Projet de loi de finances pour 2003 : Affaires étrangères

B. L'ANNÉE 2002 EST MARQUÉE PAR UNE GRANDE INSUFFISANCE DES CRÉDITS

1. D'importantes ouvertures de crédits en loi de finances rectificative

Votre rapporteur avait dénoncé, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2002, le sous-calibrage de plusieurs lignes de crédits, en particulier, celle du fonds européen de développement, des contributions obligatoires et des rémunérations des personnels. L'impasse budgétaire que pressentait votre rapporteur s'est avérée exacte, puisque la loi de finances rectificative n° 2002-1050 du 6 août 2002 a ouvert des crédits pour un montant total de 254,7 millions d'euros, soit 7 % du budget du ministère voté en loi de finances initiale pour 2002.

Pour les dépenses de fonctionnement, les crédits ouverts par la loi de finances rectificative se sont élevés à 137,7 millions d'euros, dont :

- 110 millions d'euros au titre des contributions obligatoires (chapitre 42-31) ;

- 27,6 millions d'euros au titre des rémunérations des personnels (chapitre 31-90) ;

- 0,103 million d'euros au titre des indemnités des représentants français au Parlement européen ;

Pour les dépenses d'investissements, les crédits de paiement ouverts par la loi de finances rectificative se sont élevés à 137 millions d'euros, destinés à abonder la participation de la France au fonds européen de développement (chapitre 68-02).

2. Les effets désastreux de la régulation budgétaire

Le ministère des affaires étrangères a fait l'objet d'une importante régulation budgétaire en 2002, puisqu'elle a porté sur 106,1 millions d'euros en autorisations de programme et 146,5 millions d'euros en crédits de paiement, auxquels il convient d'ajouter 103,4 millions d'euros de reports vers l'année 2003.

On rappellera que par lettre en date du 25 février 2002, la secrétaire d'Etat au budget, Florence Parly, avait demandé aux ministères, afin notamment de « conserver les marges de manoeuvre permettant au Gouvernement qui sera constitué à l'été prochain de mettre en oeuvre la politique souhaitée par nos concitoyens », que la part des crédits engagés ou délégués au 31 juillet n'excède pas :

« - 60 % des crédits disponibles sur les chapitres du titre III hors rémunérations, sauf pour les dotations globalisées de fonctionnement pour lesquelles ce taux pourra atteindre 80 % ;

- 50 % des crédits disponibles sur les chapitres du titre IV ;

Par ailleurs, le montant des affectations et délégations d'autorisations de programme sur les chapitres de titres V et VI ne devra pas excéder, au 31 juillet, 40 % du montant de la loi de finances initiale ».

Par lettre du 12 août 2002, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire ont informé les ministères des « mesures conservatoires permettant le respect des engagements du Gouvernement en matière de déficits publics ».

Le tableau suivant, qui émane du ministère des affaires étrangères, détaille la répartition des crédits mis en réserve ou faisant l'objet « d'objectifs de reports de crédits sur la gestion 2003 » (en millions d'euros), ainsi que les demandes de dégel des crédits présentées par le ministère des affaires étrangères auprès du ministère délégué au budget.

Répartition des crédits mis en réserve ou faisant l'objet d'objectifs de reports de crédits sur la gestion 2003

(en millions d'euros)

Chapitres	AFFAIRES ETRANGERES	LFI AP	LFI DO/CP	GEL AP TOTAL	GEL DO/CP TOTAL	REPORTS VERS 2003 HORS GEL
34.03	Frais de réceptions et de voyages exceptionnels		18,75			2,00
34.04	Frais de réceptions courantes et de déplacements ministériels		6,606		0,60
37.90	Moyens généraux des services		310,86		19,00	18,00
37.95	Etablissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger		79,73		2,60
41.43	Concours financiers		21,19		33,00
42.14	Subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle		168,21		1,60	1,50
42.15	Coopération internationale et développement		513,29		49,00	13,00
42.29	Coopération militaire et défense		103,51		8,80	21,50
42.31	Participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires)		613,34
42.32	Participation de la France à des dépenses internationales (contributions volontaires)		85,87		2,20
42.37	Autres interventions de politique internationale		26,44		3,00	3,00
46.94	Assistance aux français à l'étranger et aux réfugiés étrangers		23,23		2,60	0,40
57.10	Equipements administratifs et divers	67,84	54,12	28,00	10,00	40,00
68.80	Action extérieure et aide au développement. Subventions d'investissement	5,34	5,87	1,10	1,10	4,00
68.91	Fonds de solidarité prioritaire	150,16	112,20	44,00	9,00
68.93	Dons destinés à financer des projets mis en oeuvre par l'Agence française de développement	152,45	137,20	33,00	4,00
Affaires étrangères		375,79	2.279,87	106,10	146,50	103,40

Source : ministère des affaires étrangères

Votre rapporteur a pu constater les effets souvent désastreux de la régulation budgétaire pour le ministère des affaires étrangères en 2002, qui se sont ajoutés à celui du sous-calibrage des dotations en loi de finances initiale . La gestion des dépenses de rémunération des recrutés locaux, des frais de déplacement des agents et des crédits d'assistance des français à l'étranger a été particulièrement affectée.

Dans certains petits postes, où les possibilités de réallocation de crédits sont limitées, certains projets de coopération ont dû être abandonnés, alors que la France avait engagé sa parole et que les projets étaient prêts. Dans ces postes, les mesures de régulation budgétaire ont contraint les agents à bricoler des solutions improvisées pour maintenir l'essentiel de leur programmation. Ce n'est pas acceptable. Votre rapporteur considère qu'il est indispensable d'assurer une meilleure visibilité aux postes en début d'année. La variation des crédits disponibles en cours d'année les oblige à « naviguer à vue », alors que les projets de coopération sont préparés longtemps à l'avance, dans le cadre d'une programmation annuelle.

Le principal inconvénient de la mise en oeuvre de la régulation budgétaire est l'absence de visibilité pour les gestionnaires des crédits. Si les montants gelés apparaissent relativement faibles, ils ne peuvent s'appliquer à l'ensemble des dépenses d'un chapitre, une partie d'entre elles étant incompressible. Leur effet sur les mesures nouvelles et sur les subventions versées aux opérateurs est souvent très significatif. Le gel des crédits portant sur le chapitre 42-15, qui s'est élevé à 49 millions d'euros, soit 9,6 % des dotations en loi de finances initiale. Or, compte tenu du volume des dépenses incompressibles, certaines dotations se voient nécessairement davantage frappées que d'autres par la régulation. Ainsi, le gel sur le chapitre 42-15 a conduit, d'après les informations recueillies par votre rapporteur, à réduire de 20 % les dotations des Alliances françaises et de l'association pour la diffusion de la pensée française (ADPF).