM - sous-marins

- Signaal (filiale de Thales) - système de combat et radars

⁽¹⁾ naval militaire

II. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES

A. LA TRANSFORMATION EN « ENTREPRISE NATIONALE DÉTENUE À 100 % PAR L'ETAT »

Le texte du gouvernement prévoit la transformation de la DCN en entreprise nationale détenue à 100 % par l'Etat, et régie par le code de commerce.

De fait, la nouvelle société disposera d'un capital social, sera propriétaire d'un fonds de commerce, et observera les voies d'exécution du droit commun.

Indispensable, cette étape juridique ne suffira pas pour autant à garantir la viabilité économique de la nouvelle société. En particulier, le présent article demeure flou sur un point essentiel : le contour exact des apports des droits, biens et obligations de l'Etat relatifs à l'actuel service à compétence nationale. Il est en effet seulement indiqué que ces apports « en tout ou partie » se feront par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et du ministre de la défense, et « au plus tard au terme des deux premières années ».

S'il est inévitable que l'évaluation et la définition de ces apports fassent l'objet d'âpres discussions entre les différents acteurs concernés, il faut espérer que celles-ci aboutiront avant deux ans, faute de voir la DCN définitivement hors d'état de participer au « mouvement de consolidation de l'industrie navale de défense européenne » évoqué par le gouvernement dans son exposé des motifs.

Il s'agit là, en réalité, d'un point crucial, de nature à garantir, ou à compromettre, les conditions de viabilité de la nouvelle société.

Celles-ci sont notamment liées à l'engagement financier que l'Etat sera prêt à consentir, notamment en termes de dotation en capital susceptible de constituer les fonds propres de la nouvelle société et de lui permettre de financer l'indispensable restructuration d'un outil surdimensionné, jusqu'à présent non menée à bien. Plus généralement, les conditions concrètes de l'équilibre économique de la future société dépendront très directement des termes du contrat d'entreprise qui sera établi avec l'Etat.

A cet égard, la précision apportée par l'Assemblée nationale ^{103 ( * )} , avec l'accord du gouvernement, visant à indiquer que le contrat d'entreprise devra également définir les objectifs économiques et sociaux assignés à l'entreprise « en contrepartie d'une garantie d'activité sur la période », est essentielle.

En particulier, il conviendra de veiller à ce que l'assujettissement de la nouvelle société à la TVA, qui se traduira par un renchérissement des coûts de facturation à la Marine, soit compensé par une majoration à due concurrence des crédits correspondants affectés à la Marine sur le budget de la défense, ceci afin d'éviter la situation dans laquelle s'est retrouvée l'armée de terre à l'occasion de la transformation de GIAT, qui l'a conduite à réduire ses commandes, à due concurrence ou presque de l'augmentation des factures liées à la TVA.

Par ailleurs, l'option finalement retenue par le gouvernement -de préférence au « plan Azur » initialement proposé par la direction de DCN, qui préconisait une ouverture progressive et immédiate du capital, mais s'est heurté au refus absolu des représentants du personnel- est celle d'une société qui demeure détenue à 100 % par l'Etat.

Toute ouverture ultérieure du capital imposera donc un passage par une nouvelle modification législative. Cette disposition est évidemment de nature à freiner, sinon handicaper, la capacité de la nouvelle société à nouer des alliances au sein d'un marché européen d'ores et déjà fortement remanié.

Le présent article prévoit par ailleurs la clôture du compte de commerce n° 904-05, rendu obsolète par la transformation de l'actuel service à compétence nationale, dans un délai de quatre ans à compter de la publication du présent projet de loi de finances rectificative, ceci afin de pouvoir conserver un support comptable pour des opérations antérieures encore non soldées, comme des contrats non achevés en 2003 mais non transférés à DCN et repris par la DGA ou la Marine, ou la gestion d'activités industrielles susceptibles de ne pas être retenues dans le périmètre de la nouvelle société.

B. LE MAINTIEN DE L'ENSEMBLE DES PERSONNELS DE DCN DANS LA FUTURE SOCIÉTÉ, AVEC CONSERVATION DE LEUR STATUT ACTUEL

Point d'achoppement essentiel de toute tentative de réforme au cours de l'actuelle législature, le statut des personnels de la DCN fait l'objet d'un soin particulier dans le projet du gouvernement.

Il est en effet prévu que les ouvriers d'Etat, qui constituent encore les trois-quarts des effectifs de DCN, conserveront l'intégralité de leur statut actuel pour le restant de leur carrière. Ils seront mis à disposition de la nouvelle société par l'Etat, sans aucune limitation de durée. Leur régime de rémunération et leurs droits sociaux ne seront aucunement modifiés.

Les personnels restant -fonctionnaires, militaires, agents contractuels- conserveront leur statut actuel pour une durée maximale de deux ans à compter de la date de réalisation des apports (laquelle ne sera pas nécessairement immédiate). Pendant cette période, ils seront également mis à disposition de la nouvelle société par l'Etat.

Au-delà, ils devront opter pour une position conforme à leur statut particulier : détachement pour les fonctionnaires et pour les militaires ou contrat de travail dans le cadre d'une nouvelle convention collective. Dans tous les cas, il est prévu de leur offrir une rémunération nette au moins équivalente. Les agents qui refuseraient au bout de deux ans de rester au sein de la nouvelle société se verront proposer trois possibilités d'affectation dans un nouveau service de l'Etat.

Là encore, il convient de souligner que le maintien de ces différents statuts représentera pour la nouvelle société un coût de fonctionnement supérieur à celui d'une entreprise ne fonctionnant qu'avec un personnel de droit privé. La prise en compte -ou non- par l'Etat de ce coût pour le calibrage de la dotation en capital qu'il consentira à la nouvelle société constitue, là aussi, un élément essentiel de la viabilité de la future entité.

Le personnel de DCN
- 31 décembre 2000 -

15.000 personnes relevant de 25 statuts différents

1. Ouvriers sous statut : 11.535

- 8.000 ouvriers

- 2.700 techniciens à statut ouvrier

- 700 chefs d'équipe

2. Fonctionnaires : 2.160

- catégorie C : 570

- catégorie B : 1.060

- catégorie A : 530

3. Personnel militaire : 630

4. Autres catégories : 675

- administrateurs civils, officiers mis à disposition

par la Marine, ingénieurs, CDD

Au total, le présent article, qui ne trouve pas nécessairement sa meilleure place dans un projet de loi de finances rectificative, constitue une étape évidemment indispensable de la réforme de la Direction des constructions navales.

Celle-ci correspond à la fois à un enjeu social et économique majeur, alors même que les restructurations européennes sont déjà fortement entamées dans ce secteur, et à un enjeu stratégique tout aussi important, dès lors que la DCN joue un rôle de premier plan dans la constitution de notre force de dissuasion.

Indépendamment de son statut juridique, la viabilité de la nouvelle société dépendra toutefois, avant tout, des conditions financières et économiques de sa mise en place, et en particulier de la volonté de l'Etat, en réalité de ses capacités budgétaires, à lui assurer à des conditions suffisantes de « mise en route ».

A cet égard, la définition exacte du contour des apports de l'Etat, et le contenu de l'accord d'entreprise pluriannuel, en particulier en termes de garantie d'activité, revêtent une importance primordiale, en réalité très supérieure à celle de la seule modification du statut juridique de la DCN.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 37

Instauration d'un dividende concernant les établissements publics de l'Etat

Commentaire : le présent article a pour objet d'autoriser l'Etat à prélever un dividende annuel sur le résultat des établissements publics ayant à titre principal un caractère industriel et commercial et placés sous sa tutelle.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE VERSEMENT DE DIVIDENDES DANS LE DROIT DES SOCIÉTÉS

Si une société est créée, c'est « en vue de partager le bénéfice ou de profiter de l'économie qui pourra en résulter » (Code civil, article 1832). Cette vocation financière se traduit notamment pour l'actionnaire par un droit aux dividendes, c'est-à-dire à la quote-part des bénéfices distribués chaque année, et un droit aux réserves, lesquelles représentent la masse des bénéfices non distribués, et enfin un droit au boni de liquidation, qui n'est autre que le dernier dividende calculé au moment de la dissolution de la société.

Les dividendes représentent la part des bénéfices que l'assemblée générale ordinaire, lors de sa réunion annuelle, décide de distribuer aux actionnaires . Deux conditions sont nécessaires : l'existence de bénéfices et la décision de distribution.

En effet, on ne peut distribuer que des bénéfices réalisés et disponibles . A défaut, les dirigeants sont coupables du délit de répartition de dividendes fictifs.

Les actionnaires ne peuvent toucher de dividendes qu'autant que l'assemblée, statuant à la simple majorité, en décide . Les actionnaires peuvent décider de laisser les bénéfices en réserve de façon à compléter l'autofinancement de la société. Les statuts peuvent décider, même si c'est peu fréquent, que tous les bénéfices disponibles seront distribués chaque année, ou décider de l'attribution de dividendes majorés.

Le paiement des dividendes a lieu dans les neuf mois de la clôture de l'exercice , l'assemblée générale se tenant dans les six mois de la clôture. Le versement d'acomptes est autorisé, mais la loi pose des exigences strictes :

- établissement d'un bilan en cours d'exercice, certifié par le commissaire aux comptes ;

- réalisation d'un bénéfice depuis la clôture de l'exercice précédent ;

- montant de l'acompte limité audit bénéfice.

Ces conditions satisfaites, la distribution d'un acompte peut être décidée par le conseil d'administration, avant même l'approbation des comptes de l'exercice.

B. LE VERSEMENT DE DIVIDENDES A L'ÉTAT PAR LES ENTREPRISES ET ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

1. Les rémunérations versées

Les modalités de rémunération de l'Etat actionnaire par les entreprises et établissements publics sont diverses.

L'Etat perçoit des ressources sous forme de dividendes ou d'autres formes de rémunérations, qui sont retracées sur les lignes 110 et 116 des recettes non fiscales du budget de l'Etat.

La ligne 110 concerne les produits des participations de l'Etat dans les entreprises financières et la ligne 116 concerne les produits de ses participations dans les entreprises non financières.

Le produit des établissements publics concerne essentiellement la Caisse des dépôts et consignations à la ligne 110 et les établissements EDF et GDF à la ligne 116.

Produits des participations de l'Etat dans les entreprises financières (ligne 110)

(en millions d'euros)

	1997	1998	1999	2000	2001	Révisé 2001	PLF 2002
Banque de France	34,30	261,45	25,15	72,92	396,4	450	450
Caisse des dépôts et consignations	66,47	129,02	368,33	553,47	542,7	642	915
Crédit Lyonnais	-	-	-	21,83	-	25,9	-
Banque Hervet	-	-	1,97	6,14	-	-	-
Total Banques	3,34	0,21	1,97	27,97	15,3	25,9	25,9
A.G.F.	2,21	0,59	0,82	-	-	-	-
Caisse centrale de réassurance	15,38	14,47	13,72	11,01	-	22,0	-
Caisse nationale de prévoyance	25,41	26,24	1,95	2,09	11,8	1,8	-
Total Assurances	43,01	41,30	16,50	13,10	13,7	23,8	19,8
Total	147,11	431,98	411,95	667,46	968,1	1.141,7	1.410,7

Produits des participations de l'Etat dans les entreprises non financières (ligne 116)

(en millions d'euros)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002
EDF	480,21	49,93	212,06	232,03	217,85	1.219,5
Erap	204,89	-	-	-	-
Française des jeux	45,31	38,52	36,22	59,06	33,54
France Télécom	-	743,19	647,47	645,24	640,66
GDF	298,80	-	203,67	5,64	93,76	398
Renault	-	56,57	80,83	80,83	96,99
Divers	53,11	23,36	55,63	108,33	-
TOTAL	1.082,33	911,57	1.235,87	1.131,16	1.204,5	2.592,9

Par ailleurs, il faut évoquer la rémunération de l'Etat au titre des intérêts des dotations en capital et des avances d'actionnaires qu'il accorde et qui figurent sur la ligne 407 des recettes non fiscales. Cette rémunération concerne exclusivement des établissements publics (EDF, GDF, aéroports de Paris, ports autonomes).

Intérêts des dotations en capital et des avances d'actionnaires accordées par l'Etat (ligne 407)

(en millions d'euros)

	1997	1998	1999	2000	2001	Révisé 2001	PLF 2002
Electricité de France (a)	232,03	232,03	232,03	162,36	232,0	-	-
Gaz de France (a)	44,10	44,10	44,10	-	44,1	-	-
Aéroports de Paris	12,65	10,29	12,65	15,02	12,7	12,7	12,7
Ports autonomes	2,76	0,96	3,93	9,07	5,5	4,4	4,4
TOTAL	291,54	287,38	292,72	186,44	294,2	17,1	17,1

(a) Décret n° 56-493 du 14 mai 1956 modifié par le décret n° 86-1360 du 30 décembre 1986. Taux d'intérêt fixé à 5% dans le contrat d'objectifs avec GDF et le contrat de plan avec EDF.

2. D'importantes modifications en cours

a) Le souhait d'une « juste rémunération de l'Etat »

Le dernier rapport sur l'Etat actionnaire indique ainsi que « l'Etat a été un des premiers bénéficiaires de l'amélioration de la situation du secteur public, en recevant en 2000 près de 1,4 milliard d'euros de dividendes » .

En réalité, d'après les chiffres des lois de finances, en 2000, l'Etat a perçu directement 667 millions d'euros au titre de ses participations dans les entreprises financières, dont l'essentiel provient de la Caisse des dépôts et consignations (553 millions d'euros), 1.131 millions d'euros au titre de ses participations dans les entreprises non financières et enfin 186,4 millions d'euros au titre de ses avances d'actionnaire et dotations en capital. Cela représente au total 1,98 milliard d'euros (13 milliards de francs).

Le rapport sur l'Etat actionnaire note que « pour certains EPIC, ce dividende ^{104 ( * )} est encore limité à une rémunération de leur dotation en capital . »

L'Etat souhaite en effet obtenir une « juste rémunération » de son patrimoine, en tenant compte de l'ensemble du périmètre du secteur public.

Le rapport sur l'Etat actionnaire est sans ambiguité sur ce point : « comme tout actionnaire, l'Etat doit veiller à la santé financière et au développement de l'entreprise, comme à la juste rémunération des capitaux investis par la collectivité . La mise en oeuvre de stratégies cohérentes, permettant de dégager une rentabilité suffisante pour assurer le développement de l'entreprise, constitue un impératif. L'Etat doit également être exemplaire en exerçant un contrôle rigoureux de la gestion des entreprises ».

L'Etat a commencé à mettre en pratique la notion de « juste rémunération des capitaux investis » avec les établissements publics EDF et GDF.

b) La modification des conditions de rémunération de l'Etat actionnaire pour EDF et GDF

En ce qui concerne EDF et GDF, qui sont des EPIC, les nouveaux contrats de groupe ont sensiblement modifié les modalités de rémunération de l'Etat.

Les modalités réglementaires actuelles de rémunération d'EDF et GDF reposent sur le décret n° 56-493 du 14 mai 1956 modifié, qui prévoit que les dotations en capital d'EDF et GDF donnent lieu à l'attribution au profit de l'Etat d'un intérêt ainsi que d'une rémunération complémentaire fixée sur la base du résultat. Un arrêté des ministres de l'industrie, de l'économie et du budget fixe ces différents montants. Les contrats passés par l'Etat avec EDF et GDF et valables jusqu'en 2000 compris, qui ont donc servi de base pour les versements effectués en 2001 au profit de l'Etat, définissaient le taux de l'intérêt et le taux de distribution du résultat.

Les nouveaux contrats de groupe signés en 2001 pour la période 2001-2003 prévoient une modification du mode de rémunération de l'Etat, et déterminent, comme seul mode de rémunération, le « dividende » dû à l'Etat en fonction du résultat net part du groupe pour EDF et GDF.

Pour EDF, dans l'ancien contrat, la rémunération de l'Etat se composait de deux éléments :

- une rémunération des dotations en capital, avec un taux d'intérêt de 3 %,

- une rémunération complémentaire, égale à 40 % du résultat comptable net de l'entreprise.

Le montant annuel total de ces deux composantes ne pouvait toutefois dépasser 6 % du montant des dotations en capital.

Dans le nouveau contrat de groupe, la rémunération de l'Etat correspond à 37,5 % du résultat net part du groupe . Elle évolue entre un minimum et un maximum respectivement de 1,5 % et 4,5 % du montant des capitaux propres part du groupe.

L'ensemble des versements prévisionnels d'EDF au budget de l'Etat (impôts et dividendes) sont ainsi de 598 millions d'euros en 2001 et 1.904 millions d'euros en 2002 (dont 1.219,5 millions d'euros de « dividende »). En appliquant les modalités de l'ancien contrat pour l'exercice 2002, EDF verserait seulement 1.248 millions d'euros à l'Etat en 2002.

En ce qui concerne GDF , dans l'ancien contrat de groupe, la rémunération de l'Etat comportait deux termes :

- une rémunération des dotations en capital au taux de 5 % ;

- une rémunération complémentaire fixée à 35 % du résultat après impôt.

Le nouveau contrat de groupe retient un « dividende annuel » égal à 35 % du résultat net part du groupe. Ce dividende n'est pas déductible fiscalement.

Ainsi, les versements de Gaz de France devraient s'élever à 132 millions d'euros en 2001 et 900 millions d'euros en 2002 (dont 398 millions d'euros de dividendes).

Produit des participations de l'Etat dans EDF et GDF

(en millions d'euros)

	1999	2000	2001	2002
EDF	212,0	232,0	217,8	1.219,5
GDF	203,7	5,6	93,8	398

Pour ces deux entreprises, le calcul de la contribution sur la base du résultat net consolidé part du groupe, soit un élargissement de l'assiette, conduit mécaniquement à une augmentation du montant du « dividende » versé.

Par ailleurs, la non-déductibilité du dividende, qui d'après les informations obtenues par votre rapporteur général, résulterait d'une décision ministérielle prise il y a deux ans, engendre une augmentation de l'impôt sur les sociétés.

Conséquence de l'abandon de la rémunération des dotations en capital pour EDF et GDF, les recettes retracées sur la ligne 407 des recettes non fiscales ne concernent plus désormais que les versements des ports autonomes, au titre de la rémunération des dotations en capital accordées en 1988, ainsi que ceux d'Aéroports de Paris (ADP), qui verse une rémunération au titre des dotations du F.D.E.S (Fonds de développement économique et social) que l'Etat lui a accordées entre 1971 et 1981.

Au total, en conséquence notamment de ces réaménagements, votre rapporteur général observe qu'en 2002, le produit des participations de l'Etat dans les entreprises et établissements publics non financiers fera plus que doubler pour s'élever à 2,6 milliards d'euros (17 milliards de francs).

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article autorise l'Etat à prélever un « dividende » annuel sur le résultat des établissements publics placés sous sa tutelle ayant à titre principal une activité à caractère industriel et commercial.

Ces établissements publics seront inscrits sur une liste arrêtée par décret en Conseil d'Etat.

Le décret en Conseil d'Etat déterminera notamment les conditions dans lesquelles les établissements publics peuvent être assimilés à des sociétés commerciales pour la définition du capital et du bénéfice distribuable, les conditions dans lesquelles des acomptes sur dividendes peuvent être versés et les modalités de prélèvement sur les réserves disponibles.

A. LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS CONCERNÉS

1. Une définition assez large

On peut s'interroger sur la notion d'établissement public placé sous tutelle de l'Etat ayant « à titre principal » une activité à caractère industriel et commercial.

Les établissements publics répondant le plus directement à ces critères sont a priori les établissements ayant le statut d'établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC).

En prenant comme référence le rapport sur l'Etat actionnaire, les établissements concernés pourraient donc être :

- Charbonnages de France (CDF) qui regroupe trois EPIC ;

- Electricité de France (EDF) ;

- Gaz de France (GDF) ;

- Entreprise chimique et minière (EMC) ;

- la Régie autonome des transports parisiens (RATP) ;

- Réseau Ferré de France (RFF) ;

- la Société nationale des chemins de fer français (SNCF).

Au-delà des EPIC, la notion d'activité « principalement à caractère industriel et commercial » permettrait de faire entrer dans la liste des établissements concernés, des établissements sous un autre statut mais ayant des activités de nature industrielle ou commerciale , comme Aéroports de Paris (ADP), qui est un établissement public autonome.

En définitive, tous les établissements publics du secteur marchand, définis en comptabilité nationale dans le compte 26 « dotations, participations et créances rattachées » de l'Etat seraient visés par le présent article.

Nomenclature du compte 26 - gestion 2000

Liste alphabétique des établissements publics du secteur marchand

A.D.I.T.

A.N.T.

Aéroport de Bâle-Mulhouse

Aéroport de Paris

Agence française de développement

Agence France-Presse

Agence nationale pour les chèques-vacances

Autoroutes de France

B.R.G.M.

Banque de France

C.E.A.

C.S.T.B.

Caisse d'aide à l'équipement des collectivités locales

Caisse de garantie du logement social - C.G.L.S.

Caisse des dépôts et consignations (C.D.C.)

Caisse nationale des autoroutes

Caisse nationale des télécommunications

Centre de coopération internationale recherche agronomique pour développement

Charbonnages

EDF

EP du Parc et de la Grande halle de la Villette

ERAP

Economat de l'Armée

Entreprise minière et chimique

GDF

Institut d'émission des DOM

Institut d'émission d'Outre-Mer

Institut national de la communication audiovisuelle - I.N.A.

La Poste

Office national des forêts

Port Autonome de Bordeaux

Port Autonome de Dunkerque

Port Autonome de la Guadeloupe

Port Autonome de Marseille

Port Autonome de Nantes Saint Nazaire

Port Autonome de Paris

Port Autonome de Rouen

Port Autonome de Strasbourg-Zone d'Offendorf

Port Autonome du Havre

R.A.T.P.

Réseau ferré de France - R..F.F.

S.N.C.F.

Union des Groupements d'Achats Publics - U.G.A.P.

2. En pratique, un dispositif « ciblé » sur quelques établissements

Compte tenu de la situation financière d'un certain nombre des établissements publics mentionnés, les établissements visés seraient plus restreints. Dans la liste considérée, seuls ADP, EDF et GDF versent des rémunérations à l'Etat. De fait, ce sont ces établissements publics qui seraient a priori visés.

En effet, il s'agit pour l'essentiel d'inscrire dans la loi les dispositions qui ont été mises en oeuvre dans les contrats d'objectifs entre EDF, GDF et l'Etat.

Le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF) qui a été déposé au Sénat le 30 mai 2001, comprenait déjà une disposition législative prévoyant de banaliser le mode de rémunération de l'Etat dans le seul secteur de l'électricité et du gaz, essentiellement en supprimant l'intérêt sur les dotations en capital, mais en conservant la détermination des dividendes par arrêté des ministres. Cette disposition n'ayant pu être examinée, à ce jour, par le Parlement, un autre support législatif a été utilisé.

Les dispositions du présent article ne viseraient pas des institutions financières comme la Banque de France et la Caisse des dépôts et consignations, qui jouissent de statuts particuliers.

Les établissements publics concernés seront en tout état de cause inscrits sur une liste arrêtée par décret en Conseil d'Etat.

B. UN DÉCRET EN CONSEIL D'ÉTAT DEVRAIT PRÉCISER DE NOMBREUX POINTS

Un décret en Conseil d'Etat devrait également déterminer :

- les conditions dans lesquelles les établissements publics peuvent être assimilés à des sociétés commerciales pour la définition du capital et du bénéfice distribuable,

- les conditions dans lesquelles des acomptes sur dividendes peuvent être versés,

- les modalités de prélèvement sur les réserves disponibles.

On peut légitimement s'étonner que ces dispositions ne figurent pas dans la loi.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. LA NÉCESSITÉ D'UN ENCADREMENT LÉGISLATIF

Votre rapporteur général s'oppose fermement à la tentation exprimée par le gouvernement de laisser au pouvoir réglementaire le soin de fixer les conditions dans lesquelles des établissements publics pourraient être assimilés à des sociétés commerciales pour la définition des bénéfices distribuables et du dividende, et de déterminer les modalités de fixation du dividende. Le droit applicable s'y oppose clairement.

Par ailleurs, pour veiller à ce que les intentions du gouvernement, qui vont dans le bon sens, de fixer un cadre législatif stable et cohérent pour les établissement publics à vocation industrielle ou commerciale ne soient pas détournées pour des motifs liés à la conjoncture budgétaire, il paraît indispensable que le législateur fixe les règles d'une pratique rénovée en matière de prélèvements de l'Etat sur les établissements publics.

1. Des raisons juridiques

La définition du capital d'un établissement ou d'une société, le mode de rémunération de celui-ci et les modalités de distribution touchent fondamentalement au principe constitutionnel du droit de propriété.

De même, la Constitution en son article 34 dispose que la loi fixe les règles relatives à la création de catégories d'établissements publics. Tel est bien le cas du présent article qui institue une nouvelle catégorie d'établissements publics : les établissement publics pouvant distribuer des dividendes. Il convient donc que le législateur aille au-delà d'une simple habilitation donnée au gouvernement de prélever des dividendes sur ces établissements publics et précise les établissements concernés, la définition juridique du bénéfice distribuable et du dividende, ainsi que les modalités de fixation de celui-ci. En vertu de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe en effet les principes fondamentaux des droits réels et des obligations civiles et commerciales.

La distinction entre une société commerciale et une société coopérative, par exemple, tient fondamentalement à la différence du mode de rémunération des dirigeants, et donc à la distribution ou non de dividendes : cette distinction est établie par la loi.

Alors que les conditions de fixation et de distribution des dividendes, visées aux articles L. 232-11 et suivants du code de commerce, ressortent clairement de la loi pour les sociétés commerciales, il paraît ainsi inconcevable que les mêmes conditions puissent être du domaine réglementaire pour les établissements publics.

En outre, s'agissant d'EDF et de GDF qui sont clairement visés par le présent article, c'est bien la loi, la loi n° 46-628 du 8 avril 1946, qui fixe à la fois la définition du capital de l'établissement public et les modalités d'utilisation des bénéfices.

L'article 16 définit ainsi le capital d'EDF-GDF. L'article 32, sur la distribution des bénéfices, dispose que « les bénéfices réalisés par l'Électricité de France ou par le Gaz de France sont versés à un compte ouvert dans leurs comptabilités respectives et dénommé fonds national de développement, soit de l'Électricité, soit du Gaz. Ces fonds nationaux reçoivent également les parts de bénéfices des services de distribution et des régies à eux attribuées ci-dessus. Les fonds nationaux seront employés par l'Électricité de France ou le Gaz de France au financement des investissements faits par eux à la réalisation des prêts à long terme aux services de distribution et aux régies pour le financement de leurs propres investissements ». Cet article pose le principe pour EDF-GDF d'un réinvestissement des bénéfices.

Enfin, toujours pour les établissements publics du secteur de l'énergie, l'article 1 ^er du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier déposé au Sénat le 30 mai 2001, détermine très précisément le capital des établissements publics régis par ce texte ainsi que les modalités de détermination des montants du dividende annuel.

Au terme de cet article :

- le montant du dividende annuel était fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie, du ministre chargé de l'industrie et du ministre chargé du budget, après arrêté des comptes annuels et au vu du rapport du conseil d'administration ;

Contrairement au droit des sociétés, ce n'est pas l'assemblée générale des actionnaires qui décide de la distribution d'un dividende. Il s'agit d'une décision unilatérale des ministres, le conseil d'administration se bornant à fournir un rapport et ne donnant aucun avis sur la question.

- le dividende serait prélevé en priorité sur le bénéfice distribuable défini comme le bénéfice de l'exercice après dotations aux amortissements et provisions, diminué des pertes antérieures et des sommes à porter en réserves en application de la loi, et augmenté du report bénéficiaire, mais pourrait également s'appliquer aux réserves disponibles ;

La définition choisie est ici presque identique à celle de l'article L. 232-11 du code de commerce, au terme duquel « le bénéfice distribuable est constitué par le bénéfice de l'exercice, diminué des pertes antérieures, ainsi que des sommes à porter en réserve en application de la loi ou des statuts, et augmenté du report bénéficiaire ».

- des acomptes sur dividendes seraient autorisés dans des conditions identiques à celles du droit commun des sociétés.

En effet, l'article du projet de loi portant DDOEF énonce que ces acomptes peuvent être distribués « lorsqu'un bilan établi au cours de l'exercice ou à la fin de l'exercice et certifié par les commissaires aux comptes fait apparaître, avant l'approbation des comptes de l'exercice, que l'établissement a, depuis la clôture de l'exercice précédent, réalisé un bénéfice distribuable tel que défini au deuxième alinéa ». La rédaction est celle de l'article L. 232-12 du code de commerce. La différence tient encore à l'autorité qui décide de l'octroi de ces acomptes, puisqu'il s'agit dans le cas de l'Etat d'un arrêté conjoint des ministres concernés (économie, industrie, budget) au vu d'un rapport du conseil d'administration.

Le présent article, en renvoyant seulement au décret en Conseil d'Etat, reste donc très clairement en deçà des compétences que la Constitution confère au législateur, et très en retrait de ce qui était proposé dans le projet de loi portant DDOEF. Il paraît à ce stade, sans précision complémentaire, entaché d'inconstitutionnalité.

2. Des raisons pratiques

Votre rapporteur général croit utile de rappeler que le présent article va dans le bon sens.

En effet, la situation actuelle n'est pas satisfaisante : aucune disposition n'assure que les prélèvements opérés sur les établissements publics soient en adéquation avec leur situation financière. Les établissements publics ne disposent d'aucune visibilité pour mettre en oeuvre leurs investissements en raison du caractère souvent imprévisible des prélèvements opérés par l'Etat. Pour des établissements publics qui pourraient à terme devenir des sociétés commerciales, il y a là une réelle difficulté à trouver les conditions d'une gestion de droit commun.

Le gouvernement en raison de la tension budgétaire dont il est l'objet ne paraît pas le mieux placé pour définir les relations avec ses établissements publics pour ce qui touche la distribution des dividendes. Un encadrement législatif est indispensable pour que les besoins budgétaires de l'Etat ne prennent pas le pas sur l'objectif de relations plus saines entre l'Etat et ses établissements publics.

Le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, notre collègue député Didier Migaud partage la même préoccupation quand il note « le montant du dividende prélevé en 2001 et 2002 sur ADP, suite à la décision du CIES du 18 juillet dernier, n'abonde pas dans le sens d'une fixation du dividende au regard du résultat dégagé par l'établissement public concerné . Compte tenu du contexte international et national, le chiffre d'affaires d'ADP est en baisse de 4 % sur 2001 et le résultat après impôt devrait passer de 121,65 millions d'euros (798 millions de francs) en 2000 à 85,07 millions d'euros (558 millions de francs) en 2001. Selon les informations recueillies par votre Rapporteur général, le relèvement, en 2001, à 22,87 millions d'euros (150 millions de francs) de la rémunération versée par ADP à l'Etat pourrait contraindre cet établissement à accroître son endettement.(...) ».

De même, le prélèvement de 460 millions de francs sur la trésorerie du BRGM, prévu dans le présent projet de loi de finances alors que cet établissement public industriel et commercial, subventionné, peine à retrouver un équilibre financier conduit à considérer que, à l'évidence, un encadrement législatif des dispositions proposées par le gouvernement s'impose.

B. UN ALIGNEMENT SOUHAITABLE SUR LE RÉGIME DU DROIT COMMERCIAL

Le droit commercial paraît bien adapté à la situation rencontrée par les établissements publics à vocation industrielle, commerciale et financière. Votre rapporteur général estime possible d'aligner le régime juridique du dividende des établissements publics sur celui des sociétés commerciales visé aux article L. 232-11 et suivants.

1. Élargir le nombre des établissements publics concernés

Il semble au préalable nécessaire d'écarter la tentation de régler par le présent article uniquement des cas d'espèce.

Le versement de dividende doit devenir la modalité exclusive de rémunération de l'Etat actionnaire. C'est en effet à cette condition que ces établissements pourront se préparer à affronter la concurrence du marché et à mieux prendre en considération les exigences d'une bonne gestion commerciale.

Votre rapporteur général propose donc d'ouvrir le présent article à tous les établissements publics placés sous sa tutelle dont l'activité présente un caractère industriel, commercial ou financier.

2. Définir la notion de bénéfice distribuable et de dividende

L'article L.232-11 du code de commerce offre une rédaction satisfaisante. Il dispose que « le bénéfice distribuable est constitué par le bénéfice de l'exercice, diminué des pertes antérieures, ainsi que des sommes à porter en réserve en application de la loi ou des statuts, et augmenté du report bénéficiaire. En outre, l'assemblée générale peut décider la mise en distribution de sommes prélevées sur les réserves dont elle à la disposition. En ce cas, la décision indique expressément les postes de réserve sur lesquels les prélèvements sont effectués. Toutefois, les dividendes sont prélevés par priorité sur le bénéfice distribuable de l'exercice ».

L'article premier du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier s'inspire fortement de cette disposition : « le dividende est prélevé par priorité sur le bénéfice distribuable, constitué du bénéfice de l'exercice, après dotations aux amortissements et provisions, diminué des pertes antérieures ainsi que des sommes à porter en réserves en application de la loi, et augmenté du report bénéficiaire ; il peut en outre être prélevé sur les réserves disponibles. »

Cette rédaction pose une seule difficulté : elle pose la question des réserves des établissements publics. La notion de « réserve légale », prévue par l'article L. 232-10 du code de commerce ne s'applique pas à ces établissements. Par contre, l'Etat prélève, de manière « exceptionnelle », sur les recettes exceptionnelles de différents établissements, administratifs ou industriels et commerciaux, des montants importants. Ces recettes ne constituent en rien, malgré l'abus de langage, des « réserves ». Elles contribuent d'ailleurs au résultat des établissements et peuvent engendrer le cas échéant des dividendes.

Si le dividende devient le mode de rémunération naturel de l'Etat actionnaire, il doit en devenir le mode de rémunération exclusif . Ceci exclut dès lors la rémunération des dotations en capital, conformément d'ailleurs aux contrats d'objectifs signés en 2001 avec EDF et GDF. Pour les réserves, celles-ci ne peuvent être constituées qu'à des fins de précaution ou d'investissement par les établissements, en fonction de leurs besoins. Elles ne doivent pas devenir un « outil d'épargne » de l'Etat pour des périodes budgétaires difficiles : ceci reviendrait en effet à contourner le principe d'annualité budgétaire. Rien n'empêche par contre le déblocage de réserves, comme en droit des sociétés : ces réserves contribuent selon la décision des actionnaires au résultat annuel et donc aux dividendes. Il n'est donc pas souhaitable de prévoir un double mode de rémunération de l'État, l'un sur le bénéfice distribuable, l'autre sur les réserves. Certes, peuvent exister, ce qui ne nécessite pas une loi, des opérations de réduction de capital au bénéfice de l'Etat qui ne sont assimilables en aucun cas à des rémunérations.

Votre rapporteur général estime par ailleurs qu'il n'est pas nécessaire de prévoir un mécanisme d'acomptes pour l'État. En pratique commerciale, ces acomptes sont effet réservés à de petites et moyennes sociétés avec un nombre restreint d'actionnaires auxquels ils peuvent apporter un élément de rémunération régulier. L'État n'a pas besoin que ses établissements lui versent un salaire mensuel...

En la matière, comme dans le droit commercial, votre rapporteur général souhaite donc s'en tenir à la règle : « le dividende, rien que le dividende, mais tout le dividende. »

Il propose dès lors la rédaction suivante : « le dividende est prélevé sur le bénéfice distribuable, constitué du bénéfice de l'exercice, après dotations aux amortissements et provisions, diminué des pertes antérieures ainsi que des sommes à porter en réserves, et augmenté du report bénéficiaire. Le dividende constitue le mode exclusif de rémunération de l'Etat actionnaire. Tout établissement public qui verse un dividende à l'Etat ne peut rémunérer les dotations en capital qu'il reçoit ».

3. Préciser les modalités de fixation du dividende

De même, instaurer un dividende revient pour l'Etat à renoncer à ses prérogatives de « puissance publique » de prélèvement pour entrer dans une logique d'actionnaire. Cette logique oblige au respect d'un certain formalisme. Si pour les sociétés commerciales, l'organe délibérant est en matière de dividende l'assemblée générale, celui-ci ne peut être dans les établissements publics que le conseil d'administration ou le conseil de surveillance. Celui-ci doit prendre sa décision au vu du rapport de l'organe exécutif, Président ou directoire. Il n'en reste pas moins que c'est à l'Etat actionnaire de décider. C'est pourquoi votre rapporteur général propose en absence d'une redéfinition plus vaste des relations entre établissements publics et Etat, que les organes délibérants de l'établissement public déterminent le dividende sur instruction de la tutelle.

« Après examen de la situation financière de l'établissement public et constatation de l'existence de sommes distribuables, le conseil d'administration, le conseil de surveillance ou l'organe délibérant en tenant lieu, sur instruction du ministre chargé de l'économie, du ministre chargé du budget et des ministres chargés d'exercer la tutelle de l'Etat, et au vu du rapport de l'organe exécutif de l'établissement, détermine le montant du dividende versé à l'Etat ».

4. Améliorer l'information du Parlement

Enfin, le Parlement, en votant la loi de finances, doit être en mesure de connaître l'impact de son vote sur la situation des établissements publics qui se voient prélevés un dividende.

Dans l'esprit de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, votre rapporteur général propose que « le rapport de l'organe exécutif de l'établissement public et l'instruction du ministre chargé de l'économie, du ministre chargé du budget et des ministres chargés d'exercer la tutelle de l'Etat, sont transmis pour information aux commissions des finances du Parlement, avant l'examen de la plus prochaine loi de finances ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 37 bis (nouveau)

Financement public des organisations syndicales agricoles

Commentaire : le présent article vise à instituer au profit du budget de l'Etat un prélèvement exceptionnel en 2002 sur le fonds national de développement agricole géré par l'Association nationale pour le développement agricole (ANDA) afin de participer au financement public des organisations syndicales agricoles instauré par le projet de loi de finances pour 2002.

I. L'INSTAURATION D'UN FINANCEMENT PUBLIC DES ORGANISATIONS SYNDICALES AGRICOLES

Lors de la discussion des crédits de l'agriculture et de la pêche pour 2002 au Sénat, le Sénat a adopté un amendement, déposé par notre collègue Philippe Adnot, le même amendement ayant été déposé par les membres du groupe socialiste, visant à instituer un financement public des organisations syndicales d'exploitants agricoles habilitées au plan départemental au sens de l'article 2 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole.

En outre, il est précisé que le montant des crédits ainsi inscrits sur le budget du ministère de l'agriculture et de la pêche est réparti au prorata du nombre de suffrages et de sièges obtenus dans l'ensemble des départements par chacune d'elles lors des dernières élections aux chambres d'agriculture, rapporté au total des suffrages et des sièges obtenus par l'ensemble de ces organisations, selon des modalités définies par décret. Les suffrages et les sièges obtenus par les organisations syndicales habilitées ayant présenté une liste d'union sont répartis à parts égales entre ces organisations.

Enfin, les organisations syndicales agricoles bénéficiaires de ce financement public doivent tenir une comptabilité retraçant l'utilisation des crédits ainsi attribués.

Lors de la discussion au Sénat de cet amendement, notre collègue Joël Bourdin, rapporteur spécial du budget de l'agriculture et de la pêche au nom de la commission des finances, avait émis un avis favorable tout en rappelant le contexte dans lequel s'inscrivait une telle mesure.

En effet, il convient de souligner que jusqu'à présent, c'est l'Association nationale pour le développement agricole (ANDA) qui attribuait chaque année une enveloppe aux organisations syndicales agricoles destinée à financer leurs actions de développement par le biais de la dotation du FADISAR (Financement pour les actions de développement agricole initiées par les syndicats agricoles représentatifs). Or l'ANDA, dont les recettes proviennent du produit de diverses taxes parafiscales, dont le montant s'est élevé en 1999 à près de 806 millions de francs (122,87 millions d'euros), a vocation à financer des actions de développement agricole et non pas directement des organisations professionnelles agricoles.

L'Inspection générale des finances, dans un récent rapport consacré au fonctionnement de l'ANDA, a mis en évidence l'existence de cette dénaturation des missions dévolues à l'ANDA et le détournement de l'utilisation du produit de taxes parafiscales. Lors de son assemblée générale de juillet 2001, l'ANDA avait cependant décidé d'attribuer une enveloppe de 72,8 millions de francs (11,1 millions d'euros) aux actions conduites par les organisations syndicales agricoles lors de la définition de son cadrage budgétaire pour 2000-2006.

L'enquête précitée menée par l'IGF avait manifestement mis en évidence le caractère illégal du financement des syndicats agricoles par le biais de l'ANDA. Cette dernière a donc décidé de suspendre ses versements aux organisations professionnelles agricoles, ce qui a obligé le gouvernement à reprendre à son compte une partie du financement des actions conduites par ces organisations.

Ce transfert sur le budget de l'Etat est intervenu par le biais du décret n° 2001-918 du 8 octobre 2001 portant ouverture de crédits à titre d'avance élargissant l'objet du chapitre 43-23 du budget du ministère de l'agriculture et de la pêche et modifiant son intitulé (de l'appellation « Actions de formation et actions éducatives en milieu rural » il est passé à l'appellation « Actions de formation, actions éducatives et soutien aux organisations syndicales d'exploitants agricoles »). L'objet de ce chapitre ayant été élargi, il a été abondé de 24,06 millions de francs (3,67 millions d'euros) supplémentaires.

Pour l'année 2002, le projet de loi de finances pour 2002 propose donc, à l'initiative du Sénat, de mettre fin à une situation juridique insatisfaisante et d'instituer un financement public des organisations syndicales agricoles.

A cet égard, le Sénat a également adopté un amendement d'origine gouvernementale visant à majorer les crédits du titre IV du budget du ministère de l'agriculture et de la pêche de 11,43 millions d'euros (75 millions de francs), afin de permettre ce nouveau financement public des syndicats agricoles, et officialisant la création d'un nouvel article au sein du chapitre 43-23 s'intitulant « Soutien aux organisations syndicales d'exploitants agricoles ».

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement d'origine gouvernementale et vise à instituer en 2002, au profit du budget de l'Etat, un prélèvement exceptionnel de 11,43 millions d'euros sur le fonds national de développement agricole géré par l'Association nationale pour le développement agricole.

Il s'agit donc, à travers le présent article du projet de loi de finances rectificative pour 2001, de financer la majoration des crédits du titre IV du budget de l'agriculture et de la pêche pour 2002 à hauteur de 11,43 millions d'euros, proposée par le gouvernement et votée par le Sénat au moment de la discussion du projet de loi de finances pour 2002.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Sur la forme, votre rapporteur général s'interroge sur la pertinence de la présence d'une telle mesure, affectant le budget de l'Etat en 2002, dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001.

Sur le fond, votre rapporteur général considère que le présent article permettra, pour 2002, d'apporter le financement indispensable aux actions initiées par les organisations professionnelles agricoles. Le recours à un prélèvement exceptionnel en 2002 sur le fonds national de développement agricole géré par l'ANDA au profit du budget de l'Etat se justifie dans la mesure où ces sommes étaient initialement destinées à ce financement. Le fait de les budgétiser doit permettre d'apporter plus de transparence au financement des syndicats agricoles.

Votre rapporteur général souhaite qu'à l'avenir ce financement soit clairement identifié au sein de budget de l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 38

Résiliation des concessions de transport du gaz naturel et transfert de la propriété des ouvrages correspondants

Commentaire : le présent article prévoit la résiliation de toute concession de transport de gaz en cours :

- soit à l'entrée en vigueur de la présente loi de finances rectificative, si le titulaire demande le transfert des biens de la concession appartenant à l'Etat ;

- soit jusqu'à l'octroi à un nouvel exploitant d'une autorisation de construction et d'exploitation de réseau.

Dans le premier cas, le titulaire de la concession doit :

- adresser sa demande dans les trois mois au ministre chargé de l'énergie ;

- payer un acompte égal à la valeur, figurant au 31 décembre 2000 dans ses comptes, des droits du concédant.

Dans le mois suivant la notification par le ministre du prix de cession déterminé par la commission spéciale prévue au II, la différence éventuelle entre ce prix et l'indemnité de résiliation anticipée est versée par le concessionnaire et les biens, jusqu'alors concédés, lui sont transférés après avoir été, le cas échéant, déclassés.

Dans le second cas, l'ancien concessionnaire perçoit l'indemnité de résiliation anticipée au moment de l'octroi de l'autorisation, mentionnée au V, au nouvel exploitant. Les biens de l'Etat sont cédés à ce dernier au prix fixé par la commission spéciale sus-mentionnée.

Dans les deux situations, l'autorisation de construction et d'exploitation des canalisations de transport de gaz naturel est accordée après enquête publique, dans des conditions arrêtées par décret en Conseil d'Etat et précisées dans un cahier des charges, en fonction notamment des nécessités du service public et des impératifs de sécurité et de sûreté.

Incessible et nominative, l'autorisation confère à son titulaire le droit d'occuper le domaine public. Les travaux d'installation des ouvrages de transport de gaz naturel ont le caractère de travaux publics et entraînent l'application des servitudes légales relatives aux travaux, déclarés d'utilité publique, de distribution d'énergie.

I. UNE MESURE TARDIVE, PRÉCIPITÉE ET IMPARFAITE MAIS NÉANMOINS OPPORTUNE

A. UNE MESURE TARDIVE ET PRÉCIPITÉE

1. Une mesure tardive

a) Une question qui n'est pas directement liée au retard de la transposition de la directive européenne

Comme on le sait, un projet de loi relatif à la modernisation du service public du gaz naturel ^{105 ( * )} , transposant la directive européenne du 22 juin 1998 ^{106 ( * )} a été déposé le 17 mai 2000 sur le bureau de l'Assemblée nationale, mais sans avoir jamais été, à ce jour, inscrit à son ordre du jour.

Or, la date limite prévue pour l'application de cette directive était le 8 août 2000. La commission a saisi de ce retard la Cour européenne de justice.

Les conséquences en sont graves pour notre pays et pour Gaz de France, comme en témoignent :

- notre isolement sur ce dossier constaté au Sommet de Stockholm en mars 2001 (l'Allemagne, retardataire elle aussi, ayant davantage avancé que la France sur la voie de la transposition des dispositions communautaires) ;

- les obstacles rencontrés au développement vers l'amont (l'accès aux gisements) et l'aval (les clients) de notre opérateur national, à la recherche de partenariats, du fait du mécontentement d'autres Etats ^{107 ( * )} qui nous reprochent de profiter de la libéralisation de leur marché tout en protégeant le nôtre ;

- le risque, qui apparaît, d'un « télescopage » avec une prochaine directive européenne, plus libérale, qui exigerait une ouverture totale du marché d'abord pour les professionnels puis pour tous (y compris les particuliers) à des échéances rapprochées (2004 et 2005).

Tel est le contexte dans lequel est présenté le présent article qui, selon certaines rumeurs, aurait pu servir de « cheval de Troie » pour la transposition, partielle ou totale, de la directive par amendements au présent projet de loi de finances rectificative.

Mais ces velléités ont été « bloquées à la source », de sorte que Gaz de France, ne pouvant envisager l'ouverture de son capital pour se développer en diversifiant ses activités, souffre de lourds handicaps dans la compétition internationale.

A la vérité, l'enjeu dépasse celui de la transposition de la directive de 1998.

Celle-ci se contente en effet d'exiger une ouverture du marché progressivement portée à 33 % de la consommation de gaz naturel, ce qui implique un accès des réseaux aux clients éligibles pour le transport (producteurs) et la distribution (clients finaux).

Mais elle consent de nombreuses concessions à nos « conceptions traditionnelles » :

- imposition d'obligations de service public ;

- exception au caractère non discriminatoire des autorisations relatives à l'installation ou l'exploitation de réseaux, en ce qui concerne la distribution ;

- possibilité de refuser une autorisation dans une zone récemment équipée et suffisamment desservie.

L'ouverture du capital ou le transfert de la propriété des infrastructures ne sont pas requis. Les entreprises publiques ou bénéficiant de droits spéciaux ou exclusifs (dont la légitimité est implicitement reconnue par le préambule) sont seulement tenues de respecter les règles de la concurrence.

L'article 4 de la directive assimile les concessions (dont elle reconnaît ainsi la validité sans en exiger d'aucune façon la résiliation) à des autorisations de construction ou d'exploitation d'installation de gaz naturel.

Les autorisations doivent être régies par « des dispositions pertinentes » et accordées selon des critères et procédures non discriminatoires rendus publics.

A considérer la situation qui prévaut chez plusieurs de nos partenaires, cela ne semble pas impliquer une quelconque ouverture à des opérateurs étrangers. L'essentiel est que nos infrastructures leur soient librement et équitablement accessibles.

S'agissant des activités de transport de gaz naturel dont il est ici question, la directive impose cependant qu'elles fassent l'objet de la part des entreprises intégrées de comptes séparés dans leur comptabilité interne.

Le projet de loi, précité, du 17 mai 2000 sur la modernisation du service public du gaz naturel, non examiné par le Parlement, a traduit cette obligation dans son article 11.

b) Une initiative qui s'est trop fait attendre

Les opérateurs français sont les seuls de l'Union européenne à demeurer concessionnaires de l'Etat et non pas propriétaires de leur réseau de transport.

Le présent article met fin, opportunément (voir infra ), à cette singularité, mais de façon bien tardive !

En effet, l'Espagne et la Belgique, dont la construction et l'exploitation des réseaux de transport de gaz étaient, comme chez nous, soumises à un régime de concession, ont normalisé beaucoup plus tôt leur situation. Enagas, dans la péninsule ibérique et Distrigaz chez nos voisins du Nord ont été privatisés dès 1994.

Une fois de plus, comme en matière d'attribution de licences UMTS ou de transposition de la directive gazière précitée de 1998, sous sommes les derniers en Europe.

La discussion, en temps utile, du projet de loi de mai 2000 sur la modernisation du service public du gaz naturel aurait pu nous faire gagner un ou deux ans : en effet, son article 20 proposait déjà de « privilégier le régime de l'autorisation des canalisations de transport du gaz naturel par rapport à celui de la concession ».

Le chapitre Ier de son titre IV sur l'autorisation des ouvrages de transport de gaz naturel, dont s'inspire le présent article, précisait dans quelles conditions.

Tardif, le transfert de la propriété des réseaux de transport de gaz semble aussi avoir été hâtif, pour ne pas dire improvisé.

2. Une mesure précipitée

Le tableau figurant dans le rapport de notre collègue Didier Migaud, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, mentionne les dates d'expiration des concessions des opérateurs gaziers français qui sont :

- Gaz de France (GDF),

- Gaz du Sud-Ouest (GSO), détenu à hauteur de 70 % par Total Fina ELF et de 30 % par GDF,

- enfin, la société Cokes de Drocourt.

Les concessions, au nombre de 42, attribuées pour la construction et l'exploitation d'ouvrages de transport, ont une durée déterminée qui est généralement de trente ans.

Or, plusieurs doivent se terminer dans les années 2020, voire en 2030.

Cela témoigne de l'impréparation de la mesure soumise au vote du Parlement. Certaines concessions viennent en effet, à l'évidence, juste d'être renouvelées ! L'indemnité de résiliation à verser aux intéressés n'en sera que plus lourde. Enfin, il faut s'interroger sur les raisons de procéder à des réformes aussi importantes dans le cadre d'un collectif de fin d'année.

Cette apparente improvisation s'explique peut-être par des considérations « tactiques », eu égard à l'opposition de principe à toute privatisation de certaines composantes de la « majorité plurielle » .

Le texte soumis au vote du Sénat n'en comporte pas moins des imperfections.

B. UN TEXTE IMPARFAIT MAIS NÉANMOINS OPPORTUN

1. Une rédaction imparfaite

a) Les inconnues qui subsistent

Le montant de l'acompte versé par les concessionnaires, pour devenir propriétaires des réseaux de transport qu'ils exploitent, peut être évalué, puisqu'il doit être égal au montant des droits du concédant figurant dans les comptes arrêtés au 31 décembre 2000.

Il est loin d'être négligeable (1,3 milliard de francs ^{108 ( * )} au total) et sera encaissé rapidement (début de l'exercice 2002).

L'Etat joint ainsi « l'agréable » (remplir ses caisses) à « l'utile » (renforcer la position concurrentielle des opérateurs). Mais son comportement ressemble quelque peu à une « fuite en avant ».

Si dans l'immédiat, des recettes importantes seront versées à l'Etat. on peut se demander quel sera, in fine , le solde dégagé par les opérations :

- en recettes, de cession des biens transférés aux concessionnaires ou vendus à de nouveaux exploitants,

- en dépenses, d'indemnisation des titulaires dont la concession va être résiliée avant son terme.

b) Le manque de clarté de certaines dispositions

Le cas de la Compagnie française du méthane, liée à Gaz de France par un contrat d'affermage de concession de transport, a, semble-t-il, été ignoré par le présent article mais pourrait être réglé par le décret en Conseil d'Etat prévu au V.

En plus de l'acompte qui leur sera demandé, les opérateurs devront, vraisemblablement, acquitter des droits d'enregistrement et de mutation sur l'acquisition des biens que l'Etat leur cèdera, voire un impôt sur la plus-value que leur procurera l'indemnité de résiliation versée.

Des aménagements du calendrier du versement de ces diverses impositions pourraient s'avérer nécessaires.

Il paraît notamment anormal qu'un acompte soit exigé, dès le début de l'exercice 2002, sur la cession de biens dont la valeur n'est pas encore fixée ^{109 ( * )} .

On peut s'interroger sur l'usage, au troisième alinéa du II, de l'adverbe « notamment » s'agissant de la prise en considération de la valeur nette comptable des biens à transférer pour la fixation du prix de cession. Sur quel autre critère se fonder ?

De même, comment estimer le « manque à gagner » sur la durée restant à courir de la concession, qui doit être ajouté, selon le deuxième alinéa du I, à l'indemnité de résiliation ?

L'usage de ce terme « manque à gagner » s'explique par la référence à une jurisprudence du Conseil d'Etat dont on voit mal comment elle pourrait trouver à s'appliquer à la situation des transporteurs de gaz ^{110 ( * )} .

Il s'agissait, en effet, d'une société de distribution d'eau dont le contrat comportait une clause de variation automatique des prix et pouvait invoquer, à ce titre, un préjudice. Dans le cas du gaz, le coût du transport n'est pas lié au prix de l'énergie distribuée, lui-même soumis aux aléas de l'ajustement entre l'offre et la demande sur le marché.

2. Un ensemble néanmoins opportun

Malgré son caractère tardif et imparfait, le dispositif proposé est opportun.

En effet, les opérateurs prendront d'autant plus soin des infrastructures considérées, pour les entretenir et les développer, qu'elles leur appartiendront et qu'ils les auront payées de leurs deniers ! La structure de leurs bilans s'en trouvera améliorée ainsi que leur position concurrentielle. Les coûts de transport, par ailleurs, seront mieux identifiés par les opérateurs intégrés. En outre, il s'agit d'un premier pas, certes insuffisant, mais qui va dans le bon sens, sur la voie de l'inévitable ouverture à la concurrence de l'ensemble des activités concernées .

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Au terme de l'examen du présent article, il apparaît à votre commission que ce dispositif bien qu'incomplet mérite cependant d'être adopté.

Il est incomplet car il convient d'aller « beaucoup plus loin » dans la transposition de la directive précitée de 1998 et l'ouverture à la concurrence du secteur.

On ne voit pas pourquoi ce que France Télécom a réussi serait impossible à Gaz de France. Ce dernier doit absolument, pour se développer et diversifier ses activités, ouvrir son capital et conclure des alliances. Il doit notamment accéder plus largement à « l'amont gazier », ne détenant, actuellement, que 5 % de ses sources d'approvisionnement.

Les évolutions, souhaitables, sont par ailleurs parfaitement compatibles avec le respect des exigences du service public, notamment sur le plan de la sécurité et de l'environnement.

Votre rapporteur général souhaite par ailleurs obtenir des éclaircissements de la part du gouvernement quant à la détermination du « manque à gagner » sur la durée restant à courir de la concession et les critères autres que comptables qui pourraient intervenir dans la fixation du prix de cession : si la valeur nette comptable des biens à transférer était seule prise en compte, à quoi servirait la commission spéciale ?

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 39

Autorisation de remise de dettes dans le cadre du dispositif arrêté
à la conférence de Toronto et de la mise en oeuvre de l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés (IPPTE)

Commentaire : le présent article comporte deux dispositions très importantes, aux conséquences financières lourdes, en faveur de l'allègement de la dette des pays pauvres.

Il s'agit de :

- la majoration du plafond du montant des dettes susceptible d'être remis aux pays pauvres ^{111 ( * )} , nécessitée par la mise en oeuvre de « l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (IPPTE) » , mise en place en 1996 et renforcée en 1999. Le plafond actuel est ainsi porté de 3.100 millions d'euros (20,3 milliards de francs) à 5.600 millions d'euros (36,7 milliards de francs) ;

- l'autorisation de mettre en oeuvre, dans la limite de un milliard d'euros (6,56 milliards de francs) les annulations complémentaires annoncées, à titre bilatéral, par la France, au bénéfice des pays éligibles à l' Initiative PPTE .

I. LA MISE EN oeUVRE GÉNÉRALE DE L'INITIATIVE EN FAVEUR DES PAYS PAUVRES TRÈS ENDETTÉS

Le dispositif de traitement concessionnel de la dette des pays les plus pauvres proposé par la France dès le Sommet de Toronto de juin 1988 s'est traduit par la mise en place, par loi de finances rectificative, d'un plafond d'autorisation de remise de dettes. Initialement fixé à 1.250 millions de francs par la loi de finances rectificative de 1998, ce plafond est régulièrement réévalué depuis, toujours en loi de finances rectificative, en fonction de l'activité du Club de Paris, et surtout des améliorations successives des conditions de traitement de la dette.

Le paragraphe I du présent article vise à majorer à nouveau ce plafond de 3,1 milliards d'euros (20,3 milliards de francs) à 5,6 milliards d'euros (36,7 milliards de francs).

Les conditions de traitement de la dette ont notamment franchi une étape importante avec la mise en place au Sommet de Lyon de juin 1996 de l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés. Lancée sous l'impulsion conjointe du FMI et de la Banque mondiale, cette « initiative » associait pour la première fois créanciers multilatéraux, créanciers bilatéraux membres du Club de Paris, et autres créanciers bilatéraux officiels, pour ramener le stock de dette des pays pauvres à un « niveau tolérable » (sustenable) , c'est-à-dire permettant au pays concerné d'assurer le service de sa dette grâce à ses recettes d'exportation et à des apports d'aide et de capitaux, sans pour autant compromettre la croissance à long terme et la lutte contre la pauvreté.

La lenteur des progrès constatés a conduit au renforcement de l'initiative PPTE, au Sommet de Cologne de juin 1999. Le FMI et la Banque mondiale ont, à cette occasion, associé à leur réflexion des représentants de la société civile et des responsables des gouvernements concernés. « L' Initiative renforcée » a pour objet d'assurer plus rapidement un allégement plus important et d'une portée plus large de la dette.

En novembre 2001, 24 pays ont atteint le « point de décision » (cf. encadré infra ). Vingt-deux l'ayant déjà atteint en 2000, ont bénéficié en année pleine 2001 de l'allègement offert sous l'égide de l'initiative PPTE.

Le déroulement de l'IPPTE

L'aide prévue par l'IPPTE est limitée aux pays présentant les conditions requises pour bénéficier soit de prêts au titre de la Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC), créée en 1999, soit des crédits de l'Association internationale de développement (AID) et qui ont établi de solides antécédents en ce qui concerne la mise en oeuvre de politiques susceptibles de garantir une utilisation des ressources tirées de l'allègement de leur dette aux fins de réduction de la pauvreté.

A.- Première étape : le « point de décision »

- Le pays établit de « bons antécédents » pendant une période de trois ans et définit avec la société civile un Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP).

- Le Club de Paris procède alors à un rééchelonnement des flux aux conditions de Naples , c'est-à-dire du service de la dette admissible arrivant à échéance au cours de la période de consolidation de trois ans, la réduction pouvant atteindre 67 % de la valeur actuelle nette (VAN) des échéances de la dette admissible.

- Les autres créanciers bilatéraux et les créanciers commerciaux accordent des conditions au moins comparables.

- Les institutions multilatérales continuent d' appuyer l'ajustement dans le cadre de programmes soutenus par le FMI et la Banque mondiale.

- Une fois atteint le « point de décision » :

Soit	Soit
La réduction du stock de la dette consentie par le Club de Paris aux conditions de Naples et les conditions comparables accordées par les autres créanciers bilatéraux et commerciaux sont suffisantes pour ramener la dette du pays à un niveau tolérable Le pays n'est pas admis à bénéficier d'une aide au titre de l'IPPTE	La réduction du stock de la dette consentie par le Club de Paris aux conditions de Naples et les conditions comparables accordées par les autres créanciers bilatéraux et commerciaux ne sont pas suffisantes pour ramener la dette du pays à un niveau tolérable Les conseils du FMI et de la Banque mondiale décident que le pays peut bénéficier d'une aide au titre de l'IPPTE

- Pour le pays admis à bénéficier de l'IPPTE, entre le « point de décision » et le « point d'achèvement », tous les créanciers (multilatéraux, bilatéraux et commerciaux) s'engagent à alléger la dette au point d'achèvement « flottant ». Le montant de l'aide fournie est fonction de l'effort nécessaire pour ramener la dette à un niveau tolérable ; il est calculé à partir des dernières données disponibles au « point de décision ».

B.- Entre le « point de décision » et le « point d'achèvement »

- Les pays concernés établissent une seconde série d'antécédents favorables en appliquant les politiques convenues au « point de décision » (qui visent à atteindre le « point d'achèvement flottant ») et liées au DSRP (intérimaire).

- La Banque mondiale et le FMI apportent une assistance transitoire.

- Le Club de Paris accorde un rééchelonnement des flux aux conditions de Cologne (réduction de 90 % de la VAN de la dette, ou davantage si nécessaire).

- Les autres créanciers bilatéraux et commerciaux accordent un allégement de la dette à des conditions comparables .

- Les autres créanciers multilatéraux accordent un allégement transitoire de la dette à des conditions discrétionnaires .

- Tous les créanciers continuent d'appuyer la stratégie globale de réduction de la pauvreté conçue par les gouvernements concernés avec la participation de la société civile et de la communauté des donneurs d'aide.

C.- « Point d'achèvement »

- Le « point d'achèvement » est lié à la mise en oeuvre pendant au moins une année d'une stratégie globale de réduction de la pauvreté, et notamment d'une politique de stabilisation macroéconomique et d'ajustement structurel , pour les pays qui n'étaient pas admissibles au titre de l'initiative initiale (cas non rétroactifs), et à l' adoption d'un DSRP complet pour ceux qui étaient admissibles au titre de l'initiative initiale (cas rétroactifs).

- Tous les créanciers apportent une aide déterminée au point de décision ; l'allègement transitoire de la dette fourni entre le point de décision et le point d'achèvement est pris en compte dans le calcul de cette assistance.

- Tous les groupes de créanciers accordent une réduction équivalente (en valeur actuelle nette) de leurs créances, déterminée par l'objectif de viabilité de la dette . Cet allègement n'est assorti d' aucune conditionnalité nouvelle :

- le Club de Paris accorde une réduction de la dette admissible aux conditions de Cologne (réduction de 90 % de la VAN de la dette, ou davantage si nécessaire) ;

- les autres créanciers bilatéraux et commerciaux accordent des conditions au moins comparables sur le stock de la dette ;

- les institutions multilatérales accordent un allègement de la dette , chacune d'elles choisissant parmi un menu d'options possibles et veillant à assurer une participation large et équitable de tous les créanciers concernés.

Source : Fonds monétaire international, rapport annuel 2001, septembre 2001

L'IPPTE renforcée

a) L'Initiative renforcée en faveur des PPTE vise à élargir la portée de l'allègement de la dette en adoptant des objectifs plus ambitieux pour la viabilité de la dette :

- en ce qui concerne le critère du commerce extérieur, le ratio valeur actuelle nette de la dette/exportation est ramené de 200-250 % à 150 % ;

- en ce qui concerne le critère budgétaire, le ratio valeur actuelle nette de la dette/recettes budgétaires est fixé à 250 %, contre 280 % précédemment, le ratio exportations/PIB est ramené de 40 % à 30 %, et le ratio recettes fiscales/PIB de 20 % à 15 %.

Le pays pauvre très endetté qui prouve avec suffisamment d'éléments qu'il a appliqué de saines politiques économiques axées sur une réduction de la pauvreté est considéré comme ayant atteint le « point de décision » .

Les conseils du FMI et de la Banque mondiale établissent alors le montant de l'aide dont le pays a besoin pour atteindre les ratios de viabilité. Une aide « intérimaire », notamment sous forme d'un allègement de dette , est consentie dès le « point de décision », et son montant est fixé en fonction des besoins immédiats du pays et de sa capacité à l'affecter à la lutte contre la pauvreté.

Si le pays reste déterminé à appliquer de bonnes politiques de réduction de la pauvreté durant la période allant du « point de décision » au « point d'achèvement » (stade auquel est accordé le reste de la réduction promise de l'encours de la dette), des montants d'aide intérimaire continuent de lui être versés.

b) L' Initiative renforcée en faveur des PPTE vise également à alléger la dette plus rapidement en prévoyant des points d'achèvement non plus rigides, mais « flottants », c'est-à-dire fixés en fonction des progrès accomplis dans l'exécution d'un ensemble de réformes définies à l'avance.

En conséquence, les pays performants peuvent bénéficier d'un allègement de dette rapide.

En outre, l' octroi d'une aide intérimaire marque un tournant par rapport à l'initiative initiale, selon laquelle la dette ne commençait à être allégée qu'une fois atteint le point d'achèvement . Le principal objectif est de libérer plus vite davantage de fonds afin de les affecter à la réduction de la pauvreté.

Par ailleurs, le montant de l'allègement accordé au point de décision est maintenant fixé à partir des données effectives alors disponibles, et non de projections établies pour le point d'achèvement.

c) L' Initiative renforcée vise enfin à élargir la portée de l'allègement en augmentant le nombre des pays admissibles à en bénéficier. Au mois de novembre 2001, un accord a été signé avec 24 pays identifiés comme étant susceptibles d'obtenir un allègement de leur dette en vertu de l'IPPTE et qui reçoivent déjà une aide à ce titre.

Source : FMI, rapport annuel 2001 (septembre 2001)

II. L'EFFORT PARTICULIER DE LA FRANCE

A l'occasion du Sommet de Cologne de juin 1999 , la France a décidé d' annuler totalement les créances d'aide publique au développement détenues par les pays éligibles à l'initiative PPTE.

A l'occasion du Sommet France-Afrique de Yaoundé de janvier 2001, la France a en outre décidé d' accélérer davantage une partie des allégements de dette bénéficiant aux pays éligibles à l'initiative PPTE.

La mesure consiste à porter de 90 % à 100 % le taux d'annulation des créances commerciales traitées en Club de Paris ^{112 ( * )} , dès que les pays concernés ont franchi le « point de décision », et non plus lors du « point d 'achèvement ».

Par souci d'équité, des mesures compensatrices seront mises en place au bénéfice des pays éligibles qui ont honoré les échéances dues à la France depuis qu'ils ont franchi le point de décision.

Cette mesure concerne potentiellement 33 pays sur les 36 pays éligibles (les autres n'ayant pas de dette de cette nature à l'égard de la France).

Le rapport annuel sur les activités du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale indique que « cette mesure conduira à annuler plus tôt environ 500 millions d'euros ( 3,3 milliards de francs ) de créances, bénéficiant à 33 pays. Il s'agit d'un chiffre indicatif, extrêmement sensible aux conditions offertes par les traitements décidés en Club de Paris et au calendrier des points de décision et d'achèvement » .

S'agissant d'une décision prise sur une base bilatérale et volontaire, la France se réserve bien la possibilité d'en différer le bénéfice pour un pays dont elle estimerait qu'il n'en remplit pas les conditions, même si la communauté financière internationale a décidé collectivement que le point de décision était atteint. En particulier, « une situation pacifique et respectueuse des droits de l'homme est un élément nécessaire à toute stratégie de lutte contre la pauvreté ».

La décision française a été définie avec le souci de respecter le cadre et les principes de l'Initiative PPTE et se cale donc sur son calendrier et ses critères d'éligibilité (pays se qualifiant effectivement à l'initiative et non liste initiale, qui comporte des pays qui ne sollicitent pas le bénéfice de l'initiative ou ne dépassant pas les critères d'endettement -Laos, Yémen, Vietnam, Angola et Kenya).

La France entend ainsi « se démarquer des annonces britannique et canadienne » d'un moratoire sur le service de dette, immédiat dans les deux cas, et concernant les 41 pays pour le Royaume-Uni et une liste de pays ad hoc pour le Canada, sans référence explicite au stade du point de décision.

Pays concernés par l'initiative française

Parmi les 24 pays qui ont déjà franchi le point de décision, le Honduras et le Mozambique bénéficient d'ores et déjà, dans le cadre du Club de Paris, de différés sur la totalité des échéances dues jusqu'au point d'achèvement (ces mesures exceptionnelles ayant été prises après les catastrophes naturelles qui ont frappé ces pays en 1988 et 2000).

São Tomé et Principe et la Gambie , ne doivent pas de dette concernée par la mesure.

L' Ouganda et la Bolivie ont déjà atteint le point d'achèvement de l'initiative PPTE.

La mise en oeuvre de la mesure au profit des 18 autres pays sera échelonnée, selon leur situation au regard de l' Initiative PPTE , des accords multilatéraux du Club de Paris et des accords bilatéraux portant application des précédents :

- Guyana , Mauritanie , Tanzanie : des amendements seront apportés aux accords bilatéraux d'application des Clubs de Paris, déjà en vigueur, qui ont suivi le point de décision ;

- Bénin , Burkina Faso , Cameroun , Ethiopie , Guinée , Guinée - Bissau , Madagascar , Malawi , Mali , Niger , Sénégal et Tchad : accords bilatéraux d'application des Clubs de Paris en cours d'établissement, les Clubs de Paris eux-mêmes ayant déjà eu lieu.

- Nicaragua , Zambie et Rwanda : même procédure, une fois signé l'accord en Club de Paris.

Onze autres pays potentiellement éligibles bénéficieront de la mesure française lorsqu'ils auront atteint le point de décision de l'Initiative PPTE : Birmanie , Côte d'Ivoire , Libéria , République centrafricaine , République démocratique du Congo , République du Congo , Sierra Leone , Somalie , Soudan , Ghana , Togo .

III . UNE FACTURE CONSÉQUENTE EN PERSPECTIVE

Les annulations de dette et autres formes d'allègement représentent encore le quart de l'aide bilatérale française. Ceci constitue une particularité de l'aide française, longtemps distribuée sous forme de prêts. La France est, avec le Japon, le premier créancier des pays en développement, avec un encours trois fois supérieur à celui des Etats-Unis.

Les effets de l'Initiative PPTE renforcée -à laquelle la France a largement contribué- ne se sont pas encore fait sentir en termes de dépense budgétaire, si ce n'est à travers l'aide multilatérale (contribution au FMI ^{113 ( * )} pour une part très modeste en 2000).

Mais lorsque tous les pays éligibles auront passé le « point d'achèvement », la charge des allégements de dettes risque de remonter aux alentours de 16 milliards de francs (2,5 milliard d'euros).

Pour les vingt-cinq pays ayant d'ores et déjà atteint le « point de décision », le coût total des annulations de leurs dettes à l'égard de la France s'élève en effet à 2.495 millions d'euros (16,4 milliards de francs). Les dettes les plus lourdes sont celles du Cameroun (681 millions d'euros), de Madagascar (404 millions d'euros) et du Mozambique (387 millions d'euros), qui a atteint son « point d'achèvement » en septembre 2001.

La France a par ailleurs conçu, pour le volet bilatéral d'annulation de la dette, un système original défini par le « contrat de désendettement et de développement (C2D) ».

Plutôt que des annulations strictes, ce mécanisme devrait se traduire par un refinancement par dons, des échéances dues au titre des créances annulées, pour la seule dette contractée dans le cadre de l'aide publique au développement.

Lorsque le pays concerné aura atteint son « point d'achèvement », le contrat conclu entre le gouvernement français et celui du pays partenaire posera le principe du refinancement par don des remboursements dus au titre de la dette, compte tenu d'une affectation précise des sommes budgétaires ainsi libérées, conformément aux grandes orientations définies par le Comité interministériel de coopération internationale au développement (CICID) : lutte contre les grandes endémies, pour les équipements et infrastructures des collectivités locales, pour l'aménagement du territoire, pour la gestion des ressources naturelles.

De fait, si la France entend respecter le principe d'additionnalité sur lequel elle s'est engagée à cet égard, selon lequel l'allégement de la dette ne se substituera pas à l'aide-projet mais se transformera en aide-projet additionnelle, il conviendra bien de prévoir, à ce titre, une enveloppe budgétaire supplémentaire équivalente au montant des annulations.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 40

Réforme de la garantie COFACE relative au financement du programme d'avions gros porteurs Airbus

Commentaire : le présent article réforme le système de garantie de la COFACE relatif au financement des avions gros porteurs, en substituant au système actuel de soutien à taux fixe un système de garantie inconditionnelle à 100 %, comparable à celui utilisé pour les avions produits par Boeing, qui permet un recours aux marchés financiers.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LES CONDITIONS DE FINANCEMENT DES EXPORTATIONS D'AÉRONEFS

1. Le principe de l'assurance crédit

L'assurance crédit est un dispositif de soutien à l'exportation mis en oeuvre, en France, par la COFACE et bénéficiant de la garantie de l'Etat, visant à assurer les entreprises contre un risque de défaut de paiement de leur client étranger . Le mécanisme de l'assurance-crédit est le suivant : généralement, lorsqu'une banque commerciale accorde un prêt à un client, elle se tourne vers la COFACE, qui agit alors pour le compte de l'Etat, afin de se voir garanti le remboursement du prêt, et de limiter le risque qui lui est associé.

S'agissant de l'achat d'aéronefs, la banque prête l'argent nécessaire à la compagnie aérienne pour lui permettre de financer son achat. Si la compagnie aérienne fait faillite, la banque peut alors se retourner vers la COFACE pour obtenir le versement des échéances du prêt qui n'auraient pas été acquittées.

2. Le cas particulier du soutien à l'exportation d'aéronefs et d'Airbus

Les modalités de soutien des Etats à l'exportation sont réglementées par une convention de l'OCDE intitulée « Arrangement relatif à des lignes directrices pour les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public ». Cette convention comporte une annexe traitant spécifiquement des aéronefs. Il est ainsi précisé que « l'Arrangement s'applique, mais lorsque l'Accord sectoriel sur les crédits à l'exportation d'aéronefs civils (Annexe III), qui complète l'Arrangement, comporte une disposition correspondante, ledit Accord supplante l'Arrangement ».

Cette annexe dispose notamment que :

- le soutien financier public ne doit pas dépasser 85 % du prix total de l'aéronef ;

- le financement public ne peut avoir une durée supérieure à 12 ans ;

- le financement peut se faire à taux fixes ou à taux variables.

Annexe III : accord sectoriel sur les crédits à l'exportation d'aéronefs civils

Partie I : avions commerciaux gros porteurs neufs et moteurs pour ces avions

Chapitre premier : Champ d'application

1. Forme et champ d'application

La partie I de l'Accord sectoriel, qui complète l'Arrangement, expose les lignes directrices spéciales qui s'appliquent aux crédits bénéficiant d'un soutien public qui servent à financer la vente ou le crédit-bail d'aéronefs civils gros porteurs neufs énumérés dans l'Appendice I et des moteurs montés sur ces aéronefs. Les dispositions du chapitre 1 s'appliquent aussi aux moteurs et aux pièces de rechange lorsqu'ils sont considérés comme faisant partie de la commande initiale de l'aéronef, sous réserve des dispositions de l'article 29 de la Partie 3 du présent Accord sectoriel. Elles ne s'appliquent pas aux simulateurs de vol, qui sont régis par les dispositions de l'Arrangement.

2. Objectif

La présente partie de l'Accord sectoriel vise à établir un équilibre harmonieux qui, sur tous les marchés :

- égalise les conditions financières de concurrence des participants ;

- neutralise les conditions de financement des participants en tant que critères dans le choix entre aéronefs concurrents ;

- évite toute distorsion de concurrence.

Chapitre II : dispositions relatives aux crédits à l'exportation et à l'aide

3. Versement comptant

a) Les Participants requièrent un versement comptant minimum de 15 pour cent du prix total de l'aéronef, qui comprend le prix de la cellule et des moteurs montés sur l'aéronef, majoré de celui des moteurs de rechange et pièces de rechange dans la limite visée à l'article 29 de la Partie 3 du présent Accord sectoriel.

b) Pour ce versement comptant, le soutien public ne peut être accordé que sous forme d'assurance et de garantie contre les risques de fabrication habituels, c'est-à-dire que sous forme de garantie pure.

4. Délai maximum de remboursement

Le délai maximum de remboursement est de 12 ans.

5. Monnaies admises

Conformément aux dispositions figurant dans l'Introduction de l'Arrangement, les monnaies dans lesquelles il peut être accordé un soutien financier public sont le dollar des Etats-Unis, le deutschmark, le franc français, la livre sterling, l'écu et le florin néerlandais.

6. Taux d'intérêt minimum

a) Les Participants qui accordent un soutien financier public, qui ne doit pas dépasser 85 % du prix total de l'aéronef visé plus haut à l'alinéa a) de l'article 3, doivent appliquer des taux d'intérêt minimums jusqu'à concurrence d'un maximum de 62,5 pour cent du prix total de l'aéronef selon les modalités suivantes :

- Pour les délais de remboursement allant jusqu'à 10 ans inclus : TB 10 + 120 points de base ;

- Pour les délais de remboursement de plus de 10 ans et jusqu'à 12 ans : TB 10 + 175 points de base ;

- où TB 10 est le rendement, calculé en moyenne sur les deux semaines civiles précédentes, des obligations du secteur public à 10 ans pour la monnaie correspondante (à l'exception de l'écu) à échéance constante. Dans le cas de l'écu, TB 10 signifie le rendement moyen, calculé sur les deux semaines civiles précédentes, des obligations à long terme publié par la Bourse du Luxembourg, diminué de 20 points de base. La marge visée ci-dessus est applicable à toutes les monnaies.

b) Le pourcentage maximum du prix total de l'aéronef qui peut être financé aux taux d'intérêt minimums fixes visés ci-dessus à l'alinéa a) est limité à 62,5 pour cent lorsque le remboursement du prêt est réparti sur toute la durée du financement et à 42,5 pour cent lorsqu'il est réparti sur les dernières échéances. Les Participants sont libres d'utiliser l'un ou l'autre de ces modes de remboursement, sous réserve de respecter les plafonds qui leur sont applicables. Tout Participant qui propose une telle tranche de financement en notifie aux autres le montant, le taux d'intérêt, la date à laquelle le taux d'intérêt est fixé, la durée de validité de ce taux d'intérêt et le calendrier de remboursement. A la date de chaque examen, les participants étudient les deux plafonds conformément aux dispositions de l'article 17, pour déterminer si l'un procure plus d'avantages que l'autre en vue d'ajuster celui qui s'avère plus avantageux pour rétablir l'équilibre.

c) Sous réserve du seuil de 85 % visé plus haut à l'alinéa a) :

1. Les Participants peuvent en outre accorder un soutien financier public comparable au financement PEFCO (société privée de financement des exportations). Les Participants recevront régulièrement toutes les deux semaines des informations relatives au coût d'emprunt de PEFCO et aux taux d'intérêt applicables par PEFCO, déduction faite des primes de garantie officielle, aux financements à taux fixe dans le cadre de prêts à versement immédiat ou étalé sur une série de dates, de propositions de contrats ou de soumissions. Le Participant qui propose une telle tranche de financement en notifie aux autres Participants le montant, le taux d'intérêt, la date à laquelle le taux d'intérêt est fixé, la durée de validité de ce taux d'intérêt et le calendrier de remboursement. Tout Participant qui s'aligne sur un financement de ce genre offert par un autre Participant doit le faire sur toutes ses conditions, excepté la durée de validité des propositions d'engagement visée plus loin à l'article 8.

2. Les taux ainsi notifiés sont appliqués par tous les Participants aussi longtemps que le taux d'intérêt appliqué aux versements étalés sur 24 mois n'est pas supérieur à 225 points de base au-dessus de TB 10. Si ce taux dépasse 225 points de base, les Participants sont libres d'appliquer le taux de 225 points de base aux versements étalés sur 24 mois ainsi que tous les taux correspondants, et ils se consultent immédiatement afin de dégager une solution permanente.

d) Les taux d'intérêt minimums comprennent les primes d'assurance-crédit et les frais garantis, mais pas les commissions d'engagement de gestion.

7. Ajustement des taux d'intérêt

Les taux d'intérêt minimums définis plus haut à l'article 6 seront réexaminés tous les quinze jours. Si à la fin de chaque période de deux semaines, la moyenne des rendements des obligations du secteur public à échéance constante pour la monnaie correspondante, ou le rendement des obligations à long terme libellées en écus, présente un écart d'au moins dix points de base, ces taux d'intérêt minimums seront ajustés de ce même écart et les taux recalculés seront arrondis aux cinq points de base les plus proches.

8. Durée de validité des crédits à l'exportation/des offres de taux d'intérêt

La durée des offres de taux d'intérêt minimums déterminée conformément à l'article 6 ne doit pas dépasser trois mois.

9. Détermination de l'offre de taux d'intérêt et sélection de taux d'intérêt

a) Les Participants peuvent accorder un soutien financier public conformément aux articles 6 et 7 ci-dessus à un taux d'intérêt qui s'applique à la date à laquelle l'offre de taux d'intérêt est faite pour l'aéronef correspondant, à condition que l'offre soit acceptée pendant la durée de sa validité conformément à l'article 8. Si le taux d'intérêt n'est pas accepté dans ce délai, d'autres offres de taux d'intérêt peuvent être faites mais au plus tard jusqu'à la date de livraison de l'aéronef correspondant.

b) Une offre de taux d'intérêt peut être acceptée et le taux d'intérêt peut être retenu à tout moment compris entre la date de signature du contrat et la date de livraison de l'aéronef correspondant. Le taux retenu par l'emprunteur est irrévocable.

10. Soutien sous forme de garantie pure

Les Participants peuvent accorder un soutien public limité à la garantie ou à l'assurance, c'est-à-dire sous forme de garantie pure, jusqu'à concurrence du seuil de 85 pour cent visé plus haut à l'article 6 a). Tout Participant qui accorde un tel soutien doit en notifier aux autres participants le montant, les conditions, la monnaie, le calendrier des remboursements et les taux d'intérêt.

Source : OCDE

Airbus constitue un cas spécifique, dès lors que plusieurs pays participent au processus de construction des appareils. Lorsque des appareils sont exportés dans un pays, la couverture des prêts est donc co-assurée par les organismes compétents français, allemands et anglais.

La part prise par les différents organismes d'assurance varie selon le modèle d'appareil et la motorisation retenue. On notera que certains appareils comportent une part américaine (certains moteurs équipant les Airbus étant produits dans le cadre d'une collaboration entre la SNECMA et General Electric). Pour ces appareils, la part américaine n'est pas assurée par l'organisme américain compétent (l'US Eximbank), mais est prise en charge par les organismes européens.

De manière générale, la part française, assurée par la COFACE, est proche de 40 %, de même que la part allemande, assurée par Hermes, la part britannique, assurée par l'Export Credit Guarantee Department (ECGD), étant de 20 % environ.

3. Des différences importantes entre le soutien financier public européen et américain

a) L'US Eximbank

L'US Eximbank propose un système de garantie inconditionnelle à 100 % : en cas de défaillance de l'acheteur, les banques prêteuses peuvent ainsi bénéficier d'un remboursement immédiat et inconditionnel des sommes qui lui sont dues . En revanche, elle a toujours refusé de proposer des financements à taux fixes pour l'achat des aéronefs produits par la société Boeing.

La garantie totale et inconditionnelle de l'US Eximbank aux prêts accordés aux compagnies aériennes porte sur 85 % du montant total du contrat (soit le plafond de la garantie des Etats fixé par l'Arrangement de l'OCDE détaillé plus haut) et est financée sur la base d'un taux variable indexé sur le court terme (6 mois).

Cette procédure exige que l'US Eximbank effectue une analyse juridique et financière poussée des dossiers qui lui sont présentés : dès lors que les banques ne prennent pratiquement aucun risque en accordant un prêt ^{114 ( * )} , elles ne sont que peu incitées à vérifier la qualité des demandes qui lui sont présentées par les compagnies aériennes.

La quasi-absence de prise de risque des institutions bancaires permet aux compagnies aériennes de bénéficier d'un financement à un coût sensiblement inférieur à celui proposé en Europe. En effet, la garantie totale, immédiate et inconditionnelle offerte par l'US Eximbank permet une mise en concurrence accrue des banques, qui n'ont pas besoin d'intégrer des primes de risque importantes dans leurs marges bancaires. En revanche, les financements garantis par la COFACE ou Hermes sont assortis de marges plus importantes, de l'ordre de 20 à 50 points de base.

b) La COFACE

La COFACE intervient en tant qu'assureur, mais la banque prêteuse conserve un risque résiduel, l'indemnisation de la COFACE ne portant que sur 95 % du montant de la transaction. Cette disposition vise à responsabiliser le prêteur, afin que celui-ci soit incité à porter une attention poussée aux demandes de prêt qui lui sont soumises par les compagnies aériennes.

Les garanties principales sur les risques de moyen terme

Les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public permettent la couverture des risques commercial et politique à moyen et long terme (2 ans et plus). Bien que soumis aux lignes directrices de l'Arrangement OCDE, les dispositifs nationaux peuvent varier dans leurs modalités pratiques :

- Le risque catastrophique (cyclone, inondation, tremblement de terre) n'est pas pris en compte par certains pays (Etats-Unis, RFA).

- Certains assureurs crédits pratiquent un système d'assurance par lequel une quote-part de risque est toujours laissée à l'exportateur ou à la banque, tandis que d'autres pratiquent un système de garantie couvrant l'intégralité du risque : Une quote-part de risque (« quotité non garantie ») est toujours laissée à l'exportateur ou à la banque dans le cas des crédits fournisseurs (crédits accordés directement aux entreprises exportatrices), sauf aux Etats-Unis dans certains cas, notamment lorsque la garantie s'adresse à des PME débutantes qu'il convient d'encourager ; Par ailleurs, s'agissant des garanties accordées directement aux banques (crédits acheteurs), certains assureurs considèrent que la banque doit seulement procurer les fonds nécessaires au financement de l'exportation et ne conserver aucun risque à sa charge. La garantie joue alors à hauteur de 100 % et de manière inconditionnelle en cas de non-paiement à l'échéance (Royaume-Uni, Japon, Etats-Unis). Dans d'autres pays (France, RFA, Espagne), la garantie des crédits acheteurs ne diffère pas de manière fondamentale de la garantie accordée aux entreprises exportatrices, la banque devant rester intéressée à la bonne fin du prêt qu'elle a consenti. La part du crédit assurée (« quotité garantie ») est alors fixée en général à 95 %.

Le tableau ci-dessous présente un comparatif des quotités garanties en fonction des types de risque couverts.

Pays	Risque politique	Risque commercial
Grande-Bretagne	jusqu'à 100 %	jusqu'à 100 %
RFA	90/95 %	85/95 %
Etats-Unis	jusqu'à 100 %	jusqu'à 100 %
Japon	95/97,5 %	60/90 %
Italie	90/95 %	95 %
France	jusqu'à 95 %	jusqu'à 95 %
Canada	jusqu'à 90 %	jusqu'à 90 %
Corée	90 %	90 %

Les fortes disparités dans le service rendu aux exportateurs par les différents assureurs-crédit ne permettent pas d'établir de manière fiable des comparaisons chiffrées entre les différents taux de primes facturés. On relève toutefois que la plupart des agences d'assurance crédit et de prêt direct ont dû relever leurs primes pour faire face aux conséquences de la crise de la dette des pays en développement. En outre, s'agissant de la couverture du risque souverain, les agences des Etats membres de l'OCDE appliquent depuis 1999 des niveaux de primes harmonisés. Ces primes tiennent compte des différences entre les systèmes de garantie: une quotité garantie de 95 % donne lieu à un taux de prime inférieur à celui correspondant à une garantie à 100 %.

Source : direction des relations économiques extérieures (DREE)

Par ailleurs, les faits générateurs pouvant donner lieu à indemnisation sont limitativement énumérés, et, en cas de défaillance de la compagnie aérienne, un délai de 90 jours doit s'écouler avant que la banque puisse bénéficier de l'indemnisation.

Enfin, un certain nombre de risques ne sont pas couverts . Il s'agit notamment des risques :

- fiscaux (par exemple, si un changement dans la législation fiscale renchérit le coût du financement pour la banque concernée, celle-ci peut se retourner contre la compagnie aérienne afin de renégocier les conditions du prêt qu'elle a accordé, mais ne peut en aucun cas bénéficier d'une indemnisation de la COFACE) ;

- de documentation (par exemple, si une disposition du contrat liant la banque et la compagnie aérienne conduit à renchérir le coût du financement par rapport à celui initialement évalué par la banque. Ce risque résulte généralement d'une rédaction défectueuse ou ambiguë des conventions de prêt) ;

- juridique (par exemple, dans le cas ou le contrat comporterait une clause illégale qui n'aurait pas été décelée par la banque, ou si la COFACE exige que la banque sécurise son prêt par le biais d'une hypothèque, et que la banque rencontre des difficultés pour mettre en place la structure juridique correspondante) ^{115 ( * )} .

Pour la prise en charge des risques non couverts par la COFACE, la banque se rémunère en s'octroyant une marge bancaire, qui résulte d'une transaction commerciale entre la banque et la compagnie aérienne concernée. Généralement, les compagnies aériennes forment un appel d'offre afin de mettre en concurrence les différentes banques et de bénéficier ainsi d'un prêt aux conditions les plus avantageuses.

Si les financements européens sont plus coûteux que ceux offerts par l'US Eximbank, puisque les marges bancaires intègrent des risques supplémentaires, ils peuvent être complétés par une procédure de stabilisation des taux gérée par Natexis Banque, dont les conditions s'avèrent particulièrement avantageuses. Il convient de noter que, dans le cadre d'un taux d'intérêt fixe, la marge bancaire est fixée réglementairement par l'Etat, et non contractuellement entre l'établissement financier et son client.

Au total, l'indemnisation proposée par la COFACE (ou par l'organisme allemand Hermes) est partielle, différée et conditionnelle, alors que celle proposée par l'US Eximbank est totale, immédiate et inconditionnelle.

c) Le rôle de Natexis banque dans la procédure de stabilisation de taux d'intérêt

La loi de finances rectificative n° 97-1239 du 29 décembre 1997 précise le mandat confié à Natexis Banque par l'Etat pour la gestion des procédures de stabilisation de taux d'intérêt, ainsi que la gestion de certains accords de consolidation. Elle précise par ailleurs que Natexis Banque bénéficie de la garantie de l'Etat pour un certain nombre d'opérations liées à la gestion de ces procédures.

La stabilisation de taux d'intérêt constitue une modalité de soutien de l'Etat aux entreprises exportatrices. Elle permet aux exportateurs et aux banques françaises de proposer à leur client-emprunteur un financement à taux fixe en euros ou en devises, soit parce que ce point constitue une exigence de l'appel d'offres, soit parce que l'offre commerciale sera rendue plus attractive par ce type de financement (compte tenu du contexte prévalant sur les marchés financiers, les emprunteurs étrangers apprécient de pouvoir disposer d'un taux fixe et donc de charges financières prédéterminées).

Pour les crédits de deux ans minimum, Natexis compense (ou reçoit des banques) la différence entre le taux fixe du crédit (TICR : taux d'intérêt commercial de référence, proche des taux fixes à moyen/long terme de marché) et un taux représentatif des conditions de refinancement à court terme des banques, majoré de la marge bancaire autorisée. Elle garantit ainsi les banques contre une augmentation de leurs coûts de refinancement, ceci à la fois pour les crédits en devises et ceux en francs français. Le mécanisme de stabilisation joue dans les deux sens : compensation des pertes de la banque créditrice lorsque son coût de refinancement, marge incluse, dépasse le taux du crédit à l'exportation ; inversement, récupération des gains réalisés par la banque lorsque son coût de refinancement, marge incluse, est inférieur au taux du crédit à l'exportation.

Sur les dernières années, cette procédure a dégagé d'importants excédents : le coût budgétaire de la stabilisation depuis 1991 figure dans le tableau ci-après.

Coût de la procédure de stabilisation des taux d'intérêt (les gains sont comptés négativement)

En millions d'euros	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Stabilisation en francs	144	151	143	43,9	18	- 8	- 47	- 68	- 94	- 69
Stabilisation en devises	28	- 19	- 66	- 71	- 6,5	- 24,5	- 24	- 22	- 67	70
Total	172	132	77	- 27,1	11,5	- 32,5	- 71	- 90	- 161	1

Source : DREE

Les institutions européennes proposent aux compagnies aériennes des procédures de stabilisation des taux d'intérêt dans des conditions très avantageuses . Ainsi, les compagnies aériennes bénéficient d'une option gratuite, qu'elles peuvent utiliser pendant une période de trois ans entre la date de signature du contrat et la livraison d'un appareil, pour choisir le taux qu'elles souhaitent réserver pour leur prêt. Par ailleurs, si, au moment de la livraison, le taux fixe est moins avantageux que le taux flottant, la compagnie peut revenir sur son choix et opter pour des taux flottants, sans que cela ne lui coûte.

Ces modalités de financement sont particulièrement intéressantes pour les compagnies aériennes, qui peuvent ainsi connaître le coût de leur prêt sur toute la durée de son remboursement et bénéficier donc d'une grande visibilité quant à leurs perspectives financières. La souplesse de la procédure leur permet également d'opter en faveur de taux très peu élevés : en général, les compagnies réservent des taux lorsque les taux longs sont très faibles et qu'une hausse durable est attendue.

L'option gratuite pour la réservation d'un taux pendant trois ans représente potentiellement un coût important pour les organismes d'assurance et, en définitive, pour l'Etat. En effet, dans une période de baisse des taux d'intérêt, des taux très bas peuvent être retenus par les compagnies aériennes, le différentiel de taux étant, in fine , à la charge des organismes de soutien à l'exportation.

Ainsi, le coût de la procédure de stabilisation des taux est particulièrement élevé lorsque la courbe des taux d'intérêt est plate. Il a cependant été indiqué plus haut que la procédure a globalement été bénéficiaire pour les finances publiques au cours des dernières années, dès lors que l'écart entre les taux « LASU » ^{116 ( * )} et les taux d'intérêt à court terme sont restés supérieurs à la somme de la marge bancaire et de la prime d'assurance de 0,5 % perçue par la COFACE.

Cependant, au début de l'année 2000, les taux d'intérêt à long terme sont remontés, pour atteindre près de 5,5 % au mois de février. Au cours de la même période, les taux d'intérêt à court terme ont également progressé, provoquant un phénomène d'aplatissement de la courbe des taux. Or, la compagnie aérienne bénéficie d'un taux fixe et la banque créditrice reçoit un taux d'intérêt variable, Natexis prenant en charge l'écart entre les deux taux.

Par conséquent, la dépense liée à la procédure de stabilisation peut être très élevée, ce qui présente plusieurs inconvénients : d'abord, ce coût pèse sur les finances publiques. Ensuite, l'importance de cette dépense est susceptible de provoquer des réactions hostiles de la part de pays concurrents, qui pourraient être tentés de voir dans cette procédure de stabilisation une mesure déguisée de soutien aux exportations d'aéronefs sous la forme de bonifications d'intérêt.

Anticipant la croissance du coût de la procédure de stabilisation des taux d'intérêt, le gouvernement britannique a indiqué en décembre 2000 que l'établissement public compétent ^{117 ( * )} allait cesser sa participation dans le cadre de la procédure actuelle au mois d'avril 2001. Cette décision était également liée à la volonté du gouvernement britannique d'accroître l'autonomie financière de l'établissement public, en rapprochant ses missions et ses modes opératoires de ceux d'un établissement financier de droit commun.

Compte tenu des délais très courts, les partenaires français et allemands ont souhaité obtenir une année de délai supplémentaire afin de pouvoir adapter leurs propres procédures et éviter de fragiliser le financement des exportations d'aéronefs produits par Airbus. Le gouvernement britannique a donc décidé de reporter au mois d'avril 2002 la mise en application de sa décision de ne plus prendre en compte le risque de taux tel que la procédure de stabilisation le fait actuellement.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La solution retenue par le présent article consiste à permettre à la COFACE d'accorder des garanties inconditionnelles, à hauteur de 100 % des financements, à l'instar de l'US Eximbank.

Le droit existant prévoit que la COFACE peut assurer des risques extraordinaires. Cependant, cette disposition ne permet pas de couvrir le cas des livraisons d'avions gros porteurs, rendant indispensable la modification proposée par le présent article.

Un décret devrait prévoir que les garanties des dossiers seront accordées par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, après avis de la commission des garanties.

On relèvera que le texte proposé ne prévoit pas de limiter la garantie inconditionnelle aux seuls aéronefs. Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie devrait cependant décider, dans le cadre de cette procédure d'attribution de la garantie, une limitation de son octroi, dans un premier temps, aux aéronefs produits par Airbus.

Par ailleurs, il ne précise pas que la quotité garantie sera fixée à 100 %, pas plus qu'il ne prévoit la prise en compte de la totalité des risques susceptibles d'intervenir. Il sera donc toujours possible pour la COFACE, afin de prendre en compte des situations spécifiques, d'exclure certains risques de sa garantie.

A. LA MODERNISATION DU SYSTÈME DE FINANCEMENT DES AÉRONEFS

La réforme de la garantie des prêts pour les ventes d'aéronefs permettra une modernisation de leurs modalités de financement. En effet, l'ingénierie financière permet aujourd'hui de nouveaux montages, comme l'adossement de titres à des créances. Ainsi, les établissements financiers peuvent ne plus prêter directement de l'argent, mais mettre en place une structure ad hoc chargée de proposer des titres à des investisseurs. Cette modalité de financement s'est largement développée aux Etats-Unis pour financer, entre autres choses, les ventes d'aéronefs. Il convient de souligner que, dès lors que le financement bénéficie d'une garantie totale et inconditionnelle de l'US Eximbank, le risque sous-jacent peut être assimilé par les investisseurs potentiels au risque souverain américain.

La garantie totale et inconditionnelle de l'US Eximbank aux prêts accordés aux compagnies aériennes pour l'achat d'aéronefs permet donc aux établissements financiers de mettre en place une structure ad hoc dont ils proposent les titres aux investisseurs et aux épargnants . Ce système présente de nombreux avantages : il permet à l'établissement de crédit de réduire son exposition au risque et de bénéficier de rentrées de trésorerie. L'établissement financier perçoit les intérêts liés à son crédit et se voit rembourser le principal par la compagnie aérienne, tandis que, en contrepartie, il rémunère les porteurs de parts de la structure créée par lui, qui bénéficient d'un placement très peu risqué.

La titrisation sera désormais rendue possible par la qualité du produit offert par la COFACE, qui sera assorti d'une garantie à 100 %. Cette réforme devrait donc permettre de moderniser les modalités de financement des achats d'aéronefs, en mobilisant les ressources des investisseurs.

B. L'IMPACT SUR LA COFACE

Dès lors qu'elle couvrira l'ensemble des risques à hauteur de 100 %, la COFACE ne pourra plus se « reposer » sur les banques pour effectuer l'analyse juridique et financière des dossiers qui lui sont soumis, et devra développer des capacités d'expertise propres.

En cas de défaillance du client, les banques étaient jusqu'ici chargées des négociations visant à la restructuration ou au rééchelonnement de ses dettes. Avec la garantie inconditionnelle de la COFACE, les banques ne seront plus intéressées financièrement par le fait de mener à bien ces négociations puisque le remboursement du prêt sera désormais immédiat et garanti à 100 %. La COFACE devra donc se charger désormais de ce travail de négociation. D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, trois personnes supplémentaires devraient être recrutées afin de prendre en charge cette nouvelle activité.

Il convient néanmoins de souligner que ce coût supplémentaire reste particulièrement modeste au regard du coût potentiel de la procédure de stabilisation des taux gérée par Natexis.

La procédure de stabilisation des taux pourrait cependant être conservée, mais serait largement modifiée afin d'atteindre la neutralité budgétaire. Ainsi, l'option deviendrait payante et ne pourrait plus être exercée par les compagnies aériennes que pendant une durée de 4 mois, au lieu de trois ans dans le système actuel.

En dépit de cet aménagement profond de la procédure de stabilisation des taux, celui-ci pourrait conserver quelques avantages. En effet, lorsque le financement est effectué à taux variables, les marges bancaires sont particulièrement limitées. Par ailleurs, l'Arrangement de l'OCDE précité ne permet aux organismes garantis par l'Etat de n'assurer qu'à hauteur de 85 % les ventes d'aéronefs. Dans ce contexte, les compagnies aériennes les plus fragiles ont de grandes difficultés à obtenir un financement bancaire complémentaire au financement garanti, puisque les banques exigent une prime de risque importante sur les taux d'intérêt du prêt complémentaire afin de compenser leur faible marge sur le taux garanti.

On rappellera que, a contrario , lorsque les taux sont fixes, la marge bancaire est fixée réglementairement par l'Etat.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission est tout à fait favorable au but visé par le présent article, qui ouvre des possibilités nouvelles pour le financement des aéronefs, et, de manière plus générale, des grands contrats . En effet, elle rappelle que le présent article ne créé aucune obligation nouvelle, et ne substitue pas une modalité de financement à une autre : il restera toujours possible à la COFACE de restreindre sa garantie en fonction des risques supposés de tel ou tel financement, le présent article ne faisant que lui permettre d'octroyer une garantie totale et inconditionnelle, ce qui est impossible dans l'état actuel du droit.

Le coût de la mesure proposée par le présent article est limité, puisque la garantie accordée par la COFACE passerait de 95 % à 100 %. Par ailleurs, l'abandon de la procédure actuelle de stabilisation des taux permettra de ne plus faire reposer sur les finances publiques le risque lié à un aplatissement de la courbe des taux d'intérêt, qui peut engendrer un coût particulièrement élevé. Au total, le coût du présent article ne peut être évalué, puisqu'il dépend fortement de l'évolution des taux d'intérêt et des défaillances éventuelles des compagnies aériennes.

Enfin, il convient de rappeler que le présent article ne s'applique pas seulement aux aéronefs, même si ceux-ci constituent le principal motif de la modification proposée. A terme, il pourra paraître opportun d'étendre ces nouvelles modalités de garantie à d'autres types d'exportation, notamment en matière de grands contrats (trains à grande vitesse, satellites, navires...).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 41

Prolongation des missions confiées par l'Etat à Natexis

Commentaire : le présent article tend à reconduire pour quatre ans la gestion de procédures publiques par Natexis ou par ses filiales. La délégation actuelle vient en effet à échéance le 31 décembre 2001.

I. LA PROLONGATION DES MISSIONS CONFIÉES PAR L'ETAT À NATEXIS

A. ORIGINE DES MISSIONS

Natexis Banques populaires est un établissement de crédit issu de plusieurs opérations de restructuration :

- l'absorption en janvier 1996 de la Banque française du commerce extérieur (BFCE) ^{118 ( * )} par le Crédit national ^{119 ( * )} pour donner naissance à Natexis Banque ;

- et l'absorption en juillet 1999 de Natexis Banque par la Caisse centrale des banques populaires pour donner naissance Natexis Banques populaires.

La Banque française du commerce extérieure et le Crédit national, établissements financiers du secteur public qui sont à l'origine de Natexis, s'étaient vu confier de nombreuses procédures publiques garanties par l'Etat. Natexis a repris celles qui étaient en fonctionnement à la date de sa création.

Certaines procédures sont financées sur des ressources de l'Etat, d'autres sur des ressources propres (mais dans la plupart des cas avec la garantie de l'Etat), une troisième catégorie est gérée à l'équilibre. Beaucoup d'entre elles sont actuellement en extinction.

L'objet du présent article est de reconduire pour quatre ans la délégation de douze procédures publiques gérées par Natexis. Cette liste de douze procédures a été établie par l'article 41 de la loi de finances rectificative pour 1997 ^{120 ( * )} et cette délégation, qui était prévue pour quatre ans, vient à échéance le 31 décembre 2001.

B. ENCADREMENT DE L'EXERCICE DE CES MISSIONS

L'encadrement de la délégation de ces procédures st assuré par :

- une convention entre l'Etat et Natexis qui fixe les modalités d'exercice de ces missions ;

- le fait que le ministre chargé de l'économie peut mettre fin avant terme à ces missions pour tout motif d'intérêt général ou en raison de l'inexécution de ces missions (la date d'échéance de chaque délégation rend cette possibilité d'autant plus probable) ;

- l' enregistrement comptable distinct de ces opérations que Natexis est tenu d'établir. En effet, Natexis est une société entièrement privée sur laquelle l'Etat ne détient pas de droit particulier. Il est donc légitime qu'il souhaite, en cas de défaillance de l'entreprise, récupérer les sommes qui auront été confiées à l'établissement au titre de ses missions publiques. L'Etat bénéficie donc d'un droit spécifique sur les actifs ainsi comptabilisés.

II. LES MISSIONS CONFIÉES PAR L'ETAT À NATEXIS

Les douze procédures publiques confiées à Natexis ne sont pas toutes actives et d'une façon général les encours qu'elles représentent sont en forte diminution. Elles sont présentées ci-après :

1° Gestion de la stabilisation des taux d'intérêt de crédits à l'exportation

Pour l'essentiel, les procédures de soutien de taux auparavant gérées par Natexis pour le compte de l'Etat ne consistent plus qu'à stabiliser des crédits à l'exportation à taux fixe, à des niveaux proches des taux de marché, en garantissant les banques contre une augmentation de leurs coûts de refinancement.

Ce mécanisme de stabilisation joue dans les deux sens : compensation des pertes de la banque créditrice lorsque son coût de refinancement, marge incluse, dépasse le taux du crédit à l'exportation ; inversement, récupération des gains réalisés par la banque créditrice lorsque son coût de refinancement, marge incluse, est inférieur au taux du crédit à l'exportation. Dans ce cadre, Natexis intervient pour le compte et avec la garantie de l'Etat .

L'encours des crédits stabilisés s'élevait à 81 milliards de francs au 31 décembre 1996. Il s'élevait à 125 milliards de francs (19 milliards d'euros) au 30 septembre 2001.

2° Gestion d'accords de réaménagement de dettes conclus entre la France et des Etats étrangers

Dans le cadre des accords de consolidation de dettes conclus au sein du Club de Paris avec certains pays étrangers, il a pu être demandé à Natexis, pour des raisons essentiellement budgétaires, de refinancer par l'emprunt les créances impayées. Ces emprunts obligataires bénéficient de la garantie de l'Etat . Cette procédure n'est plus utilisée depuis 1989.

L'encours de la procédure était de 8,7 milliards de francs au 30 juin 1997. Il s'élevait à 24 millions de francs (3,7 millions d'euros) au 30 septembre 2001.

3° Gestion de prêts du Trésor aux Etats étrangers et aux entreprises et services publics ayant obtenu la garantie de leur gouvernement ou de leur banque centrale

Chargé de verser les montants accordés et d'encaisser les remboursements, Natexis agit en qualité de mandataire, rémunéré par l'Etat .

L'encours de la procédure était de 44,1 milliards de francs au 30 juin 1997 et de 42 milliards de francs (6,4 milliards d'euros) au 30 septembre 2001.

4° Gestion de dons du Trésor destinés à des opérations d'aide extérieure

Natexis intervient également comme mandataire de l'Etat pour les dons du Trésor.

5° Gestion de procédures d'indemnisation au titre des réparations de dommages de guerre

Cette mission remonte à l'origine du Crédit national, en 1919, ainsi qu'aux lendemains de la seconde guerre mondiale. Le Crédit national était chargé, pour le compte de l'Etat et de la Caisse autonome de reconstruction, de la gestion des titres nominatifs par cette dernière. La procédure, financée sur les ressources de l'Etat , est en voie d'extinction. Il n'y a plus eu d'émission nouvelle depuis 1986. Les titres encore en circulation pourront être présentés au remboursement jusqu'en 2025.

L'encours était de 13 millions de francs au 31 décembre 1996 et de 3 millions de francs (0,5 millions d'euros) au 30 septembre 2001.

6° Gestion d'avances remboursables pour le lancement de matériels d'armement complexe ^{121 ( * )}

L'Etat avait confié au Crédit national la gestion d'avances remboursables en cas de succès. Ces avances sont accordées à des entreprises du secteur de l'armement afin de les aider à financer le lancement de certains matériels. Cette procédure est financée sur ressources de l'Etat .

Au 31 décembre 1996, l'encours au titre de cette procédure, qui est toujours en vigueur, s'élevait à 905,4 millions de francs. Au 31 septembre 2001, l'encours s'élevait à 780 millions de francs (119 millions d'euros).

7° Gestion de prêts consentis au titre du compte « Prêts du fonds de développement économique et social »

Dans le cadre des programmes de modernisation et d'équipement, l'Etat pouvait confier au Crédit national (ainsi qu'à d'autres organismes) l'octroi de prêts à des établissements, à des entreprises ou à des collectivités qui réalisent des projets d'équipement en accord avec les objectifs prévus dans ces plans ou liés à la mise en oeuvre d'actions spécifiques, notamment en matière de productivité, d'action régionale, de conversion et de décentralisation.

Le décret n° 60-603 du 15 juillet 1960 distingue deux types de prêts : ceux consentis par le Crédit national à ses propres risques et ceux consentis par le Crédit national pour le compte et au risque de l'Etat .

Cette dernière procédure n'est pas formellement close mais n'est plus utilisée. Son encours s'élevait à 933 millions de francs au 31 décembre 1996 et à 446 millions de francs (68 millions d'euros) au 31 septembre 2001.

La procédure des prêts consentis par le Crédit national à ses propres risques est également close. Au 31 décembre 1996, son encours s'élevait à 43,2 millions de francs et au 30 septembre 2001 à 4 millions de francs (0,6 million d'euros).

8° Gestion des garanties antérieurement accordées par la BFCE aux investissements dans les Etats étrangers signataires d'un accord sur la protection des investissements avec la France ^{122 ( * )}

A partir de 1972, l'Etat a confié à la BFCE la gestion des garanties accordées par le Trésor à des investissements réalisés par des entreprises françaises dans certains pays étrangers. Cette mission a été transférée à la COFACE en mai 1992, la mission de la Natexis se limitant depuis lors à la gestion des garanties consenties avant cette date. La procédure de garantie des investissements est une procédure équilibrée par l'Etat . L'extinction de cette procédure est prévue en 2012.

Au 30 juin 1997, l'assiette garantie s'élevait à 3,4 milliards de francs et au 30 septembre 2001 à 550 millions de francs (84 millions d'euros).

9° Gestion des opérations antérieurement engagées par la BFCE en matière de crédit à l'exportation à long terme avec soutien public ^{123 ( * )}

A partir de 1971, la BFCE a été chargée par l'Etat de participer au financement de la part « long terme » de crédits-exports (pour les échéances supérieures à 7 ans). Il s'agit d'une procédure financée par la BCFE sur ressources propres. Depuis 1989, il n'y a plus de monopole sur cette activité.

Au 30 mai 1997, l'encours au titre de cette procédure s'élevait à 20 milliards de francs et le montant des fonds encore susceptibles d'être tirés à raison de crédits octroyés antérieurement à 1989 s'élevait à environ, 1,6 milliard de francs. Au 30 septembre, l'encours s'établissait à 7 milliards de francs (1,07 milliard d'euros).

10° Gestion des opérations antérieurement engagées par la caisse française de développement industriel

La Caisse française de développement industriel (CFDI), ex-filiale du Crédit national, a été constituée en 1983 pour l'octroi de prêts liés au plan de modernisation et d'équipement. Cette activité était financée sur ressources propres . L'activité de la CFDI, désormais filiale de Natexis, consiste aujourd'hui uniquement en la gestion des opérations initiées par le passé. L'extinction de cette procédure est prévue en 2019 (plus aucun nouveau crédit n'est actuellement accordé).

L'encours au titre de cette procédure s'élevait à environ 6,1 milliards de francs au 30 juin 1997 et à 1,26 milliard de francs (192 millions d'euros) au 30 septembre 2001.

11° Gestion des opérations antérieurement engagées par le Crédit national au titre de prêts sur procédures spéciales ^{124 ( * )}

Cette procédure visait des opérations d'emprunts et de prêts réalisées par le Crédit national sur « des procédures spéciales », dont les modalités de mise en oeuvre dépendaient étroitement de l'Etat. En pratique, cette procédure concernait les financements consentis dans les domaines de l'export, du soutien à l'emploi et des économies d'énergie. Cette procédure était financée par le Crédit national sur ses ressources propres . Cette procédure s'éteindra en septembre 2004.

La procédure du fonds spécial de financement n'est aujourd'hui plus en vigueur. L'encours s'élève à 13 millions de francs (2 millions d'euros).

12° Gestion des opérations antérieurement engagées par le Crédit national au titre des prêts bonifiés aux petites et moyennes entreprises ^{125 ( * )}

L'Etat avait confié au Crédit national (ainsi qu'à d'autres organismes) la gestion de la bonification des taux d'intérêts pour des prêts à des petites et moyennes entreprises : cette bonification, accordée par l'Etat, était, dans la plupart des cas, de 1 % sur le taux d'intérêt déterminé par le Crédit national. Le dernier dossier sera clos en septembre 2006.

Cette procédure est financée par Natexis sur ressources propres, sans la garantie de l'Etat. L'encours des prêts bonifiés s'élevait à 636 millions de francs au 30 juin 1997 et à 100 millions de francs (15 millions d'euros) au 30 septembre 2001.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Considérant qu'il ne semble pas y avoir de difficultés au regard de la concurrence et de la passation des marchés publics, tant au plan national, qu'au plan communautaire (la Commission européenne, saisie sur le cas comparable de la Coface, n'a pas estimé que le droit communautaire des marchés publics avait lieu à s'appliquer pour ce type de procédures publiques) votre commission vous propose d'adopter le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 42

Exemption du contrôle financier a priori concernant le Conseil de la concurrence

Commentaire : le présent article vise à aligner le statut du Conseil de la concurrence sur celui des autorités administratives indépendantes les plus importantes en l'exemptant du contrôle financier a priori .

I. LE CONSEIL DE LA CONCURRENCE EST UNE AUTORITÉ ADMINISTRATIVE INDÉPENDANTE

A. UN STATUT LÉGISLATIF INCERTAIN

Si la loi du 30 décembre 1985 avait clairement érigé la commission de la concurrence en autorité administrative indépendante, l'ordonnance du 1 ^er décembre 1986 en instituant un Conseil de la concurrence doté de pouvoirs accrus n'a pas donné, à dessein, de définition juridique au nouvel organisme.

Dans sa décision DC n° 86-224 du 23 janvier 1987, le Conseil constitutionnel a ainsi qualifié le Conseil de la concurrence d'« organisme administratif... non juridictionnel ».

Toutefois, le Conseil d'État dans son rapport public 2001 range le Conseil de la concurrence parmi les autorités administratives indépendantes. Il en a tous les attributs.

B. DES POUVOIRS IMPORTANTS

Le Conseil de la concurrence a une compétence générale en matière de concurrence : c'est à ce titre qu'il peut être saisi de demandes d'avis sur toute question de concurrence, sur les propositions de lois, les projets de texte réglementant les prix ou restreignant la concurrence ainsi qu'en matière de concentrations d'entreprises. Le Conseil de la concurrence est obligatoirement consulté sur les projets de textes réglementant les prix ou restreignant la concurrence.

Il dispose surtout de larges attributions contentieuses pour réprimer le cas échéant les pratiques anticoncurrentielles. Il peut recourir à des moyens d'investigation étendus. Il a un important pouvoir de décision qui peut le conduire à prononcer des amendes allant jusqu'à 5 % du chiffre d'affaires hors taxe réalisé en France, pour une entreprise, et à 10 millions de francs si le contrevenant n'est pas une entreprise.

C. UNE INDÉPENDANCE RECONNUE

Les membres du Conseil de la concurrence sont nommés par décret sur proposition du ministre de l'économie, pour une durée de six ans. Ils ne sont pas révocables.

Le Conseil de la concurrence comprend dix-sept membres issus de trois collèges. Le premier collège est composé de membres du Conseil d'État, de la Cour des comptes, de la Cour de cassation ou des autres juridictions administratives ou judiciaires. Les quatre sièges de président et vice-présidents sont occupés pour trois d'entre eux par des membres de ce collège.

L'indépendance du Conseil de la concurrence est donc garantie. Son président, en vertu de l'article L. 461-3 du code du commerce, est l'ordonnateur des dépenses et des recettes du Conseil.

Le Conseil de la concurrence en formation contentieuse dispose enfin d'un droit d'auto saisine.

Les propositions du Sénat pour un renforcement de l'indépendance du Conseil de la concurrence lors de l'examen du projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques

Votre rapporteur général avait à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques formulé des propositions ambitieuses pour renforcer l'indépendance du Conseil de la concurrence. Constatant que le statut du Conseil, datant de 1986, paraissait quelque peu archaïque et « sous-dimensionné » par rapport à l'évolution des autorités indépendantes en France et à l'étranger, il avait souhaité que :

- le mode de désignation des membres du Conseil de la concurrence soit modifié,

- les rapporteurs du Conseil de la concurrence soient nommés non plus par arrêté ministériel mais choisis collégialement par les membres du Conseil,

- le Conseil de la concurrence puisse « s'auto saisir » sur toute question de principe concernant la concurrence,

- et les avis rendus par le Conseil de la concurrence dans le domaine des concentrations s'imposent au ministre de l'économie et des finances.

Votre rapporteur général n'avait pas été suivi sur ces points et le regrette.

Ses propositions avaient évidemment plus de portée, pour affermir l'indépendance du Conseil, que la simple suppression du contrôle financier a priori .

II. L'EXEMPTION DU CONTRÔLE FINANCIER A PRIORI NE CONSTITUE PAS UNE NÉCESSITÉ POUR ASSEOIR L'INDÉPENDANCE DU CONSEIL DE LA CONCURRENCE

A. LES CARACTÉRISTIQUES DU CONTRÔLE FINANCIER A PRIORI NE REMETTENT PAS EN CAUSE L'INDÉPENDANCE DU CONSEIL DE LA CONCURRENCE

Comme le rappelle le Conseil d'État dans son rapport public 2001 : « dans son principe, le contrôle financier n'est pas une tutelle sur l'ordonnateur mais une garantie du respect des règles de la dépense publique. Il n'est donc pas radicalement inconciliable avec l'indépendance d'institutions qui, au même titre que les administrations classiques, vivent sur le budget de l'État, pas plus qu'il ne l'est pour les juridictions ».

Certes, ce contrôle financier ne doit pas conduire à priver le Conseil de la concurrence de la souplesse de gestion nécessaire à l'accomplissement de sa mission.

Néanmoins, la suppression pure et simple du contrôle financier a priori ne s'impose pas.

B. LE CONSEIL DE LA CONCURRENCE DOIT À LA FOIS BÉNÉFICIER D'UNE SOUPLESSE DE GESTION ET DEMEURER SOUMIS À UN CONTRÔLE FINANCIER

Des progrès ont été faits pour faciliter la gestion du Conseil de la concurrence. Alors que tous les emplois dont il disposait n'étaient pas inscrits au chapitre 37-05 « Conseil de la concurrence » du budget de l'économie, des finances et de l'industrie, un transfert complet des 121 emplois du Conseil a eu lieu dans la loi de finances initiale pour 2002. Les crédits prévus pour 2002 s'élèveront à 8,6 millions d'euros (56,5 millions de francs), dont 2,9 millions d'euros (18,8 millions de francs) au titre du fonctionnement.

S'agissant du contrôle financier, le Conseil d'État relève dans son rapport public 2001 que si les autorités administratives relèvent toutes en théorie du contrôle financier a posteriori de l'Inspection générale des finances et de la Cour des comptes, aucune mission de contrôle d'envergure n'a encore été réalisée.

L'exemption du contrôle financier a priori revient donc en pratique à la suppression de tout contrôle financier.

C. L'ALIGNEMENT DU STATUT DU CONSEIL DE LA CONCURRENCE SUR CELUI D'AUTRES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES EST UN CHOIX EN OPPORTUNITÉ

Toutes les autorités administratives indépendantes ne sont pas exemptées du contrôle financier a priori . La grande majorité ne l'est pas. Les importantes, elles, le sont : le Médiateur de la République, la Commission nationale informatique et libertés (CNIL), l'Autorité de régulation des télécommunications (ART), la Commission des opérations de bourse (COB), la Commission de régulation de l'électricité (CRE), le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ...

Le Conseil d'État souligne dans son rapport public 2001 que « ce choix place la France dans une situation originale (...). Même dans les pays où l'autonomie des agences est reconnue de longue date, cette indépendance n'est pas nécessairement conçue comme excluant toute forme de contrôle sur l'engagement des dépenses et l'utilisation des crédits. Ainsi aux États-Unis, les agences sont non seulement soumises au contrôle a posteriori (...). Elle sont également placées sous la surveillance de l'Office of Management and Budget (...) chargé à la fois de préparer le budget des différentes administrations, de s'assurer de la bonne utilisation de leurs crédits et de contrôler leur politique d'achats et de dépenses ».

La décision d'exempter le Conseil de la concurrence du contrôle financier a priori est donc un pur choix en opportunité, que votre rapporteur général vous propose d'affirmer, tout en souhaitant l'évolution du statut du Conseil se poursuivre, dans le sens des votes récents du Sénat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 43

Réduction du délai de mise en jeu de la responsabilité des comptables publics.

Commentaire : le présent article vise à limiter la période au titre de laquelle la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics peut être engagée. Il tire les conséquences de la limitation à dix ans de la période durant laquelle il est possible d'engager une action en déclaration de gestion de fait : les comptables de fait ont en principe le même régime de responsabilité que les comptables publics.

I. LE DROIT APPLICABLE

Le régime applicable à la responsabilité des comptables publics est fixé par l'article 60 de la loi de finances pour 1963 n° 63-156 du 23 février 1963.

A. ETENDUE DE LA RESPONSABILITÉ DES COMPTABLES PUBLICS

1. Une responsabilité personnelle pécuniaire lourde

Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés à l'État, aux collectivités locales et aux établissements publics nationaux ou locaux.

Ils sont pour cette raison obligés par la loi de constituer des garanties. Ces garanties consistent, en pratique, en l'affiliation à un organisme de cautionnement mutuel.

2. Une responsabilité étendue

La responsabilité pécuniaire des comptables publics s'étend notamment :

- à toutes les opérations du poste comptable qu'ils dirigent depuis la date de leur installation jusqu'à la date de cessation des fonctions ;

- à toutes les opérations des comptables publics placés sous leur autorité et à celles des régisseurs ;

- aux actes des comptables de fait, s'ils ont eu connaissance de ces actes et ne les ont pas signalés à leurs supérieurs hiérarchiques.

Cette responsabilité est donc particulièrement étendue.

B. CONDITIONS DE MISE EN JEU DE RESPONSABILITÉ DES COMPTABLES PUBLICS

La responsabilité des comptables publics se trouve engagée dès lors :

- qu'un déficit ou un manquant en deniers ou en valeurs a été constaté ;

- qu'une recette n'a pas été recouvrée ;

- qu'une dépense a été irrégulièrement payée ;

- que, par la faute du comptable public, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers.

Cette responsabilité peut être mise en jeu par le ministre dont relève le comptable public, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ou le juge des comptes.

Si le comptable public ne satisfait pas, en cas de mise en jeu de sa responsabilité, soit aux ordres de versement de son administration, soit à l'arrêt provisoire du juge financier l'enjoignant à produire toute justification à sa décharge, et en absence de justification, à effectuer un reversement des sommes dues, il est prononcé à son encontre un arrêt de débet.

L'article 60 de la loi de finances pour 1963 précitée prévoit néanmoins la possibilité d'obtenir de la part du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie décharge totale ou partielle de la responsabilité du comptable public. Le décret n° 64-1022 relatif à l'apurement des débets des comptables publics et assimilés prévoit en outre la faculté pour le comptable public qui n'a pas présenté de demande en décharge de responsabilité ou qui n'a pas obtenu cette décharge de demander au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie une remise gracieuse des montants qui sont laissés à sa charge.

C. RÉGIME DE LA PRESCRIPTION ATTACHÉE À LA RESPONSABILITÉ DES COMPTABLES

L'article 60 précité n'a prévu aucun régime de prescription particulier s'agissant de la responsabilité des comptables publics. En l'absence d'une telle disposition, le droit commun s'applique : l'article 2262 du code civil fixe le délai de prescription de droit commun à trente ans.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES AU RÉGIME DES COMPTABLES DE FAIT PAR LA FUTURE LOI RELATIVE AUX CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES ET À LA COUR DES COMPTES

A. LE RÉGIME JURIDIQUE DU COMPTABLE DE FAIT

L'article 60 précité définit ainsi le comptable de fait : « toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d'un comptable public, s'ingère dans le recouvrement de recettes affectées ou destinées à un organisme public doté d'un poste comptable ou dépendant d'un tel poste (...) ou toute personne qui reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds ou valeurs extraits irrégulièrement de la caisse d'un organisme public (...) ou toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public, procède à des opérations portant sur des fonds ou valeurs n'appartenant pas aux organismes publics, mais que les comptables publics sont exclusivement chargés d'exécuter en vertu de la réglementation en vigueur ».

Dans la pratique, la gestion de fait concerne avant tous les ordonnateurs. Ceux-ci, quand ils sont déclarés comptables de fait, sont soumis aux mêmes règles que les comptables publics en termes de mise en jeu de leur responsabilité pécuniaire personnelle.

B. LES NOUVELLES DISPOSITIONS INTRODUITES PAR LE SENAT À L'OCCASION DE L'EXAMEN DE LA FUTURE LOI RELATIVE AUX CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES ET À LA COUR DES COMPTES

Le Sénat a été amené à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif au statut des magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes à aménager le régime juridique du comptable de fait.

Il a cherché à corriger les défauts d'un régime juridique rendant la gestion des élus locaux parfois difficile et risquée. Il a dès lors proposé, d'une part de supprimer la sanction d'inéligibilité infligée aux élus locaux déclarés comptables de fait et d'autre part de ramener de 30 à 5 ans le délai de prescription de la gestion de fait. Il a été suivi par l'Assemblée nationale sur le premier point.

Sur le second point, la commission mixte paritaire réunie le 14 novembre 2001 est parvenue à un accord. L'article 31 D du projet de loi dispose ainsi que :

I. -  L'article L. 131-2 du code des juridictions financières est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« L'action en déclaration de gestion de fait est prescrite pour les actes constitutifs de gestion de fait commis plus de dix ans avant la date à laquelle la Cour des comptes en est saisie ou s'en saisit d'office. »
II. - L'article L. 231-3 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« L'action en déclaration de gestion de fait est prescrite pour les actes constitutifs de gestion de fait commis plus de dix ans avant la date à laquelle la chambre régionale des comptes en est saisie ou s'en saisit d'office. »
III. - Les articles L.  262-33 et L. 272-35 du même code sont complétés par un alinéa ainsi rédigé :
« L'action en déclaration de gestion de fait est prescrite pour les actes constitutifs de gestion de fait commis plus de dix ans avant la date à laquelle la chambre territoriale des comptes en est saisie ou s'en saisit d'office ».

Cette disposition devrait être adoptée définitivement à l'Assemblée nationale le 13 décembre 2001. Elle ramène le délai de prescription pour les comptables de fait de 30 à 10 ans.

III. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose de tirer les conséquences de l'article 31 D du projet de loi relatif au statut des magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes dont le Sénat est à l'origine. Il vise à aligner le régime de la prérogative applicable aux comptables publics sur celle applicable « désormais » aux comptables de fait.

Il propose ainsi que le V de l'article 60 de la loi de finances pour 1963 soit complété par les dispositions suivantes :

« Le premier acte de la mise en jeu de la responsabilité ne peut plus intervenir au-delà du 31 décembre de la dixième année suivant celle au cours de laquelle le comptable a produit ses comptes au juge des comptes ou, lorsqu'il n'est pas tenu à cette obligation, celle au cours de laquelle il a produit les justifications de ses opérations ».

Il y aurait quelque paradoxe à ce que le délai de prescription des comptables publics devienne moins favorable que celui des comptables de fait alors que, dans le principe, les comptables de fait sont soumis aux mêmes règles que les comptables publics. La rédaction ramenant le délai de prescription de la responsabilité pécuniaire et personnelle des comptables publics à 10 ans paraît ainsi équitable.

L'Assemblée nationale a adopté le mercredi 5 décembre 2001 sur le présent article un amendement de précision.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 44

Intégration dans l'assiette des droits à pension de la prime de sujétions spéciales des personnels administratifs et de service des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire

Commentaire : le présent article tend à intégrer dans l'assiette des droits à pension la prime de sujétions spéciales des personnels administratifs et de service des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

Jusqu'à présent, les personnels administratifs et de service des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire bénéficient, notamment, d'une prime de sujétion particulière censée tenir compte des difficultés particulières d'exercice des fonctions dans les services déconcentrés de l'administration pénitentiaire. Son montant varie en fonction du grade des fonctionnaires et est compris entre 14.939 francs pour un agent administratif et 25.119 francs pour un attaché principal 1 ^er grade.

Conformément au code des pensions civiles et militaires, cette prime n'est pas prise en compte dans la liquidation des pensions de retraite.

Toutefois, cette situation fut dénoncée lors des mouvements sociaux à l'automne 2000. En effet, l'article 76 de loi de finances pour 1986 a transformé l'ancienne prime de sujétion particulière dont bénéficiaient les personnels surveillants en prime de sujétion spéciale et a intégré cette dernière dans l'assiette des droits à pension. Ces derniers avaient revendiqué le bénéfice de cette mesure en insistant sur le fait qu'elle avait déjà été accordée aux policiers.

Lors de la signature du Protocole d'accord le 18 octobre 2000 entre le Garde des Sceaux d'une part et les organisations syndicales de l'administration pénitentiaire d'autre part, le ministre de la justice s'est engagé à remplacer la prime de sujétions particulières par la prime de sujétion spéciale et d'intégrer cette dernière dans l'assiette des droits à pension.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le second alinéa du présent article propose, qu'à compter du 1 ^er janvier 2002, les pensions de retraite des personnels administratifs et de services des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire soient liquidées sur la base des émoluments prévus à l'article L.15 du code précité, majorés de la prime de sujétions spéciales. Cette précision est nécessaire car ledit article L. 15 exclut de l'assiette des droits à pension les primes dont peut bénéficier un fonctionnaire.

En contrepartie, le premier alinéa du présent article prévoit que les émoluments correspondant aux indices servant au calcul des retenues pour pension des personnels administratifs et de service des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire sont majorés du montant de la prime de sujétion spéciale. Cette mesure se justifie par le fait que cette prime est prise en compte dans la liquidation des pensions de retraite.

L'article L. 61 dudit code prévoit que les agents supportent une retenue de 7,85 % sur les sommes payées à titre de traitement ou de solde, à l'exclusion d'indemnités de toute nature.

Le présent article déroge à cet article en disposant que les personnels bénéficiant de la prime de sujétions spéciales voient le taux de retenue pour pension majoré de 2,2 points. Le taux de la retenue s'élève donc à 10,05 %. Cette mesure vise à limiter le coût de l'intégration de la prime de sujétion spéciale dans l'assiette servant au calcul de la retraite.

Selon les informations obtenues par votre rapporteur général, cette prime devrait cependant être augmentée à due concurrence pour compenser la retenue pour pension dont elle fera désormais l'objet.

Cette disposition aurait dû entrer en vigueur dès 2001. D'ailleurs, 1,067 million d'euros (7 millions de francs) ont déjà été inscrits dans la loi de finances initiale pour 2001. Toutefois, les délais impartis aux services de la Chancellerie pour rédiger cette mesure et faire les consultations nécessaires entre la signature du Protocole d'accord fin octobre 2000 et le vote de la loi de finances pour 2001 ont été trop brefs. Toutefois, comme des crédits avaient été provisionnés dès la loi de finances pour 2001 et alors même que ce dispositif ne s'appliquera qu'à compter du 1 ^er janvier 2002, il figure dans la loi de finances rectificative pour 2001.

Le coût de cette disposition est évalué à 1,83 million d'euros (12 millions de francs) dont et 762.245 euros (5 millions de francs) sont prévus dans la loi de finances initiale pour 2002. 2.320 personnes sont concernées par ce dispositif.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 45

Prolongation d'activité des personnels de surveillance de l'administration
pénitentiaire

Commentaire : le présent article tend à autoriser, sous certaines conditions, les prolongations d'activité des personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire au-delà de la limite d'âge de leur corps, soit 55 ans.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

L'article 24 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 a baissé de 60 ans à 55 ans la limite d'âge des personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire. Parallèlement, il est institué une bonification égale au cinquième du temps qu'ils ont effectivement passé en position d'activité sans toutefois être supérieure à 5 ans.

Concrètement, si un surveillant a effectué vingt-cinq années de service lorsqu'il atteint 55 ans, le taux de sa retraite sera calculé sur la base de [25 + (25/5)] = 30 années de service : grâce à la « bonification du cinquième », le surveillant bénéficiera donc d'un taux de pension de 60 % au lieu de 50 %.

Par dérogation aux dispositions du 1° du I de l'article L. 24 du code des pensions civiles, ces personnels peuvent prétendre à la jouissance immédiate de leur pension civile s'ils justifient de 25 années de service.

L'abaissement de l'âge de la retraite constituait une revendication forte des personnels de surveillance. Toutefois, ce dispositif s'avère défavorable pour ceux qui sont entrés tardivement dans la fonction et qui, à 55 ans, doivent prendre leur retraite. Ils bénéficient alors d'une pension dont le taux est faible sans pour autant pouvoir faire valoir leurs droits à pension acquis dans le secteur privé puisqu'ils n'ont pas encore 60 ans.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Lors de la signature du protocole d'accord le 18 octobre 2000 entre la Chancellerie et les organisations syndicales pénitentiaires suite à un important mouvement social, le Garde des Sceaux s'est engagé à instaurer un droit d'option permettant aux surveillants soit de partir selon les règles du code des pensions militaires et civiles, soit de bénéficier d'une prolongation d'activité.

Le présent article tend donc à autoriser les surveillants à poursuivre leur activité jusqu'à l'âge de 60 ans afin de pouvoir bénéficier de leur traitement d'activité au lieu d'une pension d'un faible montant. A 60 ans, ils pourront ensuite faire valoir leurs droits acquis dans la fonction publique, mais également dans le secteur privé.

Le présent article pose des conditions à la prolongation d'activité.

D'abord, les surveillants doivent avoir été recrutés avant l'entrée en vigueur de la loi du 28 mai 1996 précitée ayant réduit la limite d'âge à 55 ans.

En outre, ils doivent avoir été en activité dans leur poste moins de 25 ans. En effet, s'ils ont 25 ans d'activité, ils peuvent faire valoir leurs droits à la retraite à un taux de 50 %.

Par ailleurs, les fonctionnaires doivent en faire la demande et être aptes physiquement tandis que cette prolongation doit satisfaire l'intérêt du service. Enfin, les fonctionnaires ne peuvent pas être maintenus au-delà de leur soixantième anniversaire.

Le troisième alinéa du présent article précise que cette disposition déroge au code des pensions civiles et militaires de retraite. En effet, l'article L. 10 dudit code dispose que « les services accomplis postérieurement à la limite d'âge ne peuvent être pris en compte dans une pension, sauf cas exceptionnel prévu dans la loi. ». De même, l'article L. 26 du même code dispose que « la période de maintien en fonctions ne donne pas droit à supplément à pension ».

Or, le présent article propose de prendre en compte la prolongation d'activité pour la liquidation de la pension. Concrètement, s'ils obtiennent de l'avancement et bénéficient d'un traitement plus élevé, c'est celui-ci qui sera retenu pour le calcul de la pension. En outre, les années de service effectuées au-delà de 55 ans s'ajoutent aux années antérieures pour la détermination du taux de la pension.

Le dernier alinéa prévoit cependant un mécanisme de réduction des années accumulées au titre de la bonification du cinquième, au prorata des années de service supplémentaires effectuées afin que les bénéficiaires ne se trouvent pas dans une situation plus favorable que celle de leurs collègues partis à 55 ans. Concrètement, si un surveillant atteignant 55 ans est en activité depuis 20 ans, le taux de sa retraite est calculée à partir de (20 + 4) = 24 années. En revanche, s'il décide de rester en poste pendant trois ans supplémentaires, sa retraite sera calculée sur une base de (24 - 3) = 21 années d'activité.

Toutefois, selon les informations obtenues par votre rapporteur général, cette perte en « années » est compensée par un gain en indice puisqu'un surveillant change normalement d'échelon tous les deux ans.

Le coût de cette mesure est limité : pour 2001, 13 surveillants ont été concernés, pour un coût de 41.000 euros (269.000 francs). Pour 2002, le coût devrait s'élever à 152.000 euros (1 million de francs) et concerner 43 agents. Sur cinq ans, le coût total est évalué à 1,22 million d'euros (8 millions de francs).

Cette disposition aurait dû s'appliquer dès 2001. Toutefois, les délais nécessaires aux services de la Chancellerie pour élaborer cette mesure et réaliser les consultations nécessaires entre la fin du mois d'octobre 2000 et le vote de la loi de finances pour 2001 se sont avérés trop courts. Toutefois, le secrétaire d'Etat au budget avait autorisé la Chancellerie, même en l'absence de disposition législative, à mettre en place un tel dispositif pour résoudre les cas les plus urgents dès 2001. C'est la raison pour laquelle cette disposition figure dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 46

Indemnisation des biens français à Madagascar,
en application de l'accord franco-malgache du 1er octobre 1998

Commentaire : le présent article définit les modalités de règlement définitif de l'indemnisation des particuliers propriétaires de biens agricoles ^{126 ( * )} nationalisés par Madagascar entre 1975 et 1978, conformément à l'accord signé le 1 ^er octobre 1998 entre l'Etat français et l'Etat malgache ^{127 ( * )} .

Le contentieux porte sur les biens agricoles de dix-huit personnes physiques françaises ^{128 ( * )} ou leurs ayants-droit, tels que recensés par l'ANIFOM (Agence nationale pour l'indemnisation des français d'outre-mer) ^{129 ( * )} .

De manière classique, l'accord prévoit une indemnisation et non le remboursement intégral du préjudice subi. La valeur d'indemnisation des biens est appréciée à la date de leur nationalisation, sur la base de la valeur qui leur a été attribuée par les autorités malgaches (indemnisation dite au marc le franc ).

La somme globale versée par Madagascar s'élève à 4,12 millions d'euros (27 millions de francs), majorée des intérêts produits depuis la date des versements ^{130 ( * )} jusqu'au 1 ^er juillet 2002, sur la base du taux EONIA (taux moyen pondéré au jour le jour du marché interbancaire de la zone euro), soit un total, au 31 octobre 2001, de 4,26 millions d'euros (27,95 millions de francs).

Les valeurs relatives des biens nationalisés étant assez comparables, et des pourparlers ayant eu lieu à la fin des années quatre-vingt entre les propriétaires dépossédés et le gouvernement malgache, pour aboutir à des propositions de revalorisation, le montant moyen d'indemnisation devrait être de l'ordre de 206.000 euros (1,35 million de francs).

Les demandes devront être déposées auprès de l'ANIFOM dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi de finances rectificative. En cas de décès de la personne dépossédée, la somme attribuée sera répartie, au titre de son patrimoine, entre ses ayants-droit suivant leur vocation successorale.

Annexe

Accord entre le Gouvernement de la République française
et le Gouvernement de la République de Madagascar
destiné à régler les conséquences financières des mesures de nationalisation et d'expropriations prises entre 1975 et 1978
par le Gouvernement de Madagascar à l'égard de biens et intérêts appartenant à des sociétés ou particuliers français

Le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Madagascar, ci-après désignés comme les « Parties contractantes ».

Désireux de renforcer la coopération économique et financière entre les deux Etats et de créer des conditions favorables pour le développement des investissements étrangers et notamment français à Madagascar.

Considérant que la protection des investissements français permet de promouvoir les transferts de capitaux et de technologie, dans l'intérêt du développement économique de Madagascar,

Considérant que la protection des investissements français permet de promouvoir les transferts de capitaux et de technologie, dans l'intérêt du développement économique de Madagascar,

Considérant que la protection des investissements français repose sur un traitement juste et équitable, et notamment sur un traitement non moins favorable que celui accordé à d'autres investisseurs,

Considérant que les mesures de nationalisation ou d'expropriation doivent donner lieu au paiement d'une indemnité juste et adéquate,

Considérant que les Parties contractantes sont signataires de la Convention du 18 mars 1965 sur le règlement des différends relatifs aux investissements entre Etats et ressortissants d'autres Etats,

Sont convenus de ce qui suit :

Article 1 ^er

Pour l'application du présent accord :

- le terme de « société française » désigne toute personne morale établie sur le territoire de Madagascar, y possédant ou non son siège social, et contrôlée directement ou indirectement par des personnes morales ou physiques possédant la nationalité française ;

- le terme « particulier français » désigne toute personne physique de nationalité française ou ses ayants droit, soit propriétaire à titre individuel ou en indivision, soit associée de sociétés de personnes.

Article 2

Les biens, titres, droits et intérêts des sociétés françaises nationalisés au titre de l'ordonnance n° 76-020 bis du 25 juin 1976 instituant le monopole de l'Etat malgache en matière d'achat, de transport, de stockage, de transformation et de distribution des produits pétroliers font l'objet d'une indemnisation juste et équitable, conformément au droit international.

Le Gouvernement de la République de Madagascar et les sociétés françaises concernées peuvent s'accorder jusqu'au 31 décembre 1998 par protocole fixant les conditions générales de l'indemnisation. A défaut de signature d'un tel protocole avant le 31 décembre 1998, le Gouvernement de la République de Madagascar accepte le recours inconditionnel à l'arbitrage du centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (C.I.R.D.I.).

Article 3

Les biens, titres, droits et intérêts des sociétés françaises nationalisées au titre des ordonnances prises par le Gouvernement de la République de Madagascar n° 76-020 bis du 25 juin 1976, n° 76-026 du 9 juillet 1976, n° 75-040 du 4 décembre 1976, n° 76-052 du 29 décembre 1976, n° 77-042 du 16 juillet 1977 et n° 78-011 du 5 mai 1978 font l'objet d'une indemnisation juste et équitable, conformément au droit international.

Le Gouvernement de la République de Madagascar et les sociétés françaises concernées peuvent s'accorder jusqu'au 31 décembre  2000 par protocole fixant le montant de l'indemnité et ses modalités de versement. A défaut de la signature d'un tel protocole avant le 31 décembre 2000 ? le Gouvernement de la République de Madagascar accepte le recours inconditionnel à l'arbitrage du Centre international pur le règlement des différents relatifs aux investissements (C.I.R.D.I.).

Les biens, titres, droits et intérêts des sociétés françaises nationalisées au titre de l'ordonnance n° 75-020 du 29 août 1975 prises par le Gouvernement de la République de Madagascar et les parties concernées par l'ordonnance n° 75-020 du 29 août 1975 examineront ces dossiers avant le 30 septembre 2001. A défaut de règlement du différend le 30 septembre 2001, la République de Madagascar accepte le recours inconditionnel à l'arbitrage u Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI) pour régler ce différend.

Article 4

Dans l'hypothèse où la convention de Washington instituant le Centre International pour le règlement des différends relatifs aux investissements (C.I.R.D.I.) ne serait pas applicable entre la France et Madagascar, le Gouvernement de la République de Madagascar accepte pour l'application des articles 2 et 3 du présent accord, de soumettre les différends à un tribunal ad hoc , constitué selon le règlement d'arbitrage de la Commission des Nations-Unies pour le droit commercial international.

Article 5

Les divers outils de production liés à la mise en valeur des biens par des particuliers français ayant fait l'objet d'une nationalisation dans le cadre des ordonnances n° 76-040 du 4 décembre 1976 et n° 78-011 du 5 mai 1978 font l'objet d'une indemnité globale et forfaitaire versée par le Gouvernement malgache au Gouvernement français, à charge pour ce dernier d'en assurer la répartition auxdits particuliers.

Le montant de l'indemnité globale et forfaitaire s'élève à 27 000 000 francs français. Ce montant est versé en deux échéances : l'une de 9 000 000 francs français versée avant le 30 juin 2000, l'autre de 18 000 000 francs français avant le 30 juin 2001, au compte du Trésor français ouvert dans les écritures de la Banque de France. Ce montant couvre l'ensemble des demandes qui pourraient être présentées par les particuliers français. Il a été agréé pour tenir compte de la volonté des parties contractantes d'aboutir à une solution globale et définitive et ne saurait être invoqué à d'autres fins d'évaluation d'indemnisations.

Article 6

Chacun des deux Gouvernements s'engage, sous réserve de l'exécution par l'autre Gouvernement des obligations qui lui incombent, à ne présenter ni soutenir, auprès de l'autre Gouvernement ou devant une instance arbitrale ou judiciaire, les revendications éventuelles de ses ressortissants relatives à des biens, droits et intérêts visés dans le présent accord.

Les dispositions des articles précédents ne s'appliquent pas aux biens, titres, droits et intérêts ayant fait, antérieurement, à la date d'effet du présent texte, l'objet de transactions à la date du présent accord, sous réserve que lesdites transactions aient été exécutées dans tous leurs aspects.

Chacune des parties notifiera à l'autre l'accomplissement des procédures internes requises pour l'entrée en vigueur du présent accord, qui prendra effet le jour de réception de la dernière notification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 47

Indemnisation en application de l'accord par échange de lettres
du 15 mars 1995 des biens privés français perdus au Cambodge

Commentaire : le présent article définit les modalités d'indemnisation des biens français perdus au Cambodge ^{131 ( * )} avant la signature des accords de paix du 23 octobre 1991, conformément aux dispositions arrêtées par l'accord signé le 15 mars 1995 entre l'État français et l'État cambodgien. Les biens déjà indemnisés ^{132 ( * )} ne sont pas concernés.

L'enveloppe globale destinée à cette indemnisation s'élève à 6,1 millions d'euros (40 millions de francs), « pour solde de tout compte ». Au terme d'un accord en forme d'échange de lettres du 15 mars 1995, ce montant a été directement prélevé sur la somme restituée par la France au Cambodge au titre du produit de la liquidation de l'Institut d'émission monétaire d'Indochine ^{133 ( * )} .

Sur la base des déclarations non exhaustives de pertes de biens faites au ministère des Affaires étrangères, les biens réels perdus sont en l'état actuel estimés à 60,5 millions d'euros (397 millions de francs) et les biens financiers à 1,07 million d'euros (7 millions de francs).

Des marges d'incertitude importantes caractérisent le nombre de personnes pouvant prétendre à une indemnisation, ainsi que le montant global du patrimoine indemnisable. Le premier recensement effectué sur la base des déclarations spontanées de perte de biens au ministère des Affaires étrangères concerne 276 personnes, physiques et morales, mais ne peut être considéré comme exhaustif.

Les demandes d'indemnisation devront être présentées à l'ANIFOM dans un délai de six mois à compter de la date de la promulgation de la présente loi de finances rectificative.

Le demandeur doit apporter la preuve de la nationalité française du propriétaire du bien au moment de la dépossession et justifier, le cas échéant, de sa qualité d'ayant droit.

L'existence et le droit de propriété des biens, leur nature et leur consistance doivent être justifiés par tout document ayant force probante.

Les déclarations de perte souscrites auprès du ministère des Affaires étrangères sont retenues lorsqu'elles sont accompagnées de pièces justificatives « suffisantes ».

La valeur indemnisable des biens est fixée à partir des documents justificatifs fournis, lorsque ceux-ci suffisent à l'établir.

A défaut d'éléments permettant de la déterminer ^{134 ( * )} , cette valeur est fixée forfaitairement, pour chaque catégorie de biens, par référence aux valeurs attribuées sur justificatifs à des biens d'importance comparable.

Dans tous les cas, cette valeur est retenue dans la limite de 300.000 euros (1,97 million de francs) par patrimoine indemnisable.

L'indemnisation, globale et forfaitaire, sera donc très inférieure au préjudice subi.

Accord sous forme de lettres entre le Gouvernement
de la République française et le Gouvernement du Royaume Cambodge
relatif au règlement de la perte des biens privés français au Cambodge
survenue antérieurement aux accords de paix du 23 octobre 1991
et non indemnisée à ce jour

Royaume du Cambodge

Le ministre d'Etat chargé de la réhabilitation et du développement

Ministre de l'Economie et des Finances

Paris, le 15 mars 1995

Son excellence Monsieur Edmond Alphandéry,

ministre de l'économie de la République française

Monsieur le ministre,

Au cours de l'entretien du 6 décembre 1994, vous m'avez fait part du grand intérêt qu'attache le Gouvernement français au règlement équitable et rapide de la question de la perte des biens privés français au Cambodge survenue antérieurement aux Accords de paix de Paris du 23 octobre 1991 et non indemnisée à ce jour.

J'ai l'honneur de vous faire savoir que le Gouvernement royal du Cambodge, compte tenu des liens d'amitié qui unissent nos deux pays, accepte le principe d'une indemnisation à ce titre et propose que cette indemnisation, globale et forfaitaire, soit fixée pour solde de tout compte à quarante millions de francs français (40 MF).

En conséquence, le Gouvernement royal du Cambodge autorise le Gouvernement de la République française à prélever ladite somme de quarante millions de francs français sur le compte ouvert au nom du Cambodge dans les écritures du Trésor français au titre des Accords quadripartites du 29 décembre 1954 entre la France, le Cambodge, le Laos et le Vietnam relatifs au transfert des institutions monétaires aux trois pays en cause.

Je vous serais obligé de me confirmer l'accord du Gouvernement de la République française sur les termes de la présente lettre.

Je vous prie d'agréer, Monsieur le ministre, l'assurance de ma plus haute considération.

Ministre d'Etat,

ministre de l'économie et des finances

Royaume du Cambodge

Keat CHHON

Accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume du Cambodge relatif à la restitution par la France au Cambodge de la libre disposition de la somme déposée dans les écritures du Trésor français

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

MINISTRE DE L'ÉCONOMIE

Paris, le 15 mars 1995

Son Excellence Monsieur Keat Chon,

ministre d'Etat chargé de la réhabilitation et du développement,

ministre de l'économie et des finances, Royaume du Cambodge

Monsieur le ministre d'Etat,

Comme suite aux discussions qui ont été menées entre nos deux Gouvernements, j'ai l'honneur, au nom du Gouvernement français, de proposer l'accord ci-après :

« Constatant que le 29 décembre 1954, un accord a été signé entre la France, le Cambodge, le Laos et le Vietnam, relatif au transfert des institutions monétaires aux Etats du Cambodge, du Laos et du Vietnam complété par un protocole n° 1 relatif aux règles et conditions de répartition des éléments d'actif et de passif du bilan de clôture de l'Institut d'inter-Etats et par un protocole n° 2 relatif à la répartition des éléments d'actif et de passif de la liquidation de l'ancien Trésor indochinois et la clôture des opérations de la Caisse autonome de gestion et d'amortissement de la dette ;

« Constatant qu'une commission inter-Etats chargée de fixer la répartition des éléments du bilan de clôture de l'Institut d'émission inter-Etats entre le Cambodge, le Laos et le Vietnam, réunie le 16 mars 1955 à Siem Reap (Cambodge), a définitivement arrêté à l'unanimité le bilan de clôture de cette institution inter-Etats ;

« Constatant en outre que des avoirs ont été déposés en compte bloqué dans les écritures du Trésor français au nom des Etats du Cambodge, du Laos et du Vietnam ;

« Constatant que le déblocage des avoirs a pour effet de régler définitivement en ce qui concerne la Partie française les opérations liées au transfert des institutions monétaires aux Etats du Cambodge, du Laos et du Vietnam ;

« Les Parties sont convenues de ce qui suit :

« Le Gouvernement français rend au Royaume du Cambodge la libre disposition de la somme déposée dans les écritures du Trésor français ; cette somme s'élève à 43 200 681,14 francs majorée du produit des intérêts de ladite somme qui atteignent 21 881 335,72 francs à la date du 1 ^er avril 1995 .

« Le Royaume du Cambodge s'engage à n'effectuer aucune autre demande financière auprès de la France au titre du présent accord et de l'accord signé le 29 décembre 1954 relatif au transfert des institutions monétaires aux Etats du Cambodge, du Laos et du Vietnam.

« Cet accord ne prendra effet que sous réserve de la réception par le Gouvernement français de l'accord écrit de votre Gouvernement et de celui des Gouvernements laotien et vietnamien sur les dispositifs les concernant. »

Je vous serais obligé de me confirmer l'accord du Gouvernement royal du Cambodge sur les termes de la présente lettre.

Je vous prie d'agréer, Monsieur le ministre d'Etat, l'assurance de ma plus haute considération.

EDMOND ALPHANDÉRY

Ministre de l'Économie,

République française

Royaume du Cambodge

Le ministre d'état chargé de la réhabilitation et du développement

Ministère de l'économie et des finances

Paris, le 15 mars 1995

Son Excellence Monsieur Edmond Alphandéry,

ministre de l'économie, République française

Monsieur le ministre,

Vous avez bien voulu m'adresser une lettre de ce jour dont les termes sont les suivants :

« Comme suite aux discussions qui ont été menées entre nos deux Gouvernements, j'ai l'honneur, au nom du Gouvernement français, de proposer l'accord ci-après :

« Constatant que le 29 décembre 1954, un accord a été signé entre nos la France, le Cambodge, le Laos et le Vietnam, relatif au transfert des institutions monétaires aux Etats du Cambodge, du Laos et du Vietnam complété par un protocole n° 1 relatif aux règles et conditions de répartition des éléments d'actif et de passif du bilan de clôture de l'Institut inter-Etats et par un protocole n° 2 relatif à la répartition des éléments d'actif et de passif de la liquidation de l'ancien Trésor indochinois et la clôture des opérations de la Caisse autonome de gestion et d'amortissement de la dette ;

« Constatant qu'une commission inter-Etats chargée de fixer la répartition des éléments du bilan de clôture de l'Institut d'émission inter-Etats entre le Cambodge, le Laos et le Vietnam, réunie le 16 mars 1955 à Siem Reap (Cambodge), a définitivement arrêté à l'unanimité le bilan de clôture de cette institution inter-Etats ;

« Constatant en outre que des avoirs ont été déposés en compte bloqués dans les écritures du Trésor français au nom des Etats du Cambodge, du Laos et du Vietnam ;

« Constatant que le déblocage des avoirs a pour effet de régler définitivement en ce qui concerne la partie française les opérations liées au transfert des institutions monétaires aux Etats du Cambodge, du Laos et du Vietnam ;

« Les Parties sont convenues de ce qui suit :

« Le Gouvernement français rend au Royaume du Cambodge la libre disposition de la somme déposée dans les écritures du Trésor français ; cette somme s'élève à 43 200 681,14 francs majorée du produit des intérêts de ladite somme qui atteignent 21 881 335,72 francs à la date du 1 ^er avril 1995.

« Le Royaume du Cambodge s'engage à n'effectuer aucune autre demande financière auprès de la France au titre du présent accord et de l'accord signé le 29 décembre 1954 relatif au transfert des institutions monétaires aux Etats du Cambodge, du Laos et du Vietnam.

« Cet accord ne prendra effet que sous réserve de la réception par le Gouvernement français de l'accord écrit de votre Gouvernement et de celui des Gouvernements laotien et vietnamien sur les dispositions les concernant. »

Je vous serais obligé de me confirmer l'accord du Gouvernement royal du Cambodge sur les termes de la présente lettre. »

J'ai l'honneur de vous confirmer l'accord du Gouvernement royal du Cambodge sur ce qui précède .

Je vous prie d'agréer, Monsieur le Ministre, l'assurance de ma plus haute considération.

Ministre d'Etat,

ministre de l'économie et des finances,

Royaume du Cambodge

Keat CHHON

Décret 97-550 du 28 mai 1997 portant publication

de l'accord sous forme d'échange de lettres
entre le Gouvernement de la République française
et le Gouvernement du Royaume-Uni du Cambodge relatif à la restitution par la France au Cambodge de la libre disposition de la somme déposée dans les écritures du Trésor français, signées à Paris le 15 mars 1995

Le Président de la République,

Sur le rapport du Premier ministre et du ministre des affaires étrangères,

Vu les articles 52 à 55 de la Constitution ;

Vu le décret n° 53-193 du 14 mars 1953 modifié relatif à la ratification et à la publication des engagements internationaux souscrits par la France,

Décrète :

Article premier .- L'accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume du Cambodge relatif à la restitution par la France au Cambodge de la libre disposition de la somme déposée dans les écritures du Trésor français, signées à Paris le 15 mars 1995, sera publié au Journal officiel de la République française.

Article 2 . - Le Premier ministre et le ministre des affaires étrangères sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la République française.

Fait à Paris, le 28 mai 1997.

JACQUES CHIRAC

Par le Président de la République :

Le Premier ministre,

Alain JUPPÉ

Le ministre des affaires étrangères,

HERVÉ DE CHARRETTE

(1) Le présent accord est entré en vigueur le 15 mars 1995

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 (nouveau)

Rétablissement des frais d'assiette et de recouvrement perçus par les services fiscaux en matière de fiscalité affectée à la sécurité sociale

Commentaire : le présent article propose de rétablir les frais d'assiette et de recouvrement perçus par les services fiscaux en matière de fiscalité affectée à la sécurité sociale, supprimés par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit sur amendement du gouvernement, avec un avis favorable du rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, abroge l'article 11 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, et rétablit les frais perçus par les services fiscaux en matière de fiscalité affectée à la sécurité sociale à compter de la publication de cette loi de financement.

L'article 11 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 a été inséré par l'Assemblée nationale par le vote unanime d'un amendement de son rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, notre collègue député Alfred Recours. Cet amendement qualifié par son auteur de « fermier général » supprimait les frais d'assiette et de recouvrement perçus par les services fiscaux en matière de fiscalité affectée à la sécurité sociale.

Il s'agissait de supprimer la retenue pour frais d'assiette et de perception, perçue par les services fiscaux, sur le produit de la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus du patrimoine versée à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), à la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et au Fonds de solidarité vieillesse ( FSV), ainsi que :

• l'article L. 133-1 du code de la sécurité sociale (frais de perception pour les cotisations recouvrées par le Trésor public) ;

• l'article L. 135-5 du code de la sécurité sociale (frais d'assiette et de recouvrement des impôts et taxes affectés au FSV) ;

• le paragraphe III de l'article 1647 du code général des impôts, qui pose le principe général instituant ces frais d'assiette et de recouvrement sur les recettes des organismes de sécurité sociale perçues par les services fiscaux ;

• et l'article 8 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 (frais d'assiette et de recouvrement de la contribution pour le remboursement la dette sociale).

Le dernier paragraphe gageait les pertes de recettes résultant de l'article 11 en majorant à due concurrence la taxe sur la valeur ajoutée !

Lors de la discussion de l'amendement, le gouvernement, représenté par le ministre délégué à la santé, M. Bernard Kouchner, avait renouvelé sa position défavorable constante, se contentant de demander que, si une réforme intervenait, elle soit globale. Cet article avait été adopté conforme par le Sénat, le 14 novembre dernier.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. UN NOUVEL ÉPISODE DANS UNE COMÉDIE DEVENUE TOTALEMENT RIDICULE

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale le lendemain de l'adoption définitive par elle-même de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002. Il s'agit ainsi du dernier épisode d'un feuilleton qui dure depuis trop longtemps : le 4 ^ème rétablissement des frais d'assiette et de recouvrement depuis 1998, le lendemain de sa 4 ^ème suppression.

Déjà à l'occasion des lois de financement de la sécurité sociale pour 1999, 2000 et 2001 et des lois de finances rectificative pour 1998, 1999 et 2000 (collectif d'hiver) s'était déroulé un feuilleton équivalent.

Les épisodes du feuilleton

En 1998, lors de l'examen en première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, l'Assemblée nationale avait supprimé le prélèvement sur l'ACOSS à l'initiative de sa commission des affaires culturelles. Cette disposition avait alors été supprimée en seconde délibération à la demande du gouvernement.

Réintroduite en première lecture au Sénat, à l'initiative de la commission des affaires sociales, elle a été maintenue en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, après l'échec de la commission mixte paritaire. Curieusement, bien que le gouvernement ait également demandé une seconde délibération à ce dernier stade de la procédure législative, il n'avait pas alors cru utile de proposer de nouveau la suppression de cette disposition contestée.

En revanche, lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 1998, le prélèvement avait été rétabli en première lecture à l'Assemblée nationale. Au Sénat, votre commission des finances, en accord avec la commission des affaires sociales, avait proposé de revenir sur le rétablissement. En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale avait repris son texte et donc maintenu les frais de recouvrement.

En 1999, ce cheminement, qualifié de « mascarade » par notre collègue député Germain Gengenwin en 1998 ^{135 ( * )} , s'est reproduit exactement dans les mêmes conditions : l'Assemblée nationale a supprimé à l'unanimité le prélèvement sur l'ACOSS en première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 à l'initiative de nos collègues députés Jean-Louis Debré, Philippe Douste-Blazy et José Rossi (ainsi que les membres de leurs groupes) ; le Sénat a maintenu cette suppression ; l'Assemblée a confirmé la suppression lors de la nouvelle lecture et de la lecture définitive.

Faute d'avoir été suivi dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, le gouvernement a donc proposé à nouveau de maintenir le prélèvement incriminé, par voie d'amendement dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 1999. Il a été suivi à l'Assemblée nationale en première lecture. Le Sénat, fidèle à ses convictions, avait supprimé le rétablissement des frais de recouvrement. Mais en nouvelle lecture et en lecture définitive, l'Assemblée nationale avait suivi le gouvernement ^{136 ( * )} .

En 2000, lors de l'examen en première lecture de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, le rapporteur de la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale notre collègue député Alfred Recours, a fait adopter malgré un avis défavorable du gouvernement, la suppression de l'ensemble des prélèvements pour frais de recouvrement des impositions sociales. Il a ainsi présenté son amendement ^{137 ( * )} : « je crois qu'il faut avoir de la suite dans les idées » même s'il reconnaissait, aveu de dépit par avance, « le gouvernement fera ce qu'il voudra. La commission des finances lorsque nous aurons une loi de finances rectificative, fera de nouveau ce qu'elle veut, mais, en tout cas, il me semblait tout à fait normal de présenter à nouveau cet amendement pour que l'Assemblée reste cohérente et ne se dédise pas par rapport à un vote unanime de tout le Parlement » .

Le Sénat, au cours de la première lecture de la loi de financement de la sécurité sociale a, après un débat avec le gouvernement, adopté conforme cet article qui figurait donc dans la loi adoptée par l'Assemblée nationale en lecture définitive promulguée, et publiée au Journal officiel .

Au cours de l'examen du second projet de loi de finances rectificative pour 2000, le gouvernement a alors proposé à l'Assemblée nationale, qui l'a accepté, de maintenir le prélèvement. Le Sénat, en première lecture, a une nouvelle fois maintenu sa position en faveur d'une suppression des frais d'assiette et de recouvrement. L'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, les a définitivement rétablis, se contredisant une nouvelle fois.

Le 25 octobre 2001, l'Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, a de nouveau supprimé les frais d'assiette et de recouvrement.

Le Sénat a adopté conforme cet article le 14 novembre 2001, sans qu'il fasse l'objet du moindre débat. Cette loi est en instance de promulgation.

Comme dans tous les mauvais feuilletons, le présent épisode avait été prévu. Ainsi, notre collègue Alain Joyandet, rapporteur pour avis de notre commission des finances sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, écrivait dans son avis : « Le présent article 4 bis a toutes les chances de suivre l'exemple de courte vie de ses prédécesseurs en étant adopté conforme par le Sénat, adopté définitivement par l'Assemblée nationale, en attendant que l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2001 donne à l'Assemblée nationale l'occasion de se contredire... ». Notre collègue Alain Joyandet estimait alors « choquantes » les conditions de ce débat.

Un débat qui n'honore ni l'Assemblée nationale ni le gouvernement

« Depuis 1999, le gouvernement préfère ridiculiser le débat parlementaire plutôt que de prendre ses responsabilités sur un sujet qui n'est pas à son honneur. Le cheminement de cet article atteint le comble du ridicule. En effet, voilà une disposition supprimée quatre fois et réintroduite pour l'instant trois fois en attendant la quatrième, en trois ans, sur huit textes différents, dans des conditions identiques de débat entre le Parlement et le gouvernement et entre les différentes commissions de l'Assemblée nationale.

Sur le même vote, la majorité de l'Assemblée nationale se sera donc déjà déjugée à six reprises : suppression en loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, rétablissement en loi de finances rectificative pour 1999, suppression en loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, rétablissement dans le projet de loi de finances rectificative pour 2000, suppression en loi de financement 2001, rétablissement en seconde loi de finances rectificative 2000, suppression en loi de financement pour 2002 ! Votre rapporteur pour avis attend le septième revirement ^{138 ( * )} .

Heureusement, à cette inconstance et à cette versatilité, le Sénat a opposé une parfaite continuité, estimant à chaque occasion que les prélèvements ne se justifiaient pas ».

Source : Avis n° 61 (2001-2002), rendu par notre collègue Alain Joyandet au nom de la commission des finances

B. L'URGENCE D'UNE RÉFORME GLOBALE

1. Un problème plus large que les seuls frais d'assiette et de recouvrement

Il s'agit à travers le présent article d'aborder de manière large la question de l'ensemble des frais prélevés par l'État à l'occasion de la perception d'impositions sociales et, en contrepartie, celle de frais que supportent les organismes de sécurité sociale pour certaines prestations accomplies pour le compte de l'État.

Le principe selon lequel l'État fait rémunérer ses services lorsqu'il prend en charge le recouvrement de droits, taxes et redevances pour le compte d'autres personnes est bien établi. L'exemple le plus connu est celui des impôts locaux, dont le produit transite par un compte d'avances de l'État aux collectivités locales et donne lieu à un prélèvement de 4,4 % pour frais d'assiette et de recouvrement. Le Sénat considère, s'agissant des frais perçus sur le produit des impôts locaux, que la rémunération des services fournis par l'État est légitime, mais que ces frais ne sauraient donner lieu à un enrichissement « indu » de l'État. A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2000, le Sénat avait adopté un amendement tendant à porter le taux applicable au produit de chacune des quatre taxes directes locales au niveau correspondant au coût réel des travaux d'assiette et de recouvrement. A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2001, le Sénat a adopté un amendement tendant à supprimer la fraction des frais d'assiette et de recouvrement destinée initialement à financer la révision des bases cadastrales, celle-ci étant devenue sans objet. Il faut donc aborder de manière globale et réaliste cette question.

Les frais d'assiette et de recouvrement perçus par l'État en matière sociale

Le recouvrement des impôts et taxes affectés au financement de la protection sociale est réparti entre trois directions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie :

- la direction générale de la comptabilité publique recouvre principalement les impositions qui font l'objet de l'émission d'un rôle (CSG, CRDS et prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine, mais également contribution sociale de 3,3 % sur les bénéfices des sociétés) ;

- la direction générale des impôts a en charge le recouvrement des prélèvements sociaux (CSG, CRDS et prélèvement de 2 %) assis sur les revenus de placements. Elle perçoit en outre les taxes sur les véhicules de sociétés et sur les conventions d'assurance, affectées jusque là au budget de l'État et reversées en tout ou partie au FOREC ;

- la direction générale des douanes et des droits indirects recouvre les droits sur les tabacs, sur les boissons alcoolisées ainsi que la taxe générale sur les activités polluantes.

Source : Cour des comptes

La question des frais de gestion entre l'État et la sécurité sociale ne se limite pas aux frais de recouvrement. Elle devrait englober l'ensemble des charges de gestion supportées par l'État comme les organismes de sécurité sociale pour le compte de tiers.

L'État est le premier à facturer ses frais de recouvrement, mais le dernier à rembourser ce qu'il doit aux organismes de sécurité sociale. L'État est ainsi jusqu'à aujourd'hui « gagnant sur tous les tableaux » : il prélève des frais proportionnels pour des tâches (le recouvrement) qu'il assume pour le compte des organismes de sécurité sociale ; mais, dans le même temps, il n'acquitte rien pour la gestion par ces mêmes organismes des prestations sociales de l'État comme le revenu minimum d'insertion (RMI), l'allocation pour adulte handicapé (AAH), l'allocation de parent isolé, etc. Le coût du seul service du RMI s'élèverait à plus de 130 millions d'euros. De plus, l'ACOSS supporte le coût en trésorerie des nombreuses avances qu'elle effectue.

2. La première pierre d'une réforme : l'étude de la Cour des comptes

Le gouvernement avait indiqué en 2001 qu'il attendait les conclusions de la Cour des comptes pour prendre des décisions.

La Cour des comptes a livré cette étude dans le cadre de son rapport sur les lois de financement de la sécurité sociale, en septembre 2001.

Elle se livre d'abord à une analyse juridique fine des bases juridiques des frais d'assiette et de perception en en soulignant la « disparité », la diversité des taux pratiqués, des assiettes retenues, voire de l'interprétation faite d'un même prélèvement.

La Cour met ensuite en exergue une « relation ténue entre les frais facturés et les coûts supportés », qui révèle surtout l'absence de connaissance précise des coûts faute de comptabilité analytique.

Rapport entre les montants perçus et l'estimation des charges supportées en 2000

(en millions d'euros)

	Montants recouvrés	Montants des frais d'assiette perçus	Estimations des charges supportées	Rapport frais perçus / charges supportées
DGCP	7.854,5	31,9	26,2	0,8
DGI	3.763	6,1	1,2	0,2
DGDDI	10.491,2	13,9	126,4 (*)	9,1

Source : Cour des comptes

(*) 1999

Du côté des organismes sociaux, la Cour a montré que la compensation des charges supportées par la branche famille n'est que partielle puisqu'elle ne s'applique qu'à certaines prestations « logement » comme l'aide personnalisée au logement (APL), l'allocation de logement social (ALS), et l'allocation de logement temporaire, les frais étant forfaitairement remboursés à 4 % du montant versé pour l'APL et à 2 % pour les deux autres allocations. En revanche, l'État ne prend pas en charge les frais de versement du RMI, de l'AAH, et de l'allocation spécifique d'attente ^{139 ( * )} (ASA). Cependant, la Cour constate que, comme pour l'État, la CNAF ne dispose pas des instruments de comptabilité analytique lui donnant une connaissance suffisamment précise de ses coûts de gestion.

Le gouvernement lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale a indiqué son voeu de conduire cette réforme et a diligenté, d'après ce qu'a indiqué le secrétaire d'Etat au budget, une mission d'audit.

En attendant une inévitable réforme globale, couvrant les frais d'assiette et de perception comme les frais de gestion, votre rapporteur général estime qu'il convient de supprimer le présent article afin de confirmer les positions constantes du Sénat sur le sujet et de mettre l'État et les organismes de sécurité sociale sur un pied d'égalité dans les futures négociations.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article

ARTICLE 49 (nouveau)

Apport de la garantie de l'État à la société SEMIMAGES

Commentaire : le présent article, introduit à l'initiative du gouvernement, a pour objet d'apporter la garantie de l'État à la société d'économie mixte constituée entre le département de la Seine-Saint-Denis et la Caisse des dépôts et Consignations, SEMIMAGES pour un montant de 55,2 millions d'euros soit 362 millions de francs, pour l'organisation dans ce département de l'exposition « Images 2004 ».

La commission des finances se félicite de ce que le gouvernement soumette au Parlement l'octroi de la garantie de l'État.

Toutefois, s'agissant d'une opération dont Mme la secrétaire d'État au budget a reconnu le caractère « rare », on aurait aimé avoir plus d'information sur la nature et l'ampleur de l'opération.

Des indications parues dans la presse viennent satisfaire en partie le souhait de votre commission d'être mieux informée des détails du projet.

L'association Images 2004 « Seine-Saint-Denis Portes de France », a vu le jour en juillet 2000 pour préparer la candidature de la France. Présidée par le président du conseil général de Seine-Saint-Denis, et réunissant un certain nombre de partenaires parmi lesquels on compte notamment le conseil régional d'Ile-de-France, des départements limitrophes, la Ville de Paris, des chambres consulaires et groupements patronaux, des universités et des grandes écoles, ainsi que des acteurs institutionnels du tourisme et de la culture, l'association a pour but de lancer un programme d'actions en faveur de la dynamisation de la région.

Le projet, dont le commissariat général est assuré par Mme Catherine Trautmann, bénéficie d'un budget de 365 millions d'euros (2,6 milliards de francs). Il associe au sein d'une société d'économie mixte, SEMIMAGES, l'État, la région, le département, les communes de Bobigny, Bondy, Dugny, Montreuil et l'Intercommunalité Plaine commune, la Ville de Paris, la chambre de commerce et d'industrie de Paris, ainsi que la Caisse des dépôts et consignations.

Une mission interministérielle a été créée, regroupant une douzaine de ministères, de la culture et communication aux affaires sociales en passant par le tourisme, les transports ou la recherche.

L'exposition se déroulera à Dugny sur les 25 hectares du site de l'aire des Vents, en lisière du parc paysager de La Courneuve. Les aménagements comprendront au total 60.000 m ² couverts, dont un certain nombre de bâtiments pérennes ^{140 ( * )} :

Le calendrier est le suivant : octobre 2002, début des travaux d'aménagement extérieurs sur le site, septembre 2003, début de réalisation et de fabrication de l'exposition, qui devrait avoir lieu du 7 mai au 7 août 2004 .

Les promoteurs de l'opération témoignent d'un bel optimisme en ce qui concerne la réutilisation des installations. C'est ainsi que le président du conseil général estime qu'« une bonne quarantaine de sociétés semblent d'ores et déjà désireuses de pouvoir disposer de studios, une fois l'exposition de 2004 terminée ».

Selon d'autres sources, ce projet pourrait être complété par un établissement universitaire consacré aux images et par un parc d'activités spécialisé. Le reste du site de l'Expo 2004 pourrait, à terme, servir de complément aux parcs des expositions voisins du Bourget et de Villepinte, tous les deux à la recherche de superficies supplémentaires.

Il s'agit d'une garantie qui correspond, selon les indications fournies par le gouvernement aux emprunts que contractera la SEM avec pour plafond la moitié de ses besoins de trésorerie. Elle a pour objet de donner confiance aux collectivités et surtout aux partenaires et aux sponsors pour les inciter à participer à l'opération. L'initiative viendrait donc, en plus, de la garantie implicite que constitue la présence de la Caisse des dépôts pour 40 % au sein du capital de la SEM , dont on note qu'elle sera soumise au contrôle financier de l'Éta t.

L'expérience tend à prouver - et l'exposition universelle de Hanovre n'est que la confirmation - que ce genre d'opération est rarement équilibré et donc que la garantie apportée par l'État n'a rien de théorique.

Telles sont les raisons qui justifient que le gouvernement informe officiellement le Parlement de l'économie générale de l'opération.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une séance tenue dans l'après-midi du 13 décembre 2001, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'examen du projet de loi n° 123 (2001-2002) de finances rectificative pour 2001 , sur le rapport de M. Philippe Marini , rapporteur général .

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que le projet de loi de finances rectificative pour 2001 comportait 47 articles initiaux, mais qu'il avait été gonflé de 31 nouveaux articles adoptés par l'Assemblée nationale, dont beaucoup traitent de sujets substantiels et sont techniquement complexes. Il a souligné que pour la première fois depuis le début de la législature, le déficit s'accroissait en cours d'année de 25,90 milliards de francs pour s'établir à 212,50 milliards de francs. Il a noté que cette progression sans précédent, ainsi que le recours à des recettes exceptionnelles non pérennes, servait en réalité, pour une large part, à faire financer par les générations futures les engagements préélectoraux du Gouvernement, au premier rang desquels figurent tant l'augmentation nette des crédits budgétaires, soit 5,1 milliards de francs, que, pour 8 milliards de francs, le doublement du montant de la prime pour l'emploi.

M. Maurice Blin a regretté que le ministère de la défense paye une fois de plus le prix des redéploiements opérés par le Gouvernement. Ses crédits vont diminuer de 7,5 % par rapport à leur montant initial. Sur l'ensemble de la législature, ce sont environ 34,8 milliards de francs qui auront ainsi été annulés sur les crédits de la défense, ce qui représente le coût de deux porte-avions nucléaires, de dix avions Rafale-marine, ou de douze avions Rafale-air.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

Elle a supprimé l' article premier , relatif au versement d'un complément de prime pour l'emploi.

Elle a ensuite adopté, sans modification, l' article 2 , qui aménage le régime fiscal de la prestation compensatoire en cas de divorce.

Puis, à l' article 2 bis (nouveau) , relatif à l'extension du dispositif de lissage et d'étalement de l'imposition des « indemnités encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) » à toutes les indemnités versées en cas d'abattage d'animaux en application de la réglementation sanitaire, la commission a adopté un amendement étendant le bénéfice de la mesure d'étalement fiscal à la prise en compte des indemnités touchées par les éleveurs en cas d'abattage d'animaux pour des raisons sanitaires dans le calcul de l'assiette de leurs cotisations sociales.

A l' article 2 ter (nouveau) , aménageant le régime fiscal des syndicats professionnels, elle a adopté un amendement modifiant la définition des syndicats professionnels bénéficiant de l'abattement de taxe sur les salaires.

La commission a ensuite supprimé l' article 3 , relatif à l'affectation du produit de la taxe sur les conventions d'assurance.

Puis elle a adopté, sans modification, l' article 4 , concernant l'allégement des taxes dues par les exploitants des réseaux de télécommunications ouverts au public dans le secteur de la radio-messagerie.

Après les interventions de MM. Paul Loridant et Philippe Marini, rapporteur général , elle a ensuite supprimé l' article 5 , qui procède à un prélèvement sur les réserves du Bureau de recherches géologiques et minières, ainsi que l' article 6 , qui réalise un prélèvement similaire sur les réserves de l'Institut national de la propriété industrielle.

A l' article 7 , après une intervention de M. Denis Badré , la commission a adopté un amendement affectant à l'Etat 9 % de l'actif disponible du fonds spécial de l'allocation vieillesse conformément à la répartition d'avant 1993, le solde ainsi que les créances à recouvrer venant minorer les frais de gestion du service de l'allocation spéciale vieillesse dont le coût revient au fonds de solidarité vieillesse.

Puis elle a supprimé l' article 8 , affectant au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) un montant supplémentaire de contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés.

A l' article 9 , relatif à l'affectation de ressources au fonds de réserve pour les retraites, la commission a adopté un amendement affectant les produits des licences de téléphonie mobile de troisième génération exclusivement au désendettement de l'Etat.

La commission a ensuite adopté, sans modification, l' article 9 bis (nouveau) , relatif aux modalités de répartition de la régularisation de la dotation globale de fonctionnement, dans la rédaction résultant des votes du Sénat, l' article 10, fixant l'équilibre général du projet de loi sans modification, l' article 11 , concernant les ouvertures au titre des dépenses ordinaires des services civils ainsi que l' article 12 , concernant les ouvertures portant sur les dépenses en capital des services civils, l' article 13 , procédant à des ouvertures sur les dépenses ordinaires des services militaires, l' article 14 , relatif à des ouvertures au titre des dépenses en capital des services militaires, l' article 15 , concernant les dépenses des budgets annexes, l' article 16, ratifiant les crédits ouverts par décret d'avance, l' article 17 , qui modifie la répartition du produit de la redevance affectée au financement des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle, et l' article 18 , créant un dispositif fiscal d'aide à l'investissement.

La commission a ensuite adopté un amendement rédactionnel à l' article 18 bis (nouveau) , relatif à l'amortissement exceptionnel sur douze mois des installations de sécurité réalisées ou commandées par des petites et moyennes entreprises avant le 31 mars 2002.

A l' article 18 ter (nouveau) , relatif à la reconduction du crédit d'impôt formation, la commission a adopté un amendement tendant à revenir à la rédaction de ce dispositif, adoptée par le Sénat à l'occasion de l'examen des crédits de l'emploi et de la formation professionnelle dans le projet de loi de finances pour 2002.

Elle a ensuite adopté, sans modification, l' article 19 , qui aménage le régime des provisions d'égalisation et de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurances et de réassurances de dommages.

A l' article 20 , relatif à la neutralisation des écarts de change sur certains prêts, la commission a adopté un amendement tendant à rendre optionnel ce mécanisme de neutralisation.

Puis la commission a adopté, sans modification, l' article 20 bis (nouveau), comportant des mesures de coordination entre le code général des impôts et le code de la mutualité, l' article 20 ter (nouveau) , concernant la normalisation du régime fiscal des successions en Corse, l' article 21 , qui aménage l'obligation de télé-déclarer et télé-régler des entreprises relevant de la direction des grandes entreprises, l' article 22 , relatif à un amortissement exceptionnel des souscriptions en numéraire au capital des sociétés d'investissement régional, l' article 23 , exonérant de taxe d'habitation les locaux destinés au logement des étudiants dans les résidences universitaires, l' article 24 , qui fixe le coefficient de revalorisation des valeurs locatives pour 2002, et l' article 25 , instituant et modifiant des taxes spéciales d'équipement perçues au profit d'établissements publics fonciers.

La commission a ensuite adopté un amendement rédactionnel à l' article 26 , relatif à l'adaptation des dispositions applicables dans le cadre de l'intercommunalité : calcul des compensations et modalités de liquidation des avances de fiscalité directe locale.

Puis elle a adopté, sans modification, l' article 26 bis (nouveau) , majorant la dotation globale de fonctionnement des communautés de commune à fiscalité additionnelle, l' article 26 ter (nouveau) , qui neutralise les conséquences sur la dotation globale de fonctionnement des communautés de communes à fiscalité additionnelle des variations du nombre de membres de cette catégorie, l' article 26 quater (nouveau) , relatif à la prise en compte de la compensation de l'abattement de 30 % sur les bases d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties des logements à loyer modéré situées en zones urbaines sensibles pour le calcul de l'effort fiscal, l' article 26 quinquies (nouveau) , fixant les conditions d'engagement de travaux financés par la dotation globale d'équipement, et l' article 26 sexies (nouveau) , concernant la compensation des collectivités locales pour les exonérations de la taxe foncière sur les propriétés bâties bénéficiant aux logements sociaux.

La commission a ensuite réservé sa position sur l' article 26 septies (nouveau) , instaurant une dotation de solidarité intercommunautaire entre établissements publics de coopération intercommunale.

Puis elle a adopté, sans modification, l' article 27 , adaptant la valeur en euro de certains montants législatifs en matière fiscale, douanière et financière, l' article 28 , aménageant la taxe spéciale sur le prix des places de spectacles cinématographiques, l' article 28 bis (nouveau) , qui aménage l'entrée en vigueur du prix unique du livre dans les départements d'outre-mer, et l' article 29 , concernant l'adaptation de deux dispositifs relatifs à la fiscalité des entreprises en application du code de conduite communautaire.

La commission, après l'intervention de MM. Aymeri de Montesquiou et Philippe Marini, rapporteur général , a ensuite supprimé l' article 29 bis (nouveau) , concernant les commissions versées aux banques pour les paiements par carte.

Puis elle a adopté, sans modification, l' article 30 , relatif à la transposition de la directive « redevable TVA », l' article 31 , aménageant certains dispositifs de remboursement de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers, l' article 31 bis (nouveau) , concernant l'avancement de l'entrée en vigueur de la hausse des minima de perception des droits de consommation sur les tabacs, et l' article 32 , relatif à des mesures de simplification des modalités de perception de certains droits et taxes perçus par l'administration des douanes et de certains droits indirects.

A l' article 32 bis (nouveau) , concernant l'extension à certains services accessibles en ligne des droits de communication particuliers aux administrations des douanes et du fisc et aux enquêteurs agissant pour le compte de la commission des opérations de bourse, la commission a adopté un amendement de clarification rédactionnelle qui vise également à protéger les libertés publiques.

Elle a ensuite réservé sa position sur l' article 32 ter (nouveau) , relatif à l'exonération des contrats d'assurance maladie « solidaires » de la taxe sur les conventions d'assurance.

Puis la commission a adopté, sans modification, l' article 33 , majorant le seuil de mise en recouvrement de la contribution pour le remboursement de la dette sociale assise sur les revenus du patrimoine, l' article 33 bis (nouveau) , modifiant l'application du régime des sociétés mères et filiales aux groupes bancaires mutualistes, et l' article 33 ter (nouveau), déterminant le régime fiscal des sommes perçues en réparation du préjudice subi par les anciens fonctionnaires d'Afrique du Nord.

Elle a ensuite réservé sa position sur l' article 33 quater (nouveau) , qui assouplit le régime tendant à inciter les entreprises à intervenir pour aider à la création ou à la reprise d'entreprises en difficulté dans le cadre du mécénat d'entreprise.

Elle a ensuite adopté, sans modification, l' article 33 quinquies (nouveau) , concernant le maintien des conventions entre un syndicat d'agglomération nouvelle et une commune limitrophe pour la perception et la répartition de la taxe professionnelle unique lorsque cette commune adhère à un établissement public communal à taxe professionnelle unique.

Puis la commission a supprimé l' article 33 sexies (nouveau) , fixant les modalités de financement du fonds commun des accidents du travail agricole, et, après une intervention de M. Yves Fréville , l' article 33 septies (nouveau) , qui intègre les redevances perçues par les agences de l'eau dans les catégories des impositions de toute nature.

Après une intervention de MM. Alain Lambert, président, et Philippe Marini, rapporteur général, elle a ensuite adopté un amendement de précision à l' article 33 octies (nouveau) , relatif aux modalités de perception de la redevance d'archéologie préventive.

Puis la commission a adopté, sans modification, l' article 33 nonies (nouveau), affectant au BAPSA un prélèvement sur le produit de la contribution sociale généralisée (CSG) pour la gestion des caisses de la mutualité sociale agricole, l' article 34 , concernant la levée de la clause de résidence pour l'assurance maladie des non salariés agricoles, l' article 34 bis (nouveau) , relatif au prélèvement sur le produit de la CSG affecté au régime d'assurance maladie des exploitants agricoles pour la gestion de la mutualité sociale agricole, l' article 35 , qui supprime les frais d'insertion au Journal officiel des décrets de naturalisation, de réintégration et de libération de l'allégeance française, et l' article 35 bis (nouveau) , supprimant le droit de sceau.

Après l'intervention de M. François Trucy , de Mme Marie-Claude Beaudeau et de M. Philippe Marini, rapporteur général , la commission a adopté, sans modification, l' article 36 , prévoyant la transformation de la Direction des constructions navales en entreprise nationale.

A l' article 37 , instaurant un dividende concernant les établissements publics de l'Etat, après l'intervention de MM. Paul Loridant et Philippe Marini, rapporteur général , la commission, a adopté un amendement visant à préciser les modalités de fixation et de distribution de ce dividende.

Puis elle a adopté, sans modification, l' article 37 bis (nouveau) , relatif au financement public des organisations syndicales agricoles, l' article 38 , résiliant les concessions de transport du gaz naturel et de transfert de la propriété des ouvrages correspondants, l' article 39 , autorisant la remise de dettes dans le cadre du dispositif arrêté à la conférence de Toronto et la mise en oeuvre de l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés, l' article 40 , réformant la garantie Coface relative au financement du programme d'avions gros porteurs Airbus, l' article 41 , qui prolonge les missions confiées par l'Etat à NATEXIS, l' article 42 , exemptant du contrôle financier a priori concernant le conseil de la concurrence, l' article 43 , qui réduit le délai de mise en jeu de la responsabilité des comptables publics, l' article 44 , concernant l'intégration dans l'assiette des droits à pension de la prime de sujétions spéciales des personnels administratifs et de service des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire, l' article 45 , qui prolonge l'activité des personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire, l' article 46 , relatif à l'indemnisation des biens français nationalisés à Madagascar, en application de l'accord franco-malgache du 1 ^er octobre 1998, et l' article 47 , relatif à l'indemnisation des biens privés français perdus au Cambodge, en application de l'accord du 15 mars 1995.

Puis la commission a supprimé l' article 48 (nouveau) , qui rétablit les frais d'assiette et de recouvrement perçus par les services fiscaux en matière de fiscalité affectée à la sécurité sociale.

Enfin, elle a adopté, sans modification, l' article 49 (nouveau) , concernant l'apport de la garantie de l'Etat à la société SEMIMAGES.

La commission a alors proposé au Sénat d'adopter le projet de loi de finances rectificative pour 2001 ainsi modifié .

* ¹ En effet, au titre du budget général 17,3 milliards de francs de crédits ont été ouverts et 13,43 milliards de francs ont été annulés. S'agissant des budgets annexes les ouvertures nettes s'élèvent à 1,4 milliard de francs.

* ² Rapport n° 87 - tome III - annexe 21 ; 2001-2002.

* ³ Rapport n° 3427, XI ^ème législature.

* ⁴ La progression du déficit s'élève donc à 13,89 % par rapport à l'objectif initial du gouvernement !

* ⁵ Ces chiffres sont ceux qui figurent dans le dossier de presse du gouvernement sur le « collectif de fin d'année ».

* ⁶ Rapport n° 78 (2001-2002).

* ⁷ Ces chiffres sont d'ailleurs confirmés par le gouvernement dans son dernier programme pluriannuel, celui pour 2003-2005 : dans le scénario reposant sur une croissance annuelle de 3 %, il entend toujours aboutir à l'équilibre en 2004, ou le cas échéant en 2005 si le rythme de croissance annuelle n'était « que » de 2,5 %.

* ⁸ Dans l'hypothèse où la croissance annuelle serait plus proche de 2,1 %, le déficit public s'élèverait encore à - 1,2 point de PIB en 2006 soit un niveau proche de celui prévu pour 2001

(-1,4 point de PIB).

* ⁹ Rente transmissible, au surplus, aux héritiers du débiteur.

* ¹⁰ L'article 280 du code civil dispose que « les transferts et abandons prévus au présent paragraphe sont considérés comme participant au régime matrimonial. Ils ne sont pas assimilés à des donations ».

* ¹¹ Le FOREC a - enfin ! - reçu une existence effective, grâce à la publication, au Journal Officiel du 26 octobre 2001, du décret n° 2001-968 du 25 octobre 2001 relatif au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale et modifiant le code de la sécurité sociale, en application de l'article 5 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.

* ¹² L'accès à ce dispositif a toutefois cessé à compter de l'entrée en vigueur de la loi « Aubry I » du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail.

* ¹³ SNCF, RATP, EDF-GDF, Banque de France, Comédie française, Opéra de Paris, Ports autonomes de Strasbourg et de Bordeaux, Chambre de commerce et d'industrie de Paris.

* ¹⁴ L'article 6 du PLFSS pour 2002 constitue la disposition « miroir » du présent article, en constatant les dispositions.

* ¹⁵ Les présentes dispositions sont sans incidence sur les prélèvements sur le produit de ce droit spécifiques aux départements corses et au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA).

* ¹⁶ Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 28 décembre 2000, a annulé une disposition du projet de loi de finances rectificative pour 2000 qui prévoyait d'étendre l'assiette de la TGAP aux consommations intermédiaires d'énergie. Cette mesure aurait permis, selon le gouvernement, de doubler le rendement de cette taxe.

* ¹⁷ Le statut de ce prélèvement est adapté à cette occasion pour en faire une imposition de toute nature.

* ¹⁸ Le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante, créé par l'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, continuera de bénéficier de 0,39 % du produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés.

* ¹⁹ Le budget de l'Etat se voit ainsi affecter une fraction du produit de cette taxe égale à 69,44 %, soit 3,2 milliards d'euros (environ 21 milliards de francs).

* ²⁰ Les articles du code des postes et télécommunications visés sont les suivants :

- art. L. 33-1 (réseaux de télécommunications ouverts au public) ;

- art. L. 33-2 (réseaux indépendants) ;

- art. L. 34-1 (fournisseurs de services téléphoniques au public).

* ²¹ De façon à ce que leur produit ne couvre que les frais administratifs correspondants (cf. art. 6 de la directive 97/13/CE du 10 avril 1997).

* ²² Soit une baisse de 50 %.

* ²³ Au titre de l'amortissement linéaire de la dette (jusqu'en 2014) décidé par le conseil d'administration de l'EPFR en 1999 : capital + intérêts.

* ²⁴ GIAT connaît des difficultés aggravées : le décalage entre la fin de son plan de charge et l'obtention d'un éventuel contrat avec l'Arabie saoudite risque d'entraîner encore une diminution de ses capacités de production.

* ²⁵ N°388 - année parlementaire 1999-2000

* ²⁶ L'accord de Londres signé par la France le 30 juin 2001 prévoit que les États signataires qui ont une langue en commun avec l'une des trois langues officielles(allemand, français, anglais) de l'Organisation européenne des brevets (OEB) renoncent à exiger du déposant du brevet la traduction complète du brevet dès lors que celui-ci est rédigé dans une des trois langues officielles. Cet accord est en mesure de diminuer fortement le coût du brevet européen (coût de traduction) et de bénéficier aux PME. La mise en oeuvre de cet accord exigera de gros efforts de traduction et de documentation de la part de l'INPI pour rendre accessible rapidement l'ensemble des brevets européens aux entreprises françaises.

* ²⁷ Décret n° 93-426 du 18 mars 1993 fixant la contribution à verser au titre de l'année 1993 au fonds spécial d'allocation vieillesse institué par l'article L. 814-5 du code de la sécurité sociale.

* ²⁸ Rapport spécial n°3320, XIème législature, annexe 42, p. 13.

* ²⁹ Rapport d'information, au nom de la commission des affaires sociales, de nos collègues Charles Descours, Alain Vasselle et Jean-Louis Lorrain, n° 382 (2000-2001).

* ³⁰ Sur cette question on se reportera très utilement, pour une analyse des avantages financiers tirés de l'alimentation d'un fonds de réserve par des ressources pérennes, stables et prévues à l'avance à l'avis de notre collègue sénateur Jacques Oudin sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 (n° 68, 2000-2001) pages 196 et suivantes.

* ³¹ Contrat emploi-solidarité.

* ³² Stage d'insertion et de formation à l'emploi.

* ³³ Université du 3 ^ème millénaire.

* ³⁴ La répartition est la suivante :

- 160 millions de francs inscrits en loi de finances initiale pour 2001 ;

- 2.145 millions de francs ouverts par le décret d'avances du 8 octobre 2001 ;

- 160 millions de francs demandés par le présent projet de loi de finances rectificative.

* ³⁵ Appareils EC-725 (Ex Cougar MK-2 plus) conçus pour les missions de recherche et de secours des équipages disparus (RESCO). Leur rayon d'action est de 700 km avec une masse maximale de onze tonnes, ravitaillables en vol.

* ³⁶ Rapport n° 3427, Assemblée nationale, XI ^ème législature.

* ³⁷ Rapport de l'Assemblée nationale n° 3427, XI ^ème législature, page 263.

* ³⁸ Cf. entretien au journal Le Monde du 16 novembre 2000.

* ³⁹ Communauté européenne du charbon et de l'acier.

* ⁴⁰ Il s'agit d'une règle issue de la loi de finances rectificative pour 1983 qui venait prendre le contre-pied d'un arrêt du Conseil d'Etat.

* ⁴¹ Il s'agit, en vertu de l'article L. 169 du livre des procédures fiscales, de la période qui s'étend jusqu'à la fin de la troisième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due.

* ⁴² « Le défaut ou l'insuffisance dans le paiement ou le versement tardif de l'un des impôts, droits, taxes, redevances ou sommes établis ou recouvrés par la direction générale des impôts donnent lieu au versement d'un intérêt de retard qui est dû indépendamment de toutes sanctions. (...) Le taux de l'intérêt de retard est fixé à 0,75 % par mois. Il s'applique sur le montant des sommes mises à la charge du contribuable ou dont le versement a été différé ».

* ⁴³ Soit 35,44 % en 2002, y compris la contribution sur l'impôt sur les sociétés et la cotisation sociale sur les bénéfices.

* ⁴⁴ In JO Questions Sénat du 25 octobre 2000, p. 5438.

* ⁴⁵ In JO Questions Sénat du 1er mars 2001, p. 729.

* ⁴⁶ In Bulletin officiel des impôts n° 111 du 17 juin 1981.

* ⁴⁷ Arrêt d'Assemblée du 27 octobre 1995, ministre du logement c/ Mattio et autres.

* ⁴⁸ In rapport général, tome III, n° 92, annexe 16, 2000-2001.

* ⁴⁹ Délibération n° 96-16 du 9 juillet 1996.

* ⁵⁰ L'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales distingue six catégories d'EPCI percevant une DGF : les communautés de communes à taxe professionnelle unique, les communautés de communes à fiscalité additionnelle, les communautés d'agglomération, les communautés urbaines à taxe professionnelle unique, les communautés urbaines à fiscalité additionnelle et les syndicats d'agglomération nouvelle.

* ⁵¹ Au cours de ses deux premières années d'existence, il n'est pas possible de déterminer pour l'EPCI un CIF qui permette véritablement de le comparer aux autres. Des règles spécifiques sont prévues à l'article L. 5211-32 du code général des collectivités territoriales.

* ⁵² L'effort fiscal est également utilisé pour déterminer l'éligibilité et le montant des attributions au titre de la dotation de solidarité rurale et du fonds national de péréquation.

* ⁵³ In rapport général n° 87, Tome III, annexe 29, 2001-2002.

* ⁵⁴ Cf. le rapport de notre collègue député Didier Migaud sur le projet de loi de finances rectificative pour 2001, rapport n° 3427, XI ^ème législature.

* ⁵⁵ Sur ce point, on se reportera très utilement au commentaire de l'article 53 ter dans le rapport du Sénat n° 87 tome III (2001-2002).

* ⁵⁶ In JO Débats Assemblée nationale 2 ^e séance du mercredi 5 décembre 2001.

* ⁵⁷ Les sept semaines de passage à l'euro ne correspondent à aucune période de référence comptable.

* ⁵⁸ Directive 77/388/CEE modifiée notamment par les directives 91/680/CEE et 1999/59/CEE.

* ⁵⁹ En matière de TVA, le redevable est la personne par laquelle la taxe doit être acquittée, soit la personne qui doit concrètement verser le montant de la taxe aux services chargés de son recouvrement.

* ⁶⁰ Loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999 et décret n° 99-723 du 3 août 1999. Le dispositif a par ailleurs été modifié par l'article 39 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2000, par l'article 12 de la loi n° 2000-656 du 13 juillet 2000 de finances rectificative pour 2000, ainsi que par l'article 12 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001.

* ⁶¹ Désormais prévu à l'article 265 septies du code général des impôts.

* ⁶² Loi de finances rectificative pour 2000 (du 13 juillet 2000).

* ⁶³ La « période de remboursement » demeure annuelle, du 11 janvier de l'année « n » au 10 janvier de l'année « n+1 », le taux spécifique du « carburant professionnel » demeurant calculé annuellement.

* ⁶⁴ Cf. « Voies et Moyens » tome II annexé au projet de loi de finances pour 2000.

* ⁶⁵ Cf. « Voies et Moyens » tome II annexé au projet de loi de finances pour 2002.

* ⁶⁶ Désormais prévu à l'article 265 octies du code des douanes.

* ⁶⁷ Pour mettre en place ce régime, la France a obtenu une dérogation à la directive précitée n° 92/81 par décision du Conseil en date du 12 mars 2001. Ce régime devra disparaître au 31 décembre 2001.

* ⁶⁸ On se reportera utilement au commentaire de l'article 10 du projet de loi de finances pour 2002, rapport n° 87 tome II (2001-2002).

* ⁶⁹ Assemblée nationale n° 3088, XI ^eme législature, p. 160.

* ⁷⁰ Loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2001.

* ⁷¹ In JO Débats, Sénat, séance du 26 novembre 2001, p. 5553 à 5555.

* ⁷² Cf art. 163 du code des douanes : « la production d'huiles minérales en régime de suspension de taxes et de redevances s'effectue dans un entrepôt fiscal de production dit usine exercée ».

* ⁷³ Article 165 B du code des douanes.

* ⁷⁴ Décision n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000.

* ⁷⁵ Loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001

* ⁷⁶ Article L. 32-3-1 nouveau du code des postes et télécommunications.

* ⁷⁷ Commission nationale de l'informatique et des libertés.

* ⁷⁸ Alain Lambert : « Assurons l'avenir de l'assurance », n° 45, Sénat, 1998-1999, page 51.

* ⁷⁹ Article 9 de la loi de finances pour 2001 n° 2000-1352 du 30 décembre 2000. A l'occasion de la discussion de ce texte, le Sénat avait supprimé cette réforme des critères d'éligibilité des participations au régime « filles-mères «  qui avait notamment pour objet de financer la baisse de l'impôt sur les sociétés.

* ⁸⁰ Il s'agit de la valeur au coût historique enregistré au bilan.

* ⁸¹ Ordonnance n° 45-1283 du 15 juin 1945.

* ⁸² Le capital des entreprises bénéficiaires doit être entièrement libéré et détenu de manière continue pour 75 % au moins par des personnes physiques ou par une société répondant aux mêmes conditions dont le capital est détenu, pour 75 % au moins, par des personnes physiques. Pour le calcul des pourcentages ci-dessus, les participations des sociétés de capital-risque, des fonds communs de placement à risques (FCPR), des sociétés de développement régional (SDR) et des sociétés financières d'innovation (SFI) ne sont toutefois pas prises en compte, à la condition qu'il n'existe pas de lien de dépendance au sens du 1 bis de l'article 39 terdecies entre la société en cause et ces dernières sociétés ou ces fonds.

* ⁸³ Loi n° 64-1265 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution.

* ⁸⁴ Avis du 27 juillet 1967 ; solution entérinée au contentieux : CE 21 novembre 1973 « Société des papeteries de Gascogne ».

* ⁸⁵ Décision du Conseil constitutionnel n° 82-124 DC du 23 juin 1982. Repris par le Conseil d'Etat dans un arrêt CE 20 décembre 1985 « SA Etablissements Outters c/Agence financière de bassin Seine-Normandie ».

* ⁸⁶ En particulier, le Conseil constitutionnel estime qu'en matière fiscale la délégation consentie par le législateur à un établissement public administratif doit être limitée : décision n° 87-239 DC du 30 novembre 1987 .

* ⁸⁷ Décisions n° 93-320 DC du 21 juin 1993 et n° 97-395 DC du 30 décembre 1997.

* ⁸⁸ Décret n° 66-700 du 14 septembre 1966 relatif aux agences financières de bassin créées par l'article 14 de la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964.

* ⁸⁹ Décret n° 75-996 du 28 octobre 1975 portant application des dispositions de l'article 14-1 de la loi modifiée du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution.

* ⁹⁰ Au cours de la discussion de la loi sur l'eau de 1992, aucune mention au système des redevances des agences de l'eau n'a été faite afin que l'argument d'inconstitutionnalité ne puisse pas être soulevé par le Conseil constitutionnel. C'est également en raison du risque constitutionnel que l'actuelle loi de 1964 n'a pas été intégrée dans le code de l'environnement.

* ⁹¹ On se reportera utilement à la décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990.

* ⁹² Décision n° 85-187 DC du 25 janvier 1985 « Etat d'urgence en Nouvelle Calédonie ».

* ⁹³ Décision n° 99-410 DC du 16 mars 1999.

* ⁹⁴ Comme le font les 14 pages de l'article 41 du projet de loi portant réforme de la politique de l'eau n° 3205, Assemblée nationale, XI ^eme législature qui devrait venir en discussion à l'Assemblée nationale dans les premières semaines du mois de janvier 2002.

* ⁹⁵ Définition des pollutions constitutives de l'assiette, seuils de perception, taux, modulation géographique de ces taux, cas et conditions de leur estimation forfaitaire et seuil de population au-dessous duquel les redevances ne sont pas perçues.

* ⁹⁶ On se reportera utilement à l'article de Jean-Pierre Camby, « Une loi promulguée, frappée d'inconstitutionnalité ? », Revue du droit public, n° 3 - 1999 mais aussi à l'ouvrage de Mme Catherine Bergeal, « Savoir rédiger un texte normatif », Editions Berger-Levrault, 2000, où elle estime que « la question de savoir quelle est la portée de la constatation de l'inconstitutionnalité des dispositions promulguées reste encore fâcheusement peu claire ».

* ⁹⁷ Il s'agit de la directive 2000/60/CE établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau que viennent d'adopter le Parlement européen et le Conseil des ministres de l'Union européenne. Sa transposition est prévue dans le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau précité. Cette directive consacre au niveau européen l'approche par grands bassins hydrographiques (appelés districts dans la directive) appliquée en France depuis la loi de 1964. Elle introduit un principe de récupération du coût des services liés à l'utilisation de l'eau. Elle impose aux Etats membres d'atteindre un bon état écologique des eaux dans un délai de 15 ans et de supprimer progressivement le rejet de certaines substances dangereuses dans un délai de 20 ans. Pour ce faire les Etats Membres doivent adopter des plans de gestion par districts hydrographiques et des programmes de mesure.

* ⁹⁸ Sur ce point, on se reportera utilement au rapport n° 276 (1999-2000) de notre collègue Jacques Legendre, au nom de la commission des affaires culturelles, sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'archéologie préventive et sur la proposition de loi de M. Ivan RENAR et plusieurs de ses collègues relative à l'organisation de l'archéologie.

* ⁹⁹ Impôts sur le revenu, impôts sur les sociétés, impôts locaux (c'est-à-dire taxes foncières, d'habitation, et professionnelle).

* ¹⁰⁰ Taxes sur le chiffre d'affaires, droits d'enregistrement, contributions indirectes, taxe d'apprentissage, retenues à la source.

* ¹⁰¹ Taxe locale d'équipement, versement pour dépassement du plafond légal de densité.

* ¹⁰² Rapport public particulier « Les industries d'armement de l'Etat » - octobre 2001.

* ¹⁰³ Amendement de notre collègue député Jean-Yves Le Drian, rapporteur pour avis de la commission de la défense.

* ¹⁰⁴ On notera que ce terme est impropre : en l'occurrence, il ne s'agit pas de dividende mais de rémunération statutaire.

* ¹⁰⁵ Projet n° 2396 (XI ^ème législature) sur la modernisation du service public du gaz naturel et le développement des entreprises gazières.

* ¹⁰⁶ Directive 98/30/CE du Parlement et du Conseil du 22 juin 1998 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel.

* ¹⁰⁷ Enagas a ainsi interdit cet été l'accès de Gaz de France aux canalisations espagnoles.

* ¹⁰⁸ 1,2 milliard de francs pour GDF ; 78,7 millions de francs pour GSO ; 52,5 millions de francs pour Total-Fina-Elf.

* ¹⁰⁹ La commission spéciale instituée par le présent article dispose de cinq mois pour arrêter le prix de cession.

* ¹¹⁰ Arrêt CE - du 5 juillet 1967 : Commune de Donville-les-Bains - Société générale technique.

* ¹¹¹ Pays éligibles au financement de l'Association internationale de développement (groupe Banque mondiale).

* ¹¹² Quand un pays débiteur passe en Club de Paris pour la première fois, une « date butoir » est définie et n'est pas modifiée dans les traitements ultérieurs du Club de Paris. Les crédits accordés après cette date butoir ne sont pas soumis aux rééchelonnements futurs, ce qui contribue à restaurer l'accès au crédit extérieur du pays débiteur. En effet, si aucune date butoir n'était définie, aucun établissement financier ne pourrait prendre le risque de prêter à nouveau au pays débiteur puisqu'il pourrait être exposé à un défaut de paiement sur ces prêts nouveaux.

* ¹¹³ La France a contribué au financement du fonds fiduciaire FRPC-PPTE pour un montant total de 77,03 millions d'euros, versés en deux fois au FMI, sous forme de dons. Ces opérations ont été retracées sur le compte du Trésor n° 906-05. Les crédits correspondants sont inscrits au chapitre 68-04 du budget Économie, finances et industrie (« Participation de la France à divers fonds »).

* ¹¹⁴ Les seuls risques non couverts résultent du non-respect par la banque de ses obligations vis-à-vis de l'assureur (par exemple, l'obligation d'information sur la situation financière du débiteur).

* ¹¹⁵ On rappellera que, afin de se prévenir contre le risque de défaillance des compagnies aériennes, les banques prêteuses constituent généralement une structure spécifique afin de conserver le titre de propriété de l'avion. Ainsi, en cas de défaut de paiement, elles peuvent toujours se rembourser en vendant l'appareil. Il s'agit donc généralement d'un prêt accordé en contrepartie d'une forme d'hypothèque.

* ¹¹⁶ Les taux « LASU » sont les taux d'intérêt appliqués aux crédits à l'exportation. Ils ne peuvent être inférieurs à un taux minimum fixé tous les quinze jours, pour chaque monnaie autorisée, par rapport au rendement moyen des obligations du secteur public.

* ¹¹⁷ L'établissement public « Export Credit Guarantee Department » mêle l'octroi d'une garantie totale, immédiate et inconditionnelle et la stabilisation du taux d'intérêt des crédits à l'exportation.

* ¹¹⁸ La BFCE était l'établissement de crédit public spécialisé dans le financement de l'exportation.

* ¹¹⁹ Le Crédit national, qui a toujours été un établissement de crédit à capitaux privés, était spécialisé dans le financement des moyennes et grandes entreprises. Il gérait pour le compte de l'Etat un grand nombre de procédures publiques.

* ¹²⁰ Loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997.

* ¹²¹ Consenties en application de l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 1963 n° 63-1293 du 21 décembre 1963, modifié par l'article 90 de la loi n° 67-114 du 21 décembre 1967.

* ¹²² En application de l'article 26 de la loi de finances rectificative pour 1971 n° 71-1025 du 24 décembre 1971.

* ¹²³ En application de l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 1965 n° 65-1154 du 30 décembre 1965.

* ¹²⁴ En application de la convention passée entre l'Etat et le Crédit national en date du 19 novembre 1986.

* ¹²⁵ En application de la convention passée entre l'Etat et le Crédit national en date du 19 novembre 1986.

* ¹²⁶ Exploitations agricoles de la sous-préfecture de Manajary et des fivondronampohantany d'Amparafavorala, Ambatondrazaka et Moramanga.

* ¹²⁷ Voir en annexe le texte de l'accord du 1 ^er octobre 1998, modifié (articles 3 et 5) par l'avenant du 3 février 2000.

* ¹²⁸ L'indemnisation des sociétés françaises nationalisées au titre du monopole de l'Etat malgache en matière d'achat, de transport, de stockage, de distribution et de transformation des produits pétroliers relève, en l'absence de protocole signé avant le 31 décembre 1998, de l'arbitrage du CIRDI (Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements) ou à défaut d'un tribunal ad hoc constitué selon le règlement d'arbitrage de la commission des Nations-Unies pour le droit commercial international.

Quatre sociétés sont concernées : Total, Elf, la Compagnie marseillaise de Madagascar et la SOSUMAV-Saint-Louis.

* ¹²⁹ Etablissement public spécialement créé par la loi n° 70-632 du 15 juillet 1970 relative à une contribution nationale à l'indemnisation des Français dépossédés de biens situés dans un territoire antérieurement placé sous la souveraineté, le protectorat ou la tutelle de la France, pour recevoir et instaurer les dossiers de demande d'indemnisation.

* ¹³⁰ Le second versement, de 18 millions de francs, est intervenu fin juin 2001.

* ¹³¹ A partir de la proclamation de l'état d'urgence le 19 mars 1970 par le général Lon Nol.

* ¹³² Au titre de la loi n° 70-632 du 15 juillet 1970, relative à une contribution nationale à l'indemnisation des Français dépossédés de biens dans un territoire antérieurement placé sous la souveraineté, le protectorat ou la tutelle de la France.

* ¹³³ Déposée dans les écritures du Trésor français, cette somme s'élevait à 9,92 millions d'euros (65,08 millions de francs), dont 6,59 millions d'euros en capital et 21,88 millions d'euros en intérêts.

* ¹³⁴ Hypothèse vraisemblablement fréquente, compte tenu des conditions de départ de la plupart des propriétaires concernés.

* ¹³⁵ In JO Débats, Assemblée nationale, deuxième séance du 3 décembre 1998.

* ¹³⁶ Malgré, d'ailleurs, le maintien de l'intégration dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, publiée au Journal officiel, d'un total de recettes prenant en compte la suppression des frais de recouvrement.

* ¹³⁷ In JO Débats, Assemblée nationale, 3 ^ème séance du 25 octobre 2000, page 7517.

* ¹³⁸ Il vient d'intervenir...

* ¹³⁹ Il convient de noter que les caisses d'allocation familiales ne perçoivent aucune rémunération pour le service de l'ASA aux allocataires du RMI totalisant plus de 40 années de cotisations à l'assurance vieillesse, alors que l'UNEDIC, pour le service de la même prestation, perçoit une rémunération de 1 % des allocations versées !

* ¹⁴⁰ Un pavillon d'accueil d'environ 5.000 m ² situé à l'entrée du site, à l'articulation de l'aire des Vents et du parc de La Courneuve.

Trois pavillons thématiques d'environ 3.000 m ² , points de départ des parcours de l'exposition.

Une grande scène et une agora pouvant accueillir jusqu'à 15.000 personnes. D'autres installations seront provisoires.

Les pavillons nationaux soit 12 bâtiments de 3.000 m2 pour accueillir 60 pavillons nationaux, un même pays pouvant occuper un ou plusieurs de ces espaces.

Six " carrefours des images ", partiellement couverts, de 1 200 m2 chacun ;

Vingt-quatre " kiosques à images " d'environ 100 m2 destinés à accueillir les propositions des artistes invités.