Projet de loi relatif à la démocratie de proximité

CHAPITRE IV
DÉCLARATION DE PROJET ET DÉCLARATION
D'UTILITÉ PUBLIQUE

Ce dernier chapitre du titre IV du projet de loi crée une nouvelle étape d'information du public sur les projets donnant lieu à enquête publique en raison de leur impact sur l'environnement .

Le maître d'ouvrage devra désormais prendre une déclaration de projet à l'issue de l'enquête publique .

Cette déclaration interviendra dans deux cadres :

- la procédure « mixte » (articles R. 11-14-1 et suivants du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique). Dans ce cas, la déclaration de projet intervient préalablement à une déclaration d'utilité publique ;

- la procédure de type Bouchardeau (articles L. 123-1 à L. 123- 16 du code de l'environnement). La déclaration de projet intervient en dehors de toute déclaration d'utilité publique.

Il s'agit de dissocier les deux objectifs de la déclaration d'utilité publique, qui sont, d'une part de statuer sur l'intérêt général du projet et, d'autre part, de motiver une expropriation .

Il s'agit d'une solution de compromis, puisqu'il ne paraissait pas envisageable de permettre à une collectivité de statuer sur une déclaration d'utilité publique avant expropriation, en raison de motivations constitutionnelles (protection du droit de propriété).

Article 56
(art. L. 125-1 du code de l'environnement)
Déclaration de projet non suivie
d'une déclaration d'utilité publique

Cet article complète le titre II du livre Ier du code de l'environnement consacré à l'information et à la participation des citoyens par un chapitre V intitulé : « Déclaration de projet », et comportant un article.

Un chapitre spécial est requis, puisque l'enquête Bouchardeau a un objet beaucoup plus large et concerne également les plans d'urbanisme et les établissements classés pour la protection de l'environnement notamment.

CHAPITRE V
Déclaration de projet

Article L. 125-1 du code de l'environnement
Objet et portée de la déclaration de projet

Le premier alinéa du texte prévu pour l'article L. 125-1 du code de l'environnement prévoit que, s'agissant de projets publics ayant fait l'objet d'une enquête dite Bouchardeau , le maître d'ouvrage (qu'il s'agisse de l'Etat, de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public) se prononce par une déclaration de projet sur l'intérêt général de l'opération .

Ceci ne concerne donc que les projets « publics », c'est à dire ceux des personnes publiques (l'Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales, leurs groupements et les établissements publics en dépendant), alors que l'enquête Bouchardeau concerne également les projets privés. En effet, il serait difficilement acceptable qu'une personne privée se prononce sur l'intérêt général d'une opération qu'elle souhaite légitimement réaliser pour son intérêt particulier.

Cette déclaration de projet était définie dans ses préconisations par le rapport du groupe d'étude du Conseil d'Etat, comme un acte consacrant l'intérêt général d'un projet ayant donné lieu à enquête publique au sens de la loi du 12 juillet 1983 dite loi Bouchardeau ^{243 ( * )} , c'est à dire ayant un impact sur l'environnement . Ceci devrait donc concerner tous les projets entrant dans le champ d'application du décret du 23 avril 1985.

Actuellement en effet, une déclaration d'utilité publique n'intervient que pour autant qu'un projet requiert l'expropriation d'un bien immobilier privé.

Selon le Conseil d'Etat, la constatation formelle de l'intérêt général permettrait, sans trop alourdir la procédure, de répondre à une exigence de démocratie et de transparence, afin que les décideurs publics prennent leurs responsabilités publiquement et formellement, que le projet nécessite une expropriation ou non .

Ceci sera particulièrement intéressant s'agissant des projets des collectivités locales . En effet, la seule intervention d'un acte pris par le représentant de l'Etat (la déclaration d'utilité publique) masque la responsabilité des élus locaux dans la réalisation des projets, ce qui peut être vécu comme une frustration ou un manque de transparence.

Au terme de l'enquête publique, l'organe délibérant de la collectivité locale adoptera donc une déclaration de projet ^{244 ( * )} . Celle-ci prendra d'ailleurs en considération les éléments résultant de la concertation inter administrative. En prenant la déclaration de projet, la collectivité donnera une existence formelle à son projet et prendra pleinement ses responsabilités.

S'agissant de projets de type Bouchardeau qui n'impliquent ni expropriation ni mutation domaniale, la déclaration de projet se suffit à elle-même .

Il y a donc décentralisation de l'appréciation de l'intérêt général du projet .

Le deuxième alinéa indique le contenu de la déclaration de projet.

Elle doit préciser l'objet de l'opération et comporte les motifs et considérations qui justifient son caractère d'intérêt général . Cette obligation de motivation participe à la transparence. On peut toutefois se demander si un contentieux pourra être intenté sur cette base. L'idée est de responsabiliser le maître d'ouvrage.

En outre, la déclaration de projet doit indiquer les modifications apportées au projet afin de tenir compte des résultats de l'enquête publique.

Il s'agit là d'une revendication récurrente. En effet, l'une des principales critiques adressées à l'encontre de la procédure d'enquête publique porte sur l'opacité entourant les projets à l'issue de l'enquête publique. Ainsi, des modifications importantes peuvent être apportées au projet, ce qui est mal compris par le public qui se demande alors à quoi sert la consultation.

Les alinéas suivants précisent les conséquences juridiques d'une déclaration de projet.

Le troisième alinéa du texte prévu pour l'article L. 125-1 du code de l'environnement prévoit ainsi que la déclaration de projet doit intervenir dans un délai d'un an à compter de la clôture de l'enquête, l'opération nécessitant une nouvelle enquête à l'expiration de ce délai.

Un an est le maximum, puisqu'il est prévu à l'article L. 11-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique que la déclaration d'utilité publique (qui est postérieure à la déclaration de projet) doit intervenir dans le délai d'un an après la fin de l'enquête publique.

Le quatrième alinéa prévoit également qu'en l'absence de déclaration de projet, aucune autorisation de travaux ne peut être délivrée.

Cette déclaration conditionne donc le début des travaux.

Par ailleurs, les travaux doivent recevoir un commencement d'exécution dans un délai de cinq ans à compter de la publication de la déclaration de projet. Dans le cas contraire, la déclaration de projet devient caduque.

Il est néanmoins prévu que la personne publique responsable du projet peut proroger ce délai de cinq ans une fois, si les circonstances de fait ou de droit n'ont pas changé. Il n'est alors pas nécessaire de procéder à une nouvelle enquête. Cette prorogation doit être faite avant l'expiration du délai de cinq ans.

Cette disposition déroge donc aux dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'environnement, qui continue de régir le cas général.

Le sixième alinéa du texte prévu pour l'article L. 125-1 nouveau du code de l'environnement prévoit en outre que les conditions de publication de la déclaration de projet seront déterminées par décret en Conseil d'Etat.

Il est envisagé que la déclaration de projet soit publiée au recueil des actes des collectivités territoriales et fasse l'objet d'un affichage sur le territoire de la commune.

Il s'agit donc d'une avancée importante, principalement pour les collectivités locales, afin de mieux affirmer leur responsabilité en tant que maître d'ouvrage .

Votre commission des Lois vous propose d' adopter le texte prévu pour l'article L. 125-1 du code de l'environnement sans modification .

Article 57
(art. L. 11-1-1 et L. 11-1-2 du code de l'expropriation
pour cause d'utilité publique)
Déclaration de projet suivie d'une déclaration d'utilité publique

Cet article insère dans le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique un nouvel article L. 11-1-1 relatif à la déclaration de projet suivie d'une déclaration d'utilité publique.

Article L. 11-1-1 du code de l'expropriation
pour cause d'utilité publique
Procédure et portée juridique de la déclaration de projet
suivie d'une déclaration d'utilité publique

Cet article est relatif aux projets ayant un impact sur l'environnement et nécessitant une déclaration d'utilité publique préalablement à une expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, qui sont actuellement soumis à la procédure mixte prévue aux articles R. 11-14-1 et suivants du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Pour la première fois, ils sont expressément mentionnés dans la partie législative du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Le premier alinéa du texte prévu pour le nouvel article L. 11-1-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique définit le champ d'application de cet article.

Il s'agit donc :

- de projets de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages  émanant de personnes publiques , c'est à dire l'Etat, des collectivités territoriales ou des établissements publics, y compris de coopération intercommunale. Une fois de plus, les projets des personnes privées sont exclus, pour les raisons évoquées à l'article précédent ;

- susceptibles d'affecter l'environnement ;

- et dont la réalisation doit rendre nécessaire l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers.

De tels projets nécessitent donc que soit prise une déclaration d'utilité publique préalablement à l'expropriation .

Ainsi qu'il était prévu s'agissant de projets affectant l'environnement, mais ne nécessitant pas d'expropriation, le maître d'ouvrage devra prendre une déclaration de projet, et donc se prononcer sur leur intérêt général .

Le projet de loi distingue ensuite deux hypothèses :

- selon que l'expropriation est poursuivie au profit d'une collectivité territoriale ou l'un de ses établissements publics ;

- ou au profit de l'Etat ou de l'un de ses établissements publics.

1. Hypothèse de poursuite de l'expropriation au profit d'une collectivité locale

Lorsque l'expropriation est poursuivie au profit d'une collectivité territoriale ou de l'un de ses établissements publics , l'autorité compétente de l'Etat (le mot « compétente » a été rajouté par l'Assemblée nationale en première lecture avec l'avis favorable du Gouvernement à l'initiative du rapporteur pour avis, M. Pierre Cohen) leur demande au terme de l'enquête publique de se prononcer dans un délai de six mois maximum, sur l'intérêt général du projet .

Les modalités sont les mêmes que lorsqu'il n'y a pas déclaration d'utilité publique.

Notons que l'autorité compétente varie selon la nature de l'opération projetée.

L'article L. 11-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique prévoit que la déclaration d'utilité publique est déclarée par décret en Conseil d'Etat .

Cependant, il prévoit une dérogation à cette règle, très contraignante, lorsque les conclusions du commissaire ou de la commission chargée de l'enquête sont favorables, l'utilité publique pouvant alors être déclarée par arrêté ministériel ou par arrêté préfectoral.

En pratique, la plupart des déclaration d'utilité publique sont prises par le préfet.

Le deuxième alinéa de cet article prévoit également que certaines catégories de travaux ou d'opérations, en raison de leur nature ou de leur importance, ne peuvent être déclarées d'utilité publique que par décret en Conseil d'Etat.

De plus, c'est également le cas lors d'un désaccord au niveau de l'instruction mixte.

Il peut également s'agir d'un décret simple s'agissant d'opérations secrètes intéressant la Défense nationale.

Une des revendications des élus locaux consiste à renverser le principe de l'article L. 11-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, en prévoyant que le préfet est l'autorité compétente pour prendre une déclaration d'utilité publique, le recours à un décret pris en Conseil d'Etat devenant l'exception.

Cependant, cette proposition, a priori séduisante, et qui répond à de véritables problèmes, le passage en Conseil d'Etat retardant la procédure de six mois, pose de nouveaux problèmes. On constate souvent que le préfet est très engagé dans les différents projets et que les co-financements sont nombreux. Il paraît donc préférable de définir par décret quels seront les projets pour lesquels le préfet pourrait être compétent .

Afin de ne pas bloquer le processus ou le retarder encore considérablement, il est prévu qu'à l'expiration de ce délai de six mois et en l'absence de déclaration de projet, le préfet décide de la déclaration d'utilité publique .

S'il y a déclaration de projet, elle est transmise à l'autorité de l'Etat compétente.

Se pose alors la question de la force contraignante de cette déclaration de projet.

Le rapport du groupe d'étude du Conseil d'Etat soulignait que l'intervention de l'Etat n'était plus perçue comme une garantie apportée au respect du droit de la propriété, mais comme le maintien d'une forme de monopole dans l'appréciation légitime de l'opportunité d'un projet d'aménagement , alors même que la décentralisation a consacré le rôle des autorités locales dans les décisions d'aménagement du territoire dont elles ont la charge, et leur a conféré une véritable légitimité pour apprécier l'opportunité des projets dont elles sont les auteurs.

L'intervention des commissaires enquêteurs, ainsi que les critiques susceptibles de figurer dans leur rapport, peuvent être mal ressenties par certaines autorités locales s'étant investies politiquement dans un projet. En outre, la multiplication des procédures augmente la charge financière pour les collectivités locales et les suites de l'avis négatif donné par le commissaire enquêteur sont parfois vécues comme une dépossession du projet, désormais suspendu à l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat . La consultation de celui-ci allonge les procédures et ses avis ne sont pas rendus publics.

Face à cette situation, certaines associations représentatives d'élus locaux estimaient que, dès lors qu'un projet serait déclaré d'intérêt général par une collectivité locale, l'autorité de l'Etat aurait en quelque sorte compétence liée pour lui délivrer l'autorisation d'exproprier.

Cependant, il n'est pas envisageable que la déclaration d'utilité publique, en tant qu'elle fonde légalement une dépossession d'un bien privé, cesse d'être une compétence de l'Etat.

Ceci relève de considérations constitutionnelles (respect de la propriété privée). Comme l'a souligné le Conseil constitutionnel dans plusieurs décisions, notamment celles de 1993 sur les conditions d'aide et d'investissement des établissements d'enseignement privé et de 1996 sur le statut de la Polynésie française, « La Déclaration des droits de l'Homme reconnaît le caractère fondamental du droit de propriété dont la conservation constitue l'un des buts de la cité politique et qui est mis au même rang que la liberté, la sûreté ou la résistance à l'oppression ». La jurisprudence du Conseil constitutionnel fait obstacle à ce que les conditions essentielles de mise en oeuvre des libertés publiques dépendent des décisions des collectivités locales et puissent ainsi ne pas être les mêmes sur l'ensemble du territoire de la République.

Cependant, la déclaration de projet adoptée par un vote de l'organe délibérant de la collectivité sera nécessairement revêtue d'une légitimité réelle. Il est d'ores et déjà rare, voire exceptionnel, que sous l'empire du système actuel, l'autorité de l'Etat refuse de prendre une déclaration d'utilité publique nécessaire à la réalisation d'un projet émanant d'une collectivité locale .

En droit, si l'autorité de l'Etat saisie d'une déclaration d'utilité publique refusait de prendre la déclaration d'utilité publique, un tel refus, qui serait expressément motivé, serait bien entendu susceptible d'être soumis au contrôle du juge.

Par ailleurs, le troisième alinéa du texte prévu pour l'article L. 11-1-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique prévoit, afin de ne pas augmenter encore les risques de contentieux et d'annulation de l'ensemble de la procédure pour vice de forme, que lorsque l'opération est déclarée d'utilité publique, la légalité de la déclaration de projet ne peut être contestée que par voie d'exception à l'occasion d'un recours dirigé contre la déclaration d'utilité publique . D'autre part, les vices qui affecteraient la légalité externe de cette déclaration sont sans incidence sur la légalité de la déclaration d'utilité publique . Les vices affectant la légalité externe sont les irrégularités en matière de compétence, de procédure et de forme.

En effet, il faut éviter un nouveau « nid à contentieux ».

2. Hypothèse d'une expropriation poursuivie au profit de l'Etat

Dans le second cas, dans lequel l'expropriation est demandée au profit de l'Etat (« ou de ses établissements publics » a été ajouté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement et à l'initiative du rapporteur pour avis, M. Pierre Cohen), la déclaration d'utilité publique tient lieu de déclaration de projet .

Il serait en effet inutile que l'Etat se prononce par deux fois sur l'intérêt général de son projet.

La déclaration de projet apparaît en effet d'abord comme un instrument destiné à responsabiliser les collectivités locales .

3. Obligation de motivation de la déclaration d'utilité publique

En outre, le troisième point du texte prévu pour le paragraphe I de l'article L. 11-1-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique prévoit que la déclaration d'utilité publique doit être motivée .

Il s'agit là d'une revendication récurrente du public.

En effet, les réponses de l'administration données par l'après consultation paraissent souvent obscures.

De plus, cette motivation devenait incontournable du fait des évolutions du droit communautaire , ainsi que le soulignait le rapport du groupe d'étude du Conseil d'Etat.

La directive 85-337 CEE du 27 juin 1985 concernant l'évaluation de certains projets publics et privés visait à encourager la participation du public ou des organismes concernés afin de permettre à l'autorité compétente d'apprécier les effets probables sur l'environnement d'un projet.

La France avait déjà adopté des lois en ce sens, mais la transposition de cette directive a été assurée par le décret du 25 février 1993 relatif aux études d'impact et au champ d'application des enquêtes publiques.

Dès 1993, un rapport de la Commission européenne sur l'application de la directive regrettait que les évaluations de projets et la consultation du public soient effectuées à un stade déjà trop avancé du processus décisionnel.

Cette réflexion a conduit à l'adoption de la directive 97-11 CE du 3 mars 1997, qui complète la directive 85-337.

Son article 5 définit le contenu minimal de l'étude d'impact. Devrait désormais y figurer une esquisse des principales solutions de substitution examinées par le maître d'ouvrage et une indication des principales raisons de son choix, eu égard aux effets sur l'environnement.

Par ailleurs, l'article 9 prévoit que les motifs et considérations ayant fondé la décision (essentiellement la déclaration d'utilité publique pour notre droit interne) doivent être mis à la disposition du public .

Ceci doit donc conduire à une motivation obligatoire des déclarations d'utilité publique , du moins pour les projets entrant dans le champ d'application de la directive 85-337 modifiée. Cette motivation devra exposer les raisons justifiant le projet, ainsi que les précautions prises pour en effacer ou en atténuer les inconvénients.

Le délai laissé aux Etats membres pour transposer la directive a expiré le 14 mars 1999.

Par ailleurs, la directive 2001/42/CE du Parlement et du Conseil relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement a été adoptée le 27 juin 2001. Elle vise à compléter la directive de 1985 s'agissant des niveaux décisionnels antérieurs et supérieurs aux projets. Notre droit interne devra être modifié en ce qui concerne la participation du public en amont du processus décisionnel, pour les plans et programmes (notamment les contrats de plan Etat-région et les directives territoriales d'aménagement).

Une autre proposition de directive est en cours de préparation s'agissant de la participation du public, afin de transposer le volet participation de la convention d'Aarhus en droit communautaire .

En outre, l'obligation de motivation est prévue par la convention sur l'accès à l'information et la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (convention d'Aarhus) du 25 juin 1998 , négociée sous les auspices de l'ONU.

Son article 6 fait obligation aux parties de mettre en place une procédure de participation du public au processus de décision relative :

- aux autorisations des activités énumérées par une liste concernant notamment le secteur de l'énergie (raffineries, centrales nucléaires...), la production et la transformation de métaux, l'industrie minérale, chimique, ou la gestion des déchets ou de traitement des eaux ;

- aux autorisations d'activités non énumérées à l'annexe de la convention, mais qui peuvent avoir un effet important sur l'environnement.

Cet article fait notamment obligation à chaque partie de prévoir des « délais raisonnables laissant assez de temps pour informer le public (...) et pour que le public se prépare et participe effectivement aux travaux tout au long du processus décisionnel en matière d'environnement », de faire en sorte que « la participation commence au début de la procédure, c'est à dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles, et que le public peut exercer une réelle influence », et de s'assurer que « les résultats de la procédure de participation du public soient dûment pris en considération » .

Enfin, il fait obligation aux parties, après l'intervention de la décision, d'en communiquer au public le texte « assorti des motifs et considérations sur lesquels ladite décision est fondée » , ce qui revient à instituer une véritable obligation de motivation des décisions.

Tant les normes de droit communautaire dérivé que la convention d'Aarhus doivent donc conduire les Etats à soumettre leurs systèmes nationaux de prise de décision à des exigences procédurales distinguant quatre étapes :

- une déclaration d'impact environnemental ;

- une procédure de consultation du public, à la fois suffisamment en amont pour qu'elle ait en un sens et prévue dans des délais suffisants pour qu'elle soit dense et, le cas échéant, l'organisation d'une consultation transfrontalière en application de la convention Espoo ;

- la prise en considération des résultats de la consultation , qui ne lie néanmoins pas l'autorité qui conserve le pouvoir de décision ;

- l'information du public sur la décision prise.

Cette obligation de motivation est donc prévue pour la première fois par cet article.

Comme la déclaration de projet, la déclaration d'utilité publique devra également indiquer la nature et les motifs des principales modifications qui, « sans [en] altérer l'économie générale », sont apportées au projet au vu des résultats de l'enquête publique. Ceci permettra d'améliorer l'information délivrée au public sur l'état du projet à l'issue de l'enquête publique, que le maître d'ouvrage soit l'Etat ou une collectivité territoriale.

En outre a été adopté à l'Assemblée nationale en première lecture un amendement rédactionnel présenté par M. Pierre Cohen, rapporteur pour avis, avec l'avis favorable du Gouvernement.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter le texte prévu par l'article 57 pour l'article L. 11-1-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique sans modification .

Article L. 11-1-2 du code de l'expropriation
pour cause d'utilité publique
Motivation du refus de déclaration d'utilité publique

Tirant toutes les conséquences du droit communautaire et du droit international, l'Assemblée nationale a en outre adopté avec l'avis favorable du Gouvernement un amendement présenté par M. Pierre Cohen, rapporteur pour avis, prévoyant que la décision de refus d'une déclaration d'utilité publique doit elle aussi être motivée , en droit et en fait.

Cette disposition fait l'objet d'un nouvel article L. 11-1-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Cette disposition paraît encore plus importante pour les collectivités territoriales notamment, ainsi que pour le public.

Votre commission des Lois vous propose d' adopter le texte prévu pour l'article L. 11-1-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique sans modification .

Article 58
Décret en Conseil d'Etat

Cet article prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat devra intervenir en tant que de besoin pour préciser les modalités d'application des articles 53 (relatif à la décentralisation de la décision d'ouverture de l'enquête publique), 56 et 57 (relatifs à la déclaration de projet, qu'elle soit ou non suivie d'une déclaration d'utilité publique).

Cet article précise que le décret déterminera « notamment » les conditions dans lesquelles leurs dispositions s'appliquent aux projets publics de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages en cours à la date de son entrée en vigueur. Il s'agit de prévoir les dispositions transitoires nécessaires pour la déclaration de projet (article 53), pour les projets devant faire l'objet d'une déclaration de projet (article 56) et d'une déclaration d'utilité publique motivée (article 57).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter un amendement rédactionnel, cette rédaction n'étant pas normative, puis d' adopter l'article 58 ainsi modifié .

Article 58 bis (nouveau)
(art. L. 514-6 du code de l'environnement)
Délai de fin de recours

Cet article additionnel introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Bernard Derosier, rapporteur, malgré l'avis défavorable du Gouvernement, concerne les décisions relatives aux autorisations d'exploitation d'installations classées .

L'article L. 511-1 du code de l'environnement définit ces installations comme étant celles pouvant présenter des dangers ou inconvénients pour la santé, le voisinage ou la protection de l'environnement, qu'elles soient détenues ou exploitées par des personnes publiques ou privées.

Les arrêtés préfectoraux d'autorisation d'exploitation sont normalement soumis à un contentieux de pleine juridiction.

Actuellement, l'article L. 514-6 du code de l'environnement prévoit qu'ils peuvent être déférés à la juridiction administrative par les demandeurs ou les exploitants dans un délai de deux mois à partir de la notification de l'acte, mais également par les tiers (personnes physiques ou morales), les communes intéressées ou leurs groupements, en raison des inconvénients ou des dangers du fonctionnement de l'installation, dans un délai de quatre ans à compter de la publication ou de l'affichage des actes, ce délai étant, le cas échéant, prolongé jusqu'à la fin d'une période de deux ans suivant la mise en activité de l'installation .

Il existe une exception à ce délai de recours s'agissant des autorisations d'exploitation de carrières pour lesquelles le délai de recours est réduit à six mois à compter de l'achèvement des formalités de publicité de la déclaration de début d'exploitation depuis la loi sur les carrières de 1993.

L'amendement présenté par M. Derosier, rapporteur, et adopté par l'Assemblée nationale malgré l'avis défavorable du Gouvernement, prévoit de ramener le délai de recours à un an à compter de l'achèvement des formalités de publicité de la déclaration de début d'exploitation s'agissant d'installations classées concourant à l'exploitation de services publics locaux ou de services d'intérêt général.

En effet, actuellement, l'exploitant est tenu de mettre en exploitation l'installation dans un délai de trois ans à compter de la notification, sous peine de caducité. Pendant un an, il risque donc encore, alors qu'il a engagé des travaux importants, de voir cette décision remise en cause, ce qui est un facteur d'insécurité juridique important pour lui.

Votre commission des Lois est sensible à cet argument. Cependant, il paraîtrait peu rationnel de créer encore un délai particulier.

Par conséquent, votre commission des Lois vous propose d'adopter un amendement alignant le dispositif relatif aux installations classées concourant à l'exploitation de services publics locaux ou de services d'intérêt général sur celui des carrières.

Votre commission des Lois vous propose d' adopter l'article 58 bis ainsi modifié .

Article 58 ter (nouveau)
(art. L. 515-12 du code de l'environnement)
Servitude sur des installations classées

A l'Assemblée nationale a été adopté avec l'avis favorable de M. Pierre Cohen, rapporteur pour avis, et du Gouvernement, un amendement présenté par M. Philippe Duron, du groupe socialiste, étendant le champ des servitudes pouvant être instituées.

L'article L. 515-12 du code de l'environnement prévoit actuellement que des servitudes peuvent être instituées sur des terrains pollués par l'exploitation d'une installation, ainsi que sur les sites de stockage de déchets ou d'anciennes carrières.

La nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 515-12 du code l'environnement étend cette possibilité à une bande de 200 mètres autour de la zone d'exploitation, ainsi qu'autour des sites, sur des surfaces dont l'intégrité conditionne le respect de la sécurité et de la salubrité publiques .

En effet, le 1 ^er juillet 2002 est la date d'échéance de la loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement. Elle prévoit la fermeture des décharges en plein air. Mais, simultanément à la poursuite d'une politique de recyclage et de valorisation des déchets, des capacités d'enfouissement resteront nécessaires pour accueillir les déchets ultimes.

Considérés comme des installations classées au titre de la protection de l'environnement, les Centres d'enfouissement technique , que ce soit pour leur ouverture ou leur exploitation, font l'objet d'une réglementation complexe et rigoureuse. Les arrêtés du 15 septembre 1997 imposent des normes strictes de protection de l'environnement autour de ces centres, même au-delà de leur durée d'exploitation. Ils obligent entre autres, à un isolement du site sur un périmètre de 200 mètres, isolement garanti par voie de conventions privées de servitudes avec les riverains .

L'expérience montre que cette disposition n'est pas praticable . Des riverains s'opposent à la conclusion de conventions, bloquant les projets d'ouverture, la zone de 200 mètres n'est pas prise en compte par les documents d'urbanisme, les conventions, d'une durée de 50 ans, sont dissuasives pour les propriétaires, mais ne peuvent engager les héritiers du signataire. Cette situation, si elle devait perdurer, engendrerait de graves difficultés pour une gestion de proximité des déchets pourtant voulue par la loi de 1992 précitée.

Pour que la loi de 1992 puisse pleinement entrer en application dans les délais prévus, il est nécessaire que la puissance publique (et non l'exploitant) intervienne, au titre du service public de l'élimination des déchets ménagers et assimilés, en mettant en oeuvre le même type de dispositif que pour la protection de la ressource en eau potable : instauration de servitudes d'utilité publique autour du site, contrôle de l'utilisation des sols à proximité des Centres d'enfouissement technique, indemnisation par l'exploitant public ou privé des riverains dans un périmètre de 200 mètres.

Tel est donc l'objet de la disposition adoptée par l'Assemblée nationale.

L'article L. 515-12 du code de l'environnement dans sa nouvelle rédaction renvoie au régime des servitudes publiques prévu aux articles L. 515-8 à L. 515-11 du code de l'environnement.

En conséquence, les servitudes pourront comporter, en tant que de besoin, la limitation ou l'interdiction du droit d'implanter des constructions ou des ouvrages, la subordination des autorisations de construire au respect de prescriptions techniques tendant à limiter le danger d'exposition aux explosions ou concernant l'isolation des bâtiments au regard des émanations toxiques notamment.

Elles peuvent permettre la mise en oeuvre des prescriptions relatives à la surveillance du site.

Dans le cas des installations de stockage des déchets, les servitudes peuvent désormais être instituées à tout moment, et non plus après l'arrêt de la réception des déchets ou la réalisation du réaménagement du site. Elles cessent de produire leurs effets si les déchets sont retirés de la zone de stockage.

Cette disposition permet également de déterminer des conditions d'indemnisation plus claires pour les propriétaires dans la mesure où, s'il n'y a pas accord, le juge de l'expropriation sera saisi.

Par ailleurs, le projet définissant les servitudes et le périmètre sera soumis à enquête publique et à l'avis des conseils municipaux des communes sur lesquelles s'étend le périmètre.

Votre commission des Lois vous propose d' adopter l'article 58 ter sans modification.

Article 58 quater (nouveau)
(art. L. 122-15 et L. 123-16 du code de l'urbanisme)
Compatibilité entre déclaration d'utilité publique
et schéma de cohérence territoriale et POS

Cet article additionnel a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de MM. Patrick Rimbert, Pierre Cohen, Dauge et Daniel Marcovitch, du groupe socialiste, avec l'avis favorable du Gouvernement et du rapporteur pour avis, M. Pierre Cohen.

La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a simplifié les procédures en cas de contradiction entre une opération d'utilité publique et un document d'urbanisme, en créant un nouvel article L. 122-15 du code de l'urbanisme applicable à partir du 1 ^er avril 2001, qui transpose la procédure prévue à l'article L. 123-8 du code de l'urbanisme pour les seuls plans d'occupation des sols aux schémas de cohérence territoriale.

La loi permet désormais de faire une enquête commune pour une opération d'utilité publique et la mise en compatibilité des documents d'urbanisme, qu'il s'agisse des plans locaux d'urbanisme (anciens plans d'occupation des sols) ou des schémas de cohérence territoriale.

Le présent projet de loi ayant introduit une notion nouvelle, la déclaration de projet, le présent article additionnel fait bénéficier de cette procédure la déclaration de projet.

La nouvelle rédaction de l'article L. 122-15 du code de l'urbanisme prévoit la mise en cohérence de la déclaration d'utilité publique mais aussi dorénavant de la déclaration de projet, avec les dispositions d'un schéma de cohérence territoriale.

La nouvelle rédaction de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme opère de même, s'agissant cette fois de la déclaration de projet et des dispositions du plan local d'urbanisme.

L'amendement adopté complète ces articles en précisant que la déclaration de projet emporte approbation des nouvelles dispositions du plan local d'urbanisme lorsqu'elle est prise par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent. Lorsqu'elle est prise par une autre personne publique, elle ne peut intervenir qu'après mise en compatibilité du plan par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou, en cas de désaccord, par arrêté préfectoral.

En effet, lorsque la collectivité qui porte le projet n'est pas celle qui a la compétence en matière d'urbanisme et que le projet n'exige pas d'expropriation, on porterait atteinte au principe selon lequel il n'y a pas de tutelle entre collectivités territoriales, en donnant à la collectivité locale et à l'établissement public qui prend la déclaration de projet le pouvoir de modifier le document d'urbanisme d'une autre collectivité ou d'un autre établissement public.

Votre commission des Lois vous propose d' adopter l'article 58 quater sans modification.

Article 58 quinquies (nouveau)
(art. additionnel après l'article 26 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains)
Dispositions transitoires relatives
aux plans de sauvegarde et de mise en valeur

Il s'agit d'un article additionnel adopté par l'Assemblée nationale présenté par MM. Patrick Rimbert, Pierre Cohen, Dauge et Daniel Marcovitch, du groupe socialiste, avec l'avis favorable tant du Gouvernement que de M. Pierre Cohen, rapporteur pour avis.

Il prévoit des dispositions transitoires s'agissant des plans de sauvegarde et de mise en valeur.

Ces plans sont régis par les dispositions du chapitre III du titre Ier du livre III consacré à la restauration immobilière et aux secteurs sauvegardés, qui prévoient qu'il est établi un plan de sauvegarde et de mise en valeur dans les secteurs sauvegardés.

L'article 26 de la loi de solidarité et de renouvellement urbain (SRU) prévoit désormais que le plan de sauvegarde et de mise en valeur est approuvé par décret en Conseil d'Etat après avis de la Commission nationale des secteurs sauvegardés et enquête publique. Cependant, en cas d'avis favorable du conseil municipal, de la commission locale du secteur sauvegardé et du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, le plan de sauvegarde et de mise en valeur peut être approuvé par arrêté des ministres compétents, après avis de la Commission nationale.

Cet article additionnel prévoit que les plans restent soumis aux dispositions des articles L. 123-1 et suivants et L. 313-1 et suivants du code de l'urbanisme dans leur rédaction antérieure à la loi SRU jusqu'à la publication du décret d'application de l'article 26, et au plus tard un an après la publication de la loi relative à la démocratie de proximité .

Il s'agit d'éviter que certains plans de sauvegarde et de mise en valeur soumis à concertation doivent faire l'objet d'une reprise de la procédure.

Votre commission des Lois vous propose d' adopter l'article 58 quinquies sans modification.

Article additionnel après l'article 58 quinquies
(art. L. 151-2 du code de la voirie routière)
Harmonisation des conditions de déclaration
des voies express et des autoroutes

L'actuel code de la voirie routière et la jurisprudence du Conseil d'Etat prévoient que toute création et tout aménagement de voie express font l'objet d'une déclaration d'utilité publique prise en Conseil d'Etat.

Au titre de la déconcentration des procédures et dans la perspective de leur simplification, votre commission vous propose que seuls les travaux de création de route express relèvent d'une déclaration d'utilité publique en Conseil d'Etat, les aménagements, raccordements et élargissements relevant d'une déclaration d'utilité publique prise par arrêté préfectoral.

L'adoption d'une telle disposition instaurerait une procédure identique pour les autoroutes et les routes express.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose d' adopter un article additionnel après l'article 58 quinquies .

* ²⁴³ mentionnés à l'article L. 123-1 du code de l'environnement, c'est à dire des opérations qui « en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées (...) sont susceptibles d'affecter l'environnement ». Leur liste détaillée figure en annexe du décret n° 85-453 du 23 avril 1985 pris pour l'application de la loi dite Bouchardeau

* ²⁴⁴ cette déclaration de projet étant à distinguer des études de projet au sens de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985