B. L'OBJECTIF DE L'INITIATIVE SÉNATORIALE : ASSURER, AU MOINDRE COÛT, UNE COUVERTURE EFFECTIVE DES CENTRES-BOURGS ET ROUTES PRIORITAIRES DANS UN SOUCI D'ÉQUITÉ CONCURRENTIELLE
Votre rapporteur, ainsi que les autres sénateurs cosignataires de la proposition de loi n° 409, se félicitent des avancées enregistrées dans la concertation conduite par l'ART et de la proximité des échéances que se sont fixés les opérateurs pour aboutir concrètement. Ils considèrent, au demeurant, que le dépôt de la présente proposition de loi n'est sans doute pas étranger à l'aboutissement récent des négociations. Ils estiment que leur initiative conserve sa légitimité, dans la mesure où elle vise à assurer que l'objectif suivant soit véritablement atteint : assurer, au moindre coût, une couverture effective des centre-bourgs et routes prioritaires dans un souci d'équité concurrentielle .
La déclinaison de cet objectif emporte plusieurs conséquences :
Une couverture « effective » ne sera obtenue que si l'identification des zones couvertes par aucun opérateur est menée sur le terrain, et non pas à partir de modèles théoriques de propagation des ondes. Ceci signifie qu'il est impossible de se satisfaire du périmètre de zones blanches sur lequel porte aujourd'hui l'engagement des opérateurs et qui reprend l'évaluation faite par le précédent Gouvernement dans son rapport au Parlement remis en application de l'article L. 35-7 du code des postes et télécommunications. Cette évaluation théorique surestime sans aucun doute la réalité de la couverture, comme l'atteste l'étude menée en Haute-Marne et dans d'autres départements.
Le champ de l'accord à négocier entre les opérateurs ne peut donc être limité aux 1.500 communes mais doit concerner les 5 à 6.000 centre-bourgs effectivement privés de toute couverture en téléphonie mobile et les routes prioritaires qui les relient. Il n'est pas imaginable de conserver l'actuel plan de couverture de la France en téléphonie mobile : ce plan prend la forme d'une carte 6 ( * ) , élaborée par le précédent gouvernement et les opérateurs, identifiant par leur code postal 1.638 communes ayant vocation à être équipées. Or cette carte est frappante par son asymétrie, la France à l'Ouest d'une ligne Lille/ Biarritz semblant quasiment oubliée dans le plan de couverture...
Il faut toutefois relever que la ministre de l'industrie a assuré, le 10 octobre dernier, que la détermination des sites d'implantation des pylônes se ferait par concertation entre les élus locaux et les opérateurs, ce qui laisse entendre que la localisation des communes ayant vocation à être couvertes pourrait être revue. En tout état de cause, le nombre -sinon la localisation- de communes visées par la promesse d'une extension de la couverture ne devrait pas varier puisque les opérateurs ne s'engagent, dans leur position commune, que sur les zones blanches, « telles qu'identifiées à la suite du CIADT de juillet 2001 » -c'est-à-dire 1638 communes-.
Afin d'asseoir le nombre exact des communes à couvrir, l'article 3 de la proposition de loi prévoit que les collectivités locales recourent, pour mesurer leur couverture effective, à la méthodologie mise au point par l'ART et reproduite en annexe.
On conçoit bien les réticences que les opérateurs ne manqueraient pas de manifester face à une extension du champ géographique de l'accord. En effet, ils conviennent aujourd'hui que les zones blanches que l'accord actuel prévoit de couvrir sont celles qui seront rentables pour les opérateurs grâce à la mise en place de la mutualisation ou de l'itinérance supportées par des infrastructures passives financées par les pouvoirs publics.
Il faut souligner, en outre, que le texte de la proposition de loi n'ambitionne pas d'obtenir une couverture intégrale du territoire. Il se cantonne à revenir aux engagements pris au CIADT, à savoir la couverture des « lieux de vie permanents et occasionnels et des axes de transport prioritaires ». Votre rapporteur considère en effet qu'il faut éviter d'être maximaliste : une couverture totale du territoire serait irréaliste, très coûteuse et très préjudiciable à l'esthétique environnementale, pour un service ajouté minimal. Il serait regrettable que les routes secondaires souvent sinueuses qui sillonnent certains de nos départements perdent leur charme en raison de l'implantation des nombreuses antennes-relais que la topographie exigerait afin d'offrir une couverture tout au long de ces routes...
Assurer la couverture des zones identifiées ci-dessus au moindre coût impose d'afficher une préférence de principe pour l'itinérance locale , le recours au partage de sites s'entendant comme une solution par défaut, dans les cas où l'itinérance ne se justifie pas, économiquement et techniquement, aux yeux de tous les opérateurs.
Cette position de principe n'est pas celle retenue dans la position commune des trois opérateurs, qui évoque une avancée « parallèle » des deux solutions techniques mais laisse entendre, en plusieurs occurrences, que l'itinérance est une solution par défaut, par rapport à la solution « naturelle » de la mutualisation d'infrastructures, et doute même de sa faisabilité effective, puisque l'ART sera consultée pour apprécier cette dernière « après examen de tous les paramètres à prendre en compte »...
Bien entendu, la mutualisation des infrastructures passives présente l'avantage de la simplicité : partager les sites et équipements construits sur fonds publics permet aux opérateurs de déployer leur réseau à moindre coût, sans pour autant avoir à conclure entre eux des conventions d'itinérance locale dont la négociation peut être complexe. En outre, alors que la couverture territoriale et la qualité de services proposées par l'opérateur restent des éléments de différenciation concurrentielle indéniables, ce système préserve la position concurrentielle des opérateurs, acquise au prix d'investissements considérables.
Toutefois, votre rapporteur estime, au nom de l'intérêt général, que le partage de sites ne devrait pas l'emporter sur l'itinérance, laquelle apparaît préférable à beaucoup d'égards :
- sa mise en place est moins coûteuse pour les opérateurs, puisqu'elle permet de répartir entre eux la charge que représentent le déploiement et l'exploitation d'un réseau dans les zones actuellement non couvertes et qu'elle évite le déploiement parallèle et dispendieux de plusieurs réseaux sur une même zone ; elle est également -mais légèrement- moins coûteuse pour les pouvoirs publics qui auront à financer des pylônes de plus petit gabarit, destinés à ne supporter qu'une seule antenne et non pas trois. Globalement , le coût de la couverture territoriale par mise en oeuvre de l'itinérance locale pourrait représenter la moitié de celui d'une couverture reposant sur la mutualisation d'infrastructures ;
- l'itinérance accroît la couverture pour tous les usagers (actuels ou potentiels), alors que la mutualisation profite seulement aux abonnés des opérateurs partageant -à deux- les mêmes infrastructures mais exploitant chacun indépendamment leur équipement dessus ;
- la complexité technique de mise en oeuvre de l'itinérance locale doit être relativisée : en effet, l'itinérance est réalisable sans difficultés techniques majeures entre opérateurs utilisant la même norme pour la fourniture du service de base, comme l'atteste aujourd'hui le fonctionnement de l'itinérance internationale -ou « roaming »-. Les opérateurs GSM et DCS français mettent déjà en oeuvre des conventions d'itinérance avec d'autres opérateurs étrangers et certains ont même conclu entre eux des conventions d'itinérance locale dans les départements d'Outre-Mer ;
- faut-il également souligner que la mise en oeuvre de prestations d'itinérance permet d'équiper d'une seule antenne-relais les pylônes, alors que le partage de sites conduit à l'implantation de deux ou trois antennes ? Ceci n'est pas neutre pour les élus locaux, objet d'une pression croissante de la part de leurs administrés, inquiets des hypothétiques effets des émissions radioélectriques de ces antennes sur la santé...
Toutes ces raisons plaident en faveur de l'itinérance locale , mais celle-ci n'est envisageable que dans des zones d'une taille suffisante . Les « micro-zones » non couvertes s'apparentent plutôt à des « trous » de couverture, insérés dans des zones déjà couvertes par au moins un opérateur et similaires, en termes de potentialité de marché, à ces territoires mieux couverts qui les entourent. Sans doute les opérateurs vont-ils d'ailleurs poursuivre leurs efforts d'amélioration et d'extension de la couverture dans ces micro-zones. Une éventuelle intervention publique, favorisant par exemple le partage d'infrastructures, ne pourrait s'apprécier que dans le cadre des spécificités locales de ces « tâches d'ombre », dont la problématique est différente de celle des zones plus structurées, où la solution de l'itinérance locale paraît préférable. Par pragmatisme, la proposition de loi concède donc une exception à l'obligation de mettre en place une itinérance locale entre opérateurs : dans le cas où tous les opérateurs en conviendraient, l'article 3 prévoit que la couverture peut se faire, dans certaines zones, par le biais du partage d'infrastructures.
Respecter l'équité concurrentielle est un impératif majeur que la proposition de loi n'ignore pas, bien au contraire :
- l'itinérance, organisée localement, est absolument neutre à l'égard des situations concurrentielles respectives des opérateurs de téléphonie mobile.
Sur ce dernier point, il importe de bien distinguer l'itinérance nationale, qui permet à un opérateur mobile d'offrir à ses abonnés l'accès au réseau d'un autre opérateur mobile en tout point du territoire, de l'itinérance locale, qui limite à certaines zones géographiques la disponibilité de cette prestation. En l'état actuel du jeu concurrentiel, il serait inconcevable de recourir à l'itinérance nationale sans ruiner immédiatement tous les efforts consentis par les opérateurs mobiles pour étendre leur couverture territoriale et pour se démarquer de leurs concurrents par la qualité des services qu'ils proposent. Une telle mesure serait d'ailleurs contraire aux dispositions inscrites dans les cahiers des charges des opérateurs mobiles et citées plus haut, qui autorisent le ministre à imposer l'itinérance d'une manière permettant aux trois opérateurs d'augmenter « de manière comparable » la couverture qu'ils offrent à leurs abonnés respectifs.
En revanche, l'itinérance locale, organisée sur des zones à la rentabilité douteuse puisque non encore couvertes par un réseau de deuxième génération à la veille du déploiement de la troisième, n'altère en rien l'équilibre concurrentiel : sur les zones d'itinérance, des consommateurs , aujourd'hui exclus du marché de la téléphonie mobile, pourront accéder aux prestations des opérateurs de téléphonie mobile sans discrimination puisque l'opérateur en charge de l'itinérance acheminera les appels des abonnés des autres réseaux. Ce sont donc plutôt de nouvelles opportunités de marchés qui s'ouvrent à tous les opérateurs , lesquels bénéficieront tous du supplément de trafic téléphonique ainsi occasionné, supplément que votre rapporteur anticipe important du fait que l'usage du téléphone mobile dans les zones nouvellement couvertes devrait se généraliser par une sorte d'« effet boule de neige » .
Un léger avantage concurrentiel pourrait toutefois favoriser l'opérateur en charge de l'itinérance sur la zone : en effet, il est probable que, lorsque l'abonné passe d'une zone d'itinérance à une zone normalement couverte, sa communication soit coupée si l'opérateur en charge de l'itinérance dans la zone n'est pas celui auquel il est abonné et auquel sa communication téléphonique revient naturellement en dehors de cette zone. Ceci pourrait inciter les consommateurs d'une zone d'itinérance à s'abonner de préférence à l'opérateur en charge de l'itinérance dans leur zone.
Pour parer à ce risque de discrimination, il convient de prévoir une répartition équitable, entre les opérateurs, des zones à couvrir par le moyen de l'itinérance locale : ainsi, chaque opérateur bénéficiera également du léger avantage concurrentiel décrit ci-dessus. C'est pourquoi la proposition de loi confie à l'Autorité de régulation des télécommunications le soin de répartir les zones entre opérateurs, à l'issue d'une concertation. Ceci doit permettre d'éviter les arrangements discriminants du type de celui conclu par le précédent Gouvernement.
Mettant à profit l'indépendance de l'Autorité, garante de l'équité concurrentielle, la proposition de loi étend également ses pouvoirs d'arbitrage ou de règlement des différends aux diverses conventions que les opérateurs devront avoir signées -entre eux ou avec les collectivités locales- afin de mettre en oeuvre l'itinérance locale. Tel est l'objet de son article 8. Elle lui donne également, par l'article 7, la responsabilité de préciser les conditions techniques et financières de l'itinérance.
A ceux qui craignent également qu'en zone d'itinérance, les services offerts aux abonnés ne soient réduits, au moins dans un premier temps, en raison de contraintes techniques et que l'image de marque d'un opérateur ne se trouve écornée par cette dégradation de la qualité de services dans la zone, il peut être aussi répondu que ce désavantage concurrentiel pèsera pareillement sur les opérateurs, à la faveur d'une répartition équitable des zones . En tout état de cause, il est prévu par l'article 9 de la proposition de loi des adaptations des obligations de qualité de services et d'interopérabilité dans les zones d'itinérance. Il conviendra, par ailleurs, de communiquer précisément sur ce point et de souligner que les zones d'itinérance ne sont pas des zones entrant dans la propriété d'un opérateur mais présentent des spécificités techniques justifiant un service téléphonique limité, voire dégradé, ce qui sera toujours mieux qu'un service inexistant .
- à l'inverse, l'équité concurrentielle de la position commune des opérateurs datée du 24 septembre dernier n'est pas garantie : concernant le partage de sites, chacun des opérateurs s'engage certes sur la réalisation « à terme » d'une part égale des opérations, mais ils annoncent que leur objectif est d'assurer la présence effective d'au moins deux opérateurs par zone dans les deux ans. Ne peut-on craindre que cette mutualisation à deux des infrastructures passives n'écarte du bénéfice de l'extension de la couverture les abonnés (actuels ou potentiels) du troisième opérateur ? Une telle discrimination ne risque-t-elle pas, en outre, de subsister un certain temps, voire de persister, puisque le terme de l'opération de partage de sites censée aboutir à l'égalité entre les opérateurs n'est pas fixé dans la position commune ?
Mettre en place un cadre juridique clair, afin de sécuriser le recours à l'itinérance locale pour les différentes parties prenantes. Cette proposition de loi vise donc à donner une impulsion aux engagements pris lors du CIADT et restés lettre morte depuis. Elle réhabilite la solution de l'itinérance locale, en lui offrant un cadre législatif, appelé de ses voeux par l'Autorité de régulation des télécommunications elle-même : dans son avis n° 01-423 du 2 mai 2001 sur le projet de loi sur la société de l'information, l'Autorité estime que « les conditions générales et les principes de tarification de l'itinérance, dans la mesure où cette obligation affecte la liberté contractuelle des opérateurs de radiocommunications mobiles, devraient être inscrits dans la loi ».
Ainsi, elle prévoit, par son article 1er, d'insérer la définition de l'itinérance locale dans le code des postes et télécommunications. L'article 2 complète la liste des clauses-types du cahier des charges des opérateurs mobiles afin d'y prévoir explicitement le recours à l'itinérance locale, en sus du partage d'infrastructures. Les articles 4, 5, et 6 offrent un cadre législatif aux accords d'itinérance que les opérateurs devront conclure entre eux et aux conventions de mise à disposition des infrastructures que les opérateurs auront à conclure avec les collectivités locales.
L'objectif des sénateurs n'est pas de substituer la loi à la concertation : si la concertation permet d'atteindre l'objectif visé par la proposition de loi, il faudra se réjouir que le nouveau mode de gouvernance enregistre ainsi un succès notoire et, évidemment, l'outil législatif pourrait alors être délaissé. Mais si la position commune des opérateurs ne se traduit pas, dans des délais raisonnables, par des progrès sensibles dans la couverture des zones blanches identifiées sur le terrain, le véhicule législatif conservera toute sa pertinence.
Si cette loi était finalement adoptée à l'issue de la navette parlementaire, il resterait, en tout état de cause, à préciser par la voie de la concertation certains éléments du dispositif .
Notamment, le montage financier de la solution préconisée par le texte devra être étudié. Plusieurs observations peuvent être faites sur ce point, à ce stade du débat :
- votre rapporteur a bien conscience des difficultés économiques rencontrées par le secteur des télécommunications, des opérateurs aux équipementiers... Tout en gardant à l'esprit le souci de ne pas renforcer ces difficultés, il souhaite relativiser l'impact financier de la présente proposition de loi.
Il n'est pas inutile de rappeler les précédentes déclarations d'engagement financier des deux opérateurs qui étaient convenus avec le précédent Gouvernement de mutualiser les infrastructures financées sur fonds publics : il y a un an, Orange et SFR se disaient prêts à investir chacun 100 millions d'euros dans l'extension de la couverture territoriale aux 1500 communes environ visées lors du CIADT. Il est légitime de se demander sur quels fonds une extension plus importante (triple ?) pourrait s'envisager... Pourtant, si la solution de l'itinérance locale est privilégiée, la facture par opérateur sera divisée par trois puisque l'effort de couverture se répartira alors entre les trois opérateurs. Si la présente proposition de loi est votée, l'enveloppe financière par opérateur sera donc multipliée par trois environ -nouvelle cartographie des zones blanches « effectives »- mais parallèlement divisée par trois -grâce à l'itinérance-. Ce simple calcul arithmétique, peut-être simpliste, ne permet-il pas de présumer grossièrement de la faisabilité financière, pour les opérateurs, du dispositif proposé ?...
- concernant les pouvoirs publics , votre rapporteur insiste sur le fait que la présente proposition de loi n'a pas pour objet d'accroître l'engagement financier de l'Etat . Cet engagement avait d'abord porté sur 40 millions d'euros (selon les conclusions du CIADT 2001) ; puis, à l'issue du « revirement post-UMTS », à 76 millions d'euros. Le 10 octobre dernier, la ministre de l'industrie évoquait le chiffre de 44 millions d'euros... Ces annonces successives appellent une mise au clair , qui situera sans doute l'enveloppe budgétaire entre 40 et 76 millions d'euros, dont la ventilation devrait se faire sur une base régionale, comme la circulaire du 30 novembre 2001 en a initié le processus ;
- quant aux collectivités locales , qui prévoyaient de s'engager à parité avec l'Etat, la présente proposition de loi vise à ouvrir la possibilité à celles qui le souhaitent d'investir dans la couverture de leur territoire en ayant la certitude d'être suivies par les opérateurs et de pouvoir exiger que ces derniers mettent en place l'itinérance.
Le plan de financement devrait donc pouvoir être élaboré sans difficulté majeure à partir des engagements déjà affichés par les protagonistes. La mobilisation des fonds européens, à travers le FEDER (fonds européen de développement régional), ne pourra que faciliter le « bouclage » financier du dispositif.
Votre commission vous demande d'adopter la proposition de loi dans le texte résultant de ses conclusions, tel qu'il est inclus dans le présent rapport.
* 6 Evoquée dans la presse (Libération du 12-13 octobre 2002)