Projet de loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit

III. LA COMMISSION DES LOIS APPROUVE LE PROJET DE LOI HABILITANT LE GOUVERNEMENT À SIMPLIFIER LE DROIT ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. SOUTENIR L'EFFORT DE SIMPLIFICATION

Le présent projet de loi d'habilitation est d'une ambition et d'une ampleur encore jamais égalées .

En sollicitant du Parlement l'autorisation d'intervenir dans le domaine de la loi, au moyen d'ordonnances prises sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement entend systématiser l'entreprise de simplification administrative déjà engagée, en l'étendant à des domaines nouveaux particulièrement divers et variés. C'est, désormais, l'ensemble des procédures administratives qui fait l'objet de l'attention des pouvoirs publics afin de supprimer ou assouplir les démarches qui ne seraient pas strictement nécessaires pour assurer l'application des lois. Le chantier de la simplification est donc l'occasion de procéder à l'abrogation de textes de valeur législative qui apparaissent aujourd'hui obsolètes et inadaptés, compte tenu de l'évolution de notre société.

L'effort de simplification entrepris par le Gouvernement par le biais du présent projet de loi d'habilitation se développe en trois directions.

1. La simplification des relations entre l'administration et les usagers

Il s'agit de fonder les relations entre l'administration et les usagers sur le principe de confiance et de simplifier le plus de procédures administratives possibles.

a) Faciliter les démarches quotidiennes des usagers

Le coeur de la démarche conduite par le Gouvernement est de simplifier la vie quotidienne des usagers de l'administration. Pour ce faire, le présent projet de loi prévoit de multiples habilitations.

Certaines habilitations données au Gouvernement lui permettraient de prendre des mesures de portée générale .

Il s'agirait, en premier lieu, d'autoriser le Gouvernement à prendre des mesures à caractère général visant à modifier les règles de procédures administratives non contentieuses en vigueur ( article 1 ^er ).

Cette habilitation permettrait de réduire la fréquence des démarches des usagers auprès des autorités administratives et services publics, de simplifier les formulaires administratifs existants, de substituer des déclarations sur l'honneur là où la fourniture préalable de pièces justificatives est actuellement exigée et d'organiser de manière plus systématique la transmission des informations entre les administrations et services publics. Votre commission des Lois vous soumet un amendement visant à clarifier le champ d'application de cette disposition.

En première lecture, l'Assemblée nationale a inséré un nouvel alinéa à cet article visant à permettre la substitution de régimes déclaratifs à certains régimes d'autorisation administrative préalable. Votre commission des Lois estime que cette habilitation est beaucoup trop vaste et délicate, en pratique, à appliquer. Elle souligne, par ailleurs, que dans sa version initiale, le présent projet de loi comprenait une disposition plus précise à l'article 17, s'appliquant aux seules entreprises, et qui a été supprimée par l'Assemblée nationale. Votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression de ce nouvel alinéa et le rétablissement de l'article 17 dans sa formulation d'origine.

En outre, l'article premier habiliterait le Gouvernement à prendre des mesures visant à réduire les délais d'instruction des demandes des usagers. Un délai d'instruction serait désormais communiqué à l'usager.

Enfin, le Gouvernement serait habilité à simplifier la composition et le fonctionnement des commissions administratives à caractère consultatif ainsi qu'à en réduire le nombre. En première lecture, l'Assemblée nationale a supprimé une réserve visant à interdire au Gouvernement de modifier les commissions dont la consultation met en cause l'exercice des libertés publiques ou le principe de libre administration. Votre commission estime que l'intervention de commissions lorsque ces matières sont en cause constitue une garantie. Elle vous propose un amendement tendant, d'une part, à améliorer la rédaction de cette disposition et, d'autre part, à préciser que la consultation d'une commission en ces matières doit être préservé, ce qui n'empêcherait nullement la rationalisation des compétences des commissions intervenant actuellement en ces domaines.

Le Gouvernement serait ensuite autorisé à agir afin d'harmoniser et de simplifier le régime d'entrée en vigueur des lois, ordonnances, décrets et actes administratifs ainsi que leurs modalités de publicité ( article 2 ).

L'Assemblée nationale a, par ailleurs, en première lecture, adopté un amendement visant à insérer une nouvelle habilitation permettant au Gouvernement de prendre les mesures favorisant l'utilisation des nouvelles technologies dans le cadre du fonctionnement des collectivités territoriales et des autorités administratives et dans leurs relations avec le représentant de l'Etat dans le département ( article 22 bis ). Votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel à cet article.

D'autres habilitations permettront au Gouvernement de prendre des mesures au champ d'application plus circonscrit.

Le Gouvernement serait ainsi habilité à prendre des mesures visant à supprimer la procédure d'affirmation de certains procès verbaux ( article 6 ).

L'Assemblée nationale a, par ailleurs, adopté en première lecture un amendement visant à insérer une nouvelle habilitation pour permettre la simplification des procédures administratives applicables aux travaux d'aménagement de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics ( article 6 bis ). Votre commission vous soumet deux amendements tendant à améliorer la rédaction de cet article et à préciser le champ de l'habilitation.

L'Assemblée a, de même, adopté un amendement tendant à créer une nouvelle habilitation destinée à préciser le statut des délégués du médiateur de la République ( article 6 ter ). Votre commission des Lois vous soumet deux amendements rédactionnels à cet article.

Le présent projet de loi habiliterait, par ailleurs, le Gouvernement à préciser les conditions d'établissement de la possession d'état de Français afin de faciliter la preuve par les Français nés hors de France de leur nationalité ( article 7 ).

Une simplification des règles relatives aux associations syndicales de propriétaires régies en tout ou partie par les dispositions de la loi du 21 juin 1865 serait également prévue sur la base du présent projet de loi d'habilitation ( article 8 ).

L'habilitation conférée au Gouvernement par le présent projet de loi permettrait d'alléger la procédure de validation annuelle du permis de chasser, en créant par ailleurs un guichet unique et en modifiant certaines règles en matière de licence de chasse ( article 9 ). Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation par la commission des Affaires économiques.

Le présent projet de loi vise, par ailleurs, à permettre au Gouvernement d'agir par ordonnance afin d'alléger les formalités requises quotidiennement aux usagers dans leurs relations avec les organismes sociaux . Ainsi, le Gouvernement serait autorisé à intervenir dans le domaine de la loi pour permettre aux particuliers employeurs de procéder à leurs déclarations par internet et confier à un organisme unique la compétence pour recouvrer les cotisations et contributions sociales impayées par ces derniers ( article 10 ). De même, le Gouvernement serait autorisé à simplifier les démarches qui doivent être accomplies par les usagers bénéficiaires de certaines prestations sociales ( article 11 ). Notamment, les usagers exerçant à la fois une activité salariée et non salariée pourraient choisir la caisse d'assurance maladie leur versant des prestations en nature, le mode de calcul de certaines indemnités journalières serait simplifié tout comme le régime des prestations constitutives du minimum vieillesse. Ces deux dispositions font l'objet d'un examen par délégation par la commission des Affaires sociales.

Le présent projet de loi prévoit également d'habiliter le Gouvernement à prendre diverses mesures de simplification en matière fiscale . Celles-ci visent notamment à simplifier les modalités de déclaration, de paiement et de recouvrement de l'impôt, à élargir et assouplir les modalités d'option pour des régimes fiscaux spéciaux, à abroger certaines dispositions obsolètes ou sans objet du code général des impôts. L'Assemblée nationale a, en première lecture, apporté plusieurs modifications à cette disposition. Elle a notamment institué un nouvel alinéa visant à permettre au Gouvernement d'adopter des mesures destinées à faire respecter le principe de la présomption d'innocence en matière fiscale ( article 5 ). Cet article fait l'objet d'un examen par délégation par la commission des Finances .

Le présent projet de loi comprend, enfin, certaines dispositions de fond introduites par l'Assemblée nationale pour encadrer l'élaboration des ordonnances

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements visant à assurer le suivi de l'entreprise de simplification engagée par le présent projet de loi.

Un conseil d'orientation de la simplification administrative a été institué, composé d'élus et de personnalités qualifiées ( article 1 ^er A ). Votre commission des Lois estime que cet organe devrait faire place à davantage de personnalités qualifiées.

Elle vous propose, en conséquence, un amendement visant à augmenter le nombre des personnalités qualifiées y siégeant. En outre, elle vous soumet un autre amendement tendant à supprimer l'habilitation expresse donnée au Gouvernement d'agir par décret en vue de préciser les modalités d'application du présent article, le Gouvernement bénéficiant en cette matière, d'une habilitation permanente.

D'autre part, l'Assemblée nationale a prévu la transmission au Parlement d'un rapport annuel du Gouvernement sur les progrès de la simplification au niveau législatif et réglementaire ( article 30 ).

b) Rénover le droit de la commande publique

Le droit de la commande publique devrait évoluer du fait de l'habilitation conférée au gouvernement par les articles 3 et 4 du projet de loi.

En effet, afin de mettre fin à la grande insécurité juridique subie par les commanditaires publics , les dispositions législatives applicables en matière de marchés publics devraient notamment pouvoir être rendues compatibles avec l'évolution du droit communautaire ( article 3 ). Cette habilitation pourrait également permettre de prendre en compte la réforme en cours du droit communautaire des marchés publics.

De plus, pourraient être adaptées les dispositions régissant les marchés des organismes de droit public non soumis au code des marchés publics ( article 3 ).

L' article 4 pourrait permettre de modifier le régime juridique des contrats existants et de créer de nouveaux contrats dans le domaine de la commande publique permettant le développement du partenariat public-privé en France. Il prévoirait notamment l'extension et l'adaptation à d'autres besoins et à d'autres personnes des dispositions prévues à l'article 3 de la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.

Des contrats globaux ^{43( * )} pourront être conclus par des personnes publiques ou des personnes privées chargées d'une mission de service public.

Ces nouveaux contrats devraient pouvoir permettre aux financements privés de participer aux constructions immobilières publiques. Ils devraient également engendrer un gain pour les personnes publiques, tant en matière de coût qu'en matière de délai de construction.

L'usage de ces nouvelles formes de contrat devrait être encadré afin de garantir le respect des règles de passation des marchés (publicité et mise en concurrence pour le choix du cocontractant), de transparence et de contrôle (mode de rémunération du cocontractant, qualité des prestations et respect des exigences de service public), indispensable pour la réussite des projets menés.

Votre commission des Lois approuve pleinement la création de nouveaux contrats qui permettront de moderniser la commande publique et de faciliter la réalisation d'infrastructures publiques , notamment des hôpitaux.

Toutefois, le régime du partenariat public-privé devra garantir aux petites et moyennes entreprises , et notamment aux artisans , la possibilité de participer à ces nouveaux contrats . Il existe en effet un risque qu'ils se trouvent exclus du champ ouvert par ces contrats en matière de commande publique.

De plus, l' intervention des architectes ne devra pas être remise en cause dans le cadre des contrats globaux de conception-réalisation d'équipements publics.

c) Rationaliser les procédures électorales

Le chapitre III du projet de loi réunit les dispositions habilitant le Gouvernement à simplifier les procédures électorales, tant politiques que non politiques .

Tout d'abord, les conditions d'exercice du vote par procuration devraient être assouplies ( article 12 ). Il s'agirait de remédier aux difficultés rencontrées par certains électeurs de bonne foi pour obtenir de voter par procuration, notamment lors des élections de 2002. A l'heure où l'abstentionnisme atteint des taux importants, la complexité et le caractère dissuasif des procédures actuelles doivent être combattus.

L' article 13 vise ensuite à permettre un assouplissement des formalités à accomplir par les candidats et un allègement des modalités d'organisation des élections politiques . Il prévoit notamment de simplifier les démarches devant être accomplies par les partis et groupements politiques pour participer à la campagne radiotélévisée des élections législatives ou de modifier les modalités de convocation des électeurs pour les élections municipales et législatives.

Concernant les élections non politiques, l'habilitation de l'article 14 conduirait à la simplification, l'harmonisation, l'allègement, l'adaptation ou la modification de l'organisation et du déroulement de certaines élections non politiques : élections aux chambres de commerce et d'industrie, aux chambres de métiers, aux chambres d'agriculture, aux tribunaux de commerce, aux tribunaux paritaires des baux ruraux, ainsi qu'aux élections prud'homales et à la mutualité sociale agricole.

Certaines mesures pourraient être générales à ces élections, d'autres seraient spécifiques à l'une ou plusieurs d'entre elles.

L'importante charge de travail créée par l'organisation de ces élections pour les mairies et les préfectures ainsi que l'abstention croissante ont rendu indispensable l'aménagement des dispositions les régissant.

Votre commission vous propose un amendement qui permettra, d'une part, de garantir, lors de la mise en oeuvre du vote électronique, le respect des règles posées par la législation relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés et, d'autre part, de faire apparaître les élections des membres des tribunaux paritaires des baux ruraux parmi les élections pour lesquelles seraient prévus un allègement des formalités d'établissement des listes électorales et la mise en oeuvre du vote électronique. L'Assemblée nationale avait déjà, par l'adoption d'un amendement déposé par M. Jean-Michel Fourgous, ajouté les élections prud'homales dans la liste des élections non politiques pouvant bénéficier de cette habilitation.

Elle vous soumet également deux amendements ayant pour objet, l'un de faire entrer les élections des délégués consulaires dans le champ de l'habilitation prévoyant d'adapter le mode de scrutin et la durée des mandats, et l'autre de proroger le mandat des délégués consulaires au même titre que celui des membres des chambres de commerce et d'industrie et des tribunaux de commerce.

De plus, deux alinéas du présent article prévoyant une habilitation identique concernant la modification de la composition du corps électoral des tribunaux de commerce, votre commission vous soumet un amendement de suppression des termes redondants.