C. LES MOYENS D'INTERVENTION (TITRE IV)
1. Une progression apparente à nuancer
|
Crédits inscrits au budget des Affaires étrangères au titre de la coopération avec les Etats en développement - Dépenses d'intervention titre IV (DO + CP) |
|||||
|
LFI 2002 |
PLF 2003 |
Evolution 2002/ 2003 (%) |
|||
|
M€ |
% des crédits du MAE |
M€ |
% des crédits du MAE |
||
|
41-43. Concours financiers |
21,19 |
100 |
123,50 |
100 |
+482,8 |
|
42-13. Appui à des initiatives privées ou décentralisées |
34,25 |
100 |
33,47 |
99,9 |
-2,3 |
|
42-14. Subvention aux opérateurs de l'action audiovisuelle |
20,16 |
12 |
20,16 |
12,2 |
0 |
|
42-15. Coopération internationale et développement* |
359,30 |
70 |
372,60 |
70,3 |
+3,7 |
|
42-26. Transport aide alimentaire |
14,79 |
100 |
16,79 |
100 |
+13,5 |
|
42-29. Coopération militaire et de défense |
72,46 |
70 |
64,99 |
69,5 |
-10,3 |
|
42-37. Autres interventions de politique internationale |
16,88 |
63,8 |
16,88 |
65,9 |
0 |
|
42-31. Contributions obligatoires |
79,72 |
13 |
79,72 |
11,7 |
0 |
|
42-32. Contributions volontaires |
85,54 |
99,6 |
85,54 |
99,6 |
0 |
|
TOTAL |
704,29 |
44,5 |
813,65 |
46,4 |
+15,5 |
|
TOTAL hors C2D (inscrits au 41-43) et hors transfert de 28,2 millions d'euros au chapitre 42-15 |
704,29 |
694,45 |
-1,4 |
||
|
*Chapitre nouveau en 2002, issu de la fusion des deux chapitres 42-12 (coopération technique et de développement) et 42-11 (coopération culturelle et scientifique). Ce chapitre bénéficie en 2003 du transfert de 28,2 millions d'euros au titre de la rémunération du personnel mis à disposition dans les Alliances françaises. |
|||||
|
Source : commission des finances, à partir des "bleus" et "jaunes" associés aux PLF 2002 et 2003. |
|||||
Après avoir connu une baisse importante de près de 6 % en 2002 , les crédits d'intervention affectés à la coopération enregistrent une hausse importante de 15,5 % , dont la majeure partie est toutefois imputable à la création d'une rubrique nouvelle pour le financement des contrats de désendettement-développement (C2D). Cependant si l'on annule l'impact de ce financement et du transfert au chapitre 42-15, l'évolution devient négative avec une baisse de 1,4 %. Les trois chapitres en baisse sont la coopération privée et décentralisée, la coopération internationale et le développement (- 4,1 % à périmètre constant) et la coopération militaire et de défense, en diminution sensible de 10,3 %.
2. Des situations contrastées selon les chapitres
L'évolution de ces crédits appelle les principaux commentaires suivants :
a) La forte hausse des concours financiers
Ces crédits sont intégralement affectés à la coopération, et leur hausse est essentiellement imputable aux C2D (91 millions d'euros) . Elle repose plus marginalement sur une mesure nouvelle de 2,5 millions d'euros en faveur de l'aide budgétaire pour opérations exceptionnelles (+ 33,9 %, les aides accordées en 2002 concernent prioritairement le Mali avec 4,42 millions d'euros, le Sénégal avec 1,22 million d'euros et Madagascar avec 1,18 million d'euros ordonnancés), ainsi que sur un relèvement de 8,8 millions d'euros (+ 128 %) des dons en faveur de l'ajustement structurel dans le cadre de l'aide-programme. Ces derniers sont une conséquence au niveau bilatéral des engagements de la France au titre des programmes d'ajustement structurel du FMI, et viennent abonder directement le budget des Etats concernés. Les bonifications des prêts d'ajustement structurel demeurent quant à elles inchangées. Au total, l'inflexion positive des concours financiers renverse la tendance constatée en 2002, sur laquelle votre rapporteur avait émis de vives réserves.
|
Les contrats de désendettement-développement (C2D) La démarche C2D, décidée par la France comme procédure pour l'annulation des créances d'APD, est un des volets spécifiques entrant dans le cadre général de l'initiative de traitement de la dette renforcée (initiative PPTE, décidée au sommet du G7 de Lyon en septembre 1996 et consolidée au sommet de Cologne en juin 1999) et vise à procéder à un refinancement par dons, dans le budget du pays, des échéances d'APD remboursées par les Etats partenaires . Cette démarche originale répond au double objectif de réduction de la pauvreté dans le cadre des objectifs du sommet du Millenium et d'appropriation par les Etats concernés, notamment mise en exergue par la nouvelle initiative africaine NEPAD. Elle se traduit cependant par une certaine complexité (multiplication des intervenants pour l'instruction, l'exécution et le suivi des contrats) et implique de s'adapter au fait que contrairement à l'aide classique, les rythmes de décaissements sont connus d'avance. Elle est également soumise à plusieurs contraintes , telles que la faiblesse des administrations locales, le souci de s'intégrer dans les Documents Stratégiques de Réduction de la Pauvreté (DSRP) définis par les pays, la cohérence à promouvoir avec les autres instruments de la coopération française et la nécessité de combiner plusieurs critères (rapidité des décaissements, efficacité des opérations, traçabilité des fonds, coordination avec les autres bailleurs...). Ce faisceau de contraintes a induit les principales orientations suivantes : - intégration des C2D dans des programmes sectoriels existants ou à susciter ; - canal budgétaire défini au cas par cas, avec cependant le souci de considérer l'aide budgétaire affectée comme canal privilégié ; - répartition claire des rôles entre l'Agence Française de Développement, qui est opérateur principal dans l'instruction et l'exécution, les Affaires étrangères et le ministère des Finances, qui seront représentés dans un Comité de pilotage C2D ; - association de la société civile et des collectivités locales ; - définition, le plus tôt possible, des secteurs d'affectation par une mission conjointe d'orientation dans le pays. A l'instar de la plupart des pays membres du Club de Paris, la France a décidé de traiter l'ensemble des créances d'APD souveraines à compter du point d'achèvement, ce qui devrait occasionner un coût de 3,7 milliards d'euros pour les C2D . 16 pays de la Zone de Solidarité Prioritaire devraient faire l'objet d'un C2D, dont trois (Ouganda, Mozambique et Tanzanie) ont atteint leur point d'achèvement et 8 se situent dans la période intérimaire, d'une durée théorique de un à trois ans. L'état d'avancement de l'initiative PPTE pour les différents pays éligibles était le suivant au 30 juin 2002: - 4 pays n'atteignent pas les critères d'endettement : Angola, Kenya, Vietnam, Yémen ; - 12 pays n'ont pas atteint le point de décision : Burundi, République centrafricaine, Comores, RDC, République du Congo, Côte d'Ivoire, Laos, Libéria, Myanmar, Somalie, Soudan, Togo ; - 20 pays ont atteint le point de décision : Bénin, Cameroun, Ethiopie, Gambie, Ghana, Guinée, Guinée-Bissau, Guyana, Honduras, Madagascar, Malawi, Mali, Nicaragua, Niger, Rwanda, Sao Tomé et Principe, Sénégal, Sierra Leone, Tchad, Zambie ; - 6 pays ont atteint le point d'achèvement : Bolivie, Burkina Faso, Mauritanie, Mozambique, Ouganda, Tanzanie. Enfin 9 pays ont en 2002 (à mi septembre) fait l'objet d'un traitement au Club de Paris : Tanzanie (973 millions de dollars), Kirghizie (102 millions), Côte d'Ivoire (1 822 millions), Indonésie (5 065 millions), Ghana (164 millions), Burkina-Faso (33 millions), Mauritanie (384 millions), Jordanie (1 171 millions) et RDC (8 980 millions). En 2003 la République du Congo, l'Equateur, la Gambie, la Mauritanie, le Nicaragua, le Sénégal et la Zambie pourrait à leur tour passer (ou repasser) en Club de Paris. Source : note de l'Agence française de développement de mai 2002, et réponse du ministère des finances au questionnaire budgétaire |
b) La diminution de 2,3% de l'appui aux initiatives privées ou décentralisées
La dotation aux associations de volontaires (25 organisations subventionnées) est reconduite avec 19,6 millions d'euros, dont 12,44 millions d'euros pour l'Association Française des Volontaires de Progrès. La coopération avec les Organisations de solidarité internationale (OSI) s'inscrit en baisse de 3,3 % avec 7,3 millions d'euros, et les crédits de coopération décentralisée diminuent de 6,5 % (révision des services votés et mesures négatives) pour s'établir à 6,6 millions d'euros. On peut s'étonner de la diminution des crédits consacrés aux ONG dans leur ensemble, dans la mesure où la France figure déjà au dernier rang européen pour la part d'APD mise en oeuvre par ces organismes (1 % contre 3,1 % en moyenne européenne).
La ventilation des crédits accordés aux OSI est la suivante : 21,2 % pour les programmes d'éducation au développement, 11,6 % pour les appuis aux collectifs et plate-formes, 28,5 % pour les actions de terrain hors ZSP, 35,2 % au titre de la « nouvelle contractualisation » et 3,4 % pour les partenariats entre OSI et entreprises ou secteurs innovants. Les OSI bénéficient également de moyens inscrits au titre VI sur le budget du Fonds de Solidarité Prioritaire, via les cofinancements ou commandes accordés par la Mission pour la Coopération Non Gouvernementale (23,7 millions d'euros en 2002). Les crédits affectés à ces organismes sont susceptibles de faire l'objet de trois types de contrôles 12 ( * ) , et une programmation d'évaluations transversales ou de projets spécifiques est prévue chaque année.
La coopération décentralisée est particulièrement adaptée aux évolutions structurelles en cours dans un grand nombre de pays d'Amérique latine, d'Afrique et d'Europe centrale, où la décentralisation est en marche. L'Etat s'efforcera toutefois dans les prochaines années d'améliorer et de simplifier les procédures de cofinancement, notamment en associant le plus en amont possible les collectivités locales poursuivant des partenariats avec des pays faisant l'objet d'un C2D, et en accentuant les expertises et évaluations (notamment au Mali, en Hongrie et au Cambodge). Ce mode de coopération s'inscrit notamment dans le cadre des contrats de plan Etat-régions et est supervisé par la Commission Nationale de la Coopération Décentralisée , qui associe à parité élus des collectivités et représentants de l'Etat.
c) Baisse de 1,9% de la subvention aux opérateurs de l'action audiovisuelle
La part relative aux actions de coopération est cependant stable à 20,2 millions d'euros. La quasi totalité des 165 millions d'euros de crédits globaux se répartit entre Radio France Internationale (70,4 millions d'euros), TV5 (60,8 millions d'euros) et Canal France International (22,5 millions d'euros). Le ministre des affaires étrangères a annoncé aux commissions compétentes du Sénat et de l'Assemblée nationale des évolutions concernant les informations diffusées par la chaîne TV5 13 ( * ) , mais votre rapporteur demeure perplexe sur l'utilité de la chaîne de télévision de Canal France International (qui comprend en revanche une utile banque de programmes professionnelle cryptée, CFI-Pro), qui tend à doublonner l'action de TV5 14 ( * ) .
d) Une apparente augmentation de 3,7% des crédits du nouveau chapitre 42-1515 ( * ) « coopération internationale et développement »
L'augmentation « optique » de 3,7% des crédits du chapitre 42-15 recouvre en réalité une diminution de 4,1 % si on annule l'effet du transfert de 28,2 millions d'euros précédemment mentionné. Cette évolution recouvre une baisse de 16 % des crédits consacrés à l'appui aux organismes concourant aux actions de coopération, et une réduction drastique des crédits délégués aux projets de coopération (- 75,8 %) au profit des crédits déconcentrés, majorés de 27 millions d'euros soit un quasi doublement. En outre la dotation des missions d'expertise de courte et longue durée, coeur de la coopération technique, s'inscrit en légère baisse de 0,4 % (0,85 million d'euros).
|
Perspectives de la coopération technique pour 2003 La coopération technique constitue un des principaux vecteurs de l'aide au développement. Elle reprend en 2003 les mêmes objectifs qu'en 2002 et devrait privilégier les orientations suivantes : - développement rural : meilleure cohérence des programmes, rénovation des outils de suivi et d'évaluation, meilleure prise compte du développement des économies rurales dans les Cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté ; - satisfaction des besoins de base et lutte contre la pauvreté : dépassement de l'approche-projet classique pour élaborer des politiques sectorielles nationales, en particulier dans le cadre des C2D ; - intégration et coopération régionales (cadre conçu comme le plus approprié pour certains sujets) : trois nouveaux projets du FSP, d'un montant global de 8 millions d'euros, viendront appuyer la commission de l'UEMOA, renforcer la SEMAC et la SADC, et soutenir les initiatives de convergence entre la CEDEAO et l'UEMOA ; - Etat de droit et démocratie : recherche de nouveaux partenaires dans le domaine des droits de l'homme, mise en oeuvre des recommandations du groupe de travail interministériel sur les défaillances du système d'état civil en Afrique, et programme de coopération sur le thème de la gouvernance, dont le contenu demeure toutefois encore assez flou. En outre, un plan triennal de développement du contrôle de gestion a été présenté en février 2002. Source : réponses du ministère des affaires étrangères au questionnaire budgétaire |
La formation des élites (bourses et invitations) est préservée (crédits stables à 114,3 millions d'euros). Enfin 0,75 millions d'euros sont consacrés au nouveau groupement d'intérêt public France Coopération Internationale, qui a pour objet de renforcer la présence d'expertise française dans le cadre des appels d'offres internationaux, mais dont les modalités d'action demeurent encore quelque peu obscures. Cette dotation ne compense toutefois pas la diminution des crédits d'assistance technique.
e) Augmentation de 2 millions d'euros de la dotation des crédits du transport de l'aide alimentaire
Les crédits de l'aide alimentaire augmentent de 13,5 % pour s'établir à 16,79 millions d'euros (après avoir diminué de 16 millions en 1999 à 14,8 millions en 2002), ce qui permet à la France de se rapprocher du respect de ses obligations au regard de la Convention de Londres du 30 juin 1999 , qui fixe sa contribution à 200 000 tonnes d'équivalent céréales. L'aide alimentaire répond à deux types d'interventions, celles programmées et celles d'urgence, les premières étant parfois transférées au profit des secondes : ainsi la récente demande d'aide en faveur de l'Angola et de l'Afghanistan a provoqué des annulations d'aides déjà programmées mais non encore réalisées depuis 1999. Le nouveau dispositif de mise en oeuvre de l'aide est aujourd'hui opérationnel, avec en particulier des indicateurs de suivi de la situation alimentaire des pays bénéficiaires, un appel d'offres unique et sous la responsabilité d'un office pour l'achat et les transports, une gestion du transports assurée par la seule DGCID, un contrôle de qualité des transports induisant de nouveaux coûts. Outre l'assistance aux personnes durablement déplacées et aux victimes de sécheresses récurrentes, une priorité particulière sera accordée en 2003 aux pays ayant bénéficié d'une aide humanitaire d'urgence française et nécessitant un accompagnement durable de « sortie de crise alimentaire ».
f) Baisse sensible des crédits de la coopération militaire et de défense
La coopération militaire et de défense s'inscrit en forte baisse de 9,6 % pour l'ensemble du chapitre, et de 10,3% pour la fraction attribuée à la coopération avec les Etats en développement .
Cette réduction s'inscrit dans la continuité des économies réalisées depuis l'exercice 1999, conséquence de la réforme de la coopération militaire. Cette réforme, dont les principes ont été posés par le Conseil de Défense du 3 mars 1998, a été achevée en 2001 et se traduit principalement par un redéploiement des crédits d'Afrique subsaharienne vers de nouveaux partenaires (en particulier l'Europe centrale et orientale où les Etats-Unis, le Royaume-Uni et l'Allemagne sont actifs depuis plusieurs années) d'une part, et par la réorientation des actions de substitution, considérées comme sécurisantes et inhibantes, vers des projets définis en partenariat d'autre part (notamment le programme RECAMP, qui connaît un vrai succès mais également une inflation des coûts). L'aide en matériel obéit désormais à des conditions bien définies. Les effectifs de coopérants militaires devraient être réduits de 10 % avec le non-renouvellement d'une quarantaine de postes dans les pays de l'ex-champ. La Direction de la coopération militaire et de défense a en outre engagé, depuis l'exercice 2000, un effort de réduction des reports et de rationalisation de la gestion.
Votre rapporteur s'interroge cependant sur l'ampleur du redéploiement effectué au détriment de l'Afrique, dont la fragilité récemment illustrée par la crise ivoirienne nécessite une présence et une coopération militaire soutenues , notamment en vue de renforcer les capacités de résolution des crises des organisations régionales ;
g) Reconduction de la dotation relative aux « autres interventions de politique internationale
Les « autres interventions de politique internationale » comprennent, au titre de la coopération, le Fonds d'urgence humanitaire et les opérations exceptionnelles et aides aux sorties de crise, dont les dotations sont reconduites, comme cela avait déjà été le cas en 2002. La spécificité des actions de sortie de crise a été prise en compte dans le PLF 2002 avec la création d'un nouvel article spécifique, ce dont votre rapporteur s'était félicité. Elle ne fait toutefois pas l'objet de mesure nouvelle et correspond à un transfert de crédits du Fonds de Solidarité Prioritaire, soit 7,62 millions d'euros.
h) Reconduction des contributions obligatoires et volontaires aux organismes internationaux16 ( * )
Une faible part - moins de 12% - des contributions obligatoires à des dépenses internationales est retenue au titre de la coopération , et concerne les versements aux agences spécialisées des Nations Unies, telles que l'OMS, l'OIT, l'UNESCO et la FAO. Six autres fonds des Nations Unies, le PNUD, le FNUAP, l'UNICEF, le PAM, le PNUE et le PNUCID, font pour leur part l'objet de contributions volontaires 17 ( * ) , affectées pour leur totalité à l'aide au développement, et dont on peut regretter la stabilité en 2003. Il faut souhaiter que cette simple reconduction ne marque pas la fin d'un cycle, dans la mesure où les versements avaient régressé de 67 % entre 1993 et 1998, pour ensuite se reprendre de manière très dégressive à partir de 1999 (+ 8,8 millions d'euros en 1999 et + 0,43 millions d'euros en 2002). La France ne figurait ainsi en 2001 qu'au 12 e rang des pays donateurs , ce qui n'est pas sans conséquence pour son influence au sein de ces enceintes. Enfin la dotation du Fonds Multilatéral Unique (FMU) au titre de la francophonie est identique à celle de 2002 (36,7 millions d'euros), mais le Président de la République a annoncé un soutien accru lors du récent sommet de Beyrouth, qui se traduit en loi de finances rectificative pour 2002 par un abondement supplémentaire de 20 millions d'euros.
|
Les orientations actuelles de la francophonie On compte aujourd'hui environ 170 millions de francophones dans le monde et 51 pays « ayant le français en partage » (soit environ 600 millions de personnes). La francophonie dépasse le simple cadre de la communauté culturelle et entend jouer un rôle - mais les espérances ne sont pas toujours conformes à la réalité - sur la scène politique internationale, et s'est pour cela dotée d'un cadre juridique, la Charte de la Francophonie, et d'institutions visibles telles que le Secrétaire général, élu pour un mandat de quatre ans (Abdou Diouf, qui a succédé à Boutros Boutros-Ghali lors du sommet de Beyrouth d'octobre dernier), l'AIF (Agence Internationale de la Francophonie), le CPF (Conseil Permanent de la Francophonie), l'AIMF (Association Internationale des Maires des capitales et métropoles Francophones) et des conférences ministérielles régulières. Lors de la IX e conférence ministérielle de la francophonie, qui s'est déroulée à Beyrouth les 16 et 17 octobre derniers, le ministre délégué à la coopération et à la francophonie Pierre-André Wiltzer a donné les grandes orientations souhaitées par la France sur l'organisation et le rôle institutionnel de la francophonie : - la poursuite de la politique de rationalisation financière visant à mieux maîtriser les coûts ; - l'amélioration du fonctionnement des instances de la francophonie . Le CPF a été choisi pour assumer la réflexion sur les grandes orientations stratégiques et la conception des priorités face aux enjeux internationaux. Le cycle de programmation du financement de la coopération multilatérale est également allongé de deux à quatre ans. Le gouvernement a également recommandé une simplification de l'organisation des instances politiques et une clarification de leur rôle, et a à ce titre approuvé la proposition de regroupement des « conférences du Sommet » et des « conférences de l'Agence », ainsi que le schéma retenu de répartition des compétences entre les Conseils permanents et les sommets ; - le ministre a insisté sur la nécessité de « s'interroger sur la composante politique de notre action, singulièrement dans le domaine que nous dicte l'actualité, qui est celui de la gestion des crises ». Il a ainsi plaidé en faveur d'une amélioration de la réactivité du CPF et de la constitution d'un groupe restreint d'action ministérielle, structure dont dispose le Commonwealth ; - le ministre a enfin mis en exergue l'importance de la concertation afin de peser sur les grandes décisions internationales. Il a ainsi proposé que l'AIF constitue un pôle d'expertise , destiné à préparer les travaux et à assister les Etats dans leur participation aux négociations internationales, et que soit mutualisé le coût des experts étrangers mandatés pour monter des dossiers éligibles auprès des institutions financières internationales. |
* 12 Un compte rendu technique et financier doit être remis chaque année et peut faire l'objet de demande de justification complémentaire (voire d'une demande de remboursement partiel ou total de la subvention si elle n'a pas été dépensée ou l'a été hors des critères), les chargés de mission de la Mission pour la Coopération Non Gouvernementale peuvent réaliser des missions de contrôle sur le terrain, et des évaluations externes des projets peuvent enfin être menées.
* 13 Le projet de chaîne d'information en continu est encore en gestation et pose un risque de doublon, mais une première étape consistera en la diffusion en français et en arabe de TV5, en Afrique du Nord en premier lieu puis éventuellement selon d'autres ambitions géographiques.
* 14 De fait, les orientations de CFI ont semblé bien floues au cours des dernières années, et le ministère indique qu'il est envisagé de « prendre une décision sur l'évolution de CFI-TV avant la fin de l'année 2002 », ce qui en dit long sur les incertitudes qu'il entretient quant à la pérennité de cette chaîne...
* 15 Ce vaste chapitre « fourre-tout » recouvre une bonne part des actions de la DGCID.
* 16 Une mission conjointe a été confiée à l'Inspection générale des Finances et à celle des Affaires étrangères pour détailler et analyser l'allocation la plus efficace de ces moyens
* 17 Les crédits du Fonds mondial sida-tuberculose-paludisme, abondés en 2002 à hauteur de 50 millions d'euros, sont cependant imputés au budget du ministère de l'Economie et des Finances.