CHAPITRE VI
RATIFICATION D'ORDONNANCES ET HABILITATION
DU GOUVERNEMENT
À PROCÉDER À L'ADOPTION
ET À LA RECTIFICATION
DE LA PARTIE LÉGISLATIVE
DE CODES
Article 23
Ratification d'une ordonnance relative à la transposition
de directives communautaires
Cet
article a pour objet de ratifier l'ordonnance n° 2001-321 du
11 avril 2001 relative à la transposition de directives
communautaires et à la mise en oeuvre de certaines dispositions du droit
communautaire dans le domaine de l'environnement.
Cette disposition fait l'objet d'un
examen par délégation
de la commission des Affaires économiques
238(
*
)
.
Article 24
Ratification d'ordonnances relatives à l'adoption
de
la partie législative de certains
codes
Cet
article, divisé en quatre paragraphes, vise tout d'abord à
procéder à la
ratification de plusieurs ordonnances
ayant
pour objet l'
adoption
des
parties législatives de certains
codes
(I).
Il vise également à effectuer les
corrections des quelques
erreurs matérielles et oublis
commis lors de l'élaboration
des parties législatives du
code rural
(II) et de la partie
législative du
code de l'environnement
(III).
Il prévoit enfin l'application à la Nouvelle-Calédonie, la
Polynésie française, Wallis et Futuna, les terres australes et
antarctiques françaises et Mayotte des modifications apportées
à des dispositions applicables à ces collectivités (IV).
L'Assemblée nationale a adopté en première lecture des
amendements tendant, d'une part, à déplacer au présent
article la ratification de l'ordonnance relative à l'adoption de la
partie législative du code de justice administrative initialement
prévue à l'article précédent du projet de loi et,
d'autre part, à ajouter la ratification de l'ordonnance relative
à l'adoption de la partie législative du code monétaire et
financier.
Les ordonnances relatives à l'adoption de la partie législative
du code de justice administrative, du code de l'environnement, du code
monétaire et financier et des parties législatives des livres VII
et IX et à la mise à jour des parties législatives des
livre Ier, III et VI du code rural ont été
prises sur le
fondement de la loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999
précitée
, qui prévoyait l'adoption par ordonnance de
la partie législative de neuf codes : code de l'éducation,
code de la santé publique, code de commerce, code de l'environnement,
code de justice administrative, code de la route, code de l'action sociale,
code monétaire et financier, ainsi que l'adoption des livres VII et IX,
et la mise à jour des parties législatives des livres Ier, III et
VI du code rural.
Outre les quatre ordonnances devant être ratifiées par le
présent article du projet de loi, seule l'ordonnance n° 2000-930 du
22 septembre 2000 relative à la partie législative du code de la
route reste à ratifier parmi celles prises en vertu de la loi du 16
décembre 1999 précitée. L'article 22 du projet de loi
renforçant la lutte contre la violence routière, adopté
par l'Assemblée nationale en première lecture, prévoit
cette ratification
239(
*
)
. C'est
la raison pour laquelle l'Assemblée nationale a adopté un
amendement tendant à supprimer la référence à la
ratification de cette ordonnance à l'article 23 du présent projet
de loi.
La commission des Affaires économiques, saisie pour avis,
procèdera à l'analyse au fond de la ratification de l'ordonnance
n° 2000-550 du 15 juin 2000 relative aux parties
législatives des livres VII (dispositions sociales) et IX
(santé publique vétérinaire et protection des
végétaux) et à la mise à jour des parties
législatives des livres Ier (aménagement de l'espace rural),
III (exploitation agricole) et VI (production et marchés) du code
rural et de l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 relative
à la partie législative du code de l'environnement, les deux
codes entrant dans ses compétences traditionnelles, ainsi que des
corrections proposées
240(
*
)
.
La commission des Lois a également renvoyé l'examen de la
ratification de l'ordonnance n° 2000-1223 du 14 décembre 2000
relative à l'adoption de la partie législative du code
monétaire et financier à la commission des Finances
saisie
pour avis
241(
*
)
.
Votre commission des Lois doit donc examiner la ratification de l'ordonnance
n° 2000-387 du 4 mai 2000 relative à la partie législative
du code de justice administrative.
• La ratification de l'ordonnance
La ratification permet au Parlement de conférer aux dispositions de
l'ordonnance, en l'occurrence à la partie législative du code,
valeur législative
. En effet, les règles
édictées par voie d'ordonnances demeurent à
caractère réglementaire et peuvent être contestées
devant le juge administratif tant qu'elles n'ont pas été
ratifiées
242(
*
)
. Elles
n'obtiennent rétroactivement valeur législative qu'une fois
qu'elles ont été ratifiées
243(
*
)
.
Par conséquent, la
ratification des ordonnances relatives à
l'adoption de la partie législative de codes est essentielle
, dans
la mesure où elle confère aux dispositions codifiées
valeur législative et abroge simultanément les textes
législatifs désormais codifiés.
Pourtant, la ratification des ordonnances n'est
pas obligatoire
. Seul le
dépôt d'un projet de loi de ratification devant le Parlement, et
dans un délai préalablement défini, est une exigence
constitutionnelle. A défaut, l'ordonnance deviendrait caduque.
Le projet de loi de ratification de l'ordonnance relative à l'adoption
de la partie législative du code de justice administrative a
été déposé le 5 juillet 2000 devant le bureau
du Sénat, avant la date limite de deux mois à compter de la
publication de l'ordonnance
244(
*
)
.
La
méthode de codification
retenue prévoyait que chaque
code fasse l'objet d'une ordonnance. Le code devait regrouper et organiser les
dispositions législatives relatives à la matière
correspondante. De plus, la codification devait s'effectuer à droit
constant à l'exception des trois réserves posées à
ce principe : assurer le respect de la hiérarchie de normes, la
cohérence rédactionnelle des textes codifiées et enfin
permettre une harmonisation de l'état du droit. Enfin, est prévue
l'extension éventuelle des dispositions codifiées à
l'outre-mer.
Le livre V du code de justice administrative a déjà
été ratifié implicitement par la loi n° 2000-597 du
30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions
administratives.
Le rapport n° 396 (1999-2000) de la commission mixte paritaire
relatif à ce projet de loi avait déjà
précisé cela, le rapporteur pour la commission des Lois,
M. René Garrec ayant jugé que «
la codification
du projet de loi ne vaudrait ratification que du seul livre V du code de
justice administrative ; il a rappelé, en effet, que le Conseil
constitutionnel, dans sa décision du 23 janvier 1987, avait
évoqué la ratification implicite de « tout ou
partie » des dispositions d'une ordonnance
».
• Le code de justice administrative
La codification des textes relatifs aux juridictions administratives a
été décidée au mois d'avril 1996. Le groupe de
travail, institué par le vice-président du Conseil d'Etat, a
achevé ses travaux à la mi-1998. Le Conseil d'Etat a
élaboré parallèlement la partie législative et
la partie réglementaire
de ce code. La commission supérieure
de codification a approuvé le projet de code en avril et mai 1998.
Le
code de justice administrative a été
édicté
, pour sa partie législative, par
l'ordonnance n° 2000-387 du 4 mai 2000
précitée, et,
pour sa partie réglementaire, par les
décrets n° 2000-388
et n° 2000-389
de la même date.
Concernant le
périmètre
du code, celui-ci rassemble les
dispositions applicables aux tribunaux administratifs, aux cours
administratives d'appel et au Conseil d'Etat.
Toutefois, certaines juridictions ont été
exclues
de ce
périmètre :
- les
juridictions administratives spécialisées
(commission d'indemnisation des rapatriés, commission de recours des
réfugiés...) relèvent de textes relatifs aux
matières dans lesquelles elles rendent des décisions. Leurs
modalités d'organisation et de fonctionnement sont spécifiques
à chacune d'elles. La différence de statuts entre elles et les
juridictions de droit commun a été la justification de leur
exclusion du nouveau code.
- les
juridictions financières
(Cour et Chambres
régionales des comptes, Cour de discipline budgétaire) n'ont pas
été, compte tenu de leur spécificité, retenues dans
le périmètre du code, bien qu'elles soient des juridictions
administratives.
De plus, le
Tribunal des conflits
étant à la fois
composé de quatre représentants de l'ordre administratif et de
quatre représentants de l'ordre judiciaire, les dispositions relatives
à ce tribunal n'ont pas été intégrées au
code de justice administrative.
Par conséquent, le code de justice administrative reprend, à
titre principal :
- les dispositions contenues dans l'ancien code des tribunaux
administratifs et des cours administratives d'appel ;
- les dispositions relatives au contentieux administratif, mais non
inscrites dans ce code, notamment la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980
relative aux astreintes prononcées en matière administrative et
à l'exécution des jugements par les personnes morales de droit
public, la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 portant
réforme du contentieux administratif ou encore la loi n° 86-14 du 6
janvier 1986 fixant les règles garantissant l'indépendance des
membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
- des dispositions relatives au Conseil d'Etat issues de l'ordonnance n°
45-1708 du 31 juillet 1945 et des décrets n° 63-766 et 63-767 du
30 juillet 1963.
La loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au
référé devant les juridictions administratives ainsi que
la loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 relative à la
loi de finances rectificative pour 2000 ont également été
intégrées au code justice administrative, bien qu'elles soient
postérieures à sa publication.
Le code de justice administrative comprend un titre préliminaire et neuf
livres.
Le titre préliminaire regroupe les principes fondamentaux de la justice
administrative :
- jugements rendus au nom du peuple français ;
- jugements en principe rendus en formation collégiale ;
- caractère généralement non suspensif des recours ;
- principe du contradictoire ;
- publicité des débats ;
- rôle et indépendance du commissaire du gouvernement ;
- caractère secret du délibéré ;
- motivation des jugements ;
- publicité des jugements et mention des noms des juges les ayant
rendus ;
- caractère exécutoire des jugements.
Dans ses parties législative et réglementaire, le code de justice
administrative comporte
neuf livres
relatifs au Conseil d'État
(livre Ier), aux tribunaux administratifs et cours administratives d'appel
(livre II), au régime de répartition des compétences au
sein de la juridiction administrative (livre III), à l'introduction
de l'instance de premier ressort (livre IV), au référé
(livre V), à l'instruction (livre VI), au jugement (livre VII), aux
voies de recours (livre VIII) et enfin à l'exécution des
décisions (livre IX).
Votre commission tient à saluer le travail effectué sur ce
code par le Conseil d'État et la commission supérieure de
codification.
Sous réserve des observations des commissions saisies pour avis, votre
commission vous propose d'
adopter l'article 24
sans
modification.
Article 25
Habilitation en vue de la modification de codes
existants
L'article 25 du présent projet de loi, voté sans
modification en première lecture par l'Assemblée nationale, vise
à autoriser le Gouvernement à
modifier
, par voie
d'ordonnances, les
parties législatives du code rural
, du
code
général des collectivités territoriales
ainsi que du
code de l'environnement
pour :
-
inclure
les dispositions législatives non encore
codifiées ;
-
corriger
d'éventuelles erreurs ou insuffisances de codification.
La commission des Lois a
renvoyé l'examen des 1° et 3° du
présent article
, relatifs respectivement au code rural et au code de
l'environnement, à la commission des Affaires économiques
saisie pour avis
245(
*
)
.
S'agissant du
code général des collectivités
territoriales
, les dispositions législatives ont été
adoptées par la
loi n° 96-142 du 21 février 1996
relative à la partie législative du code général
des collectivités territoriales. Sa partie réglementaire est
issue du
décret n° 2000-318 du 7 avril 2000
.
Codifiant et abrogeant simultanément près de 225 textes, le code
général des collectivités territoriales est composé
de 3.600 articles et découpé en cinq parties.
La première partie rassemble les dispositions générales.
Les deuxième, troisième et quatrième parties sont
respectivement relatives aux communes, départements et régions.
La cinquième partie est consacrée à la coopération
locale.
En
premier lieu
, le présent article du projet de loi autorise le
Gouvernement à
consolider le code général des
collectivités territoriales
. Il s'agirait de mettre à jour
les références des textes cités dans les articles de la
partie législative du code. En effet, certains d'entre eux ont, depuis
l'adoption du code général des collectivités
territoriales, été abrogés ou codifiés dans
d'autres codes.
Cette opération de consolidation permettrait de
maintenir à
jour le code
, conformément aux souhaits exprimés par la
commission supérieure de codification dans son rapport annuel de
2001 : «
Des codes contiennent des références
à d'autres codes ou à d'autres dispositions. Lorsque les articles
auxquels il est fait référence changent, normalement ces
changements affectent automatiquement tous les codes
« suiveurs ». Or, si la mise à jour des codes est
normalement automatique, il faut constater que, formellement, elle n'est pas
réalisée
»
246(
*
)
.
En outre, l'article 26 du présent projet de loi habilite notamment le
gouvernement à adopter par ordonnance la
partie législative du
code du patrimoine
. Ceci supposerait dès lors une modification du
code général des collectivités territoriales. En effet,
lors de l'examen du code du patrimoine, la commission supérieure de
codification avait décidé que ce dernier deviendrait le
« code pilote » pour les dispositions relatives aux
services publics locaux culturels, le code général des
collectivités territoriales devenant par là même code
suiveur dans ce domaine
247(
*
)
.
Le
premier objet
de l'habilitation est d'autant plus
justifié
qu'en actualisant la partie législative du code
général des collectivités territoriales, il répond
à
l'exigence constitutionnelle d'accessibilité et
d'intelligibilité de la loi
consacrée par le Conseil
constitutionnel dans sa décision du 16 décembre 1999
précitée.
En
second lieu
, l'ordonnance pourrait permettre de corriger les
éventuelles erreurs matérielles de codification, notamment en
terme de structure de plan, de numérotation d'articles et de renvois
entre articles.
Le présent article précise que les modifications seraient
effectuées à
droit constant
. L'usage de la formule selon
laquelle «
les dispositions codifiées sont celles en
vigueur au moment de la publication des ordonnances, sous la seule
réserve des modifications qui seraient rendues nécessaires pour
assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence
rédactionnelle des textes ainsi rassemblés et harmoniser
l'état du droit
» indique qu'une méthode de
codification identique à celle retenue dans la loi n° 99-1071 du
16 décembre 1999 précitée et à l'article 3 de
la loi du 12 avril 2000 précitée est prévue.
Par conséquent, dans le respect du législateur, seules trois
réserves sont posées au principe de codification à droit
constant : la modification pour assurer le respect de la hiérarchie
des normes, la cohérence rédactionnelle et enfin pour harmoniser
l'état du droit.
Le
délai d'habilitation
pour prendre les ordonnances du
présent article est fixé à
six mois
(article 28 du
présent projet de loi).
Constatant que les modifications prévues dans le code
général des collectivités territoriales sont de
caractère essentiellement techniques
, votre rapporteur estime le
recours
aux ordonnances pleinement justifié
.
Sous réserve des modifications proposées par la commission saisie
pour avis, votre commission vous propose d'
adopter l'article 25
sans modification
.
Article 26
Habilitation à adopter la partie législative
de certains codes à droit
constant
Cet
article tend à autoriser le gouvernement à
adopter,
par
ordonnance, la
partie législative de quatre codes
:
- code du patrimoine ;
- code de la recherche ;
- code du tourisme ;
- code de l'organisation judiciaire.
Cet article lance une
seconde vague de codification
par voie
d'ordonnances, qui suit celle de la loi n° 99-1071 du 16 décembre
1999 précitée.
En 1999, le recours à la procédure de l'article 38 de la
Constitution était alors apparu comme la solution à une situation
de blocage du processus de codification, principalement due à
l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées. La commission
supérieure de codification s'y était même montrée
favorable. L'habilitation demandée aujourd'hui permettra la poursuite de
cet effort de codification, le même constat concernant l'ordre du jour du
Parlement pouvant être fait.
Cet article définit le champ d'application de l'habilitation ainsi que
la méthode de codification retenue.
1. La méthode de codification
Une méthode
identique
à celle prévue lors de
l'habilitation accordée au gouvernement par la loi n° 99-1071 du 16
décembre 1999 précitée, a été retenue.
Dans un souci de clarté, le présent article dispose tout d'abord
que
chacun des codes fera l'objet d'une ordonnance
.
En outre, chaque code devra
regrouper et organiser les dispositions
législatives
relatives à la matière correspondante.
Par conséquent, les codes ne sont pas seulement un recueil des textes
relatifs à un domaine juridique. Une véritable organisation des
règles applicables est recherchée.
L'article 3 de la loi du 12 avril 2000 précitée prévoit
également que la codification législative
«
rassemble et classe dans des codes
thématiques
l'ensemble des lois en vigueur à la date
d'adoption de ces codes
. »
Enfin, la codification est opérée
à droit constant
.
Ainsi, seules les lois en vigueur à la date de leur adoption sont
rassemblées dans les codes.
Toutefois, le gouvernement peut procéder à des
modifications
lorsqu'elles sont nécessaires pour :
- assurer le respect de la hiérarchie des normes ;
- assurer la cohérence rédactionnelle des textes ;
- harmoniser l'état du droit.
Même si ces réserves sont limitées et strictement
interprétées par le Conseil constitutionnel
248(
*
)
, elles permettent notamment
d'améliorer la rédaction, de faire respecter la hiérarchie
des normes et le partage entre la loi et le règlement, de mettre
à jour les dispositions et de corriger les fautes éventuelles.
2. Le champ d'application de l'habilitation
La présente habilitation est prévue pour
l'adoption de la
partie législative de quatre codes
: le code du patrimoine, le
code de la recherche, le code du tourisme et le code de l'organisation
judiciaire.
La commission des Lois a
renvoyé l'examen des 2° et 3° du
présent article
, relatif à l'adoption par ordonnance de la
partie législative du code de la recherche et du code du tourisme,
à la commission des Affaires économiques saisie pour
avis
249(
*
)
.
• Le code du patrimoine
La création d'un code du patrimoine fut décidée dès
1991. L'
élaboration
de la partie législative du futur code
du patrimoine est en fait désormais
achevée
. La commission
supérieure de codification a émis quelques recommandations sur le
plan du code en 1997.
Après son examen par deux comités restreints en novembre 2001, la
partie législative du code du patrimoine a été
adoptée par la commission supérieure de codification
lors des
séances du 5 février et du 12 mars 2002.
Le
périmètre du code
parait relativement
large
,
dans la mesure où devraient être présentes les dispositions
relatives à la protection et l'acquisition des biens culturels, aux
musées, bibliothèques et archives, à l'archéologie
et aux monuments historiques, sites et espaces protégés.
La commission supérieure de codification met en évidence quelques
difficultés
qui ont pu se poser lors de l'examen du code dans son
rapport annuel de 2001.
Tout d'abord, une question essentielle a porté sur les
dispositions
relatives aux services publics locaux culturels
devant être
intégrées dans le code mais figurant déjà dans le
code général des collectivités territoriales. La
commission supérieure de codification a tranché en indiquant que
ces articles devaient figurer «
en code pilote dans le code du
patrimoine et en code suiveur dans le code général des
collectivités territoriales
». Le rapport n° 33
(1995-1996) de M. Michel Rufin fait au nom de la commission des Lois sur le
projet de loi relatif à la partie législative du code
général des collectivités territoriales, indique que
l'idée selon laquelle les dispositions propres à certains
services publics locaux, parmi lesquels les bibliothèques et les
musées, pourrait être insérées dans d'autres codes,
avait déjà été envisagée
250(
*
)
.
La commission supérieure de codification a, en outre, dû examiner
le
partage entre la loi et le règlement pour la désignation de
l'autorité administrative compétente
. En effet, la
volonté du législateur nécessitait parfois que soit
maintenues dans les dispositions législatives, et non renvoyées
à la partie réglementaire, les différentes appellations
pour désigner l'autorité administrative. La commission
supérieure de codification a recommandé que soient gardés
«
les termes précis employés par les textes
codifiées lorsqu'ils renvoient dans les lois anciennes à un
partage de compétence et de maintenir les lois récentes,
postérieures au décret n° 97-34 du 15 janvier
1997.
» Dans les autres cas, la loi renverra à la partie
réglementaire pour la désignation de
l' «
autorité administrative
».
En outre, de nouvelles
règles ont été posées par
le code pénal et le code de procédure pénale
postérieurement aux lois patrimoniales
. Par conséquent, les
dispositions pénales contenues dans le code du patrimoine ont fait
l'objet d'une harmonisation, voire d'une réécriture.
Le code du patrimoine a été transmis au secrétariat
général du gouvernement et attend d'être soumis au Conseil
d'Etat. Il devrait pouvoir être adopté dans le délai
d'habilitation prévu à l'article 28 du présent projet de
loi (12 mois).
• Le code de l'organisation judiciaire
Le code de l'organisation judiciaire actuel est issu des décrets
n° 78-329 et n° 78-330 du 16 mars 1978.
Il a fait l'objet de
nombreuses critiques
. Le Conseil d'Etat, dans son
rapport annuel pour 1984-1985, a notamment remis en cause le partage qui y
était effectué entre le domaine de la loi et celui du
règlement, regretté son caractère disparate et que
l'essentiel de ses dispositions soient déjà présentes dans
d'autres codes.
Par conséquent, une refonte du code de l'organisation judiciaire est
envisagée depuis 1996 et inscrite au programme général de
codification.
L'obstacle principal
pour l'adoption du code de l'organisation
judiciaire réside dans la détermination de son
périmètre
.
Lors de son audition par votre commission des Lois, M. Guy Braibant,
vice-président de la commission supérieure de codification, a
d'ailleurs précisé que le contenu du code de l'organisation
judiciaire nécessitait encore quelques arbitrages gouvernementaux.
La direction des services judiciaires du ministère de la justice a
déjà préparé un
projet de partie
législative
du code de l'organisation judiciaire.
Il comprend
six livres
respectivement relatifs aux dispositions communes
(livre Ier), aux juridictions du premier degré (livre II), aux
juridictions du second degré (livre III), à la Cour de cassation
(livre IV), aux dispositions applicables à certains auxiliaires de
justice ou du juge (livre V) et aux dispositions particulières
applicables à certaines circonscriptions territoriales (livre VI).
Toutefois, ce plan ne pourra être adopté que lorsque les
arbitrages gouvernementaux auront réglé ces difficultés de
périmètre.
L'intégration des règles relatives à l'organisation des
juridictions pénales
dans le périmètre du code de
l'organisation judiciaire constitue une première source de
difficulté. Si le Gouvernement n'a pas encore tranché cette
question, il semble qu'il y ait un consensus en faveur d'une intégration
dans le code de l'organisation judiciaire de ces dispositions figurant
actuellement dans le code de procédure pénale.
Dans une telle hypothèse, il sera nécessaire de déterminer
quel code (code de l'organisation judiciaire ou code de procédure
pénale), sera le « code pilote » et le
« code suiveur ».
M. Guy Braibant a, lors de son audition devant la commission des Lois,
insisté sur la nécessité de conserver la lisibilité
du code, quel que soit le choix effectué.
La direction des affaires criminelles du ministère de la justice, n'a
pas caché le risque d'un « émiettement du code de
procédure pénale ».
La
seconde difficulté
concerne
l'intégration des
règles relatives aux juridictions civiles spécialisées
dans le périmètre du code.
La
place des conseils des prud'hommes
fait l'objet d'un débat.
Les syndicats sont très attachés au maintien des règles de
fonctionnement et de composition de cette juridiction dans le code du travail.
Un arbitrage interministériel rendu le 17 avril 1996 avait exclu les
dispositions concernant les juridictions civiles spécialisées du
périmètre du code.
Toutefois, ce choix pourrait être remis en cause, le ministère de
la justice étant favorable à l'insertion de l'ensemble des
dispositions relatives aux juridictions civiles spécialisées dans
le code de l'organisation judiciaire, par souci de cohérence formelle.
En effet, le code de l'organisation judiciaire actuel comporte toujours les
dispositions relatives aux tribunaux de commerce, que le code de commerce n'a
pas reprises, ainsi que celles concernant les tribunaux paritaires des baux
ruraux.
Concernant toujours la délimitation du périmètre du code,
devra être décidée l'
intégration
ou non
des dispositions relatives à l'aide juridictionnelle et aux assistants
de justice
dans le code de l'organisation judiciaire.
Enfin,
l'organisation des dispositions relatives à l'outre-mer
pourrait être modifiée
afin de davantage tenir compte des
différences de statut.
Compte tenu de toutes ces interrogations relatives au périmètre
du code de l'organisation judiciaire, le présent projet de loi fixe,
à son article 28,
un délai d'habilitation plus long (18
mois)
pour adopter par ordonnance la partie législative de ce code.
Le Sénat, et en particulier sa commission des Lois, a constamment
affirmé son attachement à la poursuite du processus de
codification. L'adoption de quatre nouveaux codes par ordonnance constitue une
nouvelle étape importante.
Votre rapporteur tient toutefois à rappeler qu'il est
essentiel que
les ordonnances
ayant pour objet l'adoption de la partie législative
de codes
soient ratifiées
, dans un souci de
sécurité juridique. En effet, en l'absence de ratification, les
règles codifiées demeurent de simple valeur réglementaire.
Votre commission vous propose d'
adopter l'article 26
sans
modification
.
Article 27
Habilitation à modifier la législation relative
à l'artisanat,
au domaine des personnes de droit public, à la
défense,
et le code monétaire et
financier
Cet
article tend à autoriser le Gouvernement à prendre, par voie
d'ordonnances, les
dispositions législatives nécessaires pour
modifier, compléter et codifier
les réglementations
relatives :
- aux métiers et à l'artisanat ;
- au domaine public et privé de l'État, des
collectivités territoriales et des établissements publics ;
- à la défense.
En outre, une ordonnance pourra également compléter et modifier
le code monétaire et financier.
Cette habilitation consiste à autoriser le gouvernement à
effectuer une
codification à droit non constant
. Ainsi, il ne
sera pas contraint de regrouper et organiser uniquement les dispositions en
vigueur dans un domaine mais pourra les modifier et les compléter.
Il s'agit d'adapter le droit existant aux exigences actuelles, d'abroger des
dispositions obsolètes ou de modifier celles qui ne semblent plus
être appropriées.
Depuis la relance de la codification après la seconde guerre mondiale,
tous les codes ont été élaborés à droit
constant. En revanche, une codification à droit non constant a
créé le code civil et les autres codes sous le Consulat et
l'Empire.
Si le recours aux ordonnances est possible pour procéder à une
codification à droit non constant
251(
*
)
, il est cependant nécessaire
que les domaines d'intervention de l'habilitation soit suffisamment
précisés dans la loi d'habilitation, conformément aux
exigences constitutionnelles
252(
*
)
. Ainsi, le présent article
indique exactement quelles sont les réglementations susceptibles
d'être modifiées, complétées et codifiées. En
outre, pour les deux habilitations les plus larges, relatives aux
réglementations du secteur des métiers et de l'artisanat et du
domaine public et privé de l'État, les collectivités
territoriales et leurs établissements publics, il précise que ces
modifications ou compléments n'auront pour finalité que de
simplifier, adapter, harmoniser ou améliorer les dispositions
actuellement en vigueur.
Concernant le
rôle de la commission supérieure de
codification
, le décret n° 89-647 du 12 septembre 1989 relatif
à la composition et au fonctionnement de la commission supérieure
de codification, tel que modifié par le décret n° 2002-1064
du 7 août 2002 relatif au service public de la diffusion du droit par
l'Internet, limite la mission qui lui est confiée à l'adoption
des projets de codes «
élaborés dans les conditions
définies par l'article 3 de la loi du 12 avril
précité
». Or, en vertu de cet article, la
codification s'effectue à droit constant, ce qui tendrait à
exclure la compétence de la commission supérieure de codification
en matière de codification à droit non constant. Toutefois, il
est souhaitable que le gouvernement ne se prive pas des connaissances et des
compétences acquises par cette commission pour l'important travail de
codification qu'il compte mener. Lors de son audition devant votre commission
des Lois, M. Guy Braibant, vice-président de la commission
supérieure de codification, s'est d'ailleurs dit favorable à
l'examen de ces projets de codes par la commission tout en relevant cette
difficulté.
La commission des Lois a
renvoyé l'examen des 1°
253(
*
)
et 4°
254(
*
)
du présent article
,
relatif respectivement à la réglementation du secteur des
métiers et de l'artisanat et au code monétaire et financier, aux
commission saisies pour avis.
• Réglementation relative au domaine public et privé
de l'État, des collectivités territoriales et des
établissements publics
La codification à droit non constant des dispositions
législatives régissant le domaine de l'État, des
collectivités territoriales et des établissements publics a
déjà fait l'objet d'un
travail interministériel
présidé par M. Max Querrien
, conseiller d'État
honoraire, et ayant abouti en juin 1999 à un rapport proposant un projet
de code des propriétés publiques.
Ce travail interministériel avait été lancé
après que le Conseil d'État a suggéré que soit
créé un code dans lequel seraient réunies les
règles communes aux propriétés de l'État, des
collectivités territoriales et des établissements publics.
Les dispositions réunies dans le projet de code des
propriétés publiques proposé par le groupe de travail
interministériel sont réparties entre :
- les dispositions de portée générale communes
à l'ensemble des propriétés publiques (livre
préliminaire) ;
- les dispositions relatives au domaine public (livre Ier) ;
- les dispositions relatives au domaine privé (livre II) ;
- les dispositions de caractère technique communes au domaine
public et au domaine privé (livre III) ;
- les dispositions relatives à la réalisation et au
contrôle des opérations immobilières (livre IV) ;
- les dispositions particulières aux départements
d'outre-mer (livre V) ;
- les dispositions relatives aux biens de l'État et des
collectivités territoriales à l'étranger (livre VI) ;
- les dispositions diverses (livre VII).
Dans l'exposé des motifs du présent projet de loi, le
Gouvernement précise qu'il compte
s'inspirer
«
en
particulier
» des conclusions de ce groupe de travail
interministériel.
Le code issu de cette habilitation devrait se substituer à l'actuel code
du domaine de l'État, créé par les décrets n°
62-298, 62-299 et 62-300 du 14 mars 1962, afin de réunir un corps
de règles communes et spécifiques au domaine des
propriétaires publics.
Le présent article du projet de loi prévoit un
champ
d'habilitation large
. Serait concerné tant le domaine public que
privé, immobilier comme mobilier, de l'État, des
collectivités territoriales et des établissements publics.
Pourront être modifiées et complétées les
dispositions relatives à la définition, à
l'administration, à la protection et au contentieux de leur domaine,
à l'authentification de leurs actes, au régime de leurs
redevances et de leurs produits domaniaux ainsi qu'à la
réalisation et au contrôle de leurs opérations
immobilières.
Si l'habilitation est en apparence large par son domaine d'intervention, elle
permettra en réalité de
prendre un certain nombre de mesures
destinées à la simplification, à la précision,
à l'harmonisation et à l'amélioration en matière de
gestion domaniale des dispositions actuelles
.
L'exposé des motifs du présent projet de loi est très
explicite quant aux modifications envisagées.
Des
textes non encore codifiés
et des
constructions
jurisprudentielles
sont prévues pour être
intégrées dans la partie législative du futur code
«
afin de clarifier et de rationaliser le droit domanial des
différentes personnes publiques.
»
A partir des critères dégagés par la jurisprudence, une
définition
plus
moderne
des domaines public et
privé, immobilier et mobilier des propriétaires publics pourrait
être élaborée. De même, les dispositions
législatives relatives à certaines catégories de
propriétés publiques, telles que le domaine public fluvial, le
domaine public hertzien ou le domaine privé forestier, pourraient
être reprises dans le code, alors que d'autres seraient instituées
pour le domaine maritime ou mobilier ou encore les immeubles administratifs
à usage de bureaux.
L'exposé des motifs précise qu' «
une fois
déterminée la consistance du domaine public et du domaine
privé, les règles d'administration de chacun de ces domaines sont
établies ainsi que les
règles communes
aux deux
catégories.
»
Des
règles d'autorisation d'utilisation et d'occupation temporaire du
domaine public
, constitutives ou non de droits réels, seraient
établies. En effet est soumise à autorisation toute utilisation
ou occupation temporaire du domaine public. En application du principe de
précarité, l'occupation est dite temporaire dans la mesure
où, même si une certaine durée avait été
fixée lors de l'octroi de l'autorisation, cette dernière peut
prendre fin à tout moment par la seule volonté de
l'administration.
L'ordonnance pourrait également permettre une
modernisation des
principes fondateurs d'exigibilité, d'assiette et de perception
des redevances domaniales
. Pour cela le Gouvernement s'appuierait sur
les recommandations formulées par la section du rapport et des
études du Conseil d'État dans son étude relative aux
redevances pour service rendu et redevances pour occupation du domaine public,
adoptée le 24 octobre 2002 par l'Assemblée Générale
du Conseil d'État
255(
*
)
.
Les procédures de transfert de gestion appliquant
la théorie
dite des « mutations domaniales »
pourraient être
adaptées selon la qualité des propriétaires entre lesquels
elles ont vocation à intervenir. La théorie des mutations
domaniales constitue une exception au principe selon lequel une personne
publique ne peut disposer de l'affectation d'un bien du domaine public d'une
autre personne publique. Par cette théorie qui fut consacrée en
premier lieu en faveur de l'État par deux arrêts de la Cour de
Cassation et du Conseil d'État
256(
*
)
, une collectivité publique
peut en effet imposer le changement d'affectation d'un bien du domaine public
d'une autre collectivité publique qui en demeure d'ailleurs le
propriétaire.
L'habilitation pourrait également permettre de
définir et
encadrer les hypothèses
, fréquentes en pratique, dans
lesquelles existe une
superposition d'affectations
.
Seraient également intégrés les dispositifs
spécifiques traitant de
l'exploitation des ressources naturelles
.
Concernant le domaine privé des propriétaires publics, pourraient
être actualisées les
différentes modalités de
constitution du patrimoine public
(dons et legs, successions et biens
vacants ou présumés vacants dévolus à
l'État, confiscations, droits de préemption, dations en paiement)
et reprises les dispositions législatives régissant
l'aliénation du domaine immobilier
.
S'agissant des règles communes aux domaines public et privé,
pourrait être affirmé au niveau législatif le
principe
de l'insaisissabilité
des propriétés publiques,
principe général du droit issu d'un arrêt du Tribunal des
conflits du 9 décembre 1899, « Association syndicale du canal
de Gignac ». Seraient également clarifiées les
règles de prescription des redevances et des produits domaniaux
,
et reprises les procédures de convention de gestion propres à
l'État qui portent sur la conservation, la protection et la mise en
valeur du patrimoine national.
L'habilitation pourrait permettre la
mise en place d'une présentation
structurée des conditions de réalisation des opérations
immobilières des personnes publiques.
Celle-ci pourrait contenir
pour l'essentiel les modalités de consultation obligatoire du service
des domaines, préalable aux opérations immobilières des
collectivités territoriales et des organismes qui en dépendent,
et offrir également la possibilité de regrouper et, le cas
échéant, actualiser de nombreuses dispositions actuellement
éparpillées, lorsqu'elles prévoient dans des cas
spécifiques l'intervention du service des domaines pour procéder
à des évaluations. En outre, les
règles
d'authentification des actes
passés par les différents
propriétaires publics seraient
clarifiées
.
Seraient également clarifiées les
procédures de
recouvrement et de paiement des produits domaniaux des collectivités
publiques
. L'habilitation pourrait permettre de reprendre et, le cas
échéant, moderniser le régime des
contraventions de
grande voirie et de voirie routière
, ainsi que de consolider les
règles de
répartition du contentieux
domanial entre les
ordres de juridiction. En effet, sont actuellement compétentes les
juridictions administratives et judiciaires, le partage s'effectuant selon des
jurisprudences très complexes à appréhender pour les
citoyens. Ainsi, le groupe de travail interministériel
présidé par M. Max Querrien avait-t-il déjà
souhaité faire le départ entre contentieux administratif et
contentieux judiciaire. Il avait notamment proposé, dans son projet de
code des propriétés publiques, que soit mis fin à
«
une dualité de compétences, selon que les
redevances sont ou non fixées par un barème réglementaire
- celles qui sont ainsi fixées relèvent aujourd'hui de la
juridiction judiciaire - en précisant au 3° de
l'article L. 731-1
"
quelles que soient les modalités de
leur fixation
" ». Toutefois, le Gouvernement n'est en aucun
cas lié par les propositions de ce groupe de travail
interministériel.
Enfin, les
dispositions spécifiques
au droit domanial applicable
dans les
départements d'outre-mer
pourraient être reprises
et un
encadrement législatif
pourrait être proposé
pour la gestion des
propriétés publiques de la France
situées hors du territoire de la République
, une
sécurité juridique accrue étant nécessaire pour ces
biens.
Il est indispensable que la ratification de cette ordonnance soit
effectuée très rapidement compte tenu du nombre de dispositions
susceptibles d'être modifiées.
Votre rapporteur tient à souligner la
nécessité
que, lors de la rédaction de ce code regroupant les dispositions
relatives aux propriétés publiques, le Gouvernement
prenne en
compte les dispositions
susceptibles d'être prises par ordonnance
en matière de commande publique
en vertu de l'habilitation
conférée à
l'article 4 du présent projet de
loi
.
• Réglementation relative à la défense
La création d'un code de la défense était inscrite dans le
programme de codification établi en 1996 en annexe de la circulaire du
30 mai 1996.
Lors d'une réunion interministérielle de lancement du code le 18
avril 2000, son périmètre fut en grande partie établi.
La
commission supérieure de codification a validé le plan
détaillé
du futur code de la défense, dans lequel les
dispositions devraient être réunies en cinq livres :
principes généraux de la défense (livre Ier), les
régimes juridiques de la défense (livre II), le ministère
de la défense et les organismes sous tutelle (livre III), les personnels
de la défense (livre IV) et les moyens de la défense (livre V).
Toutefois, la commission supérieure de codification, dans son rapport
annuel de 2001, mettait en évidence les
deux principales
difficultés
devant être surmontées pour que le code
soit adopté :
« -
l'existence de textes édictés à des
périodes remontant jusqu'au XVIIIème siècle soulève
notamment la question de leur maintien en vigueur, de leur place dans
l'ordonnancement juridique actuel au regard du partage entre la loi et le
règlement et, bien souvent, de leur réécriture dans un
style contemporain ;
« - subsiste également une interrogation sur la
compatibilité de certains textes publiés à des
époques différentes, procédant d'inspirations
différentes
. »
L'objet de l'habilitation du présent article du projet de loi rejoint
les préoccupations exposées par la commission supérieure
de codification dans son rapport.
En effet, les modifications pouvant être apportées par ordonnance
devraient tout d'abord
permettre une harmonisation du champ
d'application
des lois du 11 juillet 1938 sur l'organisation
générale et de la nation en temps de guerre et n° 55-385 du
3 avril 1955 instituant un état d'urgence et en déclarant
l'application à l'Algérie afin de les harmoniser avec
l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation
générale de la défense.
Ensuite, l'ordonnance prise en vertu de l'habilitation pourrait
également
permettre d'abroger les dispositions entrées en
vigueur avant le 1
er
janvier 1945 et tombées en
désuétude
. Il pourrait s'agir de certaines règles
relatives aux réquisitions et au domaine militaires, notamment
posées par la loi du 3 juillet 1877 relative aux réquisitions
militaires.
La codification à droit non constant de la réglementation de la
défense ne devrait donc pas modifier de nombreuses dispositions
législatives, au regard du champ de l'habilitation demandée.
La présente habilitation précise que ces règles
modifiées seront également codifiées avec l'ensemble des
dispositions «
régissant la défense et ses
personnels
».
Si le Gouvernement devrait reprendre pour cela le projet de code dont le plan a
été adopté par la commission supérieure de
codification, les dispositions devraient toutefois être réparties,
tout en conservant les thèmes, non plus en cinq livres mais en cinq
parties elles-mêmes divisées en livres.
Le projet de code de la défense est
prévu pour être
examiné
en deux séances
par la commission
supérieure de codification
, la première ayant lieu cette
semaine et portant sur les deux premières parties, la seconde
étant prévue pour l'automne pour le reste du texte.
Sous réserve de ces observations et des modifications proposées
par la commission saisie pour avis, votre commission vous propose
d'
adopter
l'article 27 sans modification
.
Article 28
Délais d'habilitation et de
ratification
Cet
article précise, conformément aux dispositions de l'article 38 de
la Constitution, les délais dans lesquels les ordonnances devront
être prises et les projets de loi de ratification déposés
sur le Bureau de l'une ou l'autre assemblée.
Les ordonnances ayant pour objet des mesures de simplification (articles 1er
à 22 du présent projet de loi) ou l'adoption de la partie
législative du code du patrimoine (1° de l'article 26) et du code
de la recherche (2° de l'article 26) devront être prises dans le
délai de douze mois
suivant la publication de la présente
loi. Il s'agit de répondre rapidement aux attentes des Français
et de permettre également de limiter dans le temps l'habilitation du
Parlement faite au Gouvernement d'intervenir en matière
législative.
En revanche, l'article 28 prévoit un
délai plus court (six
mois) pour l'habilitation de l'article 25
, dans la mesure où elle
consiste à procéder à des corrections matérielles
de textes déjà codifiés.
Le délai est
porté à
dix-huit mois
pour les
ordonnances ayant pour objet l'adoption de la partie législative du code
du tourisme, du code de l'organisation judiciaire ainsi que la codification
à droit non constant prévue à l'article 27
(réglementation des métiers et de l'artisanat, du domaine des
propriétés publiques, de la défense et enfin le code
monétaire et financier). Ces textes nécessitent plus de temps, en
raison de leur plus grande complexité
Ces trois délais
commencent à courir à compter de
la publication de la loi.
Le présent article fixe, en outre, un
délai unique de trois
mois
à compter de la publication des ordonnances
pour le
dépôt de son projet de loi de ratification
.
En vertu de l'article 38 de la Constitution, les ordonnances deviennent
caduques
en l'absence de dépôt d'un projet de loi de
ratification devant le Parlement avant la date fixé par le projet de loi
d'habilitation. Il reviendra donc au Gouvernement de s'assurer du respect de
cette exigence constitutionnelle pour chacune des ordonnances prises en vertu
du présent projet de loi.
Il serait également souhaitable que le Gouvernement
s'engage à
inscrire
, dans des délais assez courts,
les projets de loi de
ratification à l'ordre du jour des assemblées
afin de
permettre au Parlement de contrôler les mesures prises dans le domaine
législatif et de conférer valeur législative aux
ordonnances par une ratification expresse.
Votre commission des Lois vous propose d'
adopter l'article 28 sans
modification
.
Article 29
Dispositions relatives à
l'outre-mer
Après avoir autorisé le Gouvernement à
prévoir les
adaptations nécessaires à l'application du
projet de loi outre-mer
(I), cet article précise les
modalités selon lesquelles les projets d'ordonnance seront soumis pour
avis aux organes consultatifs des départements, régions et
collectivités d'outre-mer (II), ainsi que les deux délais
d'habilitation (III) et de dépôt des projets de loi de
ratification devant le Parlement (IV), lesquels sont respectivement
fixés, pour les ordonnances prévues à cet article,
à dix-huit mois, depuis l'adoption par l'Assemblée nationale d'un
amendement de la commission des Lois allongeant de trois mois le délai
initialement prévu, et à trois mois.
•
L'adaptation des dispositions des ordonnances
à l'outre-mer
Il est nécessaire que soit prévue l'extension des dispositions
prises par ordonnance à l'outre-mer. Le présent article permet au
Gouvernement d'effectuer les adaptations nécessaires, soit en
intégrant des dispositions d'application à l'outre-mer dans
chacune des ordonnances prises en vertu de l'habilitation
conférée à chaque article du présent projet de loi,
soit en prenant des ordonnances spécifiques à l'outre-mer en
vertu du présent article.
Les ordonnances pourront prévoir les
adaptations
nécessitées
par les
caractéristiques et contraintes
particulières
des départements d'outre-mer et par la prise en
compte des
intérêts propres
des collectivités
d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et de la
Nouvelle-Calédonie.
Elles pourront notamment
prévoir l'extension à
l'outre-mer
, avec les adaptations nécessaires, des
dispositions
codifiées
en vertu des articles 26 et 27 du présent
projet de loi.
•
La consultation pour avis
Le présent article pose également les
procédures de
consultation
pour avis devant être respectées par le
Gouvernement pour prendre des ordonnances prévoyant les adaptations
nécessaires.
L'Assemblée nationale a adopté une nouvelle rédaction du
II du présent article relatif aux consultations des organes
délibérants.
En vertu des différentes lois statutaires, la
consultation
de la
collectivité est obligatoire dès lors que des
dispositions qui
lui sont spécifiques
sont prises par ordonnance.
Pour les dispositions relatives à la
Guadeloupe
,
la
Guyane
,
la Martinique et La Réunion
, les projets
d'ordonnances sont soumis pour avis aux
conseils généraux
et aux
conseils régionaux
intéressés. Cette
consultation s'effectue dans les conditions prévues aux
articles L. 3444-1
257(
*
)
et L. 4433-3-1
258(
*
)
du code général des
collectivités territoriales.
En vertu de l'article L. 3551-12 du code général des
collectivités territoriales, le
conseil général de
Mayotte
émet un avis sur le projet d'ordonnance comportant des
mesures d'adaptation du régime législatif ou de l'organisation
administrative des départements. Il dispose
d'un mois
, voire de
quinze jours en cas d'urgence. Le délai expiré, l'avis est
réputé avoir été donné.
En
Nouvelle-Calédonie
, en application de l'article 90 de la
loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à
la Nouvelle-Calédonie,
le Congrès
rend son avis sur les
projets de loi et d'ordonnance qui introduisent, modifient et suppriment des
dispositions spécifiques à cette collectivité dans un
délai d'un mois ou quinze jours en cas d'urgence. Au-delà de
cette durée, l'avis est réputé avoir été
donné.
En Polynésie française
,
le conseil des ministres
est consulté sur les dispositions réglementaires prises par
l'Etat dans le cadre de sa compétence et touchant à
l'organisation particulière de la Polynésie française, en
vertu de l'article 32 de la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996
portant statut d'autonomie. Il dispose d'un délai
d'un mois
pour
rendre son avis. De plus, les projets d'ordonnance sont également soumis
pour avis à l'assemblée de ce territoire.
Pour
Saint-Pierre-et-Miquelon
, l'article 28 de la
loi n° 85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de
l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon dispose que
l'avis du conseil
général
est
réputé acquis en l'absence de
notification au représentant de l'État d'un avis
exprès
dans un délai d'un mois à compter de sa
saisine, réduit à quinze jours en cas d'urgence.
Le conseil consultatif des Terres Australes et antarctiques
françaises
émet, dans un délai
d'un mois
, un
avis sur les projets d'ordonnance contenant des dispositions relatives à
ces territoires. Le délai expiré, l'avis est réputé
avoir été donné.
Le présent article du projet de loi prévoit que
l'assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna
émet un avis
sur les projets d'ordonnance dans un délai
d'un mois
, non
prévu par la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961
conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire
d'outre-mer. Au-delà de ce délai, l'avis est réputé
avoir été donné.
•
Les délais d'habilitation et de ratification
des ordonnances.
Conformément aux exigences constitutionnelles, le Gouvernement est
notamment
lié par les deux délais d'habilitation et de
ratification
devant être fixés dans le projet de loi
d'habilitation en vertu de l'article 38 de la constitution
259(
*
)
.
En l'occurrence, le présent article, après modification de
l'Assemblée nationale en première lecture, par un amendement de
la commission des Lois, prévoit que les ordonnances devront être
prises dans le délai de
dix-huit mois
260(
*
)
à compter de la publication de
la loi d'habilitation. De plus, le projet de loi de ratification sera
déposé devant le Parlement dans un délai de
trois
mois
à compter de sa publication.
Toutefois, dans le cas où le Gouvernement ne parviendrait pas à
prendre toutes les ordonnances nécessaires à l'extension du droit
applicable à l'outre-mer,
l'article 74-1
261(
*
)
de la Constitution
, issu de la
récente réforme constitutionnelle du 17 mars 2003 relative
à l'organisation décentralisée de la République,
offre une procédure d'ordonnance spécifique aux
collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la
Constitution et à la Nouvelle-Calédonie.
En effet, cette disposition constitutionnelle crée une
habilitation
permanente pour étendre le droit
applicable en métropole
aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74
de
la Constitution et à la
Nouvelle-Calédonie
.
Votre rapporteur vous soumet un
amendement
ayant pour objet d'
ajouter
les régions d'outre-mer
au côté des départements
d'outre-mer parmi les collectivités pour qui les ordonnances prises en
application du présent projet de loi d'habilitation devront
prévoir les adaptations nécessitées par leur situation
particulière.
Il s'agit ainsi de tirer les conséquences de l'inscription des
régions d'outre-mer dans la Constitution, aux nouveaux
articles 72-3 et 73, depuis la réforme constitutionnelle du
17 mars 2003.
Votre rapporteur vous propose un
amendement
tendant à
préciser
que le
délai d'habilitation
prévu
au III du présent article ne s'applique que pour les ordonnances ayant
pour
unique objet
d'étendre à l'outre-mer les dispositions
prises pour la métropole, en application de la présente loi.
Votre commission vous propose d'
adopter l'article 29
ainsi
modifié
.
Article 30
Rapport annuel au Parlement sur les mesures de
simplification
L'article 30 du présent projet de loi résulte de
l'adoption par l'Assemblée nationale, en première lecture, d'un
amendement de sa commission des lois tendant à instituer
l'obligation
pour le Gouvernement de soumettre au Parlement, chaque année, un rapport
sur les mesures de simplification intervenues au cours de l'année
écoulée
.
Cette nouvelle disposition vise à renforcer l'information du Parlement
sur les progrès de la simplification du droit entreprise par le
Gouvernement.
Bien que cette disposition institue une nouvelle obligation pour le
Gouvernement de présenter un rapport au Parlement - obligation qui
semble constituer un penchant inexorable de la législation contemporaine
- il y a là une innovation souhaitable. La simplification de notre droit
nécessite un effort constant de la part tant du pouvoir exécutif
que du législateur. En soumettant au Parlement le présent projet
de loi, le Gouvernement s'est engagé dans un domaine où de
nombreuses mesures devront intervenir à l'avenir.
Dans ce contexte, l'obligation d'adresser, chaque année, un rapport au
Parlement sur les progrès de la simplification permettrait, en premier
lieu, au Parlement de connaître les évolutions en la
matière. Elle permettrait ainsi le
suivi des mesures prises sur la
base de la présente loi d'habilitation et des nouvelles lois
d'habilitation en matière de simplification,
annoncées par le
Gouvernement.
Dans la mesure où ce rapport concernerait non seulement la
législation mais aussi la réglementation, le Parlement serait
également informé des
progrès accomplis au niveau
réglementaire
. Il convient de marquer, à cet égard,
l'importance du travail de simplification qui doit s'effectuer au niveau des
règlements. Si les normes législatives sont, pour une part
importante, à l'origine de la complexité actuelle de notre droit,
les normes de nature réglementaire portent également une lourde
responsabilité.
Le
pouvoir réglementaire devra être particulièrement
attentif, notamment lors de la rédaction des textes d'application des
normes législatives, à ne pas accroître la
complexité des règles posées par le
législateur
. Le rapport prévu au présent article
permettra ainsi au Parlement d'évaluer le travail de simplification
accompli par les différents services de l'Etat.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois
vous propose d'
adopter l'article 30
du présent projet de loi,
sans modification
.
*
* *
Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations et de celles des commissions saisies pour avis, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'ensemble du projet de loi.