N° 25
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès-verbal de la séance du 17 octobre 2002 |
RAPPORT
fait au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur la proposition de résolution présentée au nom de la délégation pour l'Union européenne, en application de l'article 73 bis du Règlement, sur la communication de la Commission et la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatives aux promotions des ventes dans le marché intérieur (E 1842) ,
Par M. Jean-Paul ÉMIN,
Sénateur,
(1) Cette commission est composée de : M. Gérard Larcher, président ; MM. Jean-Paul Emorine, Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Jean-Marc Pastor, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Patrick Lassourd, Bernard Piras, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cleach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Detraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Bernard Dussaut, Hilaire Flandre, François Fortassin, Alain Fouché, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Charles Guené, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kergueris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, Jean Louis Masson, Serge Mathieu, René Monory, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.
Voir le numéro :
Sénat : 352 (2001-2002)
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Union européenne. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Votre commission des Affaires économiques est saisie d'une proposition de résolution sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux promotions des ventes dans le marché intérieur ( COM (2001) 0546 ).
Ce texte, présenté le 2 octobre 2001 par la Commission européenne, a fait l'objet depuis le début de l'année 2002 de nombreuses procédures de consultation. Conformément à la procédure de co-décision, le Parlement européen a procédé à son examen le 4 septembre dernier, et a adopté le dispositif d'ensemble assorti d'une soixantaine d'amendements 1 ( * ) . Le Conseil des ministres pourrait être appelé à définir une position commune lors de sa réunion du 14 novembre prochain en formation « Marché intérieur » .
L'objet de ce règlement est d' éliminer les barrières aux promotions des ventes transfrontalières érigées par les dispositions nationales en matière de rabais, primes, cadeaux, concours et jeux promotionnels . Il propose de les remplacer par des exigences communes de transparence et d'information destinées à permettre la libre circulation des biens et des services . Selon la Commission, un tel objectif serait favorable à la fois aux professionnels en ce qu'il faciliterait leurs activités commerciales dans l'ensemble du marché intérieur tout en garantissant leur sécurité juridique et en les mettant sur un pied d'égalité, et aux consommateurs qui verraient s'élargir leurs choix dans un contexte de plus grande transparence des prix résultant de la mise en place de l'euro et qui bénéficieraient d'une plus haute protection de leurs intérêts.
Cette vision idyllique ne semble toutefois pas unanimement partagée, loin s'en faut. Les Etats membres ont d'ores et déjà formulé, lors de la réunion du Conseil « Marché intérieur/politique des consommateurs » du 21 mai 2002, de nombreuses et importantes objections quant à la forme et à la teneur de la proposition initiale. En outre, l'ensemble des associations de consommateurs des pays de l'Union, ainsi que leur représentation à l'échelon européen 2 ( * ) , se sont élevées avec vigueur contre la proposition de règlement, en demandant pour la plupart le retrait pur et simple. Enfin, et ça n'est pas le moindre des paradoxes, de nombreux syndicats et organisations professionnels ont fait part des inquiétudes très vives quant au respect des principes concurrentiels et de la loyauté des relations commerciales qu'elle leur inspirait.
C'est dans ce contexte que la délégation du Sénat pour l'Union européenne a adopté, le 9 juillet dernier, sur le rapport de votre rapporteur, une proposition de résolution demandant au Gouvernement de s'opposer à l'adoption de ce texte en l'état , d'obtenir le report de la décision après l'examen du Livre vert sur la protection des intérêts économiques des consommateurs dans l'Union européenne , et de faire valoir à la Commission européenne qu'il serait plus conforme au principe de subsidiarité d'intervenir par la voie d'une directive-cadre permettant l'adaptation des législations nationales plutôt que sous la forme d'un règlement d'application directe et immédiate en droit interne .
Cependant, le récent vote du Parlement européen a apparemment modifié de manière substantielle le périmètre de la proposition de règlement, sans toutefois apporter des réponses claires et satisfaisantes à toutes les objections qu'elle avait légitimement suscitées. A la lumière des nombreuses auditions auxquelles il a procédé, votre Rapporteur a ainsi relevé que les objections qui avaient motivé la résolution fermement négative de votre délégation pour l'Union européenne pourraient ne plus paraître aujourd'hui aussi dirimantes qu'alors, sous réserve que le Gouvernement obtienne de la Commission une clarification de la rédaction de sa proposition et, ce faisant, de sa portée.
I. LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT DE LA COMMISSION EUROPÉENNE
En raison du rôle spécifique pour le développement du marché intérieur reconnu aux communications commerciales, la Commission européenne a décidé en 1992 d'entreprendre une réflexion globale sur les politiques à suivre en la matière. Elle a publié en 1996 un Livre vert ( COM (96) 192 final du 18 mai 1996, adopté le 15 juillet 1997) démontrant notamment que la rareté des promotions des ventes transfrontalières tenait aux divergences des réglementations nationales, à la complexité de celles-ci et aux incertitudes juridiques en résultant.
Il n'est en effet pas contestable que la multiplicité des dispositions nationales en matière de rabais, primes, cadeaux, concours et jeux promotionnels constitue un frein à l'activité des entreprises dans le marché intérieur . Seules les plus importantes d'entre elles peuvent disposer des moyens leur permettant de prendre connaissance des réglementations propres à chacun des Etats membres et de s'assurer que les actions de promotion qu'elles souhaitent mettre en oeuvre de manière transnationale les respectent. Elles seules encore sont en mesure de supporter, le cas échéant, les effets d'un éventuel conflit juridique en cas d'inobservation de l'une de ces règles.
Bien plus, il n'est en tout état de cause pas possible, dans la situation actuelle, d'entreprendre une quelconque action promotionnelle applicable à l'ensemble du marché intérieur puisque dans aucun secteur n'existe une règle communément partagée . Dans un article consacré à ce sujet, un avocat spécialiste de ce domaine, M. Eric Andrieux, cite ainsi comme exemples l'organisation d'une loterie, autorisée en France sous réserve que le jeu soit gratuit et sans obligation d'achat, impossible en Belgique et soumise à autorisation et au paiement de taxes en Italie et en Espagne, ou encore l'attribution de primes aux consommateurs, dont le montant ne peut excéder 7 % du prix de vente du produit principal en France, 5 % de ce prix en Belgique, et quelques euros en Allemagne.
C'est pourquoi, dans une communication de suivi du Livre vert datant de 1998 ( COM (98) 121 final du 4 mars 1998), la Commission a identifié les promotions des ventes comme une priorité de sa politique en matière de communications commerciales et appliqué à ce secteur sa stratégie d'action. Elle a ainsi chargé un groupe d'experts des Etats membres d'examiner les réglementations nationales ad hoc afin de recenser celles qui constituent des entraves au marché intérieur, puis de déterminer les domaines devant faire l'objet d'une harmonisation et ceux pouvant se voir appliquer le principe de la reconnaissance mutuelle ( v. définition page suivante).
Or, ces experts ont rendu trois avis sur les rabais, sur les primes et cadeaux associés aux offres promotionnelles transfrontalières, et sur les concours et jeux promotionnels, qui font état de leurs divergences tant sur la façon que sur l'utilité même de lever les restrictions aux échanges transfrontaliers qui découlent des réglementations disparates. Ils ont en particulier exprimé des opinions très contrastées sur l'efficacité de la reconnaissance mutuelle 3 ( * ) , du contrôle par le pays d'origine ou de l'exigence de transparence comme moyens uniques de parvenir à favoriser la promotion des ventes à l'échelle de l'Union européenne.
C'est pourtant principalement sur ces principes que s'appuie la proposition de règlement élaborée par la Commission européenne, ce qui a constitué pour votre Rapporteur un motif d'étonnement.
On doit en outre relever que la méthodologie suivie par la Commission pour justifier sa proposition, notamment en ce qui concerne l'analyse de proportionnalité des règles nationales 4 ( * ) , a fait l'objet de certaines contestations quant à sa pertinence, voire à sa rigueur. Sa conception même pourrait avoir eu pour effet de conduire nécessairement à préconiser la disparition de toutes les restrictions nationales.
Fondé sur une logique de marché intérieur et d'essence profondément libérale, le règlement proposé par la Commission a en effet pour objet essentiel de prohiber toute disposition susceptible de constituer un obstacle à la libre circulation des communications commerciales afférentes à des opérations de promotion des ventes.
A. UN TRIPTYQUE PROHIBITION - RECONNAISSANCE MUTUELLE - HARMONISATION
Après avoir procédé à la définition de son champ d'application et des notions qu'il concerne, le règlement interdit d'une part l'adoption ou le maintien de mesures, jugées disproportionnées, dans les législations des Etats membres, soumet d'autre part au principe de reconnaissance mutuelle toutes les dispositions législatives et réglementaires nationales relatives à l'utilisation des promotions des ventes et à la communication commerciale afférentes à celles-ci qui ne sont pas visées par le texte, et prévoit enfin une harmonisation des dispositions nationales dans certains domaines.
1. Champ d'application du règlement et définitions
La proposition de règlement a pour vocation de concerner les promotions des ventes s'appliquant aux biens et aux services marchands dans tous les secteurs. Toutefois, un certain nombre de celles-ci en sont exclues de manière expresse tant par les considérants précédant le règlement lui-même que par le dispositif de celui-ci, notamment dans le but de protéger spécifiquement les enfants ou de laisser subsister une réglementation particulière à raison de la nature des produits concernés.
C'est ainsi qu'afin de protéger la santé physique des enfants , le règlement interdit aux promoteurs, à défaut de consentement préalable vérifiable, d'offrir des cadeaux ou des primes par l'envoi d'articles promotionnels aux enfants, à moins que ces promoteurs ne veillent à ce que les produits envoyés ne soient pas de nature, compte tenu de leurs qualités intrinsèques ou de leur conditionnement (notamment par un emballage de sécurité pour la protection des enfants), à nuire à la santé physique des enfants (considérant 13 et article 5, alinéa 2). De même interdit-il au promoteur de collecter aucune donnée à caractère personnel auprès d'un enfant sans l'assurance du consentement préalable du responsable légal de celui-ci (article 5, alinéa 1). Enfin, compte tenu de la nécessité reconnue, pour des raisons de santé publique, de la prévention de la consommation d'alcool par les enfants et les adolescents ainsi que de l'objectif sous-jacent des promotions des ventes, qui est de stimuler la consommation des biens et services promus, il est interdit d'offrir aux mineurs de moins de dix-huit ans des cadeaux répondant à la définition des boissons alcoolisées à titre de promotion (considérant 14 et article 5, alinéa 3).
Par ailleurs, le considérant 15 de la proposition de règlement indique que la communication commerciale des promotions des ventes pour des produits du tabac fait l'objet de la proposition de directive sur la publicité et le parrainage en faveur des produits du tabac ( COM (2001) 283 final ), ce qui semble par conséquent exclure lesdits produits du champ d'application du règlement. En outre, à l'article 3 du texte, une disposition particulière autorise les Etats membres à maintenir ou à instituer une législation interdisant les rabais sur les livres .
S'agissant des définitions, l'article 2 du texte précise que le règlement concerne les promotions des ventes visant tout client, qu'il s'agisse d'une entreprise, d'une organisation ou d'une personne physique ou morale, qui achète le bien ou le service promu par le promoteur. Ainsi n'est-il procédé à aucune distinction entre les promotions offertes à des consommateurs et celles offertes à des professionnels .
L'article 2 poursuit en explicitant plusieurs termes, en particulier les notions de communication commerciale, de promoteur, d'enfant, de boisson alcoolisée, de rabais, de cadeau, de prime, de concours promotionnel, de jeu promotionnel et de vente à perte 5 ( * ) . Curieusement, le considérant 7 définit également les jeux et concours promotionnels, semblant ainsi faire double emploi avec l'article 2 sur ce point.
2. Utilisation et communication des promotions des ventes
Le dispositif est articulé en deux volets complémentaires : la prohibition d'un certain nombre d'interdictions générales associée à une obligation d'appliquer le principe de la reconnaissance mutuelle pour les restrictions nationales aux promotions des ventes qui ne sont pas couvertes par le premier volet .
a) Les interdictions (article 3-1)
Le texte de la proposition initiale de la Commission interdit aux Etats membres et aux organismes de régulation non publics 6 ( * ) d'édicter un certain nombre de dispositions prohibant par principe les techniques de promotions des ventes définies à l'article 2 : juridiquement, il en résultera, à compter de l'adoption définitive du règlement, la caducité des législations ou des réglementations nationales comportant tout ou partie de ces dispositions, et l'interdiction de leur éventuelle institution dans un droit national . Sont ainsi prohibées :
- l' interdiction générale de l'utilisation ou de la communication commerciale d'une promotion des ventes , à moins qu'elle ne soit imposée par le droit communautaire ;
- la limitation de la valeur d'une promotion des ventes , à l'exception des rabais sur les livres ;
- l' interdiction des rabais précédant les soldes ;
- la nécessité d'une autorisation préalable ou d'une exigence ayant un effet équivalent en vue de l'utilisation ou de la communication commerciale d'une promotion des ventes.
Cette réglementation consiste ainsi en une totale libéralisation des techniques promotionnelles , dont les conséquences pour les Etats membres aux législations restrictives sont à l'évidence considérables. En ce qui concerne la France, on peut relever que ce texte mettrait notamment à bas :
- tout un pan du droit de la concurrence , et en particulier la loi Galland, puisque la vente à perte ne pourrait plus être interdite et que, de surcroît, le montant des rabais ne saurait être limité ;
- la pratique même des soldes , dès lors que sont à la fois interdites la limitation de la valeur d'une promotion des ventes, l'interdiction des rabais précédant les soldes, et la fixation même des périodes de soldes par arrêté préfectoral (puisqu'il s'agit d'un mécanisme d'autorisation préalable prohibé par le dernier alinéa de l'article 3-1) ;
- les dispositions interdisant les rabais portant sur des biens vendus à prix fixe , à l'exception des livres ;
- la réglementation limitant la valeur des primes offertes à l'occasion d'un achat de bien ou de service ;
- la législation prohibant toute obligation d'achat pour participer à un concours promotionnel .
Pour d'autres pays, l'ensemble de ces prohibitions remettrait notamment en cause, outre les réglementations ci-dessus, les dispositions nationales prescrivant que les primes et cadeaux doivent être étroitement liés au bien ou au service promu, celles limitant leur valeur, voire les interdisant, ainsi que les textes soumettant le recours à telle ou telle technique de promotion à une autorisation préalable ou à l'acquittement d'une taxe.
b) La reconnaissance mutuelle (article 3-2)
En outre, pour tout ce qui concerne les restrictions nationales aux promotions des ventes qui ne sont pas couvertes par les dispositions de l'article 3-1, la proposition de règlement impose l'application du principe de reconnaissance mutuelle . Une telle prescription a pour effet de soumettre à ce principe toutes les règles particulières relevant de dispositifs nationaux spécifiques propres à certains produits ou activités professionnelles. Dans le cas français, on peut donner pour exemples les produits de santé (médicaments à usage humain, dispositifs médicaux, médicaments vétérinaires, éléments et produits du corps humain, etc.) ou l' activité de diverses professions réglementées , dont la promotion, bien qu'interdite en France, pourrait être entreprise dans l'hexagone par des entreprises établies dans des Etats membres dont la législation l'autoriserait . Il en est de même de certaines techniques promotionnelles faisant l'objet d'interdictions ou de limitations sectorielles, comme par exemple l'attribution en prime d'un animal vivant.
3. L'harmonisation des obligations d'information
En contrepartie des prohibitions qu'elle fixe, la proposition de règlement institue en son article 4 des exigences en matière d'information, exigences qui sont détaillées dans une annexe au règlement. Leur caractère obligatoire, leur clarté, leur précision et leur nature devraient être à même, selon la Commission, de permettre au client, consommateur ou professionnel, d'apprécier si la promotion justifie ou non l'achat du produit ou du service promu. Comme l'estime la Commission dans le considérant 11, ces exigences en matière d'information assureraient par elles-mêmes un haut niveau de protection des consommateurs. En outre, et même si cela n'est pas explicitement formulé, elles suffiraient à elles seules à se substituer à l'ensemble des dispositions législatives et réglementaires nationales encadrant actuellement le recours aux techniques de promotion des ventes : elles seraient ainsi le pendant nécessaire et suffisant à la suppression de ces dispositions, prévue par l'article 3-1 du règlement communautaire.
Le dispositif est articulé comme un tableau à double entrées. Plusieurs de ces informations sont communes à l'ensemble des promotions des ventes tandis que d'autres sont particulières à certaines d'entre elles (rabais, cadeaux et primes, concours et jeux promotionnels). Par ailleurs, les unes doivent être fournies dans la communication commerciale elle-même alors que les autres doivent l'être sur demande, sans condition d'achat du bien ou service promu . Selon la Commission, l'harmonisation détaillée à laquelle procède l'annexe au règlement devrait éviter tout risque d'insécurité juridique résultant du recours à des conditions de transparence générales, susceptibles de donner lieu à des interprétations nationales divergentes.
4. Les recours
Enfin, ainsi que l'indique le considérant 16, l'article 6 du règlement impose aux promoteurs un certain nombre d'obligations visant à assurer qu' en cas de manquement aux exigences relatives à l'utilisation et à la communication des promotions des ventes, les plaignants puissent identifier le promoteur et accéder facilement aux mécanismes de recours interne . C'est ainsi que la charge de la preuve de l'exactitude des informations fournies à l'occasion d'une opération de promotion incombera au promoteur, qui devra fournir une adresse et/ou un service téléphonique chargés de recevoir les plaintes qui lui sont destinées et répondre à celles-ci dans un délai de six semaines à compter de leur réception. En outre, le promoteur sera tenu de mentionner son adhésion à tout mécanisme de recours extrajudiciaire ou code de conduite et de fournir, sur demande, toute information relative à ces mécanismes alternatifs de règlement des litiges.
* 1 Adoption du rapport de M. Eduard Beysen (ELDR, Belgique), au nom de la commission juridique et du marché intérieur, par 342 voix pour, 158 contre et 55 abstentions
* 2 Le Bureau européen des unions de consommateurs (BEUC).
* 3 La reconnaissance mutuelle signifie qu'un Etat membre qui proscrit une pratique promotionnelle doit accepter qu'un opérateur ressortissant d'un autre Etat membre la mette en oeuvre sur son territoire dès lors qu'elle est légale dans l'Etat d'origine de l'opérateur étranger.
* 4 Vérification du caractère approprié d'une mesure restrictive au regard de l'objectif poursuivi puis vérification que ledit objectif ne pourrait pas être atteint par une réglementation moins contraignante.
* 5 La vente à perte est définie par la proposition initiale de règlement comme « tout rabais consistant à vendre un bien ou un service à un prix inférieur au prix facturé net, comprenant les frais de transport, d'assurance et de livraison, ainsi que les taxes » .
* 6 Un organisme de régulation non public est une « organisation ou association ne relevant pas du droit public et qui exerce son autonomie juridique en vue de réglementer de façon collective les activités économiques » .