II. UNE ACCÉLÉRATION VOULUE PAR LE GOUVERNEMENT, ET QUE JUSTIFIE AUTANT LE DROIT QUE L'ÉVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES
A. L'HORIZON DE LA PLEINE APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU 1ER AOÛT 2001
La loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 (LOLF) s'appliquera pleinement dès la préparation du budget pour 2006. L'article 66 de la loi organique prévoit qu'à titre indicatif, les crédits du budget pour 2005 devront être présentés selon les nouveaux principes en annexe du projet de loi de finances. C'est dire que l'horizon se rapproche.
La LOLF renverse la perspective qui prévalait en matière de dépense publique : à une logique de moyens succèdera une logique de résultat.
Les crédits seront désormais présentés par programmes regroupés au sein de missions. Au sein de chaque programme, les crédits seront fongibles, c'est à dire qu'ils pourront être redéployés entre les lignes budgétaires qui le composent : « La présentation des crédits par titre est indicative » (article 7). Il s'agira cependant d'une fongibilité asymétrique : les gestionnaires ne pourront pas abonder les crédits de dépenses de personnels. A cette limitation s'ajoutera celle d'un plafond du nombre d'emplois par ministère (l'autorisation actuelle porte sur un flux d'emplois), et il s'agira d'emplois réels (et non plus d'emplois budgétaires théoriques).
Les implications du passage à une logique de résultat se trouvent résumées dans le dernier paragraphe du I de l'article 7 de la LOLF : « Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation » .
Ainsi, lors de la présentation des lois de finances, les ministères gestionnaires produiront en annexe un « projet annuel de performance » (PAP) pour chaque programme. Ce projet annuel comprendra « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié » (article 51 de la LOLF). Au projet de loi de règlement sera joint un « rapport annuel de performance » (RAP) qui permettra de confronter les résultats aux objectifs (article 54 de la LOLF).