II. LES CONDITIONS D'EXERCICE DES MANDATS LOCAUX
Pour la troisième fois en un an, le Sénat examine en première lecture des dispositions législatives concernant ce que l'on appelle communément le « statut de l'élu ».
Dans un premier temps, M. Christian Poncelet, président du Sénat, a pris l'initiative, le 23 novembre 2000, de demander l'inscription à l'ordre du jour réservé du Sénat du 18 janvier 2001 de plusieurs propositions de loi sur cette question 13 ( * ) .
S'appuyant sur les travaux de la mission sénatoriale d'information sur la décentralisation 14 ( * ) , le Sénat a adopté des propositions assez complètes concernant l'ensemble des mandats locaux, sur proposition de sa commission des Lois et de son rapporteur M. Jean-Paul Delevoye 15 ( * ) .
Pour sa part, l'Assemblée nationale avait, le 14 décembre 2000, adopté une proposition de loi relative aux fonctions électives municipales, n'abordant que certains aspects de la question et ne concernant pas les titulaires des mandats départementaux et régionaux.
Au lieu de demander à l'Assemblée nationale d'examiner à son tour le texte plus complet du Sénat, le Gouvernement a choisi, à l'inverse, d'inscrire à l'ordre du jour du Sénat le texte adopté par les députés.
Le Gouvernement ayant ensuite décidé de reporter l'examen de cette proposition de loi à une date indéterminée, le Sénat, marquant son vif attachement pour cette question, a décidé d'inscrire le texte des députés à l'ordre du jour de sa séance mensuelle réservée du 8 février 2001 et, sur le fond, de confirmer son vote du mois précédent.
Toutefois, la navette des deux propositions de loi n'a pas été poursuivie et le Gouvernement, dédaignant sans doute quelque peu l'initiative parlementaire, a préféré insérer dans le projet de loi relatif à la démocratie de proximité des dispositions, en partie inspirées du texte du Sénat, sur les conditions d'exercice des mandats locaux ( titre II et articles 16 à 42 du projet de loi ), qui n'ont subi que peu de modifications à l'Assemblée nationale.
Votre commission des Lois a examiné les dispositions proposées dans le présent projet de loi dans le même esprit constructif que lors des deux procédures précédentes.
A. UNE LENTE ÉVOLUTION DU PRINCIPE DE GRATUITÉ
Sans reprendre point par point les éléments développés par M. Jean-Paul Delevoye dans son rapport n° 177 précité, à propos de « l'état des lieux », il convient de souligner à quel point les développements de la décentralisation, mais aussi une complexification -pas toujours inévitable- de la législation et de la réglementation, la montée des attentes de la population et aussi la judiciarisation de la société nécessitent, de la part de l'élu, un plus grand investissement dans la préparation de ses dossiers.
Il lui faut donc plus de formation, plus de temps pour exercer ses responsabilités, au préjudice de sa vie professionnelle à laquelle il peut être contraint de renoncer, au moins provisoirement, avec les conséquences que cela entraîne pour son niveau de vie et aussi pour sa protection sociale (assurance maladie, constitution des droits à pension), sans oublier les difficultés de réinsertion professionnelle à l'issue du mandat.
On trouvera en annexe n° 1 du présent rapport une actualisation, après les élections municipales de 2001, des chiffres sur les catégories socioprofessionnelles d'appartenance des maires, laissant apparaître une progression des enseignants et des retraités.
Ces évolutions traduisent le fait que chaque catégorie socioprofessionnelle ne dispose pas de facilités comparables pour concilier l'exercice de plus en plus exigeant d'un mandat avec la poursuite d'une activité professionnelle ou sa reprise à l'issue du mandat.
Il convient aujourd'hui de réduire le décalage grandissant entre l'accroissement des responsabilités des élus et l'aménagement des conditions d'exercice de leur mandat, sans pour autant le professionnaliser.
Le principe de gratuité des mandats électoraux et des fonctions électives demeure affirmé par l'article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales, selon lequel « les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites ».
Le principe de gratuité a cependant été progressivement aménagé .
Une loi du 21 mars 1831 avait prévu que « les fonctions de maire, d'adjoint et de membre du corps municipal (étaient) essentiellement gratuites et ne (donnaient) lieu à aucune indemnité ni frais de représentation ».
Le principe de gratuité ainsi affirmé coïncidait avec l'exercice des responsabilités publiques par des notables , dotés d'une sécurité financière, gage de l'impartialité de leurs décisions.
Il trouvait aussi son origine dans le souci de mettre l'accent sur le dévouement de l'élu et a été invoqué comme la preuve de son désintéressement.
La loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux confirme le principe de gratuité en précisant que « les membres de la commission départementale ne reçoivent aucun traitement ».
Une première atténuation est apportée à ce principe par la loi municipale du 5 avril 1884 , autorisant le remboursement de frais résultant de l'exécution de mandats spéciaux.
Plus tard, la loi du 27 février 1912 institue des indemnités de déplacement et de séjour pour permettre aux conseillers généraux de participer aux réunions de leur assemblée, dans des lieux souvent éloignés de leur domicile.
Ces aménagements du principe de gratuité étaient donc limités à des remboursements de frais, en aucune façon assimilables à des revenus.
Un tournant est pris avec la publication des ordonnances du 26 juillet 1944 et du 21 février 1945 prévoyant pour les communes la possibilité d'attribuer des indemnités de fonction aux maires et aux adjoints, à la charge des budgets communaux.
Parallèlement aux mesures prévues pour les fonctionnaires par le statut général de 1946, la loi du 2 août 1949 crée une obligation pour les employeurs d' accorder aux salariés élus le temps nécessaire à leur participation aux séances plénières des assemblées délibérantes .
Le régime de retraite des maires a été institué par la loi n° 72-1201 du 23 décembre 1972 .
Le Sénat a largement participé à la réflexion en vue de l'établissement de garanties pour faciliter l'exercice des mandats locaux, en particulier au travers d'un groupe de travail, constitué en avril 1978, dont M. Roger Boileau était le rapporteur .
Ce groupe de travail, créé dans le cadre de la préparation du projet de loi relatif au développement des responsabilités des collectivités locales 16 ( * ) dont l'examen a été interrompu par l'alternance de 1981, a fait ressortir que le maire était un gestionnaire accomplissant une mission rendant souvent difficile la conciliation de son mandat avec sa vie professionnelle et sa vie familiale.
Il s'est prononcé pour une approche réaliste du principe de gratuité des mandats et pour le développement du principe d'égal accès au mandat dans le respect de l'autonomie des collectivités locales 17 ( * ) .
Le dispositif retenu comportait quatre orientations : le relèvement des indemnisations forfaitaires en contrepartie du maintien du principe de gratuité, la création d'un statut protecteur en faveur des maires des villes de plus de 100.000 habitants, le renforcement du régime des autorisations d'absence et l'amélioration des pensions de retraite.
Le processus de décentralisation, relancé à partir de 1982 a posé avec une plus grande acuité la question des moyens nécessaires à l'accomplissement par l'élu local de ses nouvelles responsabilités .
Ainsi, l'article 1 er de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions prévoit que « des lois détermineront (...) le statut de l'élu ».
Dans cette perspective, à la demande du Gouvernement, notre collègue M. Marcel Debarge a établi un premier rapport, en 1982 , qui devait déboucher sur l'adoption par le Conseil des ministres, en septembre 1983, d'un projet de loi qui n'a cependant jamais été inscrit à l'ordre du jour des assemblées parlementaires .
Le rapport « Debarge » mettait l'accent sur la formation de tous les élus, la revalorisation substantielle des indemnités, le droit à une retraite décente, l'assouplissement du régime des autorisations d'absence, les crédits d'heures et la réinsertion sociale de l'élu en fin de mandat.
Une nouvelle mission a été confiée à M. Marcel Debarge en 1988, dont les conclusions, publiées deux ans plus tard, ont été largement reprises dans la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux .
Ce texte, qui constitue aujourd'hui l'essentiel du « statut de l'élu » , met en oeuvre quatre orientations : la revalorisation des indemnités de fonction, leur généralisation à toutes les catégories d'élus, le rapprochement vers le droit commun du régime fiscal des indemnités et leur écrêtement en cas d'exercice simultané de plusieurs mandats.
Afin d'améliorer les conditions d'exercice des mandats locaux, la mission sénatoriale commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales 18 ( * ) a formulé des propositions pour concilier plus aisément une activité professionnelle avec l'exercice d'un mandat local , comme l'assimilation des crédits d'heures à des périodes de travail effectif pour le calcul des cotisations sociales afin de préserver les droits sociaux des élus.
La mission sénatoriale a aussi préconisé, pour faciliter l'exercice à plein temps du mandat local , l'extension du champ d'application du régime de suspension du contrat de travail et l'instauration d'une allocation d'aide au retour à la vie professionnelle, financée par les collectivités.
La mission d'information a préconisé une revalorisation des indemnités de fonction, la clarification juridique de leur statut et que leur taux maximal soit appliqué aux élus, sauf délibération contraire de l'assemblée concernée ou application de la législation sur l'écrêtement des indemnités.
Elle a, enfin, souhaité un renforcement des dispositions relatives à la formation.
Ces recommandations, que le Sénat a suivies dans ses votes des 17 janvier et 8 février 2001 sur les propositions de loi précitées, se retrouvent, pour un certain nombre d'entre elles, dans le présent projet de loi.
* 13 Documents Sénat n° 398, 443, 454 (1999-2000), 59 rectifié et 98 (2000-2001).
* 14 Président M. Jean-Paul Delevoye et rapporteur M. Michel Mercier. Voir document Sénat n° 447 (1999-2000).
* 15 Document Sénat n° 177 (2000-2001).
* 16 Dont le titre III concernait le « statut de l'élu ».
* 17 Document Sénat n° 391 (1977-1978).
* 18 Présidée par M. Jean-Paul Delevoye et dont M. Michel Mercier était le rapporteur : voir le rapport Sénat n° 447 (1999-2000).