Projet de loi relatif à la démocratie de proximité

TITRE III
DES COMPÉTENCES LOCALES
CHAPITRE PREMIER
TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX RÉGIONS

Par coordination avec l'extension des transferts de compétences aux autres collectivités territoriales qu'elle vous propose, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à modifier l'intitulé du chapitre premier, afin de le dénommer « transfert de compétences aux collectivités locales ».

Article 43 A (nouveau)
(art. L. 1511-2, L. 1511-3 et L. 4211-1
du code général des collectivités territoriales)
Aides aux entreprises

Cet article a pour objet de réécrire l'article L. 1511-2, de modifier l'article L. 1511-3 et de compléter l'article L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales afin, d'une part, d'étendre les compétences des régions en matière d'aides directes aux entreprises, d'autre part, de leur donner la possibilité de participer, par le versement de dotations, à la constitution de fonds d'investissement auprès de sociétés de capital-investissement.

1. Le cadre juridique actuel des aides publiques aux entreprises

Les interventions économiques des collectivités locales sont longtemps restées soumises à des conditions extrêmement restrictives, sinon à une interdiction totale, définies dans une large mesure par la jurisprudence administrative.

Celle-ci considérait que seules des circonstances particulières de temps et de lieu ou un intérêt public local pouvaient justifier une intervention des collectivités locales ^{191 ( * )} . Toutefois, au fil des années et sous la pression de la crise économique née du choc pétrolier de 1973, le « corset juridique » ^{192 ( * )} dans lequel étaient enserrées leurs initiatives s'était peu à peu dénoué.

Les lois de décentralisation de 1982 ^{193 ( * )} ont marqué un tournant décisif en reconnaissant les capacités d'intervention des collectivités locales dans le secteur économique.

Les aides publiques aux entreprises doivent ainsi se conformer non seulement aux règles de droit interne, relatives aux modalités d'intervention de l'Etat et des collectivités locales, mais aussi aux règles communautaires, de plus en plus nombreuses et précises.

Les règles de droit interne

L'Etat a la responsabilité de la conduite de la politique économique et sociale, ainsi que de la défense de l'emploi. Dans ce cadre et sous réserve du respect de la liberté du commerce et de l'industrie, du principe d'égalité des citoyens devant la loi ainsi que des règles de l'aménagement du territoire, les collectivités territoriales peuvent intervenir en matière économique et sociale ^{194 ( * )} .

L'article L. 1511-1 du code général des collectivités territoriales - qui a codifié les dispositions de la loi n° 82-6 du 7 janvier 1982 - précise que « les collectivités locales et leurs groupements peuvent, lorsque leur intervention a pour objet la création ou l'extension d'activités économiques, accorder des aides directes ou indirectes à des entreprises. »

Faute d'être dégagé par la loi elle-même, le critère de distinction entre aides directes et aides indirectes l'a été par la jurisprudence administrative ^{195 ( * )} : l'aide directe se traduit par la mise à disposition de moyens financiers à l'entreprise bénéficiaire, avec une conséquence comptable (immédiate ou potentielle) dans son compte de résultats.

Quant aux aides indirectes, elles recouvrent toutes les autres formes d'aides consistant, soit à mettre à la disposition des entreprises des biens immobiliers, soit à améliorer leur environnement économique et à faciliter l'implantation ou la création d'activités.

Les aides directes aux entreprises sont limitativement énumérées ^{196 ( * )} et strictement encadrées par la loi. Il s'agit de la prime régionale à la création d'entreprises, de la prime régionale à l'emploi, des prêts, avances et bonifications d'intérêts.

Elles sont attribuées par la région ^{197 ( * )} , dans des conditions fixées par trois décrets en Conseil d'Etat, codifiés aux articles R. 1511-1 à R. 1511-18 du code général des collectivités territoriales et modifiés récemment par le décret n° 2001-607 du 9 juillet 2001 afin de prendre en compte la réglementation européenne.

L'aide est octroyée par une décision de l'exécutif local prise en exécution d'une délibération de l'assemblée délibérante ^{198 ( * )} . C'est une compétence qui ne peut faire l'objet d'aucune délégation. L'entreprise bénéficiaire doit se trouver dans une situation régulière au regard de ses obligations fiscales et sociales.

Les aides indirectes sont en principe libres, car elles sont censées ne pas profiter à l'entreprise en établissant un lien financier avec la collectivité qui les accorde.

L'article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales dispose que « les aides indirectes peuvent être attribuées par les collectivités territoriales ou leurs groupements, seuls ou conjointement . » Il écarte ainsi toute primauté régionale et toute liste limitative.

Toutefois, certaines d'entre elles ont fait l'objet d'une réglementation ultérieure : il s'agit des rabais sur les ventes et locations immobilières ^{199 ( * )} , des garanties d'emprunt et cautionnements ^{200 ( * )} et des participations au capital de sociétés ^{201 ( * )} .

Sur ce point, on notera simplement que l'article L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales autorise les régions à participer au capital des sociétés de développement régional ^{202 ( * )} et des sociétés de financement interrégionales ou propres à chaque région, ainsi que des sociétés d'économie mixte.

D'autre part, une région peut, seule ou avec d'autres collectivités territoriales, participer au capital d'un établissement de crédit ayant pour objet exclusif de garantir les concours financiers accordés à des personnes privées et notamment à des entreprises nouvellement créées. Dans ce cas, elle peut également participer à la constitution d'un fonds de garantie auprès de cet établissement ^{203 ( * )} .

Outre ces différentes formes d'aides indirectes, il convient de relever, parmi les moyens dont disposent les collectivités locales pour favoriser la création d'entreprises sur leur territoire les exonérations d'impôts locaux qu'elles peuvent accorder, tout particulièrement les exonérations de taxe professionnelle.

Enfin, votre rapporteur rappelle qu'existent de nombreuses aides spécifiques , qu'il s'agisse des subventions aux entreprises exploitant des salles de spectacles cinématographiques, des aides à l'équipement rural ou encore des aides directes ou indirectes aux entreprises en difficulté -ces dernières ne sont ouvertes qu'aux régions et aux départements ^{204 ( * )} .

L'article L. 1511-5 du code général des collectivités territoriales, dispose que « des actions de politique économique notamment en faveur de l'emploi peuvent être entreprises par les collectivités territoriales ou leurs groupements dans le cadre de conventions conclues par eux avec l'Etat et fixant les modalités des aides qu'ils peuvent consentir le cas échéant en dérogeant aux conditions d'utilisation prévues pour les collectivités territoriales par les dispositions du II de l'article 87 de la loi de finances pour 1987. »

Ces conventions peuvent être passées pour autoriser les collectivités locales à intervenir dans le cadre de dispositifs qui ne sont pas prévus par le régime de droit commun des interventions économiques défini aux articles L. 1511-1 à L. 1511-6 du code général des collectivités territoriales. Elles ne peuvent toutefois avoir pour objet de modifier, par voie conventionnelle, le dispositif général prévu par les dispositions législatives susvisées et leurs décrets d'application. Par ailleurs, les actions prévues par ces conventions doivent être compatibles et cohérentes avec la politique menée par l'Etat en terme de soutien aux entreprises et de développement économique.

• Le droit communautaire

En vertu de l'article 87 du traité instituant les Communautés européennes, les aides d'Etat qui faussent ou menacent de fausser la concurrence, en favorisant certaines entreprises ou productions sont incompatibles avec le marché commun et, en conséquence, prohibées. Les aides des collectivités territoriales aux entreprises sont assimilées à des aides d'Etat ^{205 ( * )} .

Seules certaines aides sont autorisées , soit parce qu'elles sont considérées d'office comme compatibles avec le marché commun, ce qui est le cas des aides à caractère social, soit parce qu'elles rentrent dans des catégories définies et remplissent certaines conditions susceptibles de les rendre compatibles avec le marché. Il s'agit notamment des aides destinées à soutenir le développement de certaines activités ou de certaines régions ou à promouvoir d'importants projets communs d'intérêt communautaire.

En principe, tout nouveau régime d'aide doit être notifié à la Commission européenne, qui apprécie sa compatibilité avec le marché commun. La procédure applicable a été précisée par le règlement n° 659/99 du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 88 du traité instituant les Communautés européennes.

D'autre part, la Commission européenne a publié, sous forme de « lignes directrices » et de « communications », les conditions que doivent respecter certaines aides pour être réputées compatibles avec le marché commun . Depuis 1988, elle a été habilitée à fixer ces conditions par voie de règlements. Les catégories d'aides visées dans ces règlements sont dispensées de la procédure de notification et d'approbation préalables.

Trois règlements , dits « d'exemption » ont été adoptés à ce jour : le règlement sur les aides « de minimis » qui fixe à cent mille euros par entreprise, sur trois ans, le montant total des aides qui peuvent être accordées librement, en excluant toutefois certains secteurs ; le règlement sur les aides aux petites et moyennes entreprises ; le règlement sur les aides à la formation ^{206 ( * )} .

En France, le secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI) est chargé de coordonner l'ensemble des notifications qui lui sont proposées par les ministères compétents, y compris les aides mises en oeuvre au plan local. Aussi, lorsqu'un projet d'aide ne relève pas d'un régime approuvé ou dépasse les seuils de cumul autorisés, le préfet saisit le département ministériel principalement concerné afin d'envisager les modalités de notification de ce projet d'aide à la Commission européenne.

Selon les renseignements communiqués à votre rapporteur, la France a déjà notifié et fait approuver une cinquantaine de régimes d'aides. Dans la mesure où les collectivités locales s'y conforment, leurs interventions sont considérées comme compatibles avec le marché commun.

2. Le texte soumis au Sénat

Le présent article tend à modifier les articles L. 1511-2, L. 1511-3 et L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales, afin de donner des facultés d'intervention plus larges aux régions en matière de développement économique.

L'article L. 1511-2 , entièrement réécrit, dispose que « les aides (directes) [il s'agit d'un oubli] revêtent la forme de subventions, de bonifications d'intérêts ou de prêts et avances remboursables à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations. »

Sans mettre fin à la distinction entre aides directes et aides indirectes, dénoncée par la mission commune d'information du Sénat sur la décentralisation, le présent projet de loi tend donc à définir les aides directes en fonction de leur forme et non plus de leur régime.

Cette énumération, limitative, s'explique par le maintien d'autres formes d'aides encore strictement encadrées, par exemple les exonérations fiscales et sociales et les garanties d'emprunts.

Le régime d'aides sera fixé par une délibération du conseil régional et non plus par décret en Conseil d'Etat. Il est toutefois indiqué que les aides devront être attribuées dans le respect des dispositions législatives et réglementaires applicables en matière de concurrence et d'aménagement du territoire et des engagements internationaux de la France, ce qui vise en particulier le droit communautaire.

D'autre part, l'article L. 1511-2 préserve, tout en l'assouplissant, la primauté de la région en matière d'aides directes aux entreprises. Les départements, les communes et leurs groupements devront conclure avec elle une convention fixant les conditions de leur intervention. La signature de cette convention constituera un préalable à la mise en oeuvre des projets. Les aides accordées par les départements et les communes devront respecter le cadre arrêté par la région.

Toutefois, le présent article n'impose plus systématiquement un cofinancement de la région pour chaque projet. La convention pourrait ainsi prévoir que, dans certains cas, le département, l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune puisse apporter son soutien à une entreprise ne bénéficiant pas d'une aide de la région.

Le dispositif proposé s'apparente ainsi à l'institution de la région comme collectivité chef de file dans le domaine des aides directes aux entreprises. L'exigence d'une convention est destinée à éviter que celle-ci n'impose une quelconque tutelle sur les autres collectivités, qui serait contraire à la Constitution.

Le régime des aides indirectes resterait inchangé . A l'exception des garanties d'emprunt et des aides à l'immobilier d'entreprises qui demeureront encadrées, toutes les autres aides indirectes seront libres.

L'article L. 1511-3 serait modifié par coordination, afin de prendre en compte la suppression de l'exigence d'un décret en Conseil d'Etat pour encadrer les aides directes aux entreprises et son maintien pour la revente ou la location des bâtiments.

L'article L. 4211-1 serait quant à lui complété afin d'autoriser les régions à participer, par le versement de dotations, à la constitution de fonds d'investissement auprès de sociétés de capital-investissement à vocation régionale ou interrégionale ayant pour objet d'apporter des fonds propres aux entreprises.

Le versement de dotations pour la constitution d'un fonds d'investissement présente l'avantage d'être moins risqué que la prise de participation au capital d'une société . En effet, lorsqu'une collectivité devient actionnaire de sociétés et qu'elle en est gestionnaire de droit ou de fait, elle peut encourir une action en comblement de passif si cette dernière fait faillite. D'autre part, la constitution d'un fonds d'investissement permet de ne pas modifier la répartition du capital social entre les actionnaires. En revanche, les subventions versées constituent un élément du bénéfice imposable de la société. Leur montant réel est donc diminué du montant de l'impôt que l'entreprise doit acquitter.

Le montant de la participation de la région serait limité à 30 % du montant total du fonds, alors que le projet de loi relatif à la Corse, définitivement adopté par l'Assemblée nationale le 18 décembre dernier, permet à la collectivité territoriale de Corse de porter sa participation à 50 % du montant total du fonds.

Il a été indiqué à votre rapporteur que cette différence tenait à la « situation particulière de l'économie corse ». Il serait ainsi difficile pour la collectivité territoriale, en raison de la structure du tissu industriel de l'île, de trouver des partenaires financiers susceptibles de prendre des participations pour la mise en place d'un fonds d'investissement, en particulier si ce fonds n'a pour seul objet que d'intervenir en faveur des entreprises corses. Les autres régions disposeraient d'un tissu industriel bien plus dense et auraient la possibilité de mettre en place des fonds interrégionaux.

Ainsi que le Gouvernement l'a indiqué lui-même à votre rapporteur, l'adoption du présent article 43 A du projet de loi relatif à la démocratie de proximité privera de toute portée, sauf sur ce dernier point, les dispositions de l'article 17 du projet de loi relatif à la Corse. Comme en 1982, il est donc regrettable d'avoir eu à discuter d'adaptations avant de connaître le droit commun.

3. La position de votre commission des Lois

Rappeler la nécessité d'une réforme d'ensemble du régime des interventions économiques des collectivités locales

Les collectivités territoriales ont un rôle essentiel à jouer pour maintenir un certain niveau d'équité sociale et territoriale. A travers des demandes partenariales, les élus locaux, qui connaissent le tissu économique, sont bien placés pour identifier les besoins et imaginer des solutions pour l'emploi local.

Cependant, l'efficacité des interventions économiques des collectivités territoriales est mise en question par la complexité du cadre juridique national , en décalage avec la réalité, à laquelle s'ajoutent des incertitudes résultant de son défaut d'harmonisation avec le droit communautaire d'inspiration plus libérale.

Une telle situation ne peut être que périlleuse pour les collectivités et leurs élus, exposés à une insécurité permanente , comme l'a parfaitement souligné le rapport présenté par notre collègue Michel Mercier au nom de la mission sénatoriale d'information sur la décentralisation, présidée par Jean-Paul Delevoye ^{207 ( * )} .

Elle justifie une réforme d'ensemble du régime des interventions économiques des collectivités locales qui, selon les préconisations du groupe de travail de la commission des Lois sur la décentralisation ^{208 ( * )} , devrait avoir pour triple objet une meilleure coordination avec le droit communautaire , la recherche d'une plus grande complémentarité des différentes interventions économiques, le maintien des interdictions actuelles et l'approfondissement des règles prudentielles qui protègent les collectivités locales contre des risques financiers excessifs.

Votre commission des Lois ne peut donc que déplorer le retard pris pour réformer le régime des interventions économiques, malgré les initiatives du Sénat, en particulier l'adoption, le 10 février 2000, à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Raffarin, de la proposition de loi tendant à favoriser la création et le développement des entreprises sur les territoires, qui n'a toujours pas été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Apporter des compléments au dispositif prévu par le présent article

Votre commission des Lois observe que, sans constituer une réforme profonde du régime des interventions économiques des collectivités territoriales, puisqu'il ne met pas fin à la distinction entre aides directes et aides indirectes, le présent article permettra de donner une base juridique plus solide aux aides qu'elles sont amenées à accorder souvent dans l'illégalité.

Les régions auront ainsi la possibilité de mettre en oeuvre l'ensemble des régimes notifiés et approuvés par la Commission européenne, d'accorder des aides entrant dans le cadre des règlements d'exemption précités, mais également de créer tout autre régime, à la condition toutefois de le notifier et de le faire approuver par la Commission .

Votre commission des Lois vous soumet un amendement corrigeant une erreur matérielle (l'oubli du mot « directes ») et ouvrant expressément la possibilité d'accorder des avances remboursables à taux zéro . Le ministre de l'intérieur, M. Daniel Vaillant, avait précisé devant l'Assemblée nationale, lors de l'examen du présent projet de loi, que ce type d'aides serait possible ^{209 ( * )} .

Conformément à la position du Sénat lors de l'examen du projet de loi relatif à la Corse, dont le bien fondé avait été reconnu par l'Assemblée nationale, votre commission vous propose également de supprimer la disposition selon laquelle les aides devront être attribuées dans le respect des dispositions législatives et réglementaires applicables en matière de concurrence et d'aménagement du territoire et des engagements internationaux de la France, ce qui vise en particulier le droit communautaire. Cette mention est en effet à la fois inutile et imprécise, les régions étant bien entendu tenues au respect de ces dispositions.

D'autre part, votre commission vous soumet deux amendements ayant pour objet :

- de permettre à une région de souscrire des parts dans des fonds communs de placement à risques -ce qui inclut les fonds communs de placement dans l'innovation- à vocation régionale ou interrégionale ;

- de permettre à une ou plusieurs régions de participer, seules ou conjointement , jusqu'à 50 % , au lieu de 30 %, du montant total de ces fonds.

Enfin, votre commission vous soumet un quatrième amendement afin de permettre aux régions de doter un fonds ayant pour objet de garantir des concours financiers accordés aux entreprises et dont la gestion est assurée par un établissement de crédit . Cette disposition constitue la reprise d'une disposition adoptée par le Parlement dans le projet de loi relatif à la Corse .

Comme on l'a vu, jusqu'à présent les régions ne pouvaient doter des fonds de garantie qu'auprès des sociétés dont elles étaient actionnaires, en application des dispositions de l'article L. 4253-3 du code général des collectivités territoriales. Cet amendement a pour objet de supprimer cette condition préalable.

Cette mesure devrait favoriser le développement des garanties financières accordées aux entreprises par les régions en association avec des établissements de crédit, tels que la SOFARIS, et constituerait une alternative à l'octroi de garanties directes qui présentent des risques financiers plus importants, dans la mesure où elles mettent directement en jeu le budget de la collectivité.

Cette disposition ne soulève pas de difficulté au regard du droit communautaire de la concurrence depuis l'approbation par la Commission européenne, le 8 mai 2001, du régime cadre d'aides publiques en faveur des fonds de garantie notifié par la France.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 43 A ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 43 A
(art. 2 et 4 de la loi n° 92-1341 du 23 décembre 1992)
Transfert de compétences aux régions en matière de tourisme

Cet article additionnel vise à renforcer les compétences des régions dans le domaine du tourisme.

La loi n° 92-1341 du 23 décembre 1992 portant répartition des compétences dans le domaine du tourisme, adoptée à l'initiative du Sénat, a consacré la concurrence des compétences en disposant dans son article premier que « L'Etat, les régions, les départements et les communes sont compétents dans le domaine du tourisme et exercent ces compétences en coopération et de façon coordonnée. »

Les régions constituent le cadre privilégié de l'élaboration d'une politique locale de développement du tourisme et se sont vu reconnaître des compétences importantes en matière d'aménagement touristique. La loi du 23 décembre 1992 dispose que, dans le cadre de leurs compétences en matière de planification, elles définissent les objectifs à moyen terme du développement touristique régional, dont les modalités et conditions de mise en oeuvre, notamment au plan financier, sont déterminées par le schéma régional de développement du tourisme et des loisirs, prévu par la loi du 3 janvier 1987 relative à l'organisation régionale du tourisme.

Les régions peuvent se voir transférer les attributions exercées par les missions interministérielles d'aménagement touristique. Elles peuvent être associées à la définition, à la gestion et au contrôle des sociétés d'aménagement régional. Elles ont l'initiative de la création des parcs naturels régionaux et ont compétence pour créer des canaux et des ports fluviaux.

Institués sous le Gouvernement de Vichy par des textes de 1942 et 1943, les comités régionaux du tourisme ont connu une évolution profonde et constituent, depuis 1987, les principaux instruments d'action des conseils régionaux.

Si la loi fait obligation aux régions de créer de tels comités , elle les laisse libres de fixer leur nature juridique, leur organisation et leur champ de compétences, à la condition de respecter un minimum de représentation : délégués du conseil général, des organismes consulaires, des comités départementaux du tourisme, des offices de tourisme et des syndicats d'initiative, des professions et associations oeuvrant dans le secteur du tourisme, de communes touristiques et de leurs groupements.

Par analogie avec les dispositions du projet de loi relatif à la Corse, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à modifier les articles 2 et 4 de la loi du 23 décembre 1992, afin de transférer au conseil régional les compétences reconnues à l'Etat pour :

- assurer le recueil, le traitement et la diffusion des données relatives à l'activité touristique dans la région ;

- coordonner les initiatives publiques et privées dans les domaines du développement, de la promotion et de l'information touristique dans la région ;

- déterminer et mettre en oeuvre, selon des modalités définies par décret, les procédures d'agrément et de classement des équipements, organismes et activités touristiques, mais non des stations de tourisme.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet amendement insérant un article additionnel après l'article 43 A.

Article 43 B (nouveau)
(art. 6 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8
du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre
les communes, les départements, les régions et l'Etat)
Gestion portuaire

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement, tend, d'une part, à autoriser à titre expérimental le transfert aux régions de la gestion de certains ports, d'autre part, à faciliter la gestion des ports de plaisance par les communes.

1. Le droit en vigueur

• Des compétences partagées

Jusqu'au 31 décembre 1983, tous les ports français relevaient de la compétence de l'Etat. Les articles 5 et 6 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat a confié la gestion de certains d'entre eux aux collectivités territoriales.

Ainsi, les régions peuvent demander à exercer la compétence pour l'aménagement des ports et canaux fluviaux ^{210 ( * )} . Les départements ont reçu compétence pour créer, aménager et exploiter 304 ports maritimes de commerce et de pêche . Enfin, les communes ont la responsabilité des quelque 228 ports « affectés exclusivement » à la plaisance . La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a autorisé le transfert de cette compétence aux établissements publics de coopération intercommunale.

Demeurent toutefois de la compétence de l'Etat les ports autonomes , les ports d'intérêt national , ainsi que les ports maritimes contigus aux ports militaires.

Aux termes de l'article L. 111-1 du code des ports maritimes, l'administration des ports maritimes de commerce, dont l'importance le justifie, est confiée à des organismes dénommés « ports autonomes » créés par décret en Conseil d'Etat. Au nombre de sept ^{211 ( * )} , ce sont des établissements publics de l'Etat, dotés de la personnalité civile et de l'autonomie financière, placés sous la tutelle du ministre chargé des ports maritimes et soumis au contrôle économique et financier de l'Etat. Les collectivités locales sont associées à leur gestion, puisqu'elles sont représentées dans leurs conseils d'administration et les commissions permanentes d'enquête.

La liste des ports d'intérêt national et des ports maritimes contigus aux ports militaires est définie par décret. Reprise à l'article R. 121-7 du code des ports maritimes, elle comprend : Calais, Boulogne-sur-Mer, Dieppe, Caen-Ouistreham, Cherbourg, Saint-Malo, Brest, Le Fret, Roscanvel, Concarneau, Lorient, La Rochelle (La Pallice et Chef de Baie), Bayonne, Port-la-Nouvelle, Sète, Toulon, Nice, Ajaccio, Bastia, pour la métropole, et, outre-mer, Fort-de-France (Martinique), Degrad-des-Cannes et Larivot (Guyane), Saint-Pierre-et-Miquelon, Port-Réunion.

Hormis pour les ports communaux, dont l'autorité gestionnaire est définie par la loi, le Gouvernement conserve donc un pouvoir étendu pour modifier le régime juridique des ports maritimes. Il peut, par décret, créer ou supprimer un port autonome ou transformer un port départemental en port d'intérêt national, et réciproquement .

Toutes les compétences n'ont pas été transférées aux collectivités territoriales. Ainsi, l'Etat conserve la police des phares et balises, des eaux, des pêches maritimes et de l'ordre public. L'extension des installations et l'augmentation de la capacité des ouvrages existants doivent être prévus par le schéma de mise en valeur de la mer ou, à défaut, autorisés par le préfet du département.

Enfin, l'Etat participe au financement des travaux d'infrastructure dans les ports départementaux dans le cadre de la dotation générale de décentralisation -le taux de la participation de l'Etat est défini chaque année par décret.

Inversement, indépendamment du statut du port, le maire exerce la police de la sécurité et de la salubrité publiques sur l'ensemble du territoire municipal, y compris dans la circonscription des ports autonomes, et détient de larges compétences en matière d'urbanisme, qui ne sont pas sans provoquer parfois des différends.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur, les ports actuellement décentralisés ne représenteraient que 3 à 4 % du trafic transitant en France . Ainsi, les sept ports autonomes représenteraient à eux seuls 80 % du trafic total, pratiquement la totalité des produits pétroliers, et les ports d'intérêt national environ 50 % du trafic en matière de marchandises diverses, dont une grande partie due au trafic transmanche transitant par Calais.

Des chartes de place portuaires ont été signées pour associer davantage les collectivités territoriales à la gestion des ports d'intérêt national. Leur évaluation a été confiée au Conseil général des ponts et chaussées.

Un décret n° 99-782 du 9 septembre 1999 a créé des comités de pilotage stratégique rassemblant l'Etat, les collectivités territoriales et les concessionnaires pour orienter la stratégie des ports.

• La gestion des ports

Aux termes de la loi du 22 juillet 1983, les collectivités locales peuvent concéder l'aménagement et l'exploitation des ports à des personnes publiques ou privées, en particulier les chambres de commerce et d'industrie et les sociétés d'économie mixte.

Le code des ports maritimes autorise la concession de la réalisation et de l'exploitation d'outillages ou de terminaux des ports autonomes et des ports d'intérêt national.

S'agissant des ports d'intérêt national, les concessions ont pratiquement toutes été accordées , dans le cadre de procédures de gré à gré, à des chambres de commerce et d'industrie , établissements publics administratifs dont la compétence en ce domaine a été consacrée par la loi du 9 avril 1898. Le port de pêche de Lorient fait figure d'exception, dont la gestion est confiée à une société d'économie mixte. Le concessionnaire peut lui-même sous-traiter tout ou partie de la gestion de certains outillages ou services offerts aux usagers dans le port.

La concession est négociée entre l'Etat et la chambre de commerce et d'industrie pour une durée maximale de 25 ans -50 ans pour des renouvellements antérieurs à 1995. Elle doit respecter un cahier des charges type dont une nouvelle version, en cours d'élaboration, devra être approuvée par décret en Conseil d'Etat.

Selon les renseignements communiqués à votre rapporteur, le nouveau cahier des charges type -en révision depuis 1988- devrait prévoir une reprise par la chambre de commerce et d'industrie du déficit ou de l'excédent cumulé à la clôture des comptes ; celle-ci se trouverait ainsi « rémunérée », in fine, selon la qualité de sa gestion. Le concessionnaire conservant ses dettes en fin de concession se verrait rembourser la valeur non amortie des actifs rendus à l'autorité concédante.

En 2000, les chambres de commerce et d'industrie ont dépensé, sur la totalité des ports d'intérêt national métropolitains et le port de Fort de France, 408,3 millions de francs en investissements (62,2 millions d'euros), dont 61,4 millions de francs (9,4 millions d'euros) pour les infrastructures (normalement à la charge de l'autorité concédante), et 346,9 millions de francs (52,9 millions d'euros) pour les superstructures.

Le total des charges d'exploitation des comptes portuaires des chambres de commerce et d'industrie gestionnaires correspondantes s'élève à 1682,2 millions de francs (256,4 millions d'euros), dont 472 millions de francs de charges de personnel. Le total des produits d'exploitation a été en excédent de 120 millions de francs (18 millions d'euros) sur les charges.

Par ailleurs, les chambres de commerce et d'industrie sont restées concessionnaires de la plupart des ports de commerce et des principaux ports de pêche des départements.

Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale assurent généralement eux-mêmes la gestion des ports de plaisance, même s'ils font parfois appel aux compétences des chambres de commerce et d'industrie.

Comparaison des régimes d'administration des ports maritimes en Europe

Allemagne

La plupart des ports sont gérés par les Länder (Hambourg et Brême) et/ou par les communes (Lübeck, Kiel).

Belgique

Jusqu'ici, les ports d'Anvers, Gand et Ostende faisaient partie du patrimoine municipal et étaient gérés par les communes. Le port d'Anvers était géré par une régie portuaire, dotée de la personnalité juridique. La régie communale gérant le port de Gand était en revanche dépourvue de la personnalité morale, mais autonome sur le plan comptable. Le port de Zeebrugge appartient à l'Etat, mais son exploitation est concédée à une société de droit privée contrôlée par les pouvoirs publics, la MBZ. Elle était détenue à hauteur de 65 % par la région flamande (qui a remplacé l'Etat à la suite du processus de régionalisation) et à hauteur de 31 % par la commune de Bruges. Une réforme de février 1999 confie désormais la gestion de ces quatre ports à une entreprise portuaire communale autonome dotée de la personnalité juridique.

Espagne

L'Etat a une compétence exclusive sur les ports d'intérêt général. Ces « ports de l'Etat » sont gérés par des établissements publics dotés de la personnalité morale et de ressources propres, eux-mêmes placés sous le contrôle d'un établissement public national, « Puertos del Estado ».

Italie

Les ports de l'Etat sont également gérés par des établissements publics dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Les opérations portuaires sont en revanche transférées à des entreprises privées concessionnaires.

Pays-Bas

Les ports sont gérés par les communes, soit directement, soit par un organisme municipal dépourvu de la personnalité juridique (cas de Rotterdam et d'Amsterdam). Les comptes de ce dernier sont cependant séparés de ceux de la commune. L'établissement municipal loue les infrastructures à des compagnies privées par des contrats de longue durée.

Royaume Uni

Certains ports, généralement petits (à l'exception de Portsmouth), sont détenus par les autorités locales. Une centaine de ports sont gérés, pour le compte de la collectivité locale propriétaire, par des conseils autonomes. Enfin, d'autres ports sont des ports privés, principalement détenus par Associated british Ports (ABP). Six d'entre eux étaient gérés par des conseils autonomes, avant d'être privatisés par le Ports Act de 1991.

Source : Etude de législation comparée du service des Affaires européennes du Sénat, janvier 1998

La réglementation européenne

Comme le soulignait la Cour des comptes dans son rapport sur la politique portuaire française de 1999, la politique portuaire est directement concernée par la politique de la concurrence et la politique des transports définies au niveau de l'Union européenne.

Ces deux politiques ont d'ailleurs fait l'objet d'un « livre vert relatif aux ports et aux infrastructures maritimes » présenté par la Commission européenne en décembre 1997 ^{212 ( * )} . La Commission y juge important de promouvoir le secteur portuaire par un certain nombre de mesures visant à améliorer ses performances globales. Ces actions ont notamment pour but d'améliorer l'efficacité des ports, de lever les obstacles qui entravent les échanges et d'encourager l'amélioration des ports et des infrastructures portuaires.

Selon la Commission européenne : « la disparition progressive des hinterlands nationaux captifs signifie que les décisions concernant la tarification, l'aménagement et le financement d'un port particulier peuvent avoir des conséquences déterminantes sur les ports voisins à l'échelle nationale et internationale. D'où l'intérêt et l'opportunité d'une approche mieux coordonnée de l'aménagement portuaire au niveau paneuropéen qui permettrait, entre autres, de s'assurer que les ports rivalisent sur des bases commerciales saines ».

Une proposition de directive a été soumise au Parlement européen et au Conseil en février 2001 concernant l'accès au marché des services portuaires. Elle ne devrait pas être adoptée avant juin 2002.

Les ports français peuvent être confrontés à deux types d'interventions de la Commission. Une première intervention porte sur le rôle des professions réglementées et des professions à privilèges, en particulier la manutention portuaire. Une seconde concerne l'encadrement des « aides d'Etat » qui, dans le domaine portuaire, proviennent aussi bien de l'Etat central que des établissements publics portuaires (ports autonomes et chambres de commerce et d'industrie concessionnaires de ports d'intérêt national) ou des collectivités territoriales.

La loi n° 93-122 du 29 janvier 1993, dans son article 41 b) dispose que les délégations de service public peuvent être passées de gré à gré lorsque le service est confié à un établissement public et à condition que l'activité déléguée figure expressément dans les statuts de l'établissement.

A cet égard, le système portuaire français est marqué par une certaine volonté d'organisation rationnelle et de transparence ainsi que par des pratiques administratives de bonne gestion et de contrôle, qui imposent notamment aux gestionnaires portuaires dotés de la personnalité morale (ports autonomes, concessionnaires de ports d'intérêt national) de produire des comptes et de les publier, tout en accueillant en leur sein des administrateurs qui sont des usagers portuaires.

A l'inverse, l'organisation des ports nord-européens confie traditionnellement la gestion des activités portuaires à une régie municipale. Sans comptes annuels publiés indépendamment de ceux de la commune, gérée uniquement par les élus locaux, la régie constitue une forme de gestion particulièrement opaque, qui ne permet que difficilement d'identifier les aides publiques en matière portuaire. Cette situation place donc les ports français dans une position plus exposée puisque plus transparente.

2. Le texte soumis au Sénat

S'inspirant des dispositions prévues par l'article 67 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire relatif au transport ferroviaire régional de voyageurs, le présent article tend à instituer une phase d'expérimentation en matière de décentralisation de la gestion portuaire.

Une expérimentation en matière de gestion portuaire

Le paragraphe I tend à permettre aux régions de gérer , à titre expérimental, des ports d'intérêt national , qui relèvent de la compétence de l'Etat, et des ports de commerce et de pêche départementaux .

Le premier alinéa dispose ainsi qu'une expérimentation sera engagée dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la présente loi, afin de renforcer la participation des régions dans la gestion des ports d'intérêt national. Au terme de cette expérimentation, une loi définira les modalités d'attribution de compétences dans le domaine portuaire aux régions.

En outre, aux termes du deuxième alinéa, les départements pourront confier aux régions engagées dans l'expérimentation la gestion de ports de commerce ou de pêche dont ils ont la charge. Les conditions de ce transfert seront définies par une convention entre les deux collectivités territoriales prévoyant, notamment, le versement (à la région, mais cela n'est pas précisé), des crédits de l'Etat au titre du concours particulier créé au sein de la dotation générale de décentralisation au titre des ports maritimes de commerce et de pêche.

Selon le troisième alinéa , cette expérimentation devrait permettre de tirer, dans la future loi définissant les attributions des régions, des enseignements plus généraux sur la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales en matière de gestion portuaire.

Le paragraphe II du présent article précise les conditions du transfert de la gestion des ports d'intérêt national.

Son premier alinéa indique que les régions exerceront les compétences de l'Etat, à l'exception de celles qui concernent les plans d'eau et la police portuaire.

Elles seront considérées comme l' autorité concédante , en particulier à l'égard des chambres de commerce et d'industrie, et assureront la gestion du domaine public portuaire mis à disposition -s'agissant d'une expérimentation, réversible, il est logique que le projet de loi prévoit une simple mise à disposition et non un transfert de propriété.

Plus généralement, comme le précise le troisième alinéa, les régions seront subrogées dans les droits et obligations de l'Etat à l'égard des tiers.

Les ports concernés seront désignés conjointement par l'Etat et la région. Le premier versera chaque année à la seconde une compensation forfaitaire des charges transférées à la date d'entrée en vigueur de l'expérimentation.

Ils signeront une convention afin de déterminer la consistance, les conditions de fonctionnement et de financement des ports ainsi que leur évolution. Cette convention devra identifier les services de l'Etat concernés par l'expérimentation ; elle fixera les modalités de mise à disposition, gratuite, de la région, pendant toute sa durée, des personnels des services maritimes. Enfin, la convention prévoira les adaptations du fonctionnement des ports au regard des dispositions du code des ports maritimes.

Le dernier alinéa du paragraphe II dispose que l'expérimentation sera close le 31 décembre 2006 . Les régions, et elles seules, pourront toutefois y mettre un terme plus tôt. L'expérimentation prendra fin à la clôture de l'exercice concerné, pourvu que la demande ait été formulée avant le 1 ^er juin de l'année auquel il se rattache.

Un assouplissement des dispositions relatives à la gestion des ports de plaisance par les communes et leurs groupements

Le paragraphe III du présent article tend à modifier, cette fois de manière pérenne, l'article 6 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, afin de permettre aux communes de continuer à gérer des ports dont « l'activité dominante » est la plaisance, alors qu'actuellement elles ne peuvent créer, aménager, exploiter que les ports « exclusivement affectés à la plaisance ».

Cette disposition a pour objet de mettre fin aux contentieux et aux décisions de reclassement de certains ports communaux en ports départementaux nés de l'émergence d'une activité à caractère commercial, notamment d'embarquement de passagers ou de pêche.

La notion d'activité dominante, aussi imprécise soit-elle, devrait apporter une plus grande sécurité juridique aux communes en leur permettant d'autoriser des trafics ponctuels dans les ports de plaisance dont elles assurent la gestion.

3. La position de votre commission des Lois

La rédaction du présent article n'est pas sans susciter de nombreuses interrogations. Votre commission des Lois vous proposera donc de clarifier le champ et les conditions de l'expérimentation en matière de gestion portuaire.

Etendre aux autres collectivités territoriales le bénéfice de l'expérimentation

Votre commission des Lois s'interroge sur les enseignements généraux à tirer d'une expérimentation qui n'autorise qu'un transfert au profit des régions et non des départements.

Le choix de confier aux régions la gestion des ports apparaît pertinent à l'aune de la compétence générale qui leur est reconnue en matière de développement économique et d'aménagement du territoire. En revanche, il risque d'induire une lourde charge pour des collectivités territoriales exerçant traditionnellement des missions de conception et d'animation.

Seules trois régions ^{213 ( * )} ont décidé d'exercer leur compétence en matière de gestion des voies navigables et des ports fluviaux, et encore, la région Picardie a-t-elle concédé au département de la Somme, en 1992, l'aménagement de la Somme naturelle et de la Somme canalisée.

A l'inverse, les départements, sont habitués à exercer des compétences de gestion souvent lourdes et témoignent d'une réelle aptitude en matière portuaire, pour la pêche comme pour le commerce. Il aurait pu paraître logique qu'une nouvelle étape de la décentralisation portuaire leur offre la possibilité de se voir transférer des ports d'intérêt national de faible importance.

Votre rapporteur rappelle que la Commission pour l'avenir de la décentralisation, présidée par notre collègue Pierre Mauroy, a proposé de confier aux départements et non aux régions l'aménagement et l'entretien du réseau routier national (proposition n° 52) ^{214 ( * )} .

Dans cette perspective, on pourrait envisager de ne confier aux régions que la gestion des ports de grande importance ou situés sur le territoire de plusieurs départements.

Votre rapporteur se sent conforté dans cette opinion à la lecture des réponses qui lui ont été données par le Gouvernement. Celui-ci a indiqué qu' « en ce qui concerne le niveau le mieux à même de remplir ces tâches, il convient mieux de se référer au contexte dans lequel le port en question se trouve. En ce qui concerne, les ports de pêche, une approche au niveau local par le biais de l'établissement public de coopération intercommunale pourrait tout à fait s'envisager. De même, dans certaines régions ou certains départements, une coordination, soit départementale, soit régionale, serait sans doute plus opportune, notamment si les acteurs professionnels couvrent plusieurs ports à la fois. En ce qui concerne les ports de commerce, une approche au niveau régional ou départemental peut là aussi s'envisager (...) le transfert de la compétence au niveau départemental n'a pas été prévu mais pourrait s'envisager. »

L'article 43 C du présent projet de loi prévoit d'ailleurs que les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale pourront se voir transférer la gestion de certains aérodromes, confiée à titre expérimental à la région.

Préciser les conditions de l'expérimentation

S'il est légitime et nécessaire de vouloir préserver une certaine souplesse dans cette expérimentation, il convient également de lever un certain nombre d'interrogations.

Votre commission des Lois s'interroge ainsi, dans le silence du texte, sur les modalités de gestion des ports ainsi transférés aux collectivités territoriales, généralement confiées aux chambres de commerce et d'industrie.

En droit rien ne s'oppose à l'attribution de concessions portuaires à des sociétés privées (c'est le cas en Angleterre). Toutefois l'autorité concédante doit faire preuve de prudence en raison de l'enjeu que représente un port moyen ou petit pour l'économie locale (activités et emplois induits).

La gestion en régie reste possible, mais conduirait à donner un statut de fonctionnaire d'Etat ou territorial aux agents portuaires, alors qu'ils relèvent aujourd'hui du droit commun du travail, tant dans les chambre de commerce et d'industrie que dans les ports autonomes.

Selon les indications fournies à votre rapporteur, neuf concessions portuaires arriveront à échéance entre 2002 et la fin de 2006 ^{215 ( * )} . Au cas où l'un des ports correspondants ferait l'objet d'une expérimentation de transfert de compétence, la région serait appelée à négocier elle-même le renouvellement de la concession, sans que la suite à donner à l'expérimentation après 2006 soit encore arrêtée.

Dans ces conditions, votre commission des Lois juge préférable de ne pas remettre en cause, pendant la phase d'expérimentation, réversible, les conditions de la gestion des ports, alors que les décisions prises, en particulier en matière d'investissement, ont des conséquences sur plusieurs années.

Ainsi, votre commission des Lois vous soumet un amendement de réécriture de l'article 43 B ayant pour objet, outre des précisions :

- de donner à l'expérimentation une durée suffisante pour dresser un bilan significatif, en prévoyant qu'elle ne sera close qu'au 31 décembre 2006 ;

- de bien marquer le caractère volontaire de l'expérimentation et d'ouvrir la possibilité d'y recourir à l'ensemble des collectivités territoriales , en particulier les départements et les régions (compte tenu de l'expérience des départements en matière portuaire, il n'est pas souhaitable de les exclure a priori de l'expérimentation) ;

- de permettre l'organisation d'un audit préalable au transfert de compétences, financé à parité par l'Etat et la collectivité territoriale intéressée ;

- de prévoir la prorogation jusqu'au 1 ^er juin 2007 des concessions qui arriveraient à échéance au cours de l'expérimentation ;

- de prévoir un rapport dressant le bilan de l'expérimentation avant le 30 juin 2006, afin que le Parlement puisse, le cas échéant, adopter une loi prévoyant un transfert définitif de compétences.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 43 B ainsi modifié .

Article 43 C (nouveau)
Gestion des aérodromes civils

Cet article tend à instituer une expérimentation afin de renforcer les compétences des collectivités territoriales, plus particulièrement des régions, en matière de gestion aéroportuaire.

1. Le droit en vigueur

Les collectivités territoriales ne détiennent actuellement aucune compétence légale spécifique en matière aéroportuaire. Le code de l'aviation civile, dans son article L. 221-1, permet à toute personne physique ou morale de droit privé ou public de créer un aérodrome, dès lors que cette personne signe avec l'Etat une convention destinée à assurer les missions de service public permettant d'accueillir le trafic aérien avec efficacité, régularité et sécurité.

Dans ce cadre, sur les 560 aérodromes que compte la France, en métropole et outre-mer, plus de 300 ont été créés par des collectivités territoriales , dont plus de 200 en métropole. C'est le cas par exemple de Metz-Nancy-Lorraine créé par la région Lorraine, Châlons Vatry, créé par le département de la Marne, et de nombreux petits aérodromes créés par les communes : Deauville Saint-Gatien, La Baule, Royan, Vichy, Villefranche de Rouergue...

La gestion de ces aérodromes est généralement placée sous le régime de la concession et confiée aux chambres de commerce et d'industrie . Elle est également parfois concédée à des syndicats mixtes, formés par les départements, les communes et les chambres de commerce et d'industrie : il en va ainsi des aéroports de Bayonne-Biarritz, de Rodez, de Valence, de Valenciennes. Trois sociétés privées se sont déjà vu confier l'exploitation d'aéroports en France : l'aéroport de Vatry, celui d'Angers et celui de La Môle, qui dessert le golfe de Saint-Tropez.

La gestion en régie directe ne concerne que les petits aérodromes. On rappellera les exceptions que constituent Aéroport de Paris, établissement public sui generis, et l'établissement public franco-suisse de Bâle-Mulhouse.

A l'instar des départements et des communes, les régions interviennent souvent en faveur des aéroports de l'Etat au moyen de participations au financement des investissements. Elles sont parfois représentées dans les commissions consultatives économiques qui examinent les programmes d'équipement et les évolutions tarifaires.

Enfin, la sécurité des aéroports revêt de multiples dimensions. La sécurité de la navigation aérienne relève aujourd'hui d'un monopole de l'Etat dont les services sont rémunérés par la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA ou encore redevance d'approche) payée par les usagers transporteurs aériens. Dans certains cas, pour les petits aéroports dont l'Etat considère que le trafic n'est pas suffisant pour y mettre des contrôleurs aériens, le gestionnaire est parfois autorisé à recruter des agents AFIS (Air Flight Information Service) qui assurent l'information au pilote mais pas un contrôle. Il s'agit là d'une situation dégradée.

Les missions de sauvetage et de lutte contre l'incendie des aéronefs (SSLIA) ou encore de prévention du péril aviaire (lutte contre les oiseaux) sont assurées sous l'autorité et le contrôle du préfet.

Enfin, la sûreté et la prévention des actes de terrorisme sont assurées par le gestionnaire d'aéroport non seulement sous l'autorité et le contrôle mais aussi sous la responsabilité de l'Etat.

2. Le texte soumis au Sénat

Le présent article, dans son premier paragraphe (I) , prévoit qu'après une phase d' expérimentation débutant dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la présente loi, une loi devra définir les modalités de transfert des aérodromes civils à vocation régionale ou locale de l'Etat.

Aux termes du deuxième paragraphe (II) , toute région dont l'assemblée délibérante en aura fait la demande se verra transférer la compétence pour aménager, entretenir et gérer, dans les conditions prévues par le code de l'aviation civile, l'ensemble des aérodromes civils à vocation régionale ou locale appartenant à l'Etat. Le transfert sera donc de droit ; en revanche, la région devra assumer la gestion de l'ensemble des aérodromes situés sur son territoire et non de tel ou tel d'entre eux.

Seront toutefois exclus de ce transfert les aérodromes dont les biens ont été mis à la disposition d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités publiques avant la date d'entrée en vigueur de l'expérimentation dans la région concernée.

La région faisant l'objet de l'expérimentation pourra décider -son accord sera requis-, sur demande d'un conseil général , d'un conseil municipal ou de l'organe délibérant d'un groupement de collectivités publiques de lui donner compétence à l'égard , cette fois, d'un ou de plusieurs aérodromes situés sur son territoire. En effet, les aérodromes concernés par le transfert accueillent des activités aériennes extrêmement différentes quant à leur nature et à la quantité du trafic accueilli, qu'il s'agisse d'aérodromes commerciaux accueillant plusieurs milliers de passagers ou de petits aérodromes réservés à l'aviation légère de loisirs.

Le présent article indique que le transfert entraînera de plein droit la mise à disposition des biens des aérodromes concernés, à l'exception de ceux réservés à l'Etat pour les besoins de la défense nationale, de la police et de la sécurité de la circulation aérienne. Il s'agit des emprises aéronautiques : terrains, aires de mouvement, aérogares et tous bâtiments appartenant à l'Etat nécessaires à l'exploitation de l'aérodrome.

Enfin, la collectivité bénéficiaire du transfert sera subrogée dans les droits et obligations de l'Etat au regard des tiers. Contrairement aux dispositions de l'article 43 B, rien n'est indiqué sur la substitution de la collectivité à l'Etat dans son rôle d'autorité concédante.

Le troisième paragraphe (III) prévoit la signature d'une convention entre l'Etat et la collectivité bénéficiaire du transfert fixant les modalités de l'expérimentation, notamment :

- sa durée, qui ne pourra être inférieure à trois ans ;

- les conditions d'application de l'article L. 213-3 du code de l'aviation civile, relatif au sauvetage et à la lutte contre les incendies d'aéronefs ainsi qu'à la prévention du péril aviaire ;

- la compensation financière des charges transférées pendant la durée de l'expérimentation, pour les seuls aérodromes que l'Etat gérait en régie directe ;

- les modalités selon lesquelles la collectivité concernée pourra prendre des actes susceptibles de produire des effets, notamment financiers, au-delà de la date de clôture de l'expérimentation ;

- les modalités selon lesquelles les biens attachés à la compétence transférés feront retour à l'Etat au terme de l'expérimentation si la loi n'a pas prononcé, à cette date, le transfert définitif des aérodromes concernés.

Enfin, le quatrième paragraphe (IV) dispose que l'expérimentation sera close le 31 décembre 2006. Contrairement à l'article 43 B relatif à la gestion des ports, il n'autorise pas les régions à y mettre fin de manière anticipée. En revanche, il prévoit la remise d'un rapport d'évaluation de cette expérimentation du Gouvernement au Parlement, après consultation des collectivités concernées et avant le 30 juin 2006, en vue de lui permettre d'adopter ou non une loi prononçant le transfert définitif.

3. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois ne peut tout d'abord que déplorer, outre des imprécisions rédactionnelles, les incohérences entre les dispositions relatives aux ports et aux aéroports.

L'obligation faite aux régions d'exercer leur compétence à l'égard de l'ensemble des aérodromes situés sur leur territoire semble particulièrement dissuasive. Il est peu probable qu'une région parvienne à nouer les partenariats avec les départements, établissements publics de coopération intercommunale et communes nécessaires pour assumer la gestion de l'ensemble des aérodromes. On observera, à cet égard, qu'en cas de « subdélégation » à un département ou une commune, ce ne serait pas la région mais l'Etat qui signerait une convention avec la collectivité bénéficiaire.

D'autre part, la notion d'aérodromes civils à vocation régionale ou locale est peu précise. Cette imprécision est d'autant plus regrettable que la demande de la région serait de droit. En fait, la liste des quelque 150 aérodromes concernés semble pouvoir être définie en creux par le recensement des aéroports à vocation nationale ou internationale : Aéroport de Paris et l'aéroport de Bâle-Mulhouse, mais aussi les grands aéroports régionaux qui structurent le territoire et dont il est fait état dans le cadre des schémas de service. Il s'agit par ordre décroissant de trafic des aéroports de Nice, Marseille, Lyon, Toulouse, Bordeaux, Strasbourg, Nantes, Montpellier et Lille. Cette liste pourrait être complétée par les aéroports des départements d'outre-mer qui appartiennent à l'Etat de Pointe à Pitre, Fort de France, Saint-Denis de la Réunion.

Devant toute ces imprécisions, votre commission des Lois vous soumet un amendement de réécriture de cet article visant notamment à :

- donner à l'expérimentation une durée suffisante pour dresser un bilan significatif, en prévoyant qu'elle ne sera close qu'au 31 décembre 2006 ;

- permettre à l'ensemble des collectivités territoriales de demander directement à l'Etat, sans passer par la région, à exercer ses compétences à l'égard d'un ou de plusieurs aérodromes et prévoir une convention pour déterminer les aérodromes concernés et les modalités de ce transfert ;

- de permettre l'organisation d'un audit préalable au transfert de compétences, financé à parité par l'Etat et la collectivité territoriale intéressée ;

- de prévoir la prorogation jusqu'au 1 ^er juin 2007 des concessions arrivant à échéance au cours de l'expérimentation ;

- de prévoir une compensation de l'ensemble des charges transférées et pas seulement et pas seulement celles supportées par les aérodromes que l'Etat gérait en régie directe.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 43 C ainsi modifié .

Article 43 D (nouveau)
(art. L. 4332-5 du code général des collectivités territoriales)
Exclusion des recettes fiscales procurées aux régions
par le transfert de la gestion des ports et des aérodromes
du Fond de correction des déséquilibres régionaux

Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement, tend à modifier l'article L. 4332-5 du code général des collectivités territoriales, afin d'exclure les recettes fiscales procurées aux régions par le transfert de la gestion des ports et des aérodromes de l'assiette du Fond de correction des déséquilibres régionaux.

En application de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, un fonds de correction des déséquilibres régionaux est alimenté, depuis le 1 ^er janvier 1993, par un prélèvement sur les recettes fiscales de certaines régions. Il est destiné à éviter l'aggravation des disparités régionales.

Les régions supportant le prélèvement sont celles dont le potentiel fiscal direct par habitant est supérieur au potentiel fiscal direct moyen par habitant de l'ensemble des régions.

Aux termes de l'article L. 4332-8 du code général des collectivités territoriales, le potentiel fiscal d'une région est déterminé par application aux bases brutes servant à l'assiette des impositions régionales des quatre taxes de la pénultième année du taux moyen national d'imposition de la même année à chacune de ces taxes. Il est majoré d'un produit potentiel déterminé en fonction des compensations servies par l'Etat aux régions à raison des exonérations ou réductions de bases de fiscalité directe.

Ainsi, lorsque le potentiel fiscal par habitant d'une région est supérieur de 5 % au plus au potentiel fiscal moyen, ce prélèvement est égal à 1 % du montant des dépenses totales de la région considérée, constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice. Lorsque le potentiel fiscal par habitant d'une région est supérieur de 5 % et de moins de 20 % au potentiel fiscal moyen, le prélèvement est égal à 1,5 % des dépenses totales.

Enfin, lorsque le potentiel fiscal par habitant est supérieur de 20 % au moins au potentiel fiscal moyen, le prélèvement est égal à 2 % des dépenses totales.

Les ressources du fonds sont réparties entre les régions d'outre-mer et les régions métropolitaines dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 15 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des régions selon une clef fixée à l'article L. 4332-6 du code général des collectivités territoriales.

Le présent article tend à assurer la neutralité de l'expérimentation de gestion décentralisée en matière portuaire et aéroportuaire prévue par les articles 43 B et 43 C du présent projet de loi sur les contributions des régions au Fonds de correction des déséquilibres régionaux. Il prévoit que les dépenses réalisées en application de l'expérimentation n'entreront pas dans l'assiette du prélèvement, à due concurrence, de la compensation forfaitaire des charges transférées.

A l'initiative de la commission des Finances du Sénat, une disposition analogue avait été introduite dans la loi n° 97-135 du 13 février 1997 afin d'assurer la même neutralité de la régionalisation des services régionaux de voyageurs.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 43 D sans modification .

Article 43 E (nouveau)
(art. L. 214-12 du code de l'éducation)
Versement de l'indemnité compensatrice forfaitaire
liée au contrat d'apprentissage

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement, tend à compléter l'article L. 214-12 du code de l'éducation, afin de prévoir la prise en charge par la région de l'indemnité compensatrice forfaitaire versée aux employeurs au titre des contrats d'apprentissage.

1. Le droit en vigueur

Votre rapporteur rappelle que les entreprises qui recrutent des apprentis bénéficient d'exonérations de charges sociales ^{216 ( * )} et d'une indemnité compensatrice forfaitaire ^{217 ( * )} .

Cette dernière, destinée à compenser le temps que consacre l'entreprise à la formation de son apprenti, en particulier celui du maître d'apprentissage, se compose :

- d'une aide à l'embauche , d'un montant de 6.000 francs, lorsque l'entreprise n'emploie pas plus de vingt salariés et forme des apprentis d'un niveau de formation équivalent au CAP, au BEP ou moins (niveau V) ;

- d'une indemnité de soutien à l'effort de formation versée à l'issue de chaque année du cycle de formation -le montant de base est fixé à 10.000 francs mais il est augmenté en fonction, notamment, de l'âge et de la durée de la formation.

2. Le texte soumis au Sénat

En application du paragraphe I du présent article, la région serait désormais chargée de l'attribution de cette indemnité, dans le cadre de sa compétence de droit commun en matière d'apprentissage.

Elle pourrait en moduler le montant et les éléments dans des conditions et limites fixées par décret, pris après avis du comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue ^{218 ( * )} . Ce décret devrait en outre préciser les conditions dans lesquelles l'employeur serait tenu de reverser à la région les sommes indûment perçues.

Le paragraphe II dispose que ces dispositions seraient applicables aux contrats conclus à compter du 1 ^er janvier suivant la promulgation de la loi.

Enfin, aux termes du paragraphe III , les crédits correspondants seraient transférés chaque année selon des modalités prévues dans la loi de finances.

3. La position de votre commission des Lois

La mise en oeuvre de cette disposition nécessitera une bonne coordination entre les services de l'Etat et ceux de la région. En effet, seuls les contrats d'apprentissage régulièrement enregistrés par les directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle peuvent ouvrir droit à cette indemnité.

Selon les renseignements communiqués à votre rapporteur, l'indemnité compensatrice forfaitaire, qui représente près de 5 milliards de francs en 2001, devrait augmenter de plus de 50 % les crédits figurant dans la dotation globale de décentralisation de la formation professionnelle.

Les conditions du transfert des crédits correspondants aux régions devront être examinées avec attention en raison du désengagement récent de l'Etat. Celui-ci a supprimé la prime à l'embauche pour les entreprises de plus de vingt salariés dans la loi de finances pour 2001, après en avoir exclu les employeurs d'apprentis d'un niveau de formation supérieur ou égal au niveau IV dans la loi de finances pour 1999.

Dans son avis sur les crédits consacrés à la formation professionnelle en 2001, notre collègue Annick Bocandé relevait ainsi qu'au total, « que ce soit par de nouvelles mesures restrictives ou par des « tours de passe-passe » budgétaire, l'Etat se désengagera en 2001 à hauteur de 283 millions de francs de l'apprentissage ^{219 ( * )} . »

Il ne faudrait pas que ce désengagement de l'Etat se traduise par une diminution correspondante de la compensation financière versée aux régions . A cet égard, votre commission des Lois note que le projet de loi de finances pour 2002 ne prévoie aucune réduction des aides à l'apprentissage comme ce fut le cas dans les lois de finances pour 1999 et pour 2001.

On relèvera, par ailleurs, que la gestion de ces indemnités imposera sans doute aux régions des charges de fonctionnement nouvelles, notamment le recrutement de personnels supplémentaires.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 43 E sans modification .

Article 43 F (nouveau)
(art. L. 214-13 et L. 214-14 du code de l'éducation)
Formation professionnelle et apprentissage

Cet article tend à réécrire les article L. 214-13 et L. 214-14 du code de l'éducation, afin de donner de nouvelles compétences aux régions en matière de formation professionnelle et d'apprentissage.

1. Les compétences actuelles des régions en matière de formation professionnelle et d'apprentissage

Les attributions des régions

L'article 82-1 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 a confié à la région une compétence de droit commun et mis à sa disposition un fonds régional pour la mise en oeuvre des actions d'apprentissage et de formation professionnelle continue.

En matière d' apprentissage , les régions peuvent créer par convention et financer, grâce au produit de la taxe d'apprentissage mais surtout au moyen de subventions, des centres de formation d'apprentis (CFA), qui sont gérés par des associations.

Elles jouent un rôle de programmation, en élaborant des schémas prévisionnels de l'apprentissage . Ces schémas doivent s'intégrer dans le document plus global que constitue le plan régional de développement de la formation professionnelle des jeunes. Ils sont précisés par des cartes de l'apprentissage préparées par les régions, qui définissent le nombre de centres d'apprentis, leur aire géographique, leur capacité d'accueil et la nature des différentes sections qu'ils comportent.

L'Etat conserve un rôle décisif, d'une part en exerçant un contrôle pédagogique sur le contenu des enseignements et la qualification des personnels des centres de formation d'apprentis, d'autre part en conservant la maîtrise des primes et des exonérations de charges sociales aux entreprises qui forment des apprentis.

L'opacité des modalités de distribution des fonds perçus auprès des entreprises par les organismes collecteurs au titre de la taxe d'apprentissage fait l'objet de critiques récurrentes. La loi n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage a ainsi recentré l'affectation du produit de cette taxe sur le financement des centres de formation d'apprentis, entre lesquels la péréquation a été renforcée.

Aux termes de la loi du 7 janvier 1983, la région est compétente pour arrêter chaque année un programme régional d'apprentissage et de formation professionnelle continue . Ce programme donne lieu à consultation du comité régional de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi ^{220 ( * )} , ainsi que des comités départementaux correspondants.

Ces programmes doivent permettre à la région de se déterminer sur les orientations générales qu'elle entend mettre en oeuvre pour les catégories de formation à aider, les organismes habilités à les délivrer ou les priorités à établir concernant les publics bénéficiaires. Ils doivent permettre de recenser les actions cofinancées avec l'Etat dans le cadre des contrats de plan ou des contrats d'objectifs . Ces derniers sont conclus par l'Etat, une région et des organismes socioprofessionnels pour fixer des objectifs concernant le « développement coordonné des différentes voies de formation professionnelle. »

Les programmes régionaux sont mis en oeuvre par voie de conventions passées avec les établissements publics d'enseignement, les organismes paritaires de formation ou d'autres organismes habilités.

Comme le relevait la mission commune d'information du Sénat sur la décentralisation : « L'exercice de la compétence régionale repose ainsi sur l'affirmation d'une fonction de coordination et de régulation au sein de l'espace régional. Les programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue ont été conçus davantage comme des schémas directeurs que comme des engagements programmatiques et les contrats d'objectifs comme des protocoles d'intention plutôt que des conventions normatives ^{221 ( * )} . »

Le souhait des conseils régionaux de devenir des acteurs pivot du système de formation professionnelle se heurte au manque d'organisation des branches professionnelles au niveau régional et au poids des services de l'Etat , en particulier de l'Education nationale.

Enfin, la loi quinquennale n°  93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle a renforcé les attributions des régions dans le domaine de la formation professionnelle des jeunes .

Elles ont ainsi reçu compétence pour organiser les actions qualifiantes -dès 1994- et préqualifiantes -entre 1994 et 1999- pour les jeunes et préparer chaque année un plan régional de développement de la formation professionnelle des jeunes .

Les plans, qui ont vocation à couvrir l'ensemble des filières de formation (formation initiale, apprentissage, contrats d'insertion en alternance, actions de formation professionnelle pour les jeunes demandeurs d'emploi), sont élaborés par le conseil régional « en concertation » avec l'Etat, après consultation obligatoire de diverses instances : organismes consulaires, conseils généraux, conseil académique de l'Education nationale, comité régional de l'enseignement agricole, conseil économique et social régional, organisations d'employeurs et de salariés. Le schéma prévisionnel de l'apprentissage doit y être intégré. Le plan est mis en oeuvre par des conventions d'application.

Comme en matière de formation continue, le rôle de la région est moins de diriger que de coordonner.

Le rôle de l'Etat

L'Etat conserve une place centrale dans le dispositif de formation professionnelle. Si elle est de droit commun, la compétence des régions n'en est en effet pas pour autant exclusive.

Aux termes de la loi du 7 janvier 1983, la compétence « résiduelle » de l'Etat porte tout d'abord sur les politiques de formation en faveur de certaines catégories de la population (détenus, réfugiés, jeunes placés en éducation surveillée, handicapés) correspondant à l'expression d'une solidarité nationale et dont les actions ne relèvent pas d'une région déterminée.

L'Etat demeure compétent en ce qui concerne les actions de portée nationale de formation professionnelle continue ou d'apprentissage. Par actions de portée nationale, il faut entendre soit les actions relatives à des stages assurés par un même organisme dans plusieurs régions, soit des formations destinées à des apprentis ou à des stagiaires sans considération d'origine régionale.

Cette définition permet à l'Etat d'inscrire directement des crédits de formation aux budgets des différents ministères qui ne relèveront pas des fonds régionaux de la formation professionnelle et de l'apprentissage. L'instrument principal de gestion de ces crédits et l'Association pour la formation professionnelle des adultes (A.F.P.A.) qui comprend près de 200 sites de formation sur tout le territoire et qui est dotée d'un budget de près de 4 milliards de francs.

Compte tenu du poids de l'A.F.P.A. mais aussi de l'A.N.P.E., dans le dispositif de formation, l'Etat conserve un levier d'action non négligeable : il procède à l'agrément des stages et rémunère les stagiaires suivant une procédure de gestion très centralisée.

L'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes

Créée en 1949, l'A.F.P.A. est une association de la loi de 1901 à gestion paritaire (Etat, partenaires sociaux) chargée d'une mission de service public par délégation du ministre du travail.

Composante du service public de l'emploi, elle intervient aux côtés de l'A.N.P.E. et des services déconcentrés de l'Etat, pour permettre à des personnes engagées dans la vie active d'acquérir une qualification, de la maintenir ou de la développer, afin de favoriser leur insertion ou leur évolution dans l'emploi en fonction des besoins du marché du travail. Depuis 1994, les relations de l'A.F.P.A. avec l'Etat sont régies par un « contrat de progrès ». Le contrat signé pour la période 1999-2003 précise que la mission centrale de l'A.F.P.A. est de permettre à des demandeurs d'emploi adultes d'acquérir une qualification favorisant leur insertion dans l'emploi.

L'A.F.P.A. est théoriquement gérée par deux organes délibérants, l'assemblée générale et le Bureau. Mais, comme le rappelle la Cour des comptes dans son rapport public annuel de 1997, « le président élu » par l'assemblée générale a toujours été choisi au sein du collège des représentants de l'administration ; le ministère du travail, chargé de la tutelle de l'A.F.P.A., désigne en fait le directeur général et le fait ensuite agréer par « l'assemblée générale ».

En 1998, le budget de l'A.F.P.A. était de 5,44 milliards de francs, dont 73 % provenaient d'une subvention de l'Etat. L'A.F.P.A. employait 11.397 salariés, répartis sur 190 sites d'information et d'orientation professionnelle et 262 sites de formation. L'A.F.P.A. avait procédé à 161.118 actions de formation et avait accueilli 155.000 stagiaires environ.

L'Etat conserve également la maîtrise des stages créés en application de programmes établis en fonction des orientations prioritaires qu'il définit conformément à la procédure prévue à l'article L. 910-2 du code du travail. Celles-ci sont déterminées par le comité interministériel de la formation professionnelle et de la promotion sociale, après consultation des organisations professionnelles et syndicales. Le Plan national d'action pour l'emploi (PNAE), adopté en 1998, illustre cette notion de programme prioritaire.

La dernière compétence maintenue par la loi à l'Etat porte sur les « études et actions expérimentales nécessaires à la préparation de (ses) actions ainsi que les moyens pour assurer l'information sur les politiques engagées. »

Mais, surtout, l'Etat conserve, par delà les textes, plusieurs attributions essentielles qui lui donnent un pouvoir de fait considérable. C'est lui qui définit le cadre juridique des interventions de la formation professionnelle : les modalités de conventionnement des organismes de formation ou le statut des stagiaires relèvent de son pouvoir normatif.

Il reste maître du contenu pédagogique des formations dispensées : il détermine les programmes de formation et gère l'homologation des filières et des diplômes.

De surcroît, l'Etat conserve un rôle prépondérant dans la définition des relations avec les partenaires sociaux : les confédérations d'employeurs et les syndicats qui disposent d'une représentation nationale se tournent naturellement vers lui pour la définition des orientations prioritaires.

En matière de contrôle , l'Etat détient une vraie compétence exclusive, qu'il s'agisse du respect par les employeurs de l'obligation de financement de la formation continue et de la taxe d'apprentissage, des dépenses des organismes collecteurs de fond ou du contrôle pédagogique des organismes de formation.

Enfin, il conserve la maîtrise des quatre cinquièmes des crédits publics relatifs à la formation professionnelle.

Les attributions de la collectivité territoriale de Corse

En matière de formation professionnelle, outre les compétences dévolues aux régions par la loi du 7 janvier 1983, la collectivité territoriale de Corse est chargée de mettre en oeuvre, dans le cadre d'une convention passée avec l'Etat, les stages créés en application des programmes prioritaires prévus à l'article L. 910-2 du code du travail et financés sur les crédits du Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale.

Les opérations d'équipement d'intérêt national conduites par l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes font l'objet d'une concertation entre le représentant de l'Etat et la collectivité territoriale. Le programme des autres opérations d'équipement de l'association est déterminé par cette dernière, c'est-à-dire préparé par le président du conseil exécutif, après consultation de l'Association, et adopté par l'Assemblée de Corse.

Les transferts de compétence n'en demeurent pas moins limités dès lors qu'en sont exclus les dispositifs qui relèvent du Fonds national pour l'emploi et compte tenu des compétences déjà cogérées par la collectivité territoriale de Corse et l'Etat dans le cadre du contrat de plan.

Le projet de loi relatif à la Corse

L'article 22 du projet de loi relatif à la Corse, adopté définitivement par l'Assemblée nationale le 18 décembre 2001, tend à accroître les compétences de la collectivité territoriale de Corse en matière de formation professionnelle et d'apprentissage.

La collectivité territoriale de Corse sera désormais compétente pour élaborer, en concertation avec l'Etat et après consultation des départements et du conseil économique social et culturel ^{222 ( * )} , un « plan régional de la formation professionnelle des jeunes et des adultes », document unique qui concernerait tous les publics et non plus les seuls jeunes.

Au titre de sa mise en oeuvre, dont elle aura désormais la charge, la collectivité territoriale pourra arrêter le programme des formations et de l'ensemble des opérations d'équipement de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes en Corse. La distinction entre les opérations d'équipement d'intérêt national et celle d'intérêt local serait ainsi supprimée.

En revanche, ne figure plus dans le projet de loi la disposition selon laquelle la collectivité territoriale de Corse met en oeuvre des stages créés en exécution de programmes établis au titre des orientations prioritaires de l'article L. 910-2 du code du travail et financés sur les crédits du fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale.

Par coordination avec cet élargissement des prérogatives de la collectivité territoriale, l'article 22 étend la procédure de consultation du comité régional de la formation, de la promotion sociale et de l'emploi, prévu par l'article L. 910-1 du code du travail, aux programmes d'investissement définis par la collectivité territoriale de Corse.

Pour la mise en oeuvre de son plan de formation, celle-ci devra désormais signer une convention avec les organismes publics de formation, en particulier l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes ^{223 ( * )} .

2. Le texte soumis au Sénat

Le présent article tend à étendre à l'ensemble des régions la possibilité reconnue à la collectivité territoriale de Corse d'élaborer un plan régional des formations professionnelles des jeunes et des adultes .

A cette fin, il réécrit les articles L. 214-13 et L. 214-14 du code de l'éducation, mais non l'article L. 214-12, afin de préciser son contenu ^{224 ( * )} , notamment celui du volet « adultes ». Ce faisant, il transfère dans le premier des dispositions du second et modifie sensiblement les modalités d'association de l'ensemble des « acteurs » de la formation professionnelle à la mise en oeuvre de cette politique au niveau régional.

Le plan régional des formations professionnelles

Le texte proposé pour le paragraphe I de l'article L. 214-13 du code de l'éducation prévoit l'institution d'un plan régional de développement des formations professionnelles ^{225 ( * )} .

Ce plan, qui concernera désormais non seulement les jeunes mais également les adultes sera élaboré par le conseil régional en concertation , non seulement avec l'Etat, mais également avec les organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives à l'échelon national .

Actuellement, le plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes n'est élaboré qu'en concertation avec l'Etat mais après consultation des organisations syndicales d'employeurs et de salariés au niveau régional.

D'autre part, le projet de loi ne prévoit plus de consultations lors de l'élaboration du plan mais seulement avant son approbation par le conseil régional.

Le plan sera approuvé par le conseil régional après consultation des conseils généraux, du conseil académique de l'éducation nationale, du comité régional de l'enseignement agricole et du comité régional de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi.

On notera que les conseils généraux, le conseil académique de l'éducation, le comité régional de l'enseignement agricole, qui étaient consultés lors de l'élaboration, ne le seront désormais qu'avant l'approbation, à l'instar du comité régional de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi, qui donne actuellement son avis sur le programme régional d'apprentissage et de formation professionnelle continue.

En revanche, ne seraient plus du tout consultés ni les organisations syndicales d'employeurs et de salariés au niveau régional, ni les chambres consulaires, ni le conseil économique et social régional.

Cette disposition a pour avantage d'alléger la procédure et pour inconvénient d'affaiblir la portée des consultations : en l'état actuel du droit les personnes consultées peuvent indiquer si leurs propositions ont ou n'ont pas été prises en compte lors de l'élaboration du plan.

Le cinquième alinéa du premier paragraphe dispose que le plan régional des formations professionnelles des jeunes et des adultes devra prendre en compte, comme c'est aujourd'hui le cas, les priorités définies par les contrats d'objectifs conclus avec l'Etat et les organisations représentatives des milieux socioprofessionnels, auxquels pourront être associées les chambres consulaires, ainsi que les dispositions relatives à la formation professionnelle qui figurent au schéma prévisionnel des établissements de l'éducation nationale.

Le deuxième paragraphe (II) précise le contenu du plan régional de développement des formations professionnelles pour son volet « jeunes » , qui restera inchangé . Il devra couvrir l'ensemble des filières de formation des jeunes préparant l'accès à l'emploi, notamment la formation initiale préparant à un diplôme de formation professionnelle délivré par l'Etat ou à une formation complémentaire d'initiative locale ; l'apprentissage ; les contrats d'insertion en alternance ; les actions de formation professionnelle continue en faveur des jeunes à la recherche d'un emploi. Pour ce qui concerne l'apprentissage, le plan régional de développement des formations professionnelles vaudra schéma prévisionnel d'apprentissage.

Le troisième paragraphe (III) définit le contenu du volet « adultes » du plan. Celui-ci devra couvrir l'ensemble des actions de formation professionnelle visant à favoriser l'accès, le maintien et le retour à l'emploi des actifs, notamment : les actions organisées par le conseil régional ; les formations destinées aux demandeurs d'emploi dans le cadre de conventions conclues avec les organisations représentatives des milieux socioprofessionnels ; les actions relevant des programmes prioritaires de l'Etat pour la prévention et la lutte contre le chômage de longue durée et les exclusions, en particulier celles organisées par l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes.

A cette fin, la région arrêtera, dans le cadre de la convention tripartite d'adaptation du contrat de progrès prévue à l'article L. 910-1 du code du travail, un schéma régional des formations de l'AFPA . Dans le cadre de ses actions prioritaires, elle définira également les programmes pour lesquels elle fera appel au dispositif national de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes.

On retrouve ici, semble-t-il, des dispositions qui n'étaient jusqu'alors applicables qu'en Corse. On observera toutefois que la possibilité pour la collectivité territoriale de Corse de continuer à mettre en oeuvre les programmes prioritaires de l'Etat sera subordonnée à l'entrée en vigueur du présent projet de loi, qui précise le contenu du plan régional de développement des formations professionnelles.

Le paragraphe IV dispose, comme le droit en vigueur, que des conventions annuelles d'application préciseront pour l'Etat et la région, la programmation et le financement des actions. Elles seront signées par le président du conseil régional, le représentant de l'Etat dans la région et les « divers acteurs concernés », alors qu'actuellement seules sont visées les autorités académiques.

Le paragraphe V dispose que l'Etat, la région, une ou plusieurs organisations représentatives des milieux socioprofessionnels peuvent conclure des contrats, annuels ou pluriannuels, fixant des objectifs de développement coordonné des différentes voies de formation professionnelle initiale et continue et notamment de formation professionnelle alternée. Les chambres de métiers, les chambres de commerce et d'industrie et les chambres d'agriculture pourront être associées à ces contrats d'objectifs. Cette disposition figure actuellement au III de l'article L. 214-14 du code de l'éducation.

Enfin, aux termes du paragraphe VI , qui ne constitue une fois encore que la reprise du I de l'actuel article L. 214-14 du code de l'éducation, chaque région arrêtera, comme elle le fait aujourd'hui, un programme régional annuel d'apprentissage et de formation professionnelle continue , après avis du comité de la formation professionnelle continue, de la promotion sociale et de l'emploi.

Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale ayant arrêté un programme de formation seront associés, à leur demande, à l'élaboration du programme régional, et des conventions seront passées avec les établissements d'enseignement publics et les autres organismes de formation concernés pour la mise en oeuvre de ce programme.

Le comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue

En conséquence, le présent article propose de ne faire figurer dans l'article L. 214-14 du code de l'éducation, sans les modifier, que les dispositions relatives au comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue.

Placé auprès du Premier ministre, ce comité est composé de treize représentants de l'Etat, d'un représentant élu par chaque conseil régional et de treize représentants des organisations syndicales et professionnelles. Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités de désignation des différents membres du comité et ses règles de fonctionnement.

Il est chargé d'évaluer les politiques régionales d'apprentissage et de formation professionnelle initiale et continue . Il est assisté dans cette tâche par des experts nommés par arrêté interministériel et s'appuie sur les évaluations réalisées par les comités régionaux de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi institués par l'article L. 910-1 du code du travail.

Le comité recommande les mesures propres à améliorer les résultats des politiques régionales et à assurer la cohérence et la complémentarité des politiques régionales entre elles et avec les actions menées par l'Etat. Cette coordination tend en particulier à assurer une égalité de chances dans l'accès à l'apprentissage et à la formation professionnelle continue pour tous les intéressés quelle que soit la région considérée.

Il publie tous les trois ans un rapport sur son activité, transmis au Parlement, au Conseil national de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi, aux conseils régionaux et aux comités régionaux de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi.

3. La position de votre commission des Lois

A l'instar de la mission commune d'information du Sénat sur la décentralisation, votre commission des Lois considère que l'Etat ne devrait conserver de compétences, en dernier ressort, que sur les seules actions de formation professionnelle qui relèvent de la solidarité nationale et qui ne peuvent à ce titre être rattachées à aucune région déterminée : il s'agit des actions en faveur des détenus, des étrangers ayant le statut de réfugiés, des jeunes relevant des institutions d'éducation surveillée et des personnes handicapées, dont le financement doit impliquer l'ensemble de la collectivité nationale.

La mission d'information du Sénat a proposé que deux domaines fassent l'objet d'une décentralisation plus achevée :

- le premier porte sur les actions de formation continue qui ne relèvent pas aujourd'hui du Fonds régional de la formation professionnelle et de l'apprentissage. Il s'agit notamment des actions de formation de droit commun pour la formation professionnelles des adultes ;

- le second concerne les programmes prioritaires en faveur notamment des chômeurs de longue durée, relevant des orientations définies annuellement par le comité interministériel de la formation professionnelle et de la promotion sociale, dont la mise en oeuvre est assurée par la collectivité territoriale pour ce qui concerne la Corse.

Elle a appelé de ses voeux une réorganisation territoriale de l'AFPA en agences régionales placées sous la responsabilité des régions afin de permettre à ces dernières de détenir une capacité d'impulsion accrue en ce qui concerne l'homologation des enseignements et l'adaptation de leurs contenus aux réalités locales.

Le présent article répond, au moins en partie, aux souhaits formulés par le Sénat, en permettant aux régions, comme à la collectivité territoriale de Corse, de mettre en oeuvre les programmes prioritaires relevant des orientations définies annuellement par le comité interministériel de la formation professionnelle et de la promotion sociale.

En revanche, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à permettre aux régions d'arrêter le programme des formations et le programme des opérations d'équipement de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes sur leur territoire. Il s'agit d'étendre aux régions les moyens, plus larges, offerts à la collectivité territoriale de Corse par l'article 22 du projet de loi relatif à la Corse.

Votre commission des Lois vous propose également d'adopter un deuxième amendement tendant à élargir la liste des établissements et organismes consultés par la région dans le cadre de l'élaboration du plan de développement des formations professionnelles, en y incluant comme c'est actuellement le cas, les conseils économiques et sociaux régionaux et les organismes consulaires.

S'il est légitime de vouloir alléger la procédure d'élaboration du plan de développement des formations professionnelles, il semble également nécessaire, s'agissant d'un document d'orientation ayant vocation à coordonner les interventions de l'ensemble des acteurs de la formation professionnelle au niveau régional, de prévoir leur consultation.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 43 F ainsi modifié .

Article 43 G (nouveau)
(art. L. 222-1, L. 222-2, L. 222-3, L. 332-2, L. 332-6,
L. 332-8-1, L. 332-10, L. 332-12, L. 332-13, L. 332-19-1, L. 332-11,
L. 332-12, L. 411-5, L. 541-13 et L. 541-15 du code de l'environnement)
Compétences des régions en matière d'environnement

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement avec l'avis favorable de sa commission des Lois, tend à modifier plusieurs dispositions du code de l'environnement afin de renforcer les compétences des régions dans ce domaine.

L'Etat leur transférerait le pouvoir d'élaborer et de réviser le plan régional pour la qualité de l'air et le plan régional d'élimination des déchets industriels spéciaux, le classement des sites en réserve naturelle et leur gestion, l'élaboration des inventaires locaux et régionaux du patrimoine faunistique et floristique.

Votre commission des Lois ayant décidé de s'en remettre à l'avis de la commission des Affaires économiques ne vous soumettra pas d'amendement sur cet article.

1. Le plan régional pour la qualité de l'air

Le droit en vigueur

L'article L. 222-1 du code de l'environnement rend obligatoire la réalisation de plans régionaux pour la qualité de l'air (PRQA). Un PRQA fixe des orientations pour atteindre les objectifs de qualité de l'air fixés par le décret n° 98-360 du 6 mai 1998 relatif à la surveillance de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé et sur l'environnement, aux objectifs de qualité de l'air, aux seuils d'alerte et aux valeurs limites.

Elaborés par le préfet de région , ces plans doivent répondre à un triple objectif : établir un état précis de la pollution atmosphérique dans la région concernée ; dicter des orientations pour satisfaire les objectifs de qualité de l'air prescrits dans l'annexe du décret du 6 mai 1998 ; sensibiliser les différents acteurs régionaux aux enjeux de la pollution atmosphérique.

L'évaluation de la qualité de l'air est réalisée par les associations de surveillance de la qualité de l'air agréées par le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement. En 1996, ce dernier a confié la réalisation d'inventaires d'émissions pour chaque région au Centre Interprofessionnel Technique d'Etudes de la Pollution Atmosphérique.

Les plans régionaux pour la qualité de l'air sont des outils de planification qui n'ont pas d'incidence juridique directe , mais qui sont destinés à orienter l'action de l'Etat et celle des collectivités locales.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur, quinze plans régionaux pour la qualité de l'air avaient été arrêtés par les préfets de région au 1 ^er octobre 2001 . Trois autres projets de plans ont été mis à la disposition du public dans le cadre de la consultation prévue par le décret du 6 mai 1998 avant leur approbation finale par le préfet. Enfin, la rédaction des projets de PRQA des autres régions devrait être achevée avant la fin de l'année 2002.

Le texte soumis au Sénat

Le premier paragraphe (I) du présent article tend à modifier les articles L. 222-1, L. 222-2 et L. 222-3 du code de l'environnement, afin de confier au président du conseil régional le soin d'élaborer le plan régional pour la qualité de l'air et au conseil régional le soin de l'arrêter.

Il précise que les services de l'Etat devront être associés à cette élaboration et que le conseil régional devra recueillir l'avis du comité de massif pour les zones où s'applique la convention alpine ^{226 ( * )} .

Enfin, il institue un pouvoir de substitution du préfet en cas de carence du conseil régional, en indiquant qu'un décret déterminera les conditions dans lesquelles l'Etat élaborera le plan régional pour la qualité de l'air, lorsqu'après avoir été invité à y procéder, un conseil régional ne l'aura pas adopté dans un délai de dix-huit mois.

Les observations de votre commission des Lois

On observera simplement que les collectivités locales et notamment les régions sont déjà impliquées dans l'élaboration des plans régionaux pour la qualité de l'air : des représentants des conseils régionaux sont membres de la commission en charge de rédiger le plan ; d'autre part, les projets de plan leur sont soumis pour avis.

Dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, ces dernières contribuent également au financement du dispositif national de surveillance de qualité de l'air. Enfin, les régions interviennent dans la mise en oeuvre des PRQA en ce qui concerne les transports en commun interurbains.

L'article 9 de la directive européenne 96/62/CE du 27 septembre 1996 concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant stipule que « dans les zones où les niveaux de polluants sont inférieurs aux valeurs limites, les Etats membres maintiennent les niveaux de pollution en dessous des valeurs limites et s'efforcent de préserver la meilleure qualité de l'air compatible avec le développement durable ». L'outil de planification qu'est le plan régional pour la qualité de l'air répond à cette attente précise.

Telle est, semble-t-il, la raison pour laquelle le présent article prévoit qu'en cas de défaillance d'un conseil régional, l'Etat prendra en charge l'élaboration du plan régional pour la qualité de l'air.

Votre rapporteur observe toutefois que l'article 24 du projet de loi relatif à la Corse, accepté par le Sénat, transfère à la collectivité territoriale de Corse l'élaboration du plan régional pour la qualité de l'air, sans toutefois prévoir de pouvoir de substitution du préfet. Par ailleurs, les deux textes proposent des rédactions incompatibles de l'article L. 222-2 du code de l'environnement.

2. Le classement des réserves naturelles

L'Etat dispose de plusieurs instruments de protection des espaces naturels, qu'il s'agisse des parcs nationaux, des réserves naturelles ou des arrêtés de protection de biotope. Les conseils régionaux ne disposent pas de tels outils mais peuvent contribuer à leur gestion, notamment dans les contrats de plan.

Par ailleurs, en matière d'outils d'intervention foncière, le conservatoire du littoral et les conservatoires régionaux d'espaces naturels conduisent de nombreux partenariats avec les régions. Enfin en matière d'outils contractuels, il faut citer les parcs naturels régionaux qui sont des outils de la compétence des régions (ils couvrent aujourd'hui 12% du territoire national).

Le titre III du livre III du code de l'environnement, consacré aux parcs et réserves détermine le régime des parcs nationaux, des parcs naturels régionaux et des réserves naturelles qu'elles soient classées ou qu'elles relèvent du régime des réserves volontaires agréées ^{227 ( * )} .

L'article L. 332-1 dispose que des parties du territoire d'une ou de plusieurs communes peuvent être classées en réserve naturelle lorsque la conservation du milieu naturel présente une importance particulière ou qu'il convient de les soustraire à toute intervention artificielle susceptible de les dégrader.

Aux termes de l'article L. 332-2, la décision de classement est prononcée par décret ou, à défaut de consentement du propriétaire, par décret en Conseil d'Etat, après consultation de toutes les collectivités locales intéressées. L'acte de classement peut soumettre à un régime particulier et, le cas échéant, interdire toute action susceptible d'altérer le caractère de la réserve ; il peut donner droit à indemnité. Le déclassement total ou partiel est prononcé par décret en Conseil d'Etat, après enquête publique.

La gestion des réserves naturelles peut être confiée à des établissements publics créés à cet effet. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, 12 % des réserves seraient gérées par des collectivités locales, 30 % par des établissements publics et 58 % par des associations.

Les dépenses de fonctionnement seraient couvertes, en moyenne, à 53 % par l'Etat, 15,36 % par le mécénat, 11 % par l'autofinancement 8,31 % par les départements, 5,24 % par les régions, 3,60 % par l'Union européenne et 3,48 % par les communes. En investissement, ces proportions s'élèveraient à 43,72 % (Etat), 12,43 % (département), 8,56 % (autofinancement), 8,36 % (région), 7,47 % (Europe), 3,82 % (établissements publics), 2, 43 % (commune), 13,20 % (autres sources).

Les réserves naturelles volontaires sont des propriétés privées protégées en raison de leur intérêt scientifique ou écologique, à la demande ou avec l'accord du ou des propriétaires.

Le règlement peut être aussi contraignant que celui d'une réserve naturelle. Toute action susceptible de nuire à la faune et à la flore peut être interdite ou réglementée. La décision d'agrément fixe les obligations du propriétaire en matière de gardiennage et de responsabilité civile à l'égard des tiers.

Ainsi, la procédure est rapide et plus souple que l'instruction d'un dossier de réserve naturelle : l'agrément est donné pour six ans, il est renouvelable par tacite reconduction et peut être abrogé à la demande du propriétaire avant le terme de chaque période de six ans. La réglementation qui fait l'objet d'un agrément du préfet est librement consentie par le propriétaire.

Les frais de fonctionnement de la réserve ne sont pas pris en charge par l'Etat. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, 40 % des réserves naturelles volontaires bénéficieraient de financements locaux mais beaucoup éprouveraient de la peine à assumer leurs charges. 66 % des propriétaires délègueraient la gestion à un organisme gestionnaire qualifié. Un tiers des réserves serait ainsi autogérées par leur propriétaire : 16 % par des collectivités, 10 % par des particuliers, 8 % par des associations ou fondations.

Le texte soumis au Sénat

Le présent article tend à confier le classement d'un territoire en réserve naturelle à la délibération du conseil régional, prise après consultation de toutes les collectivités locales intéressées et avis du représentant de l'Etat. Le préfet conserverait le droit de demander au conseil régional le classement d'une zone « afin d'assurer la mise en oeuvre d'une réglementation communautaire ou d'une obligation résultant d'une convention internationale ».

Ces obligations peuvent procéder, notamment, des dispositions des directives « oiseaux » n° 79-409-CEE du 2 avril 1979 et « habitats » n° 92-43-CEE du 21 mai 1992. S'il n'était pas fait droit à cette demande, l'Etat retrouverait sa compétence en la matière et procèderait au classement, selon des modalités définies par un décret en Conseil d'Etat. Enfin, il est prévu qu'à défaut de consentement du propriétaire, le classement serait prononcé par décret en Conseil d'Etat.

Par coordination avec ces dispositions, le présent article apporte des modifications au code de l'environnement, afin de prévoir que :

- lorsque l'autorité administrative a notifié au propriétaire intéressé son intention de constituer une réserve naturelle, le délai de quinze mois pendant lequel aucune modification ne peut être apportée à l'état des lieux ou à leur aspect, peut être renouvelé par le conseil régional si les premières consultations et l'enquête publique ont commencé (B) ;

- les modalités de gestion des réserves naturelles et de contrôle des prescriptions contenues dans l'acte de classement -sauf lorsque la décision de classement a été prise par l'Etat- sont définies par le conseil régional (C) ;

- la décision de déclassement total ou partiel d'un territoire précédemment classé en réserve naturelle par la région -à l'exclusion des réserves créées à la demande du représentant de l'Etat- est prise par le conseil régional, dans les mêmes formes que celles prévues pour le classement par l'article L. 332-4 du même code (publicité foncière, communication aux maires, notifications aux propriétaires). Ce déclassement peut être total ou partiel (D).

Le présent article étend également la compétence du conseil régional à l'agrément des propriétés privées qui deviendraient des réserves naturelles volontaires (E et II bis ^{228 ( * )} ).

Enfin, le F et le G, dans un souci de cohérence, prévoient que la région est compétente :

- lorsqu'elle crée une réserve naturelle, pour donner, le cas échéant, son accord pour l'établissement d'une servitude sur celle-ci, laquelle ne peut, selon le droit commun, être constituée qu'avec l'accord du ministre chargé de la protection de la nature (article L. 332-13 du code de l'environnement) ;

- pour délivrer l'autorisation nécessaire pour détruire ou modifier des territoires classés en réserve naturelle (article L. 332-9 du code de l'environnement) ;

- pour instituer des périmètres de protection autour des réserves naturelles (article L. 332-16 du même code) et qu'il revient au président du conseil régional de publier l'acte de classement d'une réserve, de notifier au propriétaire l'intention de créer une réserve naturelle, de recevoir la notification de toute aliénation d'un immeuble situé dans un de ces espaces (respectivement pour l'application des articles L. 332-4, L. 332-6 et L. 332-7 du code de l'environnement).

Ces dispositions constituent la transposition des mesures prévues en faveur de la collectivité territoriale de Corse.

3. La réalisation des inventaires locaux et régionaux du patrimoine faunistique et floristique

Le droit en vigueur

L'article L. 411-5 du code de l'environnement prévoit que l'Etat peut décider l'élaboration d'inventaires locaux et régionaux du patrimoine faunistique et floristique , réalisés sous la responsabilité scientifique du Muséum national d'histoire naturelle.

Le texte soumis au Sénat

Le paragraphe III tend à réécrire cet article afin de conférer cette compétence aux régions . Les préfets des départements concernés et les collectivités territoriales devraient en être informés. L'Etat conserverait le pouvoir de demander à la collectivité de faire procéder à un inventaire et, s'il n'était pas fait droit à sa demande, de décider son élaboration dans les conditions prévues par le droit commun.

Une fois réalisés, les inventaires seraient transmis aux préfets des départements concernés. Ils seraient étudiés sous la responsabilité scientifique du Muséum national d'histoire naturelle.

Enfin, lors de l'élaboration d'un plan local d'urbanisme, le préfet communiquerait à la commune ou à l'établissement public de coopération intercommunale compétent toutes informations contenues dans ces inventaires utiles à cette élaboration.

4. Les plans de gestion des déchets industriels spéciaux

Le droit en vigueur

Les articles L. 541-13 et L. 541-14 du code de l'environnement prévoient l'élaboration de deux types de plans d'élimination des déchets , les uns au niveau régional ou interrégional, pour les déchets industriels spéciaux , les autres à l'échelon départemental ou interdépartemental, pour les déchets ménagers .

Le plan régional d'élimination des déchets industriels spéciaux comprend : un inventaire prospectif à terme de dix ans des quantités de déchets à éliminer selon leur origine, leur nature et leur composition ; le recensement des installations existantes et de celles qu'il apparaît nécessaire de créer ; les priorités à retenir pour éliminer ces déchets, compte tenu des évolutions économiques et technologiques prévisibles. A deux exceptions près ^{229 ( * )} , toutes les régions sont dotées de PREDIS.

Le plan départemental ou interdépartemental d'élimination des déchets ménagers dresse l'inventaire des types, des quantités et des origines des déchets à éliminer et des installations existantes de traitement ; recense les documents d'orientation et les programmes des personnes morales de droit public et de leurs concessionnaires dans le domaine des déchets ; énonce les priorités à retenir compte tenu, notamment, des évolutions démographiques et économiques prévisibles pour la création d'installations nouvelles et pour la collecte, le tri et le traitement des déchets.

En vertu des articles L. 541-13-V et L. 541-14-V du code de l'environnement, ces plans sont respectivement élaborés sous la responsabilité de l'Etat ou, à leur demande, par la région ou par le département .

L'article L. 541-15 du code de l'environnement indique que les décisions prises par les personnes morales de droit public ou leur concessionnaire, dans le domaine des déchets, doivent être compatibles avec ces plans, et notamment les décisions prises en application de la réglementation des installations classées. En outre, les prescriptions applicables aux installations existantes doivent être rendues compatibles avec les plans dans un délai de trois ans.

Le dernier alinéa de l'article L. 541-15 prévoit que les modalités et procédures d'élaboration, de publication et de révision des plans sont déterminées par un décret en Conseil d'Etat, qui fixe notamment les modalités de la consultation du public, les mesures de publicité à prendre lors de leur élaboration et après leur adoption et la procédure simplifiée de révision applicable, dès lors que les modifications projetées n'en remettent pas en cause l'économie générale.

Le texte soumis au Sénat

Le paragraphe IV du présent article tend à modifier le V de l'article L. 541-13 afin de prévoir que le projet de plan est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité du président du conseil régional. Il rend ainsi obligatoire une compétence que le conseil régional pouvait exercer sur simple demande.

Comme pour le plan régional de la qualité de l'air, il institue un pouvoir de substitution du préfet en cas de carence du conseil régional, en indiquant qu'un décret en Conseil d'Etat déterminera les conditions dans lesquelles l'Etat élaborera le plan régional pour la qualité de l'air, lorsque, après avoir été invité à y procéder, un conseil régional ne l'aura pas adopté dans un délai de dix-huit mois.

Les observations de votre commission des Lois

Votre commission des Lois observe que ces dispositions sont en retrait par rapport aux mesures contenues dans le projet de loi relatif à la Corse, aux termes desquelles la collectivité territoriale de Corse sera compétente pour élaborer non seulement le plan régional d'élimination des déchets industriels spéciaux mais également les plans départementaux d'élimination des déchets ménagers.

Cependant, en l'absence de concertation, elle ne juge pas souhaitable, sur le continent, de remettre en cause les compétences dévolues aux départements en la matière.

Parmi les engagements internationaux justifiant la mise en place d'un pouvoir de substitution du préfet pour élaborer le PREDIS, figurerait notamment l'article 7 de la directive 75/442/CEE du 15 juillet 1975, faisant obligation aux Etats membres d'élaborer des plans de gestion de déchets. Le territoire national devrait donc être couvert par ces plans. Un contentieux serait actuellement en cours, car, à ce jour, la France n'a pas rempli cette obligation.

Sous le bénéfice de ces observations et de l'examen des amendements de la commission des Affaires économiques, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 43 G.

Article 43 H (nouveau)
(art. L. 2251-4 et L. 3232-4
du code général des collectivités territoriales)
Aides au cinéma

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement avec l'avis favorable de sa commission des Lois, tend à relever le seuil de fréquentation au-dessous duquel les collectivités territoriales peuvent aider financièrement les exploitants de salles de spectacle cinématographique et à supprimer toute exigence de fréquentation pour les salles d'art et d'essai.

1. Le droit en vigueur

Les articles, L. 2251-4, L. 3232-4 et L. 4211-1 6°du code général des collectivités territoriales autorisent les communes, les départements et les régions à attribuer des subventions à des entreprises existantes ayant pour objet l'exploitation de salles de spectacle cinématographique réalisant moins de 2.200 entrées hebdomadaires dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

Ces aides accompagnent un « projet cinématographique présentant les actions prévues, notamment en matière de programmation en direction de publics déterminés, de formation à la culture cinématographique ou de prospection de nouveaux publics, ainsi que les engagements en matière de politique tarifaire, d'accueil du public ou de travaux d'aménagement. » Il s'agit donc d'une aide à un projet de développement et non à des exploitants en difficulté .

L'aide prend exclusivement la forme d'une subvention (article R. 1511-40). Elle doit faire l'objet d'une demande écrite de l'exploitant, décrivant les comptes et le statut de l'entreprise, ainsi que le projet cinématographique précité. Les bénéficiaires doivent répondre aux conditions suivantes :

- être exploitants existants et autonomes , ce qui exclut les aides à la création d'entreprises d'exploitation mais pas celles à la création de salles ou à l'extension d'exploitations par des exploitants existants ;

- être titulaire d'une autorisation d'exercice délivrée par le Centre national de la cinématographie ;

- avoir un nombre d'entrées hebdomadaires qui n'excède pas le seuil précité, quel que soit le nombre de salles qu'ils exploitent sur un même site ;

- ne pas être spécialisés dans la projection des films visés à l'article 279 bis du code général des impôts, c'est-à-dire des films pornographiques ou d'incitation à la violence.

L'article R. 1511-43 du code général des collectivités territoriales dispose que le montant annuel de l'aide accordée par une ou plusieurs collectivités locales ne peut excéder 30 % du chiffre d'affaires de l'établissement, ou 30 % du coût du projet si celui-ci porte exclusivement sur des travaux susceptibles de donner lieu à l'octroi d'un soutien financier, par application des dispositions de l'article 11 du décret n° 98-750 du 24 août 1998 relatif au soutien financier à la diffusion de certaines oeuvres cinématographiques et au soutien financier à la modernisation et à la création des établissements de spectacles cinématographiques.

Une convention doit être signée entre la collectivité territoriale et le bénéficiaire de l'aide, mentionnant son objet, les objectifs à atteindre, son montant et ses modalités. Il s'agit d'une formalité substantielle, dont la méconnaissance entraînerait l'annulation de l'aide. Lorsque l'aide émane du département, celui-ci doit recueillir l' avis du conseil municipal de la commune où est située l'entreprise concernée. Si elle émane de la région, les avis du conseil général et du conseil municipal sont requis.

Faute de textes contraires, l'aide locale aux exploitants peut se conjuguer avec d'autres aides locales ou nationales, exonération de taxe professionnelle et subventions du Centre national de la cinématographie notamment.

Rien ne semble par ailleurs s'opposer à ce que des exploitants de salle en difficulté bénéficient de soutiens au titre de l'aide aux entreprises en difficulté, à condition de respecter les modalités de ce type d'aides.

Les exploitants de salles doivent encore pouvoir obtenir des aides au maintien des services nécessaires aux besoins de la population en milieu rural, un cinéma pouvant être regardé comme un tel service.

Enfin, le juge administratif a estimé que les collectivités territoriales pouvaient accorder des aides à la création d'entreprise d'exploitation de salles de cinéma dans les communes où il n'en existe pas ^{230 ( * )} .

2. Le texte soumis au Sénat

Le présent article tend à modifier les articles L. 2251-4 et L. 3232-4 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre aux collectivités territoriales d'accorder des subventions :

- d'une part, aux établissements exploitant des salles de cinéma réalisant moins de 10.000 entrées par semaine, au lieu de 2.200 actuellement, quel que soit le nombre de leurs salles ;

- d'autre part, aux établissements exploitant des salles de cinéma d'art et d'essai, dans des conditions fixées par décret.

3. La position de votre commission des Lois

Conçu pour enrayer la fermeture des petites salles qui, sans cette aide, n'auraient pu continuer à fonctionner, le dispositif prévu par la loi n°  92-651 du 13 juillet 1992 relative à l'action des collectivités locales en faveur de la lecture publique et des salles de spectacle cinématographique, dite loi « Sueur », doit être adapté à l'évolution des fréquentations. Ainsi, certaines salles moyennes de centre-ville sont-elles confrontées à la concurrence des multiplexes.

Sur les 2 150 établissements de spectacle cinématographique recensés en 2001, 1 806 entraient dans le champ d'application du dispositif. Le relèvement du seuil de 2 200 à 10 000 entrées hebdomadaires concerne 272 établissements. C'est donc 96 % des cinémas qui pourraient être soutenus par les collectivités territoriales.

Par ailleurs, on indiquera qu'en 2001, 956 écrans étaient classés « art et essai ». Le classement « art et essai » ne s'applique pas aux établissements mais aux écrans, ce qui contribue à élargir l'impact du dispositif proposé. Il suffit qu'un établissement dispose d'un écran classé -quelle que soit sa fréquentation- pour qu'il puisse bénéficier de subventions de la commune ou du département. Toutefois il convient de relever que les cinémas d'art et d'essai qui dépassent le seuil de 10 000 entrées hebdomadaires sont très peu nombreux.

Enfin, on observera que, grâce à ces aides, le parc de salles reste harmonieusement réparti sur l'ensemble du territoire, avec 5 166 écrans implantés sur plus de 1600 communes au 31 décembre 2000.

Sous réserve des observations que votre commission des Affaires culturelles pourra formuler, en particulier sur les seuils de fréquentation proposés, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 43 H sans modification.

Article 43 I (nouveau)
Transfert de compétences dans le domaine de la culture

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement avec l'avis favorable de sa commission des Lois, tend à prévoir le transfert aux collectivités territoriales, à titre expérimental et pendant une durée maximale de trois ans, sur la base de protocoles d'expérimentation :

- de l'inventaire des monuments et richesses artistiques ;

- des mesures d'inscription à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques et de classement des monuments historiques ;

- du soutien aux travaux sur les monuments historiques inscrits n'appartenant pas à l'Etat et aux travaux sur le patrimoine rural non protégé et, le cas échéant, la maîtrise d'ouvrage de ces travaux.

Votre commission des Lois s'en remettant à l'avis de la commission des Affaires culturelles ne vous soumettra pas d'amendement sur cet article. Votre rapporteur présentera simplement le droit en vigueur et le dispositif proposé.

1. Le droit en vigueur

L'inventaire des monuments et richesses artistiques

L'inventaire, idée ancienne née sous la Révolution, reprise sous l'Empire mais abandonnée sous la Restauration, a été relancé en 1964 par André Malraux. Le principe de l'« inventaire général des richesses artistiques de la France » a été posé par le IV ^ème plan de développement économique et social, approuvé par la loi n° 62-900 du 4 août 1962.

Le service de recherche et de documentation du ministère de la culture éponyme a pour mission de « recenser, étudier et faire connaître toute oeuvre qui, du fait de son caractère artistique, historique ou archéologique constitue un élément du patrimoine national ».

Des équipes de chercheurs, photographes, dessinateurs, documentalistes sont installés dans chaque direction régionale des affaires culturelles, soit environ 450 personnes, pour établir un inventaire qui, « de la cathédrale à la petite cuillère », selon l'expression d'André Malraux, se veut exhaustif. A Paris et dans chaque direction régionale des affaires culturelles, des centres de documentation permettent d'accéder aux 130.000 dossiers et 2.000.000 de clichés, cette documentation étant désormais informatisée.

Le corps des conservateurs de l'inventaire général a été créé en 1976 et a reçu pour mission d'établir cet inventaire « selon les méthodes scientifiques applicables à la recherche sur le terrain et à contribuer à l'exploitation de la documentation, notamment en assurant les publications ^{231 ( * )} . »

Les services régionaux de l'Inventaire travaillent depuis de nombreuses années déjà et souvent bien avant la loi de décentralisation avec les collectivités locales, qu'il s'agisse des conseils régionaux, des conseils généraux, des villes, des pays, des SIVOM, des SIVUM, etc. Cette collaboration, souvent inscrite dans le cadre de conventions, est de plus en plus active, si bien que dans certaines régions la part des collectivités locales dans le financement des opérations d'Inventaire est au moins aussi importante que celle de l'Etat .

C'est généralement l'identification du patrimoine qui intéresse les collectivités locales et de plus en plus souvent, c'est aussi une évaluation relative de l'importance de ce patrimoine qui est demandée. Les services régionaux de l'Inventaire sont de plus en plus sollicités pour participer à l'élaboration d'opérations relatives à l'aménagement du territoire : révision des plans d'occupation des sols (futurs plans locaux d'urbanisme), études de secteurs sauvegardés, projets de zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (ZPPAUP), etc. Les services d'urbanisme de certaines grandes villes comme Rennes, Toulouse, Bordeaux, Lyon, Saint-Etienne, etc. font appel à l'Inventaire pour alimenter des Systèmes d'Information Géographiques afin de mieux assurer la gestion du patrimoine qu'elles abritent.

Les publications réalisées par les services régionaux après avoir effectué les opérations d'inventaire, surtout les Images du Patrimoine , les Itinéraires ou les produits virtuels sur l'Internet sont très souvent produites dans le cadre de partenariats.

Toutefois, dans une circulaire du 20 juin 2001, la ministre de la culture, Madame Catherine Tasca, a éprouvé le besoin de rappeler la nécessité, déjà affirmée en 1990, de prendre en compte les besoins des collectivités territoriales dans la conduite des opérations d'inventaire et de les y associer en favorisant les partenariats.

L'inscription à l'inventaire supplémentaire

En application de la loi du 31 décembre 1913, les monuments historiques ainsi recensés sont susceptibles de faire l'objet de deux types de protection : le classement et l'inscription sur l'inventaire supplémentaire . On parle ainsi de monuments classés et de monuments inscrits.

Peuvent être classés monuments historiques les immeubles dont la conservation présente, au point de vue de l'histoire ou de l'art, un intérêt public. Peuvent être inscrits à l'inventaire les immeubles ou parties d'immeubles publics ou privés qui, sans justifier une demande de classement immédiat, présentent un intérêt d'histoire ou d'art suffisant pour en rendre désirable la préservation.

Envisagée par la loi de 1913 comme ayant pour objet le recensement et l'information sur les édifices aptes à figurer sur l'Inventaire, la procédure d'inscription à l'inventaire supplémentaire est devenue peu à peu une mesure de protection à part entière.

Elle ne constitue plus désormais l'antichambre destinée à accueillir des immeubles en attente de classement mais une procédure de sauvegarde autonome, à l'efficacité certaine, même si les effets sont moins forts s'agissant du monument lui-même.

Hormis sa déconcentration, la procédure est proche de celle du classement. L'initiative appartient au préfet de région, au propriétaire de l'immeuble ou à toute personne physique ou morale y ayant intérêt. La décision d'inscription appartient au préfet de région, après consultation la Commission du patrimoine et des sites.

L'inscription sur l'inventaire supplémentaire, une fois notifiée aux propriétaires, entraîne pour eux « l'obligation de ne procéder à aucune modification de l'immeuble ou partie de l'immeuble inscrit sans avoir, quatre mois auparavant, avisé la direction régionale chargée des affaires culturelles de leurs intentions et indiqué les travaux qu'ils se proposent d'effectuer. »

Il s'agit de permettre à l'administration de la culture d'être informée des modifications et des travaux envisagés par une simple déclaration préalable et non par une autorisation préalable, comme pour l'immeuble classé. La protection juridique est donc apparemment plus faible. Contrairement au classement, la déclaration n'entraîne pas la surveillance des travaux par le service des monuments historiques, mais cette surveillance réapparaît si les travaux font l'objet d'une subvention du ministère de la culture ou s'ils nécessitent l'obtention d'un permis de construire.

Toute infraction à ces dispositions est punie d'une peine correctionnelle et l'inobservation du délai de quatre mois est l'un des éléments entrant dans la définition du délit.

Le ministère de la culture ne peut s'opposer aux travaux qu'en engageant une procédure de classement (Conseil d'Etat, 2 janvier 1959, Crozes). Toutefois, l'administration peut imposer certaines contraintes. En réponse à la déclaration, l'avis favorable peut n'être donné qu'avec certaines réserves, auxquelles le propriétaire se plie généralement, surtout s'il sollicite une subvention. D'autre part, la loi du 31 décembre 1976 soumet à permis de démolir les immeubles ou parties d'immeubles inscrits sur l'inventaire supplémentaire des monuments historiques.

S'ils sont ainsi soumis à des mesures restrictives de protection, les propriétaires de monuments historiques bénéficient également de mesures de soutien, qu'il s'agisse d'exonérations fiscales ^{232 ( * )} ou du financement des travaux de conservation et d'entretien.

Le soutien aux travaux

Les travaux d'entretien, de réparation et de restauration peuvent bénéficier d'une participation financière de l'état qui n'exclut pas les aides que d'autres collectivités peuvent consentir au maître d'ouvrage.

Les travaux autorisés sur un immeuble inscrit sont réalisés par le propriétaire avec le concours de l'architecte et des entreprises de son choix. Ceux-ci, au titre de la conservation de l'édifice, peuvent bénéficier d'une participation financière de l'Etat limitée à 40 % du montant total.

Les travaux autorisés sur un immeuble classé sont exécutés sous le contrôle de l'administration. Dans le cas d'une aide financière de l'Etat, le recours à l'architecte en chef des monuments historiques territorialement compétent est obligatoire.

Le montant de la participation éventuelle de l'Etat est déterminé « en tenant compte de l'intérêt de l'édifice, de son état actuel, de la nature des travaux projetés, et enfin des sacrifices consentis par le propriétaire ou tous autres intéressés à la conservation du monument » (décret du 18 mars 1924).

Cependant, les collectivités territoriales sont de plus en plus appelées à participer au financement des travaux.

2. Le texte soumis au Sénat

Pour atteindre ces objectifs, énumérés dans le premier paragraphe (I), le présent article prévoit la mise en oeuvre de protocoles d'expérimentation dans les douze mois suivant la promulgation de la loi.

Aux termes du deuxième paragraphe (II) , les protocoles auraient un triple objet.

En premier lieu, ils devraient établir des critères de distinction au sein des monuments historiques entre ceux justifiant une protection au titre de la loi de 1913 et ceux ayant vocation à relever d'une protection et d'une gestion par les collectivités locales .

Par ailleurs, les protocoles auraient pour objet de préparer des transferts de compétence en matière d'inventaire, de responsabilité du soutien aux travaux sur les monuments historiques et de maîtrise d'ouvrage .

Enfin, ils devraient permettre, au terme de l'expérimentation, « de déterminer le niveau de collectivité territoriale compétente pour chacun des terrains d'expérimentation faisant l'objet d'un transfert définitif ».

Chaque protocole devrait définir les modalités de coopération de l'Etat et des collectivités territoriales et donc, à ce titre, les conditions de transfert de crédits et la mise à disposition de personnels. Il devrait adapter les procédures administratives et consultatives.

Enfin, le troisième paragraphe ( III) prévoit que, dans les six mois de la fin de l'expérimentation, dont la durée maximale est de trois ans, un bilan conjoint sera établi par l'Etat et les collectivités territoriales concernées.

Votre rapporteur observera que les protocoles mis en oeuvre jusqu'ici ne prévoient pas tous de transferts de compétences, loin s'en faut. Seuls deux peuvent prétendre constituer une expérimentation au sens où l'entend la loi.

S'agissant de l'Isère, l'expérimentation ne porte que sur le transfert au conseil général de l'inscription sur l'inventaire supplémentaire et du financement des travaux sur les monuments inscrits. Pour la convention conclue avec la région Provence-Alpes-Côte-d'Azur, il s'agit de confier à la région la gestion du patrimoine inscrit, c'est-à-dire le soin de l'entretenir.

Sous réserve de ces interrogations et des amendements que votre commission des Affaires culturelles ne manquera pas de vous soumettre, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 43 I.

Article 43 J (nouveau)
Rapports au Parlement

Cet article tend à prévoir deux rapports annuels du Gouvernement au Parlement pendant cinq ans, l'un sur l'organisation des services déconcentrés de l'Etat, l'autre sur le bilan des transferts aux collectivités territoriales de personnels et de ressources réalisés en application des expérimentations prévues par le présent projet de loi.

Il a été introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de M. Emile Blessig, contre l'avis de sa commission des Lois mais avec l'accord du Gouvernement. A la demande de ce dernier, l'amendement a été rectifié afin de prévoir que les deux premiers rapports seraient remis à l'issue de la deuxième année suivant l'entrée en vigueur de la présente loi, d'autre part que le rapport sur les services déconcentrés de l'Etat porterait sur leur organisation et non sur leur réorganisation.

La durée de cinq ans correspondra à la période d'expérimentation et le report de l'échéance prévue pour la remise des rapports semble justifié si l'on souhaite dresser un premier bilan significatif.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à fondre en un seul document les deux rapports prévus par le présent article et à prévoir que le bilan portera bien sur la réorganisation des services en application de l'expérimentation et non sur leur organisation.

On rappellera que le Sénat avait modifié de la même manière l'article 39 bis du projet de loi relatif à la Corse, dont l'objet est analogue, et que sa rédaction avait été acceptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 43 J ainsi modifié .

* ¹⁹¹ Conseil d'Etat, 30 mai 1930, chambre syndicale du commerce en détail de Nevers.

* ¹⁹² J.-C. Nemery, Le nouveau régime des interventions économiques des collectivités locales, Actualité juridique du droit administratif, 20 février 1993, page 65.

* ¹⁹³ Lois n° 82-6 du 7 janvier1982 approuvant le plan intérimaire 1982-1983 et n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

* ¹⁹⁴ Articles L. 2251-1 et L. 3231-1 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁹⁵ Conseil d'Etat, 18 novembre 1991, département des Alpes-Maritimes, avec les conclusions du commissaire du Gouvernement Pochard, Revue de droit public, 1992, page 354.

* ¹⁹⁶ Conseil d'Etat, 15 février 1993, région Nord-Pas-de-Calais.

* ¹⁹⁷ Les départements, les communes et leurs groupements ne peuvent que compléter l'aide régionale lorsque celle-ci n'atteint pas le plafond fixé par décret ; ils ne doivent intervenir que dans les zones et les secteurs d'activités retenus par le conseil régional ; enfin, ils ne peuvent accorder une aide directe à une entreprise que si la région a décidé, au préalable, de lui octroyer une aide. Toutefois, la région ne peut rien faire qui s'apparenterait à une mise sous tutelle des départements et des communes, prohibée par l'article L. 1111-3 du code général des collectivités territoriales (Tribunal administratif de Montpellier, 20 juin 1983, commune de Narbonne c/ région Languedoc-Roussillon).

* ¹⁹⁸ Conseil d'Etat, 17 mars 1993, conseil régional de Bourgogne.

* ¹⁹⁹ Articles L. 1511-3 et R. 1511-19 et suivants du code général des collectivités territoriales.

* ²⁰⁰ Article L. 1511-3, L. 4253-1 et R. 1511-24 et suivants du code général des collectivités territoriales.

* ²⁰¹ Articles L. 2253-7, L. 3231-7, L. 4253-3 et R. 1511-36 à R. 1511-39 du code général des collectivités territoriales.

* ²⁰² Créées en application du décret n° 55-876 du 30 juin 1955, les sociétés de développement régional ont pour vocation de concourir au financement des investissements productifs dans leurs zones géographiques respectives. Ce sont des établissements de crédit qui relèvent de la catégorie des institutions financières spécialisées disposant d'un certain nombre de privilèges et d'obligations du fait d'une convention passée avec l'Etat : garantie d'un dividende minimal pour leurs actionnaires, exonération fiscale pour leurs produits financiers et leurs plus values. Les sociétés de développement régional peuvent apporter aux entreprises l'ensemble des produits financiers à moyen et long terme : interventions en fonds propres, prêts à long terme, crédit-bail immobilier, cautionnement de crédits bancaires à moyen terme.

* ²⁰³ Article L. 4253-3 du code général des collectivités territoriales.

* ²⁰⁴ Articles L. 3231-3 et L. 4211-1 6°.

* ²⁰⁵ Cour de justice des Communautés européennes, 27 mars 1984, Commission c/ République italienne, pour un régime d'aide à l'agriculture institué par la région de Sicile.

* ²⁰⁶ Règlements (CE) n° 69/2001, n° 70/2001 et n° 68/2001 de la Commission européenne du 12 janvier 2001.

* ²⁰⁷ « Sécurité juridique, conditions d'exercice des mandats locaux : des enjeux majeurs pour la démocratie locale et la décentralisation », rapport n° 166 (1999-2000).

* ²⁰⁸ « La décentralisation - Messieurs de l'Etat encore un effort ! » Rapport n° 239 (Sénat, 1996-1997) au nom du groupe du travail présidé par M. Jean-Paul Delevoye.

* ²⁰⁹ Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale du 25 juin 2001, page 4781.

* ²¹⁰ Seule trois régions ont décidé d'exercer cette compétence : la Bretagne, les Pays de la Loire et la pIcardie.

* ²¹¹ Il s'agit de Dunkerque, Rouen, Bordeaux, Marseille, Le Havre, Nantes-Saint-Nazaire, et La Guadeloupe. S'y ajoutent les ports autonomes fluviaux de Paris et de Strasbourg.

* ²¹² Livre vert relatif aux ports et aux infrastructures maritimes COM (97) 678.

* ²¹³ Bretagne, Pays de la Loire, Picardie.

* ²¹⁴ « Refonder l'action publique locale », page 74.

* ²¹⁵ Brest Commerce: nov. 2002 ; Bastia: déc. 2002 ; Lorient Commerce: avril 2003 ; Fort-de-France: août 2003 ; Port-la-Nouvelle: déc. 2003 ; Cherbourg Commerce: mai 2004 ; Sète Commerce: déc. 2004 ; Sète Pêche : fév. 2005 ; Bayonne: août 2006 ; Dieppe: août 2011 ; Brest Pêche: sept. 2013 ; Ajaccio: oct. 2013 ; Boulogne: déc. 2016 ; Saint-Malo: sept. 2017 ; Port-Réunion: avril 2018 ; Brest Réparation navale: déc. 2018 ; Cherbourg Pêche: 2021 ; Bayonne-Blancpignon: août 2024 ; Toulon: déc. 2025 ; Calais: déc. 2025 ; Nice: janv. 2028 ; Larivot: mars 2034 ; Boulogne (terre-pleins et ateliers de marée): oct. 2035 ; Degrad-des-Cannes: janv.2038 ; Concarneau: sept. 2041 ; La Rochelle: août 2044 ; Caen: sept. 2045.

* ²¹⁶ Articles L. 118-5 et L. 118-6 du code du travail et article 18 de la loi n° 87-572 du 23 juillet 1987, complété par loi n° 88-1149 du 23 décembre 1988.

* ²¹⁷ Article L. 118-7 du code du travail.

* ²¹⁸ Les dispositions relatives à ce comité figurent à l'article L. 214-14 du code de l'éducation, modifié par l'article 43 F du présent projet de loi.

* ²¹⁹ Avis n° 96 - Tome V (Sénat, 2000-2001) de Madame Annick Bocandé, page 16.

* ²²⁰ Le COREF est une instance purement consultative : composé de représentants de l'Etat, de la région et des partenaires sociaux, présidé par le préfet ou le président du conseil régional selon les sujets abordés, il est informé des programmes et moyens mis en oeuvre dans chaque région par l'Agence nationale pour l'emploi et l'Association pour la formation professionnelle des adultes (A.F.P.A.).

* ²²¹ Pour une République territoriale - l'unité dans la diversité. Rapport n° 447 (Sénat, 1999-2000) de M. Michel Mercier au nom de la mission commune d'information sur la décentralisation présidée par M. Jean-Paul Delevoye, page 377.

* ²²² Ne seront plus consultés les organismes consulaires, le conseil académique de l'Education nationale, le comité régional de l'enseignement agricole, ni même les organisations d'employeurs et de salariés, alors qu'ils doivent l'être actuellement dans le cadre de l'élaboration du plan régional de développement de la formation professionnelle des jeunes. Aucune consultation ne sera désormais prévue avant l'approbation du plan.

* ²²³ En l'état actuel du droit, la collectivité territoriale de Corse, à l'instar des autres régions, passe des conventions avec les établissements et organismes de formation pour la mise en oeuvre du plan régional de développement de la formation professionnelle des jeunes.

* ²²⁴ Le plan devrait avoir pour objet, en sus des objectifs qui lui sont actuellement assignés, d'assurer « la progression professionnelle des jeunes et des adultes » et de définir des « priorités relatives à la validation des acquis professionnels. »

* ²²⁵ Ce plan aura pour objet de définir des orientations à moyen terme en matière de formation professionnelle des jeunes et des adultes. Il prendra en compte les réalités économiques régionales de manière à assurer l'accès ou le retour à l'emploi et la progression professionnelle des jeunes et des adultes. Il définira également les priorités relatives à l'information, à l'orientation et à la validation des acquis de l'expérience.

* ²²⁶ La convention, qui lie les Etats alpins (Allemagne, Autriche, Confédération helvétique, France, Italie, Liechtenstein, Monaco, Slovénie) et l'Union européenne, a été signée en 1991. Elle vise à mettre en place une politique de préservation et de protection des Alpes, dans le respect des principes de prévention, du pollueur-payeur et de coopération. Elle a préconisé des mesures qui se sont traduites par l'élaboration de nombreux protocoles : 9 ont été signés fin octobre 2000, par les Etats membres et harmonisés, 4 autres resteront à faire, dont un - population et culture - vient d'être lancé.

* ²²⁷ Articles L. 332-1 à L. 332-12 du code de l'environnement.

* ²²⁸ Le E et le B du II bis son identiques !

* ²²⁹ Les régions Midi-Pyrénées et Aquitaine.

* ²³⁰ Conseil d'Etat, 12 novembre 1938, Goldberg et Lichtenstein.

* ²³¹ Décret du 25 août 1976 portant statut particulier du corps des conservateurs de l'inventaire général et des fouilles archéologiques.

* ²³² Le régime fiscal du propriétaire : sont déductibles à 100 % du revenu imposable la part, restant à la charge du propriétaire, des travaux subventionnés par l'état ainsi que les frais résultant de l'ouverture du monument à la visite payante; les autres charges (travaux non subventionnés, frais de gérance, rémunération de gardiens, etc.) sont déductibles à 100% si le monument est ouvert à la visite, à 50 % s'il ne l'est pas. Par ailleurs, la loi du 5 janvier 1988 a institué une exonération totale des droits de mutation à titre gratuit (succession et donation) grevant les immeubles protégés ainsi que les meubles et immeubles par destination constituant le complément historique ou artistique de ces immeubles. Cette exonération est subordonnée à la passation d'une convention entre l'état et les héritiers, donataires ou légataires des biens concernés qui prennent un certain nombre d'engagements : ouverture de l'immeuble au public, maintien sur place et présentation dans le circuit de visite des éléments de décor exonérés, entretien des biens meubles et immeubles faisant l'objet de la convention, mise à disposition gratuite des collectivités locales ou des associations pour des manifestations culturelles ou éducatives ouvertes au public.