Projet de loi de programme pour l'outre-mer

Rapport n° 296 (2002-2003) de M. Roland du LUART , fait au nom de la commission des finances, déposé le 14 mai 2003

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N° 296

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 14 mai 2003

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de programme pour l' outre-mer ,

(Urgence déclarée)

Par M. Roland du LUART,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Voir les numéros:

Sénat : 214 , 292, 293, 298 et 299 (2002-2003)

Outre-mer.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Le présent projet de loi, sur lequel l'urgence a été déclarée, constitue la traduction législative des engagements pris par M. Jacques Chirac, Président de la République, et par le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin, afin de promouvoir le développement économique et social de l'outre-mer. Après la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, qui permet des évolutions statutaires propices à la responsabilisation des acteurs locaux, le gouvernement propose par le présent projet de loi de programme d'accompagner les initiatives économiques des entreprises d'outre-mer.

Les départements et collectivités concernés ont, en effet, à faire face à un certain nombre de difficultés spécifiques qu'il convient de traiter par des dispositions particulières.

Votre rapporteur a eu l'occasion d'examiner de manière approfondie l'un des leviers de développement pour l'outre-mer, à savoir la défiscalisation ^{1 ( * )} . C'est avec satisfaction qu'il note que son constat aussi bien que certaines de ses propositions sont partagés par le gouvernement, et que le présent projet de loi constitue une avancée certaine dans la création d'un cadre stabilisé permettant d'envisager un développement économique et social plus efficace pour l'outre-mer.

I. L'OUTRE-MER RENCONTRE DES DIFFICULTÉS QUI LUI SONT PROPRES

Les départements et collectivités d'outre-mer sont des entités spécifiques au sein de la République, en termes aussi bien juridiques - comme l'a souligné la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 - que géographiques ou économiques. Sur ce dernier point, les handicaps structurels rencontrés sont nombreux et appellent des mesures spécifiques.

A. LES HANDICAPS STRUCTURELS DE L'OUTRE-MER

1. Les contraintes liées à la géographie

a) L'éloignement.

La distance qui sépare les collectivités d'outre-mer de la France varie de 7.000 kilomètres à 9.500 kilomètres. Si cette situation géographique permet à la France de revendiquer le troisième rang mondial pour la « zone économique exclusive » avec 11 millions de km² de domaine maritime, et constitue un atout géostratégique réel, il n'en reste pas moins qu'elle revêt un coût certain et freine le développement économique de ces régions.

Trois des quatre départements d'outre-mer (DOM) sont des îles : la Réunion dans l'océan indien, la Martinique et la Guadeloupe dans les Caraïbes. La Guyane, pour sa part, est enclavée dans le vaste continent sud-américain.

Ainsi, le prix moyen dans les DOM reflète à la fois le coût du transport et le coût du stockage : ils dépassent ceux de la métropole de 15,3 % à la Réunion et de 20,5 % en Guyane.

b) La singularité des situations et des climats.

Au coût de l'éloignement se surajoutent ceux nés des contraintes particulières, comme celles liées aux risques cycloniques, sismiques ou volcaniques. La Guadeloupe, pour sa part, est un archipel constitué de six groupes d'îles, ce qui génère des surcoûts en terme d'équipement et d'exploitation.

La Guyane est une enclave de 90.000 km² dans le nord-est de l'Amérique du Sud. Cette immensité n'est qu'apparente, puisque 94 % du territoire est recouvert par la forêt équatoriale. De par leur situation géographique, ces régions se trouvent, à des niveaux divers, confrontées à des Etats non-membres de la Communauté européenne et qui entretiennent avec celle-ci des relations particulières, notamment dans le cadre de la politique de coopération mise en place par les accords de Lomé, puis de Cotonou.

Les départements d'outre-mer sont donc soumis à une double influence : l'une vient de leur environnement régional et de l'impératif de s'y intégrer, l'autre de leur appartenance à la République française et donc à l'Europe.

c) La dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits.

L'agriculture constitue l'essentiel de l'activité économique des DOM. Les productions sont très spécialisées, notamment la banane, le rhum et le sucre, et tournées vers l'exportation. Pour autant, l'agriculture contribue faiblement à la création de valeur ajoutée. Par exemple, si elle représente de loin la première source d'exportation de la Guadeloupe, sa part dans la valeur ajoutée n'y est que de 4 %.

Le secteur de la pêche est le deuxième en importance pour la Guadeloupe et le troisième pour la Martinique.

Le tourisme représente un secteur à la fois d'une grande importance (le premier en Guadeloupe), et avec de fortes possibilités de développement. Cependant, si les capacités d'hébergement ont beaucoup augmenté ces dernières années (de plus de 80 % en 11 ans pour la Guadeloupe), le tourisme connaît aujourd'hui une grave crise (voir infra ). Ainsi, en Martinique, la fréquentation touristique a baissé de 3 % par an entre 1998 et 2000. En Guadeloupe, le tourisme de croisière a connu une forte dégradation.

Cet ensemble de contraintes a été reconnu par les institutions communautaires. Ainsi, les DOM figurent parmi les régions ultra-périphériques d'Europe au sens de l'article 299-2 du traité d'Amsterdam, qui reconnaît leur singularité et la nécessité de compenser ces handicaps par des adaptations du droit communautaire. De leur côté, les anciens territoires d'outre-mer bénéficient du Fonds européen de développement.

2. L'étroitesse des marchés locaux

La théorie économique montre qu'une condition primordiale du développement est la possibilité de réaliser des économies d'échelle, c'est à dire de rentabiliser la production sur le marché le plus vaste possible. Or, d'une part les populations sont peu importantes, d'autre part l'accès au marché national et européen est rendu particulièrement délicat par des coûts de transport en rien comparables à ceux des entreprises de la métropole.

L'intégration éventuelle aux économies régionales ne peut pas résoudre cette question de manière satisfaisante : ces Etats sont pour la plupart peu développés, donc peu susceptibles de fournir une demande solvable, et ils entretiennent dans leur grande majorité des relations privilégiées avec leurs anciennes métropoles.

3. Une productivité faible

Deux problèmes cumulatifs se posent dans le rapport capital/travail :

- la formation générale et professionnelle des salariés est inférieure à celle constatée en métropole. Ainsi, le niveau de l'illettrisme dépasse 30 % pour la population de plus de 46 ans ;

- le prix des intrants ^{2 ( * )} indispensables à la production subit les effets du coût du transport. Le différentiel est de l'ordre de 10 % à 15 % selon les DOM.

La valeur ajoutée par salarié est donc mécaniquement plus faible. Le rapport avec la métropole varie de 0,42 (Guadeloupe) à 0,61 (Réunion).

Le handicap lié à la faiblesse de la productivité se situe donc entre 30 % et 60 % par rapport à la métropole.

4. La dépendance économique et commerciale vis-à-vis de la métropole.

Comme les échanges sont difficiles avec les pays en développement qui sont leurs voisins, et que, de surcroît, ces pays offrent une concurrence fondée sur la faiblesse des salaires, la majorité des échanges s'opère avec la métropole.

Part de la métropole dans les importations et les exportations

(pourcentage en valeur, année 2000)

	Importations	Exportations
Guadeloupe	59,2 %	56,3 %
Martinique	64,8 %	83 %
Guyane	56 %	63,3 %
Réunion	62,9 %	60,3 %
Mayotte	57,6 %	81,5 %
Nouvelle-Calédonie	38,8 %	66,1 %
Polynésie française	36 %	14 %
Saint-Pierre-et-Miquelon	36,7 %	2,8 %

Source : direction générale des douanes

Cette dépendance est d'autant plus préoccupante qu'elle implique des déplacements fréquents, que ce soit pour les produits ou pour les personnes (à des fins de formation par exemple ou, en sens inverse, pour les touristes). Or la continuité territoriale est peu assurée. Les déboires des compagnies aériennes ont placé Air France en situation de quasi-monopole sur le marché.

B. CES CONTRAINTES FREINENT LE DEVELOPPEMENT DES ENTREPRISES D'OUTRE-MER

Les entreprises d'outre-mer souffrent de cet ensemble de contraintes géographiques et d'un ensemble d'autres facteurs.

1. Des difficultés de financement

Les investissements en outre-mer sont aux yeux des investisseurs plus risqués qu'en métropole. A l'éloignement s'ajoute en effet la structure particulière de leurs économies : 90 % des entreprises comptent moins de 10 salariés, ce qui souligne la faiblesse du développement et des capacités d'autofinancement réduites.

Le risque est donc perçu comme plus important, alors que les besoins de financement sont considérables que ce soit dans le secteur concurrentiel ou pour les services publics. Les banques commerciales ont, pour la plupart, subi des pertes importantes qui les rendent extrêmement sélectives dans l'attribution des crédits. Il en résulte, dans certaines collectivités, une situation de « rationnement du crédit » et de graves difficultés pour les trésoreries des entreprises.

2. Une crise économique

La situation conjoncturelle de l'outre-mer s'est sensiblement dégradée ces dernières années. Selon le gouvernement, le bilan en 2002 de la « loi Paul » montre, pour les quatre DOM, une diminution de moitié des agréments donnés (ce qui constitue un bon indicateur de l'investissement). La chute est particulièrement sévère en Martinique avec une baisse de 71,3 %.

Dans le même temps, les importations de biens d'équipements ont également diminué, de 25,8 % en Guadeloupe et de 22 % en Guyane. Les défaillances d'entreprises ont progressé de 9,5 % en Guadeloupe en 2002.

Seul le secteur du commerce a continué à progresser suivant un niveau satisfaisant jusqu'à l'été 2002.

3. Le secteur du tourisme en grande difficulté

Le secteur du tourisme, l'un des moteurs de la croissance des collectivités d'outre-mer, subit actuellement une crise extrêmement préoccupante.

Dans le document établi lors de la notification du présent projet de loi à la Commission européenne, le gouvernement distingue trois types de situation :

- en Guadeloupe et Martinique (les Antilles françaises), on observe une baisse de fréquentation de l'ordre de 20 % à 25 % ces trois dernières années ;

- à la Réunion, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, le niveau de l'activité se maintient ;

- en Guyane, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, la filière touristique est encore insuffisamment développée.

Éléments d'appréciation de l'importance du tourisme dans les DOM

	Guadeloupe	Martinique	Guyane	Réunion
Nombre d'hébergements	672	637	78	531
Nombre de lits	21.233	15. 640	2.279	10.018
Dépenses des touristes (en millions d'euros)	374 (pour 1998)	263	53	276
Nombre d'emplois	20.000	10.093	6.797	1.900

Source : secrétariat d'Etat au tourisme, 2000

Globalement, si la situation est hétérogène, la fréquentation touristique est en baisse ces dernières années. En Martinique par exemple, la diminution a atteint 9 % en 2001. Pour la Guadeloupe, le nombre de touristes est passé de 850.000 à 800.000 entre 2000 et 2001.

Plusieurs éléments concourent à ce phénomène :

- la qualité de l'accueil, qui fait l'objet de critiques, et souffre des conflits sociaux parfois violents et extrêmement médiatisés ;

- la desserte aérienne qui souffre des difficultés de certains transporteurs ;

- l'inadaptation de nombreux centres d'hébergement, pour la plupart construits dans les années 70, qui ne justifie pas des prix relativement élevés ;

- la concurrence particulièrement dynamique de certaines destinations, comme Saint-Domingue ou Cuba.

4. Le poids de la sphère publique

La sphère publique est extrêmement développée dans les départements d'outre-mer.

Agents de la fonction publique pour 100 emplois au 1 ^er janvier 2000

Guadeloupe	26,5
Guyane	29,6
Martinique	27,3
Réunion	33
France métropolitaine	20,4

Source : INSEE

En outre, les agents de l'Etat en service outre-mer bénéficient de « surrémunérations » dont le régime a longtemps été celui retracé dans le tableau ci-après.

Le régime des surrémunérations jusqu'en 2001

		Coefficient multiplicateur de traitement	Indemnité d'éloignement
	Guadeloupe	+ 40 % du traitement brut	12 mois pour 4 ans
Départements d'outre-mer	Martinique	+ 40 % de traitement brut	12 mois pour 4 ans
	Guyane	+ 40 % du traitement brut	16 mois pour 4 ans
	Réunion	+ 35 % du traitement brut + 1,138 appliqué sur le traitement net (3) (4)	12 mois pour 4 ans
Territoires d'outre-mer	Polynésie française * (1)	+ 84 % à 108 % sur le traitement net	10 mois pour 2 ans
	Nouvelle-Calédonie * (1)	+ 73 % à 94 % sur le Traitement net x (3)	10 mois pour 2 ans
	Wallis et Futuna	+ 105 % sur le traitement net	18 mois pour 2 ans
	TAAF * (2) Siège - St Pierre de la Réunion Terres australes et antartiques * (1)	+ 35 % du traitement brut + 1,138 appliqué sur le traitement net * (3) (4) + 75 % à 85 %	12 mois pour 4 ans 7 mois à 7 mois ½ pour un an
Collectivités à statut spécial	Saint-Pierre-et-Miquelon Mayotte	+ 40 % sur le traitement brut + 1,3067 sur le traitement net * (3)	12 mois pour 4 ans

* (1) Selon subdivision ou terre australe ou antarctique d'affectation, les Iles de la Nouvelle-Amsterdam et de Saint Paul d'une part et l'archipel des Kerguélen, l'archipel des Crozet et la Terre Adélie d'autre part.

* (2) Les décrets des 26 et 27 novembre 1966 ne sont pas applicables dans les TAAF. Depuis la délocalisation du siège à Saint Pierre de la Réunion, les agents permanents du siège perçoivent la rémunération et l'indemnité d'éloignement en vigueur à la Réunion. Les agents affectés dans les terres australes et antarctiques mêmes effectuent un service de dix mois ou de 1 an quand ils font « l'hivernage ».

* (3) Le traitement net est le traitement brut afférent à l'indice nouveau majoré (INM) correspondant au grade et échelon de l'agent augmenté éventuellement de la Nouvelle bonification indiciaire (NBI), du supplément familial de traitement SFT et de l'indemnité de résidence et diminué de la pension civile. Les majorations de traitement, les index de « correction » et les coefficients multiplicateurs ne s'appliquent pas aux primes et indemnités diverses.

* (4) L'index de « correction » appliqué à la Réunion a été instauré pour compenser la disparité entre le franc métropolitain et le franc de la communauté financière africaine (CFA) par le décret n°71-485 du 22 juin 1971, le taux appliqué actuellement a été modifié pour la dernière fois par arrêté du 28 août 1979.

Source : ministère de l'outre-mer

Le « rapport Fragonard », remis au Premier ministre en 1999, pointait les inconvénients du système des surrémunérations :

- « l'importance des surrémunérations dans la sphère publique pèse sur les prix et exerce une influence à la hausse dans le secteur privé » ;

- « une partie de ce pouvoir d'achat est recyclé en métropole sous forme d'importations ou d'épargne » ;

- « l'éclatement de la société des DOM entre un secteur à garantie d'emploi et forte rémunération et un secteur exposé à des salaires inférieurs, et enfin, à la marge de la société, une population en sous emploi ou en chômage massif est profondément malsain » ;

- « les budgets [des collectivités locales] sont exposés à la pression de demandes de titularisation d'un nombre élevé d'agents qui demandent que celle-ci se fasse à la valeur majorée actuelle des titulaires » .

Le coût des surrémunérations s'établissait en 2001 à 771 millions d'euros, contre 815 millions d'euros en 1999. Les surrémunérations représentent donc pour l'Etat un coût équivalent aux deux-tiers du budget du ministère de l'outre-mer.

Le coût pour l'Etat des surrémunérations en 2001

(en millions d'euros)

	Majoration de traitement	Indemnité d'éloignement	TOTAL
Education nationale
- enseignement scolaire	478,0	107,3	585,3
- enseignement supérieur	20,0	3,7	24,7
Agriculture	9,2	2,8	12,0
Economie	36,9	11,2	48,0
Intérieur	30,2	7,2	37,5
Outre-mer	13,3	3,4	16,7
Justice	22,1	6,8	28,9
Emploi et affaires sociales	11,4	1,5	12,9
Défense (civils)	5,1	0,3	5,3
TOTAL	627,2	144,3	771,4

L'article 26 de la loi n° 2000-1027 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer prévoit que, « dans un délai de trois mois suivant la promulgation de la présente loi », un décret devra supprimer le titre Ier du décret n° 53-1266 du 22 décembre 1953, qui fixe le régime des primes d'éloignement des fonctionnaires exerçant leur activité outre-mer.

Cet article a suscité, non pas un, mais deux décrets d'application. Ces décrets ne se contentent pas de supprimer des indemnités d'éloignement mais créent deux nouvelles indemnités.

Leur contenu est présenté ainsi par le ministère de l'outre-mer dans les réponses au questionnaire budgétaire que votre rapporteur avait adressé, en sa qualité de rapporteur spécial, à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances initiale pour 2003 :

« Le décret n° 2001-1226 du 20 décembre 2001 supprime les indemnités d'éloignement et crée, pour une durée de cinq ans, une indemnité particulière de sujétion et d'installation pour les magistrats et les fonctionnaires de l'Etat, titulaires et stagiaires, affectés en Guyane et dans les îles du nord de la Guadeloupe et dont la précédente résidence était située hors de ces zones géographiques. Cette indemnité n'est plus reliée à la notion de centre des intérêts matériels et moraux. Son montant correspond à 16 mois du traitement indiciaire brut de l'agent; elle est versée au taux plein sur la base d'une durée de services de quatre ans.

« En outre, afin de favoriser la mobilité des fonctionnaires de l'Etat en fonctions dans les départements d'outre-mer, le décret n° 2001-1225 du 20 décembre 2001 crée une prime spécifique d'installation , correspondant à 12 mois du traitement indiciaire brut de l'agent, pour les fonctionnaires de l'Etat et les magistrats des départements d'outre-mer affectés pour la première fois en métropole à la suite d'une mutation ou d'une promotion ainsi qu'à ceux qui y sont affectés à la suite de leur entrée dans l'administration ».

Le nouveau dispositif n'entraîne pas pour l'Etat une économie substantielle car, si elles sont plus ciblées, les nouvelles primes d'éloignement sont aussi plus favorables financièrement que les précédentes. Par ailleurs, le champ du dispositif s'est élargi puisque dorénavant les ultramarins bénéficient d'une prime d'éloignement lorsqu'ils sont affectés en métropole pour la première fois.

C. DES ATOUTS À MIEUX VALORISER

L'outre-mer possède cependant un certain nombre d'atouts non négligeables qu'il convient de développer.

1. Le dynamisme de la population

La population en outre-mer est en moyenne plus jeune qu'en métropole. Le taux de création d'entreprises ^{3 ( * )} y est corrélativement particulièrement élevé : de 11,6 % en Guadeloupe à 18,2 % à la Réunion, pour une moyenne nationale de 11,1 %. A titre de comparaison, ce taux s'établit à 11 % en Ile-de-France.

Ces indicateurs traduisent donc le réel dynamisme et l'esprit d'entreprise de la population ultramarine.

2. Des atouts touristiques considérables

L'outre-mer bénéficie d'un environnement protégé, particulièrement propice au développement du tourisme. Le climat, les paysages, sont autant d'éléments de nature à satisfaire une clientèle exigeante.

De plus, si les coûts du travail  peuvent être pénalisants, par rapport aux concurrents que sont Cuba et Saint-Domingue, le niveau d'équipement y est bien supérieur en termes de services publics (hôpitaux, transports). On rencontre également moins de problèmes de sécurité.

La création de l'euro, ou la parité avec la monnaie européenne (le FCFP dans le Pacifique) est également de nature à renforcer le tourisme européen.

II. CERTAINS PROBLÈMES SOCIAUX DEMEURENT

A. LES DIFFICULTÉS DU DÉVELOPPEMENT

Les problèmes de l'outre-mer se traduisent par une situation sociale complexe.

	PIB par habitant* en % de la moyenne communautaire		Taux de chômage en % de la population active		Augmentation de la population 1990-1999**
	1986	1996	1987	1997
Guadeloupe	37 %	40 %	31,1 %	29,3 %	6 %
Guyane	37 %	48 %	24 %	22,4%	9 %
Martinique	49 %	54 %	32,1 %	27,2 %	37 %
Réunion	40 %	46 %	36,9 %	36,8 %	18 %

* Moyenne européenne = 100

** Pour la France métropolitaine : + 3,18 %

Source : COM (2000) 147 final. Rapport de la Commission sur les mesures destinées à mettre en oeuvre l'article 299§2 - les régions ultrapériphériques de l'Union européenne

1. La croissance démographique

La population croît de manière beaucoup plus rapide qu'en métropole. A ce phénomène démographique se superpose l'effet des entrées illégales sur le territoire. Ainsi la Guyane, qui partage une vaste frontière avec des pays limitrophes moins développés (Brésil et Surinam), a actuellement une population de 157.000 habitants, mais les projections réalisées par l'INSEE laissent présager 426.000 personnes à l'horizon 2030, notamment via une immigration illégale chiffrée à 12.000 entrées par an. La population est de surcroît en moyenne plus jeune qu'en métropole : un guyanais sur trois a moins de 15 ans (10 % en métropole), 45 % de la population de la Réunion a entre 25 ans et 60 ans. La Martinique présente de ce point de vue une situation en décalage (381.000 habitants en 1999, 411.000 en 2030 selon l'INSEE), qui permet d'anticiper un fort vieillissement de la population.

2. Un relatif retard économique

Le taux de chômage reste élevé, à 36 % de la population active à la Réunion, soit plus du triple de la moyenne nationale. Il existe un décalage entre une croissance économique en général plus importante qu'en métropole et une évolution démographique plus forte encore. Ce différentiel se traduit par la montée du chômage.

Le produit intérieur brut (PIB) est inférieur à 50 % de la moyenne communautaire. Dans le même temps, les prix sont plus élevés. A la Réunion, 20 % des plus de 26 ans sont allocataires du RMI.

Pour autant, une importante « économie souterraine » s'est développée dans certains territoires.

B. LA QUESTION DU LOGEMENT

Cette situation trouve une traduction directe dans la question du logement en outre-mer, particulièrement préoccupante.

1. Le secteur du logement nécessite une politique volontariste

La situation du logement en outre-mer est particulièrement préoccupante, comme le montrent les éléments statistiques rassemblés dans le tableau suivant :

	Guadeloupe	Martinique	Guyane	Réunion	Mayotte	Total
Population 1999	421.632	381.467	157.274	705. 072	131.320	1.796.765
Croissance 99/90	8,95 %	6,09 %	37,24 %	18,18 %	38,82 %	15,74 %
Nombre de résidences principales	144.818	130. 844	46 173	215.044	28.388	565.267
Nombre de Rmistes	29.146	28.977	9.273	63.667		131.063
Logements insalubres	14.000	9. 000	10.000	21.000	15.000	69.000
Besoin logement neufs sociaux par an	3.000	2.930	1.800	5.000	1.800	14.530

Le logement souffre donc à la fois d'un montant d'investissement sans rapport avec les besoins réels de la population, et de dégradations plus rapides qu'en métropole en raison du climat (humidité et chaleur).

2. Différentes mesures ont été mises en place

Les pouvoirs publics ont mis en place différents mécanismes d'aide pour améliorer la situation du logement. A ce titre, on retiendra :

- les « aides à la pierre », regroupées sur une ligne budgétaire unique (LBU) du ministère de l'outre-mer, totalement fongible et laissant au niveau local des possibilités d'adaptation. Depuis 1994, ces efforts ont permis la construction de 12.000 unités nouvelles ou réhabilitées dans les DOM et à Mayotte ;

- les aides fiscales, qui concernent essentiellement les mesures de défiscalisation qui avaient été instituées par la loi du 11 juillet 1986 et qui ont permis des réductions d'impôt allant jusqu'à 40 % dans le logement locatif intermédiaire ^{4 ( * )} .

III. DES MODALITÉS SPÉCIFIQUES D'AIDE AUX ENTREPRISES SE SONT PROGRESSIVEMENT MISES EN PLACE

Par rapport aux entreprises métropolitaines, les entreprises implantées en outre-mer bénéficient d'avantages particuliers en matière d'allègements des prélèvements obligatoires : l'octroi de mer, la défiscalisation, les baisses de charges.

A. L'OCTROI DE MER

1. Un impôt protecteur

L'origine de l'octroi de mer remonte au XVII ^ème siècle. Il relève depuis la loi du 4 août 1984 des conseils régionaux.

La loi n° 92-676 du 17 juillet 1992, applicable au 1 ^er janvier 1993, a profondément réformé un système qui posait de sérieux problèmes de compatibilité avec le droit communautaire.

A l'heure actuelle, l'octroi de mer n'est pas plus un droit de douane interne par nature au sein de la Communauté européenne, mais un « régime fiscal interne applicable à l'ensemble des produits commercialisés dans les DOM ». Il se compose d'un octroi de mer « externe » qui frappe l'introduction physique de marchandises, et un octroi de mer « interne » sur les livraisons effectuées par des personnes qui accomplissent une activité de production locale.

Les conseils régionaux ont la faculté d'exonérer de l'octroi de mer interne certaines productions, selon les besoins économiques. Ils peuvent également exonérer de l'octroi de mer « externe » certaines matières premières et biens d'équipement afin de ne pas handicaper la production locale.

Le dispositif de l'octroi de mer est étroitement encadré par les normes communautaires. La loi du 17 juillet 1992 reprend, en grande partie, une décision du Conseil européen du 22 décembre 1989. De même, en mars 2002, la France a présenté une demande de reconduction pour 10 ans, actuellement en cours de négociation.

L'octroi de mer constitue une ressource essentielle pour les quatre départements d'outre-mer : il constitue la première contribution au budget des communes devant la taxe d'habitation, sauf à la Réunion, avec plus de 528 millions d'euros. L'octroi de mer représente entre autre 13 % et 39 % des recettes fiscales des régions d'outre-mer et entre 8 % et 28 % de leurs recettes de fonctionnement. Pour les communes, l'octroi de mer représente entre 38 % et 56 % des recettes fiscales et entre 24 % et 35 % des recettes de fonctionnement. C'est en Guyane que la dépendance à l'égard de l'octroi de mer est la plus forte.

L'octroi de mer apporte un soutien indispensable aux DOM, comme le relève un rapport conjoint ^{5 ( * )} de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale de l'administration, selon lequel : « Au total, l'analyse macro-économique [...] permet de conclure au caractère globalement indispensable du soutien apporté par l'actuel différentiel d'octroi de mer. Le dispositif existant apparaît bien proportionné et adapté aux enjeux de développement et de création d'emplois, car il concentre le soutien sur les industries le plus vulnérables du fait de leur exposition à la concurrence extérieure ».

2. Une évolution du régime en 2003

Il n'est cependant pas certain que le régime soit reconduit tel quel à l'issue de la négociation actuellement en cours. La Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) est en effet particulièrement sensible au caractère « nécessaire, proportionnel et précisément déterminé » des exonérations ^{6 ( * )} . Or un grand nombre de secteur a été exonéré du droit de mer interne, afin d'en faciliter le développement. Les conseils régionaux ont en effet admis de faire de l'octroi de mer interne une exception.

B. LA DÉFISCALISATION

1. Une aide fiscale à l'investissement

La défiscalisation en outre-mer, si elle a parfois eu « mauvaise presse », est un instrument irremplaçable qui intervient comme complément d'autres dispositifs. Elle présente des avantages sur le plan des principes, rappelés en 1991 par notre ancien collègue député Alain Richard, alors rapporteur général du budget. Il soulignait que la défiscalisation « a tout de même un mérite inestimable », puisque « elle ne correspond pas à une logique d'assistance, mais, au contraire, stimule l'initiative et favorise les adaptations ».

La défiscalisation, si elle n'est pas une réponse à tous les problèmes évoqués plus haut, apparaît comme un élément indispensable du système mis en place pour compenser les handicaps structurels spécifiques. Comme le soulignait un rapport ^{7 ( * )} de l'inspection générale des finances, « de fait, la défiscalisation est souvent considérée par les acteurs publics locaux comme l'un des outils, au milieu d'un éventail plus large, dont ils disposent pour promouvoir le développement des économies d'outre-mer ».

Elle a été mise en place pour la première fois en 1952 et en 1986 par la « loi Pons » ^{8 ( * )} sous sa forme actuelle.

Le régime a connu depuis cette date de nombreuses évolutions. Les dispositions de la « loi Pons » ont été successivement modifiées par la loi de finances pour 1992, la loi de finances rectificative pour 1993, la loi de finances pour 1994, la loi de finances pour 1996, la loi de finances pour 1998, la loi de finances pour 1998, la loi de finances pour 1999 et dernièrement par la « loi Paul » issue de l'article 19 de la loi de finances pour 2001 du 30 décembre 2000.

Cette aide vise à compenser les handicaps structurels de l'outre-mer.

Si ces modifications traduisent le souci d'efficacité des pouvoirs publics, elles montrent également l'instabilité du cadre juridique associé à l'outre-mer. Cependant, il apparaît que les grands objectifs n'ont pas varié dans leur philosophie depuis 1986.

L'objectif affiché est de stimuler l'offre. Pour ce faire, la défiscalisation :

- abaisse le coût du capital et par conséquent le seuil de rentabilité des investissements ;

- se substitue de facto à une politique de subvention publique.

Les pouvoirs publics ont instauré un système qui permet de contrôler les différents investissements. Comme la défiscalisation n'est possible que s'il existe préalablement une base imposable, et que la faiblesse des structures économiques ne garantit pas toujours cette condition alors que les anciens TOM ne sont pas, pour leur part, soumis à l'impôt sur le revenu et à l'impôt sur les sociétés, la majorité des investissements se fait de manière « externalisée ». Ils sont alors menés par des « monteurs », c'est-à-dire des cabinets spécialisés qui identifient les besoins d'investissement en outre-mer et proposent à leurs clients métropolitains des montages financiers.

2. Des effets difficiles à mesurer avec précision

Il n'en reste pas moins que si chacun s'accorde à reconnaître que la défiscalisation est un élément primordial du développement outre-mer, il est difficile, voir impossible d'en déterminer avec précision les effets en termes socio-économiques, et ce pour deux raisons :

- une raison technique : de nombreux dispositifs concourent, par différents moyens, à développer l'outre-mer : fonds de garantie spécifique, baisses de charges sociales. Il est par conséquent particulièrement délicat d'isoler les effets propres de la défiscalisation ;

- une raison statistique : les données relatives à l'outre-mer sont pauvres et rares. Ainsi, lorsque qu'un groupe de travail interministériel s'est réuni en 1998 pour réaliser un bilan sur le dispositif de défiscalisation, il n'a pu travailler qu'à partir de données antérieures à 1994. De même, différents rapports de l'inspection générale des finances insistent sur les difficultés méthodologiques rencontrées, notamment dues à la fiabilité toute relative de l'information statistique.

3. Un encadrement communautaire

Les départements d'outre-mer français font partie intégrante de l'Union européenne. Ils bénéficient donc au même titre que les autres des fonds structurels. L'article 299-2 du Traité d'Amsterdam leur reconnaît le statut de régions ultra-périphériques d'Europe. Les mesures appliquées à l'outre-mer doivent donc être approuvées par les institutions communautaires au titre des aides d'Etat ^{9 ( * )} , la Commission européenne appliquant des critères plus souples qu'en métropole.

Le dispositif précédent introduit par l'article 19 de la loi de finances pour 2001 (la « loi Paul ») avait été présenté à la Commission européenne par courrier du 13 octobre 2000, soit trois semaines après son adoption en Conseil des ministres. La décision finale de la Commission européenne est intervenue le 28 novembre 2001, soit onze mois après l'adoption par le Parlement, cette période ayant été marquée par un abondant échange de courriers et d'informations.

Le présent projet de loi a été notifié à la Commission européenne le 27 février 2003. Afin d'éviter une trop longue attente entre la notification et la prise de décision, les services du ministère de l'outre-mer ont privilégié des rencontres avec les services de la Commission européenne en lieu et place d'échanges de courriers. La procédure devrait s'en trouver sensiblement accélérée, ce dont on ne peut que se féliciter.

Il est possible de formuler deux remarques sur la manière dont les aides s'appliquent dans les régions ultra périphériques :

- les investissements des entreprises peuvent bénéficier d'aides publiques d'une intensité de 75 % en « équivalent subvention nette » pour les petits et moyennes entreprises ^{10 ( * )} , et de 35 % pour les autres entreprises. La Commission européenne insiste plus particulièrement sur la nécessité de ne pas autoriser un cumul de l'aide fiscale et d'une autre aide qui aurait pour effet de franchir le taux-plafond ;

- les aides à l'investissement ne sont pas limitées aux seuls investissements initiaux, mais peuvent également s'appliquer aux investissements de renouvellement. Elles sont alors assimilées par le droit communautaire à des aides au fonctionnement, mais sont malgré tout autorisées par le 16 de l'article 4 des lignes directrices concernant les aides à finalité régionale.

La Commission européenne se montre ainsi à la fois souple sur les principes et attachée à un contrôle des autorités publiques matérialisé par la procédure de l'agrément ^{11 ( * )} .

4. La dépense fiscale liée à la défiscalisation

Il est utile de rappeler que le budget du ministère de l'outre-mer s'établit pour 2003 (budget voté en loi de finances initiale) à 1.084 millions d'euros, soit 0,4 % des dépenses du budget général. La somme des dépenses fiscales consenties au titre au titre de la défiscalisation et des exonérations de charges représente 2.515 millions d'euros, soit deux fois et demie le budget du ministère.

Coût pour l'Etat de la dépense fiscale

(en millions d'euros)

DFI (en M€)		10 01 11	11 02 10	11 30 19	11 02 24	18 03 03	23 01 04	32 01 13	Total
	Evaluation 2003	205	90		150	75		130	650
PLF 2003	Evaluation 2002	205	120		150	119		110	704
	Résultat 2001	205	115		-	120		85	525
PLF 2002	Evaluation 2002	244	114		152	76	-	137	723
	Evaluation 2001	213	110		-	119	-	76	518
	Résultat 2000	213	102		-	119	60	67	561

Les colonnes du tableau correspondent aux mesures donnant lieu à un avantage fiscal spécifique aux contribuables qui bénéficient de la défiscalisation outre-mer :

- 10 01 11 : pour les contribuables de l' impôt sur le revenu , la déduction du revenu global des investissements réalisés outre-mer dans le cadre d'une entreprise exerçant son activité dans l'un des secteurs éligibles, prévue à l'article 163 tervicies du code général des impôts et qui s'applique aux investissements réalisés avant le 31 décembre 2000 ;

- 11 02 10 : pour les contribuables de l' impôt sur le revenu , la réduction d'impôt au titre des investissements réalisés outre-mer par les personnes physiques dans le domaine du logement et des différents cas de souscription au capital de sociétés prévus aux articles 199 undecies et 199 undecies A du code général des impôts. Jusqu'en 1998, la dépense fiscale correspondant à cette mesure était retracée sous le numéro 11 30 19 ;

- 11 02 24 : pour les contribuables de l' impôt sur le revenu , la réduction d'impôt à raison des investissements réalisés outre-mer dans le cadre d'une entreprise exerçant son activité dans l'un des secteurs éligibles, prévue à l'article 199 undecies B du code général des impôts (le volet impôt sur le revenu de la « loi Paul » ) ;

- 18 03 03 : pour les contribuables de l' impôt sur le revenu , l'imputation sur le revenu global , sur agrément antérieur au 15 septembre 1997, des déficits industriels et commerciaux non professionnels provenant de l'exploitation des investissements effectués dans certains secteurs économiques de l'outre-mer, issue des dispositions du III quater de l'article 238 bis HA du code général des impôts.

C. UNE ACTION SUR LE COÛT DU TRAVAIL

1. Des baisses de charges sociales

La situation préoccupante de l'emploi dans l'outre-mer a conduit à de nombreuses mesures qui visent plus précisément à abaisser le coût du travail.

L'outre-mer bénéficie depuis 1994 d'un dispositif spécifique de baisse de charges sociales. La loi d'orientation sur l'outre-mer n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 avait sensiblement renforcé cette logique.

Ainsi, en ce qui concerne les exonérations de charges sociales, la loi d'orientation précitée a relevé la base de l'exonération à 1,3 SMIC. L'exonération s'applique donc désormais à la totalité des entreprises de moins de 11 salariés, dont l'activité se situe dans un des secteurs dits « exposés » définis par la loi de 1994, auxquels il a été ajouté les nouvelles technologies de l'information et de la communication et les énergies renouvelables. Le secteur du bâtiment est également couvert par ce dispositif mais avec un taux d'exonération de 50 % pour les entreprises de plus de 11 salariés.

Le coût brut de ces exonérations de charges sociales est de 399,3 millions d'euros, 27.987 entreprises ont été concernées pour 128.007 salariés.

2. Un ensemble de dispositifs ciblés

Divers dispositifs plus ciblés ont été créés. On retiendra ainsi :

- le congé solidarité, une mesure spécifique de préretraite pour les salariés âgés de plus de 55 ans en contrepartie de l'embauche en nombre équivalent de jeunes de moins de 30  ans ;

- l'allocation de retour à l'activité, une aide incitatrice pour les bénéficiaires du RMI, de l'API, ou de l'allocation de solidarité spécifique, qui se réinsèrent sur le marché du travail, en particulier par le biais du titre de travail simplifié ;

- le projet initiative-jeune, une aide professionnelle accordée aux jeunes de moins de 30 ans ou ayant terminé un contrat emploi-jeune depuis moins de trois mois, qui créent une entreprise dans un département d'outre-mer ou vont suivre une formation professionnelle hors du département.

IV. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI DE PROGRAMME POUR L'OUTRE-MER

Le présent projet de loi s'articule autour de six titres. Il présente un ensemble de dispositions qui, dans l'ensemble, restent dans la logique instaurée précédemment, mais visent à assurer une plus grande lisibilité et sécurité au développement en outre-mer.

A. LE COÛT GLOBAL DU PRÉSENT PROJET DE LOI

Le coût global du présent projet de loi s'établit à un peu moins de 240 millions d'euros par an . Une partie significative de cette somme (164 millions d'euros) concerne le seul titre II consacré à la relance de l'investissement privé par le biais de la défiscalisation.

A titre de comparaison, le coût de la loi d'orientation sur l'outre-mer n° 2000-1027 du 13 décembre 2000 s'élevait à 600 millions d'euros par an, principalement en baisses de charges sociales. Le présent projet de loi est par conséquent beaucoup plus axé sur la relance de l'investissement privé.

B. LE TITRE I : LES MESURES EN FAVEUR DE L'EMPLOI

La situation démographique de l'outre-mer (voir supra ), qui se caractérise par une forte proportion de jeunes chômeurs, justifie des baisses de charge ciblées, ce qui est en cohérence avec l'action conduite en métropole.

Il apparaît en effet que le coût du travail est sensiblement trop élevé. Cela est dû tout à la fois à l'effet  « d'entraînement » des surrémunérations dans la fonction publique, et au manque de qualification professionnelle des personnes concernées.

Le présent projet de loi propose donc d'étendre certaines dispositions déjà mises en oeuvre depuis 1994, notamment par la loi d'orientation précitée sur l'outre-mer du 13 décembre 2000.

Divers secteurs particuliers sont ainsi ciblés, notamment le bâtiment et les travaux publics, qui sont à la fois particulièrement créateurs d'emplois et permettent d'espérer une relance de la construction en outre-mer.

Les entreprises ultramarines bénéficient à l'heure actuelle d'une exonération de cotisations sociales patronales dans la limite de 1,3 SMIC dans la limite de dix salariés. Le titre I propose de supprimer ce mécanisme dégressif particulièrement pénalisant quand l'entreprise dépasse les dix salariés, par le biais d'un effet de seuil.

Il est également prévu, afin de répondre au grave problème du coût du transport, d'accorder aux entreprises de transport aérien une même exonération (jusqu'à 1,3 SMIC), et ce uniquement pour les effectifs qui concourent à la desserte de l'outre-mer.

Une évaluation des effets de ces baisses de charges serait réalisée tous les trois ans.

Le service militaire adapté (SMA), qui permet de favoriser l'insertion des jeunes, est renforcé et précisé. Il est ainsi prévu une modulation de sa durée en fonction des cycles de formation.

Le contrat d'accès à l'emploi (CAE), qui combine une double incitation pour l'entrepreneur à l'embauche (prime de recrutement, exonération de cotisations sociales) serait renforcé pour les bénéficiaires du RMI. Ces derniers sont en effet particulièrement handicapés dans leur recherche d'emploi en cas d'inactivité prolongée. Un contrat à durée indéterminée serait ainsi conclu entre l'employeur et le salarié, qui suivrait une formation professionnelle. Une aide forfaitaire serait dans ce cas versée à l'employeur. Par ailleurs, les personnes titulaires d'un emploi jeune se verraient offrir les possibilités du CAE.

Pour les jeunes qualifiés (cursus post-universitaire de plus de deux ans), une aide serait accordée aux petites entreprises qui procèderaient à leurs recrutements sous forme de contrat à durée indéterminée.

Le « congé solidarité » serait renforcé, notamment par la possibilité offerte aux entreprises de compenser le départ d'un salarié à plein temps par l'embauche de deux salariés à temps partiel.

Le coût global de ces mesures est estimé, en année pleine, à 37,2 millions d'euros .

C. LE TITRE II : RENFORCEMENT ET CLARIFICATION DU DISPOSITIF DE DÉFISCALISATION

L'amélioration et la clarification des différentes modalités de la défiscalisation constitue la partie la plus significative du présent projet de loi. On a pu voir que les modalités de la « loi Pons » de 1986 avaient connu de nombreuses modifications depuis cette date. Le présent titre propose une stabilisation et un renforcement, que ce soit pour l'impôt sur le revenu ou l'impôt sur les sociétés.

En effet, la défiscalisation prend la forme soit d'une réduction de la cotisation d'impôt sur le revenu, soit d'une diminution de la base imposable à l'impôt sur les sociétés.

La volonté de conserver un certain contrôle sur les investissements défiscalisés et le souhait des autorités communautaires ont conduit le législateur à instaurer, depuis 1992, une procédure dite de « l'agrément ». Si un investissement dépasse un certain montant, ou bien concerne certains secteurs, une autorisation du ministre en charge du budget est nécessaire.

Ce régime bénéficie de plusieurs modifications sans que le principe soit remis en cause :

- la durée d'application est portée à quinze ans, le présent dispositif issu de la « loi Paul » de 2001 étant prévu pour s'interrompre en 2006. Cette durée correspond au souci d'assurer un horizon plus large aux investisseurs d'outre-mer ou de métropole ;

- le plafonnement à 50 % de la cotisation d'impôt sur le revenu est supprimée : il n'y a désormais plus de différence entre l'investisseur « professionnel » et l'investisseur qui pratique les montages « externalisés » ;

- les seuils et les conditions de délivrance de l'agrément sont donc clarifiés par le présent titre. Le régime est désormais le même, que le montage concerne l'impôt sur le revenu ou l'impôt sur les sociétés. A ce titre, et sur le modèle de la Corse, l'éligibilité est désormais la règle, et l'exclusion l'exception précisément définie par la loi, sur la base de la nomenclature française NAF 700. Ces exclusions concernent pour la plupart les règles européennes ;

- le contrôle est maintenu « au premier euro » pour certains secteurs jugés « sensibles », dont la liste est par ailleurs modifiée ;

- les réductions d'impôt dont bénéficient les investissements dans le logement sont modulées en fonction de l'utilisation qui en est faite, résidence principale ou location ;

- par ailleurs, une nouvelle possibilité est offerte aux investisseurs par le biais de société de financement (dites « SOFIOM »), dont l'objectif doit être d'effectuer des souscriptions en numéraire à des sociétés qui pratiquent leur activité en outre-mer ;

- la règle de la « double-défiscalisation » ^{12 ( * )} est élevée au niveau législatif pour les investissements réalisés en Nouvelle-Calédonie, à Mayotte, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Les entreprises de ces territoires, qui jouissent de compétences fiscales propres, n'auront pas à déduire de leur base éligible à la défiscalisation le montant des subventions reçues ;

- enfin, un mécanisme de sanction est prévu qui implique les différents intervenants, de l'investisseur à l'entrepreneur local en passant par le cabinet d'ingénierie financière.

D. LES DISPOSITIONS EN FAVEUR DU LOGEMENT ET DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Les titres III et IV comportent diverses dispositions en faveur du logement et des collectivités locales.

Le logement serait ainsi favorisé par des taux réduits de TVA dans certains cas et des abattements de taxe foncière compensées par l'Etat. L'impact sur le budget de l'Etat est estimé à 4,5 millions d'euros par an , soit 6 millions d'euros de pertes de recettes compensées par 1,5 million d'euros d'économie sur la ligne budgétaire unique (LBU).

Les collectivités locales, pour leur part, se voient reconnaître un statut particulier pour les dotations de l'Etat, tenant compte de leurs besoins spécifiques. Une aide serait de plus accordée pour permettre le recensement des bases fiscales. Enfin, dans le cadre des transferts de compétence, le régime s'appliquant aux forces de police est précisé. Le coût supplémentaire est estimé à 1 million d'euros par an .

Le titre V vise à renforcer la continuité territoriale avec la métropole. Un « passeport mobilité » avait été introduit en septembre 2002 : un jeune qui doit se rendre en métropole pour y effectuer une formation bénéficie une fois par an de la gratuité du transport. Le présent projet de loi renforce la « continuité territoriale » en cherchant à abaisser le coût des transports aériens, par le versement d'une dotation à chaque collectivité. Cette mesure se combine avec les baisses de charge dans ce secteur évoquée dans le titre I du présent projet de loi. Le coût global de ce titre V est estimé à 30 millions d'euros en rythme annuel .

Le titre VI procède pour sa part à l'actualisation du droit applicable à l'outre-mer.

Il est lui-même divisé en deux parties.

La première offre la possibilité au gouvernement de prendre des ordonnances sur la base de l'article 38 de la Constitution.

La seconde a pour objet de procéder à la ratification des ordonnances prises sur la base de la loi n° 99-899 du 25 octobre 1999.

V. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur tient à rappeler que le texte du présent projet de loi a été examiné en liaison avec les commissions des affaires culturelles, des affaires économiques, des affaires sociales et des lois saisies pour avis. Il se félicite de la qualité de la collaboration entre les différentes commissions.

Par conséquent, les présentes propositions n'expriment que la position de la commission des finances sur les parties du projet de loi qui lui étaient plus spécifiquement destinées. Sur les autres aspects du texte, votre commission des finances a décidé de s'en remettre aux commissions saisies pour avis.

A. SUR LE DISPOSITIF DE DÉFISCALISATION

1. Sécuriser la reprise de l'avantage fiscal

La reprise de l'avantage fiscal est opérée par l'administration lorsque les conditions qui ouvrent droit à la défiscalisation ne sont pas remplies. Cette reprise s'effectue également en cas de défaillance de l'opérateur.

a) Prendre en compte les risques de catastrophes naturelles

En cas de catastrophe naturelle, il est apparu que la reprise intégrale de l'avantage était particulièrement injuste. Votre commission des finances vous propose de prévoir la possibilité pour le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie de moduler la reprise de l'avantage.

Cette mesure est de nature à sécuriser les investissements, en ne faisant pas reposer complètement le poids du risque sur le seul investisseur.

b) L'avis de la commission consultative

Dans tous les cas où une catastrophe naturelle serait en cause dans la défaillance de l'opérateur ou la destruction des investissements, la commission consultative interministérielle, prévue par le présent projet de loi à l'article 23, serait amenée à donner un avis permettant d'éclairer le ministre sur la gravité de la situation, et ce afin de prévenir d'éventuels abus.

c) Une plus grande sécurité pour les investisseurs

Le présent projet de loi prévoit la création d'une sanction fiscale spécifique dans les cas où l'avantage fiscal a été obtenu à la suite de malversations (fausses informations par exemple). Cette mesure, qui permet de sanctionner la ou les personnes coupables, constitue une dissuasion claire et est de nature à sécuriser les investisseurs.

Il est proposé, afin de rendre la procédure plus claire et transparente, de plafonner l'amende possible, et d'associer la commission consultative, qui rendrait un avis sur le niveau de responsabilité des différents intervenants.

2. Tenir compte de la préférence pour la liquidité des petites entreprises

Une des raisons les plus fréquemment invoquée pour expliquer la part prépondérante du financement « externalisé » dans les schémas de défiscalisation est la difficulté pour les petites entreprises, qui sont souvent non imposables et ne peuvent pas immédiatement bénéficier de la réduction d'impôt, d'attendre cinq ans que le Trésor Public leur rembourse le montant de la réduction d'impôt imputée. Il est donc proposé d'instaurer un système semblable à celui mis en oeuvre en Corse, qui permet de « récupérer » une partie de l'avantage fiscal avant la fin du délai.

Cette mesure est de nature à faciliter le développement des petites entreprises en outre-mer, en évitant des problèmes de trésorerie.

3. Améliorer la procédure mise en oeuvre pour la rénovation hôtelière

Le présent projet de loi prend acte des difficultés particulières du tourisme en outre-mer, soulignées par le présent rapport. Votre rapporteur se félicite donc de cette initiative qui vise à faire de ce secteur un axe structurant du développement de ces territoires.

La rénovation de structures hôtelières bénéficie donc d'un régime de défiscalisation particulièrement avantageux, qui représente un effort budgétaire conséquent (environ 80 millions d'euros en termes de dépenses fiscales).

Pour autant, il convient de s'assurer que la majeure partie des dépenses fiscales consenties permettra un vrai développement de l'outre-mer. Il est donc proposé de calculer la part qui reviendra à l'exploitant local (le « taux de rétrocession ») sur l'ensemble des avantages fiscaux, y compris l'imputation des déficits prévue à l'article 15.

4. Une évaluation périodique de l'impact des mesures de défiscalisation

Votre rapporteur avait eu l'occasion, lors de la rédaction du rapport d'information fait au nom de la commission des finances ^{13 ( * )} de relever le manque d'étude sur les effets réels de la défiscalisation.

Un rapport devra donc être remis, tous les trois ans au Parlement permettant d'évaluer l'impact socio-économique de la défiscalisation, en termes de création ou de maintien d'emplois ainsi que de développement économique.

Ce rapport, dans l'esprit de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, permettra au Parlement de remplir son rôle de contrôle de la dépense publique et de juger de son efficacité.

B. SUR LES RESSOURCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Ne pas dégrader l'autonomie fiscale

L'article 34 du présent projet de loi prévoit que les départements d'outre-mer auraient la possibilité d'effectuer un abattement de la taxe foncière pour les logements locatifs sociaux. Cet abattement serait pris en charge par l'Etat, qui dédommagerait donc les collectivités concernées.

Une telle mesure présente deux inconvénients :

- elle rigidifie le budget de l'Etat, en créant une dépense incompressible ;

- elle réduit l'autonomie fiscale des collectivités locales.

Par conséquent, il est proposé de laisser aux collectivités locales et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre d'outre-mer la liberté de décider d'un tel abattement, sans compensation de la part de l'Etat.

2. Inscrire l'outre-mer dans la réforme des finances locales annoncée par le gouvernement

Les dotations de l'Etat aux collectivités locales de l'outre-mer obéissent à des règles différentes de calcul et de répartition des enveloppes.

L'article 36 du présent projet de loi propose de réaffirmer cette spécificité et propose qu'un rapport soit remis dans les deux ans suivant la promulgation de la présente loi afin de suggérer de nouvelles règles spécifiques aux dotations de l'Etat aux collectivités d'outre-mer.

Votre commission des finances estime que le délai proposé pour la remise du rapport est trop éloigné sachant que la refonte des règles relatives à l'outre-mer devra intervenir dans le cadre de la réforme des finances locales qui doit être engagée à l'automne 2003.

En conséquence, votre commission des finances vous propose de supprimer l'article 36 et invite le ministère de l'outre-mer à engager dès à présent une réflexion sur les possibles modifications à apporter aux règles relatives aux dotations de l'Etat aux collectivités d'outre-mer.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER

MESURES EN FAVEUR DE L'EMPLOI

ARTICLE PREMIER

Exonération de charges sociales en faveur des entreprises des départements d'outre-mer

Commentaire : le présent article élargit les exonérations de charges sociales patronales applicables dans les départements d'outre-mer.

En l'état actuel du droit, elles s'appliquent à hauteur de 100 % du montant des cotisations patronales pour la totalité des entreprises de 10 salariés au plus, et pour l'ensemble de l'effectif dans certains secteurs énumérés dans la loi (industrie, tourisme, restauration...), dans la limite de 1,3 SMIC. Dans le secteur du bâtiment et des travaux publics, l'exonération est de 50 %. Un mécanisme dégressif permet aux entreprises qui dépassent 10 salariés de ne pas être exclues des dispositions du système.

Le présent article corrige notamment ce système dégressif, en prévoyant que l'exonération continue à s'appliquer sur les 10 premiers salariés quand les effectifs de l'entreprise dépassent ce seuil.

Il prévoit par ailleurs des conditions particulières dans certains secteurs. Ainsi :

- dans le secteur du bâtiment et des travaux publics, l'exonération est de 100 % pour les 50 premiers salariés, et de 50 % au delà de ce seuil ;

- les entreprises de transport aérien sont exonérées pour les effectifs qui concourent exclusivement à la desserte de l'outre-mer ;

- la limite de 1,4 SMIC s'applique pour certains secteurs (industrie, restauration...), celle de 1,5 SMIC dans le cas du tourisme, de la restauration de tourisme classé et de l'hôtellerie.

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des affaires sociales, saisie pour avis.

ARTICLE 2

Exonération de charges sociales en faveur des exploitations agricoles
des départements d'outre-mer

Commentaire : le présent article étend les mesures d'exonération de charges pour les exploitants agricoles.

En l'état actuel du droit, ceux-ci sont exonérés de certaines cotisations si leur exploitation ne dépasse pas les quarante hectares.

Les mesures proposées visent à éviter un effet de seuil, en prévoyant que le bénéfice intégral de l'exonération est maintenu pour cinq ans quand l'exploitation dépasse les quarante hectares dans le cadre d'une diversification de la production ou de la mise en valeur de terres incultes.

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des affaires sociales, saisie pour avis.

ARTICLE 3

Exonération de charges sociales en faveur des marins créateurs ou repreneurs d'entreprises

Commentaire : le présent article permet de combler un vide de la loi d'orientation sur l'outre-mer du 13 décembre 2000.

Il offre la possibilité aux marins qui créent ou reprennent une entreprise en devenant propriétaires embarqués d'être exonérés de charges sociales pendant 24 mois.

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des affaires sociales, saisie pour avis.

ARTICLE 4

Non-cumul et évaluation triennale des exonérations de charges sociales des articles 1er à 3

Commentaire : le présent article propose une évaluation périodique des baisses de charges mentionnées aux articles 1 ^er à 3.

Cette évaluation aurait ainsi lieu tous les trois ans, et viserait plus particulièrement les effets en termes de création d'emploi.

Une éventuelle évolution des taux d'exonération ne pourrait ainsi être décidée que sur la base de cette évaluation.

Par ailleurs, l'article prévoit que les dispositions des articles 1 ^er à 3 sont applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des affaires sociales, saisie pour avis.

ARTICLE 5

Extension du service militaire adapté et définition des conditions de mise en oeuvre de la formation

Commentaire : le présent article précise et améliore les dispositions relatives au service militaire adapté (SMA).

Le service militaire adapté donne la possibilité aux jeunes de l'outre-mer de bénéficier de formations particulières qui permettent d'améliorer leurs chances d'intégration sur le marché du travail, par le biais de chantiers d'application notamment.

En l'état actuel du droit, le SMA est conclu pour une durée de douze mois, renouvelable une fois. Le présent article propose de tenir compte des formations d'une durée supérieure à un an, mais inférieure à deux, en modulant de deux à douze mois la durée possible de renouvellement.

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des affaires sociales, saisie pour avis.

ARTICLE 6

Modification du régime du titre de travail simplifié

Commentaire : le titre de travail simplifié permet aux entreprises de simplifier leur gestion administrative de l'embauche et de la rémunération.

En l'état actuel du droit, les entreprises de moins de 11 salariés peuvent y avoir recours pour tous leurs salariés, pour une durée de travail qui ne peut excéder 100 jours pour une personne.

Il est proposé de permettre aux entreprises de continuer à l'utiliser au-delà de cette limite de 100 jours.

Afin de ne pas porter atteinte aux droits des salariés, cette souplesse plus grande est limitée par le fait que le contrat est alors réputé être à durée indéterminée, notamment pour le calcul des cotisations et la durée des congés payés.

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des affaires sociales, saisie pour avis.

ARTICLE 7

Renforcement de l'attractivité du contrat d'accès à l'emploi

Commentaire : le présent article vise à rendre plus incitatif le système du contrat d'accès à l'emploi.

Le contrat d'accès à l'emploi (CAE) intéresse les entreprises du secteur marchand des départements d'outre-mer.

L'Etat a la faculté de conclure avec les entrepreneurs des conventions ayant pour objet de favoriser l'insertion professionnelle des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI), des chômeurs de longue durée et des personnes handicapées.

Ces contrats donnent droit à une prime de recrutement, à une exonération de certaines cotisations et à la prise en charge de frais de formation.

Il est ainsi proposé que les contrats conclus avec les bénéficiaires du RMI soient à durée indéterminée, assortis d'une formation professionnelle. Une aide forfaitaire, d'une durée de 30 mois (contre 24 à l'heure actuelle) est alors versée à l'employeur.

Le salarié peut par ailleurs bénéficier de l'allocation de retour à l'emploi (ARA), prévue à l'article L. 832-9 du code du travail.

De plus, les dispositions du CAE sont ouvertes aux titulaires d'un emploi-jeune, et ce jusqu'à la fin de 2007.

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des affaires sociales, saisie pour avis.

ARTICLE 8

Institution d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes qualifiés dans les petites entreprises

Commentaire : le présent article vise à favoriser l'insertion des jeunes diplômés sur le marché du travail, notamment les actuels titulaires d'emplois jeune.

Il est donc proposé une aide d'Etat pour les entreprises de moins de 20 salariés qui embauchent, sous forme de contrat à durée indéterminée, des jeunes possédant un diplôme sanctionnant deux années de cursus post-secondaire.

Cette aide est cumulable avec les exonérations de cotisations prévues à l'article premier du présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des affaires sociales, saisie pour avis.

ARTICLE 9

Institution d'une prime à la création d'emploi spécifique pour l'embauche des jeunes Mahorais

Commentaire : le présent article prévoit un dispositif spécifique pour Mayotte.

Les embauches de demandeurs d'emplois entre 16 et 25 ans sous la forme de contrats à durée indéterminée sont ainsi favorisées par le biais d'une prime d'Etat versée pendant trois ans.

Le dispositif prévoit un certain nombre de garanties qui permettent d'en limiter les « effets d'aubaine ». Ainsi, les effectifs de l'entreprise ne sont pas supposés diminuer du fait de cette embauche.

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des affaires sociales, saisie pour avis.

ARTICLE 10

Congé-solidarité

Commentaire : le présent article propose de renforcer le dispositif de congé-solidarité.

Le congé-solidarité est un système qui permet de lier la cessation d'activité à l'embauche d'un jeune.

Le présent article propose d'améliorer ce dispositif, par différentes mesures, notamment :

- en l'élargissant aux personnes actuellement en « emploi jeunes » qui auront plus de 30 ans à leur sortie du dispositif (alors que ce dispositif est aujourd'hui réservé aux embauches de jeunes de moins de 30 ans) ;

- en offrant à l'entreprise la possibilité de compenser le départ d'un salarié à temps plein par l'embauche de deux salariés à temps partiel ;

- en supprimant la référence aux 35 heures qui conditionne l'éligibilité des entreprises au congé-solidarité.

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des affaires sociales, saisie pour avis.

ARTICLE 11

Dispositifs destinés aux élèves en grande difficulté

Commentaire : le présent article prend en compte les difficultés rencontrées par un certain nombre d'élèves dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, qu'ils soient scolarisés dans le premier cycle de l'enseignement supérieur ou qu'ils aient quitté le système éducatif entre 16 et 18 ans sans obtenir de qualification.

Les mesures proposées s'inscrivent dans la continuité des dispositions existantes.

Afin de prévenir l'échec de ces jeunes, des dispositifs spécifiques sont mis en place, notamment les « classes-relais » qui regroupent des jeunes jugés en grandes difficultés

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des affaires culturelles, saisie pour avis.

ARTICLE 12

Conditions de reconnaissance par l'Etat des diplômes ou titres à finalité professionnelle préparés en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française

Commentaire : le présent article détermine les conditions dans lesquelles les diplômes à finalité professionnelle délivrés en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française sont considérés comme délivrés par l'Etat.

Il s'agit de garantir à ces diplômés que leurs diplômes seront reconnus en France métropolitaine et dans l'Union européenne.

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des affaires culturelles, saisie pour avis.

TITRE II

MESURES FISCALES DE SOUTIEN A L'ÉCONOMIE

L'outre-mer bénéficie depuis 1952 d'un système d'aide fiscale à l'investissement. La défiscalisation telle que nous la connaissons aujourd'hui est issue des dispositions de la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986, dite « loi Pons ». Les dernières modifications apportées à ce régime par l'article 19 de la loi de finances pour 2001 sont appelées « loi Paul ». Dans l'état actuel du droit, ce dispositif, plusieurs fois prorogé, devrait disparaître à compter du 1 ^er janvier 2007.

L'exposé général a souligné les handicaps structurels dont souffre l'outre-mer. Le maintien d'un régime d'aide fiscale s'explique par la nécessité de les compenser et de permettre à ces économies de rattraper leur retard.

Les différentes mesures qui composent ce régime sont à l'heure actuelle codifiées dans quatre articles du code général des impôts ^{14 ( * )} . Le coût estimé pour l'année 2003 de ces quatre articles, en termes de dépenses fiscales, s'établit à environ 400 millions d'euros.

1. La défiscalisation au titre de l'impôt sur le revenu

Les articles 199 undecies A et 199 undecies B du code général des impôts exposent les différentes modalités de la défiscalisation au titre de l'impôt sur le revenu.

Le principe en est celui d'une réduction de la cotisation d'impôt sur le revenu pour les contribuables qui investissent dans l'outre-mer. Le montant de cette réduction d'impôt est plafonné à 50 % du montant de l'investissement (hors subventions).

L'avantage fiscal est modulé selon que le bénéficiaire participe directement ou non à l'exploitation du bien. Pour les contribuables « professionnels » qui participent à l'exploitation, la réduction d'impôt est en réalité un crédit d'impôt : si le montant de l'avantage excède celui de l'impôt dû au titre d'une année, la différence est reportée sur l'exercice suivant, et ce pendant cinq ans. Au terme de ce délai, le solde est alors remboursé par le Trésor Public.

Pour les investisseurs « non professionnels », qui ont des parts dans une société en nom collectif (SNC) par exemple, la réduction d'impôt ne peut être utilisée que pendant deux ans et, en tout état de cause, l'avantage accordé ne peut conduire à minorer de plus de 50 % l'impôt dû au titre d'un exercice.

Les contribuables peuvent également obtenir des avantages fiscaux en souscrivant au capital de certaines sociétés (société de développement régional ou entreprises en difficulté par exemple), ou dans le secteur du logement.

Le coût global du dispositif existant au titre de l'impôt sur le revenu s'établit à environ 240 millions d'euros par an.

2. La défiscalisation au titre de l'impôt sur les sociétés.

Les articles 217 undecies et 217 duodecies du code général des impôts instaurent un système de déduction du bénéfice imposable pour les contribuables de l'impôt sur les sociétés qui investissent dans certains secteurs d'activité.

L'investissement peut être réalisé soit directement par l'entreprise qui va exploiter l'investissement, soit de manière « externalisée » par une SNC, une société en commandite simple, un groupement d'intérêt économique ou un groupement d'intérêt économique européen.

Lorsque l'investissement est réalisé par l'intermédiaire d'une structure transparente, de type SNC, la mise en relation de l'entreprise qui a besoin de réaliser l'investissement et des investisseurs se fait par l'intermédiaire de cabinets spécialisés ou « monteurs ».

Par ailleurs, l'article 217 bis du code général des impôts prévoit que, dans certains secteurs d'activité, l'assiette de l'impôt sur les sociétés n'est comptée que pour les deux-tiers (un tiers d'abattement). Les deux mesures sont indépendantes. En pratique, une entreprise qui se trouve concernée par les deux dispositifs commencent par diminuer d'un tiers sa base imposable, puis déduit le montant des investissements qui ont ouvert droit à la défiscalisation.

Le coût global de ces mesures de défiscalisation au titre de l'impôt sur les sociétés s'établit, pour 2003 (chiffre prévisionnel) à 166 millions d'euros.

3. Défiscalisation « en direct » et défiscalisation « externalisée »

La défiscalisation « en direct », qui consiste pour une société assujettie à l'impôt sur le revenu à déduire de sa cotisation d'impôt 50 % du montant des investissements réalisés au cours de l'année, ou pour une société assujettie à l'impôt sur les sociétés à déduire le montant total d'investissement de sa base imposable, est une technique simple mais peu utilisée en pratique. S'il n'existe pas de statistiques précises, on peut estimer que ce type de montage représente environ 10 % des projets. Cela tient en partie à la longueur du délai avant de se voir rembourser le solde (cinq ans), ainsi qu'à la faiblesse de la « base taxable » en outre-mer.

La solution qui est donc privilégiée est celle de l'investissement dans des structures transparentes, de type SNC.

Le mécanisme du montage externalisé est relativement complexe. En pratique, un opérateur ultramarin qui désire acquérir un bien s'adresse à un cabinet spécialisé (un « monteur »). Ce dernier s'engage à le financer en échange d'une rémunération. Pour ce faire, il réunit des contribuables, la plupart du temps en métropole, qui investissent dans une SNC créée pour l'occasion. Avec la trésorerie ainsi constituée, la SNC achète les biens pour l'opérateur local, et les lui loue pour une durée de cinq ans.

Dans ce schéma, l'avantage fiscal est réparti comme suit :

- les contribuables peuvent ôter de leur cotisation d'impôt 50 % de leur investissement, moins la partie destinée à rétribuer le monteur et celle « rétrocédée » à l'opérateur local ;

- le monteur est rémunéré par une partie de l'avantage fiscal, fixée par le marché. Le rôle du monteur est donc primordial : il est l'intermédiaire entre capacités et besoins de financement. En pratique, sa rémunération est d'autant plus faible en proportion que le projet est important. A contrario, les petits projets sont pénalisés par les coûts fixes (frais de gestion de la SNC...), qui obligent le monteur à demander une rémunération en proportion plus importante ;

- l'opérateur local se voit octroyé une partie de l'avantage, dite « taux de rétrocession », dont le minimum est fixé par la loi, sous forme d'une baisse du loyer de son bien. A terme, il devient propriétaire du bien.

Votre rapporteur, lors de la rédaction de son rapport d'information ^{15 ( * )} précité, avait synthétisé cette procédure dans le schéma ci-après. Les chiffres fournis ont valeur d'exemple et peuvent varier, notamment en ce qui concerne la rémunération du monteur.

Le fonctionnement d'un montage « externalisé » financé par une SNC contribuable de l'impôt sur le revenu dans le cadre de l'article 199 undecies B du code général des impôts ^{16 ( * )}

							Paye 50 d'impôt en n + 1
Le gain net pour l'investisseur est de 12		8 ^17 ( * ) sont consacrés à la rémunération du monteur		20 (40 %) restent acquis au contribuable-investisseur			Un contribuable doit payer 100 d'impôt et peut en défiscaliser 50 %
						Réduction d'impôt de 50 =	Investit 50 à partir de sa trésorerie de l'année n dans une SNC gérée par un monteur
Un opérateur ultramarin veut acheter une machine qui coûte 100 (pour laquelle il peut bénéficier d'une réduction d'impôt de 50 )		Il s'adresse à un monteur qui s'engage à lui fournir la machine et à la financer, dans le cadre d'une SNC, à partir de :		30 (60 %) ^18 ( * ) de réduction d'impôt rétrocédés 70 d'emprunt
		Le monteur gère la SNC pendant cinq ans à partir de sa rémunération de 8					La SNC loue la machine à l'opérateur pour un loyer de 70 qui lui permet de rembourser son emprunt
		Gain net du monteur = 3

ARTICLE 13

Aménagement du dispositif de défiscalisation au titre
de l'impôt sur le revenu

Commentaire : le présent article renforce les mesures de défiscalisation des investissements au titre de l'impôt sur le revenu introduites par la loi de finances pour 2001, notamment dans le secteur du logement.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 199 undecies A du code général des impôts prévoit une réduction d'impôt pour les investissements, dans le cas du logement ou de souscriptions au capital de certaines sociétés. Pour ouvrir droit à la défiscalisation les investissements doivent avoir été réalisés entre le 1 ^er janvier 2001 et le 31 décembre 2006.

Le champ d'application de ces dispositions couvre aussi bien les investissements directs que les investissements qui prennent la forme de souscriptions de parts ou d'actions de sociétés dont l'objet réel est exclusivement de construire des logements neufs situés dans les départements d'outre-mer (DOM), les Territoires d'outre-mer (TOM), ainsi que dans les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon et en Nouvelle-Calédonie, attendu que ces logements doivent être donnés en nue location pendant au moins cinq ans à des personnes qui en font leur habitation principale.

Ces mesures ne concernent que les contribuables domiciliés en France au sens de l'article 4 B du code général des impôts (1° de l'article 199 undecies A), c'est à dire les résidents : en sont exclues les personnes domiciliées fiscalement dans les TOM, en Nouvelle-Calédonie et dans les collectivités de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, même si elles sont imposées sur le revenu en France à raison de revenus de source française.

Le 2°, qui définit l'assiette de l'investissement éligible, oblige l'investisseur ou bien à prendre l'engagement d'affecter l'immeuble, dès l'achèvement ou dès l'acquisition si elle est postérieure, à son habitation principale pendant une durée de cinq ans ; ou bien à le « louer nu » pendant cinq ans au moins à des personnes autres que son conjoint ou les membres de son foyer fiscal, qui en font leur habitation principale. Cette disposition ne permet donc pas à l'acquéreur d'alterner l'affectation de l'immeuble pendant les cinq années requises (habitation principale puis location par exemple), ni de louer à son conjoint ou à des membres de son foyer fiscal. Les dispositions du e et du f de l'article précité offrent pour leur part la possibilité de souscrire au capital de certaines sociétés, notamment les sociétés de développement régional.

Le 3° exclut du champ de la réduction d'impôt les immeubles et les parts de société dont le droit de propriété est démembré (c'est-à-dire un bien possédé par une personne, mais occupé par une autre), tout en prévoyant que « lorsque le transfert de propriété des immeubles, parts ou actions ou le démembrement du droit de propriété résulte du décès de l'un des époux soumis à l'imposition commune, le conjoint survivant attributaire de l'immeuble, des parts ou actions, ou titulaire de leur usufruit peut demander la reprise à son profit, dans les mêmes conditions et selon les mêmes modalités, du bénéfice de la réduction d'impôt pour la durée restant à courir à la date du décès ».

Le 4° fixe à 4,6 millions d'euros la limite au-delà de laquelle la constitution ou l'augmentation de capital des sociétés visées au 2° doit être portée à la connaissance du ministre chargé du budget et n'avoir appelé aucune objection de sa part dans un délai de trois mois.

Le 5° plafonne à 1.525 euros par mètre carré de surface habitable (ce qui exclut de facto les terrasses et balcons) le montant pris en compte pour les réductions d'impôt prévues à l'article au a du 2°, c'est-à-dire les réduction d'impôt pour la construction d'un immeuble neuf à usage d'habitation principale. Il convient de préciser que les habitations principales d'un coût plus élevé ne sont pas entièrement exclues du dispositif, puisque les sommes versées pour leur construction seront prises en compte à hauteur de ce plafond de 1.525 euros par mètre carré pour le calcul de la réduction d'impôt. En outre, ce plafond ne s'applique pas aux constructions à usage locatif.

Le 6° définit la base de la réduction fiscale ainsi que son taux, soit respectivement « 20 % des  sommes effectivement payées au 31 décembre » et 25 % de cette base. L'avantage est donc étalé sur cinq années. Le troisième alinéa fixe un taux de 40 % de réduction dans le cas des logements locatifs intermédiaires, sous réserve de deux conditions cumulatives. D'une part le contribuable ou la société qui souhaite bénéficier de cet avantage doit s'engager à louer l'immeuble nu dans les six mois et pour six ans au moins. Le contribuable qui possède des parts ou actions dans la société s'engage à les conserver pour cinq ans, ce délai s'expliquant par la volonté d'aligner sur cette durée les avantages fiscaux liés à l'outre-mer, qu'ils proviennent d'investissements dans le logement ou d'investissements productifs. D'autre part le niveau maximal des ressources du locataire ne peut excéder un niveau fixé par décret.

Le coût global pour les finances publiques des dispositions de l'article 199 undecies A, en termes de dépenses fiscales, s'élèverait à 90 millions d'euros pour l'année 2001 selon les chiffres communiqués à votre rapporteur par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 13 du présent projet de loi de programme actualise dans un premier temps la terminologie utilisée dans la rédaction de l'article 199 undecies A du code général des impôts.

Le 1° prend acte de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative au statut de Mayotte traduisant l'accord sur l'avenir de Mayotte du 27 janvier 2000 et approuvé le 9 mai 2000 par 73 % des Mahorais. Mayotte n'est plus, à compter de cette date, une « collectivité territoriale » au même titre que Saint-Pierre-et-Miquelon, mais une « collectivité départementale ». La nouvelle rédaction de l'article 199 undecies A du code général des impôts distingue donc la collectivité départementale de Mayotte de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le présent article vise à clarifier et stabiliser sur le long terme le dispositif initial. Il se compose de deux volets. Le premier traite des dispositions en faveur du logement, en modulant notamment le niveau des bases et des taux de défiscalisation ; le second étend le champ de la défiscalisation aux souscriptions en numéraire agrées au capital de sociétés qui ont pour objet « le financement par souscription en numéraire au capital d'entreprises exerçant outre-mer dans les mêmes conditions que celles prévues au quatrième alinéa du II de l'article 217  undecies ^{19 ( * )} ».

Par ailleurs, le 1° de l'article supprime la référence au délai d'application du dispositif, à savoir du 1 ^er janvier 2001 au 31 décembre 2006. Il convient de noter que ce même délai se retrouve pour les investissements productifs décrits à l'article 199 undecies B du code général des impôts. Cette question de la prorogation du dispositif sera étudiée dans le commentaire sur l'article 29 ^{20 ( * )} du présent projet de loi.

A. LES NOUVELLES DISPOSITIONS EN FAVEUR DU LOGEMENT

Le logement en outre-mer pose des problèmes spécifiques évoqués dans l'exposé général. La défiscalisation en outre-mer dans le secteur immobilier possède un certain nombre de caractéristiques qui la différencient du droit commun et qu'il convient de souligner. D'une part, elle n'est pas plafonnée dans le droit existant, sauf pour la construction de l'habitation principale, et par mètre-carré (sans limite de surface). D'autre part, il s'agit du seul cas où le propriétaire d'un logement a la possibilité d'obtenir un avantage du fait de la construction de sa résidence principale.

Les modifications apportées au dispositif s'organisent autour de trois points : la conservation du patrimoine, un renforcement de l'attractivité des investissements, la généralisation du plafonnement de l'avantage fiscal.

1. Un objectif de conservation du patrimoine

L'extension du dispositif aux travaux de réhabilitation réalisés par une entreprise portant sur des logements achevés depuis plus de quarante ans est inscrite c du 2° du présent article, qui insère à l'article 199 undecies A un nouvel alinéa e permettant de compléter la liste.

Le propriétaire de l'immeuble, pour bénéficier de la réduction d'impôt, doit prendre l'engagement de l'affecter à son habitation principale ou de le louer nu dans les six mois pour une durée minimale de cinq ans. Ces conditions sont semblables à celles déjà en vigueur au a et b du 2° de l'article 199 undecies A qui concernent l'acquisition ou la construction de logements respectivement pour en faire son habitation principale ou la louer.

L'objectif fixé est double. Il s'agit d'une part de préserver le patrimoine bâti ancien, notamment les cases créoles qui subissent des dégradations rapides ; d'autre part de renforcer l'attrait touristique de l'outre-mer, la présence de bâtisses délabrées étant de nature à détériorer l'image des régions concernées. A titre d'exemple, on estime qu'un quart des cases créoles de Martinique ont disparu au profit de logements neufs bénéficiant de la défiscalisation depuis la loi Pons de 1986.

Cette insertion prend acte du relatif échec des dispositions précédentes. La Fondation de France, agréée par le ministère de l'économie et des finances et de l'industrie, a la possibilité de soutenir des projets à vocation patrimoniale par le biais d'une réduction d'impôt. Son action s'étend à l'outre-mer, mais force est de constater que, faute de moyens et parfois de connaissance suffisante du patrimoine ultramarin, les réalisations ont été très peu significatives : sur 900 dossiers agréées en 2002, aucun ne concernait les départements et les collectivités d'outre-mer.

Le coût estimé par les services du ministère de l'outre-mer en termes de dépenses fiscales est d'un million d'euros par an ce qui, pour une réduction de 25 %, correspond à quatre millions d'euros d'investissement.

2. Un avantage fiscal plus important afin de renforcer l'attractivité des investissements dans le secteur du logement

Le présent article introduit des différenciations de bases et de taux selon l'investissement. Cette différenciation est une nouveauté, le 6° de l'article 199 undecies A prévoyant un régime unique quelque soit l'investissement éligible à la défiscalisation.

Les bases et les taux proposés au 4° du présent article sont les suivants :

- pour un propriétaire occupant, l'avantage est désormais étalé sur 10 ans au lieu de 5 ans, pour un taux inchangé de 25 % ;

- pour un propriétaire loueur, la réduction d'impôt est portée à 40 %. Elle s'applique dans les mêmes conditions au prix de souscription de parts ou actions de sociétés ainsi qu'aux souscriptions au capital de sociétés civiles autorisées à faire publiquement appel à l'épargne. Ce taux de 40 % existait déjà, mais sous réserve du respect de deux conditions : le contribuable ou la société devait s'engager à conserver les parts ou actions pour une durée minimale de six ans, le loyer et les ressources du locataire ne devait pas excéder des plafonds fixés par décret. Ces conditions permettaient de privilégier le logement intermédiaire. Elles donnent, dans le dispositif proposé, droit à une réduction d'impôt de 50 % de la base au a du 4° de l'article, avec une modification de la durée de détention des parts ou actions, qui passe de six à cinq ans. ;.

- pour un propriétaire occupant ou loueur qui réalise des travaux de réhabilitation sur des logements de plus de quarante ans, la réduction d'impôt est de 25 %, étalée sur cinq ans ;

Le coût de ces hausses de taux de défiscalisation est estimé à 22 millions d'euros selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Certains investissements réalisés dans les départements d'outre-mer et la collectivité départementale de Mayotte sont également susceptibles de bénéficier d'une majoration de la réduction d'impôt. Celle-ci, définie au c du 4  concerne deux cas précisément définis :

- une majoration de dix points lorsque le logement est situé dans une zone urbaine sensible (ZUS), définie au 3° de l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ;

- une majoration de quatre points lorsque des dépenses d'équipement de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable sont réalisées, la nature de ces dépenses devant être fixée par un arrêté du ministre chargé du budget.

3. Un plafonnement généralisé de l'avantage fiscal calculé par mètre carré

Le dispositif en vigueur prévoit un plafond dans le seul cas évoqué au a du 2° de l'article 199 undecies A, à savoir une habitation principale. La limite était de 1.525 euros par mètre carré de surface habitable.

Le présent article généralise le plafond institué, tout en conservant le même système de plafonnement par mètre carré. Le plafond concernerait désormais tous les investissements réalisés dans le secteur du logement. Le montant s'établit à 1.750 euros hors taxe par mètre-carré de surface habitable, et sera révisé par arrêté chaque année au 1 ^er janvier « dans la même proportion que la variation de l'indice national mesurant le coût de la construction publiée par l'Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques ». Cette généralisation et l'indexation permettent d'assurer une plus grande sécurité à l'investisseur, notamment dans le secteur locatif. En effet, l'indice de l'INSEE assure la prise en compte de l'inflation et des coûts de construction, ce qui réévalue de manière automatique le plafond.

Le coût estimé de ce relèvement du plafond est de 4 millions d'euros.

B. LES DISPOSITIONS EN FAVEUR DE L'INVESTISSEMENT DES ENTREPRISES

1. Une révision des bases et des taux

Le a du 4° du présent article modifie les taux applicables en cas de souscription au capital de certaines sociétés.

L'article 199 undecies A prévoit trois cas d'avantage fiscal en cas de souscription au capital de sociétés :

- les souscriptions en numéraire au capital des sociétés de développement régional (les SDR) des collectivités d'outre-mer ;

- les souscriptions en numéraire au capital de sociétés mentionnées au II bis de l'article 217 undecies (le nouveau h du 2° de l'article 199 undecies A, précédemment f ), sous réserve d'un agrément préalable du ministre chargé du budget obtenu dans les conditions normales. Cette disposition concerne les souscriptions aux augmentations de capital de sociétés.

Le taux de la réduction d'impôt passe de 25 % à 50 %. Cette réduction n'est par nature (puisqu'elle ne concerne pas le logement) pas cumulable avec les majorations de dix et quatre points évoquées plus haut.

2. Une nouvelle forme possible pour la défiscalisation des investissements

Le présent article crée une nouvelle forme juridique permettant d'investir en outre-mer.

Le c du 1° de cet article introduit un g dans la liste figurant au 2° de l'article 199 undecies A. Cette insertion rend éligible à la défiscalisation « les souscriptions en numéraire, agréées par le ministre chargé du budget, au capital de sociétés qui ont pour objet le financement par souscription en numéraire au capital d'entreprises exerçant outre-mer dans les mêmes conditions que celles prévues au quatrième alinéa du II de l'article 217  undecies » .

Ces sociétés agréées, dites sociétés de financement de l'outre-mer (SOFIOM) interviennent sous forme d'une souscription au capital dans le financement des entreprises qui exercent dans l'outre-mer, dans les secteurs éligibles en application de l'article 199 undecies B ^{21 ( * )} . Le présent projet de loi ajoute, au quatrième alinéa du II de l'article 217 undecies , une disposition identique dans le cadre de l'impôt sur les sociétés.

La société financière permet de proposer à des contribuables plus nombreux que dans le cas d'une SNC un instrument leur permettant d'investir en toute sécurité dans les entreprises d'outre-mer. Les mécanismes classiques de la défiscalisation ne sont en effet intéressants que pour les contribuables dont la cotisation d'impôt sur le revenu est d'un montant élevé. Des réseaux bancaires d'envergure pourraient donc proposer des produits financiers qui permettraient de drainer une épargne plus importante vers les entreprises d'outre-mer.

Ces souscriptions sont soumises à un agrément du ministre du budget ^{22 ( * )} . Le contribuable doit de plus s'engager à conserver ses parts pendant une durée de cinq années. L'avantage (réduction d'impôt sur le revenu) est réservé au contribuable, et non pas à la SOFIOM.

Le coût estimé en termes de dépenses fiscales est de 13 millions d'euros par an.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES.

Le présent article, s'il ne bouleverse pas le dispositif existant, en renforce de manière sensible les principales caractéristiques et y apporte des compléments utiles.

La continuité du dispositif existant est de nature à lever les incertitudes des opérateurs et à renforcer la sécurité juridique des investisseurs. Par rapport au délai de cinq introduit par la « loi Paul » ^{23 ( * )} , la durée de quinze ans ^{24 ( * )} envisagée par le gouvernement apparaît suffisamment importante pour permettre aux personnes intéressées de planifier leurs investissements.

Il convient par ailleurs de relever trois points positifs :

- la création des sociétés de financement de l'outre-mer (les « SOFIOM »), est susceptible de démocratiser l'accès, pour les contribuables, aux avantages des investissements en outre-mer, et par conséquent, de drainer une épargne plus importante vers l'outre-mer. Certains réseaux bancaires de grande envergure auraient d'ores et déjà manifesté leur intention de proposer ce type de placement. Il conviendra cependant d'en contrôler les modalités pratiques ;

- les majorations de 10 points et 4 points pour respectivement les investissements dans les zones urbaines sensibles et les dépenses d'équipement de production d'énergie renouvelable. On peut relever que ces majorations ne s'appliquent pas aux anciens territoires d'outre-mer, la politique de la ville et de l'aménagement du territoire ne relevant pas, dans leur cas, de la compétence de l'Etat ;

- le relèvement du plafond du prix par mètre carré, de 1.525 euros à 1.750 euros par mètre carré, étendu à l'ensemble des constructions, prend acte des hausses de prix constatées dans certains départements. De même, une réévaluation prévue par la loi, effectuée chaque année par décret, est judicieuse compte tenu de la durée d'application du dispositif. On peut cependant relever une légère incohérence : alors que ce plafond est le même pour l'ensemble des territoires, les décrets qui fixent le niveau maximal de ressources pour un locataire dans le logement intermédiaire sont d'un niveau sensiblement différent par zones. Un même plafond s'applique donc à des situations différentes ;

- l'étalement sur dix ans de l'avantage fiscal pour les contribuables qui construisent leur habitation principale est de nature à favoriser les revenus les plus modestes. En effet, sur une durée de cinq ans, ces derniers pouvaient ne pas parvenir à imputer sur leur imposition la totalité de l'avantage, qui ne fait pas l'objet d'un remboursement au terme du délai.

Pour autant, et sans remettre en cause l'équilibre du dispositif proposé, votre commission des finances considère que le projet du gouvernement gagnerait à être enrichi par l'adoption des amendements qu'elle vous soumet, et ce dans trois domaines :

- le présent projet de loi, rédigé avant la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003, se réfère encore aux « Territoires d'outre-mer ». Afin d'éviter une obsolescence trop rapide des dispositions qui nuisent à une bonne compréhension du droit, et en tenant compte des modifications qui pourraient être apportées dans le futur à la nature institutionnelle des anciens territoires, il serait judicieux de ne plus les désigner en des termes statutaires, comme « la collectivité départementale » par exemple. Votre commission des finances vous propose donc un amendement substituant à la dénomination juridique une désignation « géographique ». Ainsi, la « collectivité départementale de Mayotte » deviendrait « Mayotte », et « la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon » deviendrait « Saint-Pierre-et-Miquelon » ;

- le présent projet de loi ne prévoit pas la codification des délais de validité des différents articles relatifs à la défiscalisation. Ceux-ci seraient simplement précisés à l'article 23 du présent projet de loi. Pourtant, la bonne intelligibilité de la loi fiscale nécessite que la durée de validité d'une mesure apparaisse clairement dans l'article codifié correspondant, comme cela était le cas jusqu'à aujourd'hui. Votre commission des finances vous soumet un amendement en ce sens ;

- une remarque peut être faite à propos des majorations de taux dans le locatif intermédiaire. Le texte prévoit que le délai pendant lequel le contribuable qui souscrit au capital de société doit conserver ses parts passe de six ans à cinq ans. Or, aucune modification de même nature n'est prévue pour la durée de la location : le contribuable ou la société doit louer pendant six ans à des personnes qui en font leur habitation principale. Il existe donc le risque de voir un contribuable souscrire au capital d'une société, revendre ses parts au bout de cinq ans, et se voir réclamer le remboursement de l'avantage fiscal si, avant la fin de la sixième année, la société ne respecte pas l'engagement de location. De plus, la question de l'égalité devant l'impôt pourrait se poser : pour un engagement d'une même durée (cinq ans) que dans le locatif « normal », un avantage supplémentaire est concédé sous forme de majoration de la réduction d'impôt. Pour toutes ces raisons, votre commission des finances vous propose de conserver une durée de détention des parts de six ans par le biais d'un amendement . Ainsi, il y a un alignement de l'obligation de conservation des parts et de la location.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 14

Modification du dispositif de défiscalisation au titre
de l'impôt sur le revenu.

Commentaire : le présent article a pour objet de refondre le volet « impôt sur le revenu » de la défiscalisation en proposant une nouvelle définition des secteurs d'activité éligibles, en supprimant le plafonnement et en mettant fin à la distinction entre les selon qu'ils participent ou non à la gestion du projet. Par ailleurs, il propose de modifier les taux de rétrocession pour les petits projets.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 199 undecies B ^{25 ( * )} du code général des impôts, en son I, prévoit une réduction d'impôt sur le revenu pour les contribuables domiciliés en France au sens de l'article 4 B du même code. Cette réduction porte sur les investissements productifs neufs et son bénéfice est conditionné au respect de conditions définies par la loi ^{26 ( * )} . Il s'agit du principal dispositif de défiscalisation en faveur des particuliers. Son coût global en termes de dépenses fiscales a été estimé pour 2003 à 150 millions d'euros (coût prévisionnel).

1. L'éligibilité à la réduction d'impôt

L'éligibilité à la réduction d'impôt ne concerne que les investissements productifs neufs réalisés dans certains secteurs énumérés par la loi. Le principe est donc l'exclusion, la défiscalisation ne portant que dans les secteurs qui possèdent une utilité jugée certaine pour le développement de l'outre-mer. En application du premier alinéa, une entreprise n'est ainsi éligible que si elle exerce « une activité dans les secteurs de l'industrie, de la pêche, de l'hôtellerie, du tourisme à l'exclusion de la navigation de croisière, des énergies nouvelles, de l'agriculture, du bâtiment et des travaux publics, des transports, de l'artisanat, de la maintenance au profit d'activités exercées dans l'un des secteurs mentionnés au présent alinéa, de la production et de la diffusion audiovisuelles et cinématographiques, des services informatiques ou réalisant des investissements nécessaires à l'exploitation d'une concession de service public local à caractère industriel et commercial qui constituent des éléments de l'actif immobilisé ».

La réduction d'impôt s'applique également aux travaux de rénovation d'hôtel et aux logiciels qui sont nécessaires à l'utilisation des investissements éligibles, lorsque ces travaux et logiciels constituent des éléments de l'actif immobilisé.

2. L'assiette et le taux

La réduction d'impôt est fixée à 50 % du montant hors taxe des investissements productifs, le cas échéant diminué de la fraction du prix de revient financé par une subvention publique afin d'éviter un « cumul » d'avantages. Un taux majoré de 60 % est appliqué si les investissements sont réalisés en Guyane, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon ou à Wallis et Futuna, ainsi que pour les travaux de rénovation d'hôtel.

3. Un avantage fiscal différent selon les types d'investissement

Une distinction est effectuée entre les contribuables qui exercent directement l'activité (les « investisseurs professionnels »), et ceux qui ne participent pas à l'exploitation (le cas le plus fréquent). Ces derniers sont soumis, en application du 6 ^ème alinéa, à un double plafonnement :

- le montant de la réduction d'impôt ne peut excéder au titre d'une année, 50  % de l'impôt dû avant application de celle-ci et avant imputation de l'avoir fiscal, des crédits d'impôt et des prélèvements ou retenues non libératoires ;

- l'excédent éventuel peut être imputé sur l'impôt dû au titre de l'année suivante exclusivement, dans limite de 50  % de l'impôt dû au titre de l'année. Ce montant est diminué, le cas échéant, de la réduction d'impôt afférente aux investissements outre-mer de cette même année.

Le 7 ^ème alinéa du I prévoit en revanche un régime d'exception particulièrement favorable pour les investisseurs « professionnels », c'est-à-dire pour les contribuables des départements d'outre-mer qui participent à l'exploitation.

En effet, pour les investisseurs professionnels, si le montant de la réduction excède l'impôt dû, cet excédent constitue une créance sur l'Etat d'égal montant, imputable sur l'impôt sur le revenu dû au titre des années suivantes jusqu'à la cinquième année inclusivement et remboursable à l'expiration de cette période dans la limite d'un montant d'investissement de 1.525.000 euros. Ce régime est d'autant plus favorable que le plafond s'apprécie à raison de l'investissement initial, et non pas contribuable par contribuable.

4. Les « montages locatifs »

Enfin, le 11 ^ème alinéa du I permet aux assujettis à l'impôt sur le revenu d'investir dans le cadre d'un contrat de location. Les investissements sont alors mis à la disposition de l'entrepreneur local.

En outre, ce même alinéa prévoit, s'agissant des montages locatifs, qu'au moins 60 % de la réduction d'impôt doivent être rétrocédés à l'entreprise locataire (c'est à dire l'exploitant local) sous forme de diminution de loyer et, le cas échéant, de diminution du prix de cession du bien à l'exploitant, sous peine de reprise de la réduction d'impôt. Par conséquent, au moins 60 % de l'avantage fiscal se traduit par une baisse du prix de pour l'entreprise actionnaire et 40 % sont partagés entre le « monteur » et l'investisseur.

Le taux de rétrocession a été introduit dans la loi par la loi de finances pour 2001. Le législateur a considéré que, dès lors que ce taux était au minimum de 60 %, l'obligation légale était respectée. Pourtant, en pratique, votre rapporteur a pu constater que l'administration fiscale conditionnait parfois l'achat de l'agrément à la fixation d'un taux de rétrocession supérieur à 60 %. Il s'agit là d'une interprétation inexacte de la volonté du législateur.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

A. DE NOUVELLES INCITATIONS FISCALES POUR L'INVESTISSEMENT EN OUTRE-MER

Le champ des bénéficiaires du système d'incitation n'est pas modifié : ce sont les contribuables domiciliés en France au sens de l'article 4 B du code général des impôts.

1. Une redéfinition de la liste des secteurs d'activité susceptibles de bénéficier de la défiscalisation

Dans le droit existant, seuls les secteurs expressément désignés dans la loi sont éligibles à la défiscalisation. Le dispositif proposé par le gouvernement inverse cette logique, et fait de la défiscalisation la règle, à l'exclusion de certains secteurs ^{27 ( * )} . La liste du I de l'article 199 undecies B est donc supprimée, et remplacée au c du 1 du présent article par le nouveau champ « dans le cadre d'une entreprise exerçant une activité agricole ou une activité industrielle, commerciale ou artisanale relevant de l'article 34 ^{28 ( * )} ».

Certains secteurs restent toutefois exclus du champ de la défiscalisation. Cette liste tient compte à la fois des impératifs communautaires en matière d'aide d'Etat, et de la constatation par le passé d'abus, notamment dans le domaine de la navigation de croisière. Se trouvent ainsi placés hors du champ de la défiscalisation, sur la base de la nomenclature française des activités (NAF  700) le commerce, la restauration (à l'exception des restaurants classés), le conseil, la recherche et développement, l'éducation, la santé et l'action sociale, les secteurs de la banque, finance et assurance, toutes les activités immobilières, la navigation de croisière, les locations sans opérateur à l'exception de la location de véhicules automobiles et de navires de plaisance, la réparation automobile, les services fournis aux entreprises, à l'exception des activités de conditionnement à façon, les activités de loisirs, sportives et culturelles, à l'exception de la production audiovisuelle et cinématographique, les activités associatives et les activités postales.

L'approche retenue va donc dans le sens d'une simplification du droit Les services du ministère de l'outre-mer assurent que les secteurs qui bénéficient à l'heure actuelle des avantages offerts ne sortiront pas de la liste : il n'y a donc pas de « rétrécissement » du champ d'application, mais un élargissement. Par exemple, les activités de loisirs n'étaient précédemment pas éligibles à la défiscalisation, et ne pouvaient en bénéficier que si elles étaient rattachées à une activité touristique. La liste des secteurs exclus contient maintenant de manière explicite ces activités, mais celles qui avaient été jugées éligibles ne se verront pas retirer cet avantage, ce qui est une garantie de sécurité juridique.

Le surcoût induit par l'ouverture à des secteurs non éligibles a été estimé à 13 millions d'euros par an.

Secteurs exclus

Secteurs d'activité	N° dans la NAF 700	Commentaire
Commerce et réparation automobile	50	Intégralité de la rubrique à 2 chiffres
Commerce de gros et intermédiaire de commerce	51	Intégralité de la rubrique à 2 chiffres
Commerce de détail et réparation d'articles domestiques	52 sauf 52 7 A à H	Intégralité de la rubrique à 2 chiffres sauf la réparation d'articles domestiques
Restauration, cafés tabacs Débits de boisson	53 3 A (sauf restaurants de tourisme classés) ; 55 3 B ; 55 4A	Les restaurants de tourisme classés restent éligibles
Traiteurs, organisation de réception	55 5 D
Transports par eau (navigation de croisière)	61	La référence 61 couvre tout le « transport par eau » mais seule la navigation de croisière est exclue (pas de référence adaptée dans la NAF)
Postes nationales	64 1 A
Intermédiation financière	65	Intégralité de la rubrique à 2 chiffres
Assurance	66	Intégralité de la rubrique à 2 chiffres
Auxiliaire financiers d'assurance	67	Intégralité de la rubrique à 2 chiffres
Activités immobilières	70	Intégralité de la rubrique à 2 chiffres
Location sans opérateur	71 sauf 71 1 Z	Intégralité de la rubrique à 2 chiffres sauf la location de véhicules automobiles et de bateaux de plaisance
Conseils en systèmes informatiques	72 1 Z	Le reste de la rubrique à 2 chiffres « activités informatiques » est éligible
Recherche et développement	73	Intégralité de la rubrique à 2 chiffres
Services fournis aux entreprises	74 sauf 74 7 Z et 74 8D	74 7Z (activités de nettoyage) et 74 8D (conditionnement à façon) sont éligibles
Education	80	Intégralité de la rubrique à 2 chiffres
Santé et action sociale	85	Intégralité de la rubrique à 2 chiffres
Activités associatives	90	Intégralité de la rubrique à 2 chiffres
Activités récréatives, culturelles et sportives	92 sauf les 92 1 - et 92 2	Sont éligibles dans la rubrique à 2 chiffres les activités liées au cinéma, à la télévision et à la vidéo ; pourront être éligibles les activités liées directement au tourisme hors jeux et casinos
Services domestiques	95	Intégralité de la rubrique à 2 chiffres

Les activités administratives sont exclues a priori , c'est pourquoi le tableau des exclusions ne mentionne ni « l'Administration publique » ni les « Activités extra-territoriales ».

2. Un renforcement de l'assise juridique pour les services publics locaux

Le présent article apporte, au 3°, une assise juridique plus claire aux investissements nécessaires à l'exploitation des concessions de service public local.

Cette insertion tient compte des besoins très importants constatés en ce domaine. En effet, la possibilité de bénéficier des réductions de cotisation d'impôt au titre des investissements est liée à la possession du bien. Or, un concessionnaire de service public, par nature, n'est pas propriétaire d'éléments qui appartiennent au domaine public. Il est donc proposé de lui reconnaître la possibilité d'appliquer la déduction prévue lorsqu'il réalise des investissements dans les secteurs éligibles.

3. Des taux de défiscalisation particulièrement attractifs pour l'hôtellerie classée

Le taux normal de la réduction d'impôt reste inchangé, à 50 % du montant hors taxe des investissements réalisés dans les secteurs éligibles. Il est cependant majoré, au c du 4°, de dix points pour les investissements réalisés dans le secteur de la production d'énergie renouvelable.

Le taux de la réduction d'impôt est, dans l'état actuel du droit, porté à 60 % pour les « travaux de  rénovation d'hôtel ».

Le présent article, au 5°, précise la notion et augmente le taux de défiscalisation. Les « travaux de rénovation d'hôtel » deviennent « les travaux de rénovation et de réhabilitation d'hôtel classé ». Cette proposition appelle deux remarques :

- il n'existe a priori pas de différence juridique précise entre les deux termes de « rénovation » et « réhabilitation ». Il semble toutefois que l'ajout du terme de « réhabilitation » désigne des opérations moins lourdes que la « rénovation », et élargisse en conséquence les possibilités d'amélioration des structures hôtelières existantes ;

- le présent projet de loi désigne expressément les hôtels classés. De la même manière, les restaurants « classés » sont éligibles à la défiscalisation ^{29 ( * )} . Cette disposition exclut par là même les petites structures comme les gîtes ruraux. Deux arguments peuvent être relevés à ce propos. D'une part, ce sont les structures importantes et donc « classées » qui sont les plus susceptibles de créer des emplois. En conséquence, privilégier les investissements dans ces secteurs se justifie essentiellement par des objectifs sociaux. D'autre part, l'inclusion des gîtes ruraux et autres petites structures poserait des problèmes juridiques : il n'existe pas à l'heure actuelle de classement officiel pour ces catégories.

Pour les investissements dans ces domaines, le taux de la réduction d'impôt est porté à 70 %, contre 60 % en l'état actuel du droit.

Il convient de relever que l'accroissement de l'avantage fiscal accordé aux investissements dans le domaine de l'hôtellerie est par ailleurs renforcée par les mesures de caractère transitoire mises en place à l'article 15 du présent projet de loi.

Dans l'ensemble, les mesures prises en faveur de l'hôtellerie pourraient entraîner un coût supplémentaire de 60 millions d'euros (sur les 164 millions d'euros de l'ensemble du titre II relatif à la défiscalisation). Ce chiffre constitue une « hypothèse haute », puisqu'il part du principe que 75 % du parc existant serait rénové.

4. La fin du plafonnement instauré par la « loi Paul »

L'article 19 de la loi de finances pour 2001 (la « loi Paul ») créait une distinction entre contribuables exploitants directs et les autres au 6 ^ème alinéa de l'article 199 undecies B du code général des impôts. Le montant de la réduction d'impôt ne pouvait excéder 50 % de l'impôt dû pour les contribuables qui n'exerçaient pas directement. De même, ils ne pouvaient pas bénéficier du report de l'excédent éventuel, sous la forme d'une créance sur l'Etat.

Cette disposition présente deux inconvénients relevés dans le rapport précité de votre rapporteur : elle pénalise les « gros » projets hôteliers ; elle réduit le volume d'épargne disponible et concentre ainsi les investissement sur les projets les moins risqués et les plus rentables.

Le 7° du présent article propose donc la suppression du 6 ^ème alinéa, et par conséquent le déplafonnement pour les contribuables qui ne participent pas directement à l'exploitation. Cette disposition est donc de nature à permettre à certains contribuables « d'effacer » en totalité leur cotisation d'impôt sur le revenu au titre d'une année.

Le 8°, quant à lui, met fin à la distinction opérée pour le report d'un éventuel excédent sur les années postérieures sous forme de créance. Un contribuable aurait donc la possibilité de conserver des créances pendant cinq années, et de se voir rembourser au terme de ce délai dans la limite d'un montant d'investissement de 1,525 million d'euros (cette limite restant pour sa part inchangée), même s'il ne participe pas directement à l'exploitation.

5. Un taux de rétrocession diminué pour les petits projets

Le taux de rétrocession désigne la partie de l'avantage fiscal que l'investisseur doit reverser à l'exploitant local. Plus il est important, plus l'exploitant est favorisé. Dans le cas inverse, l'investissement devient plus rentable pour l'investisseur, mais moins incitatif pour l'exploitant. La détermination du taux « optimal » est donc un arbitrage complexe. Il semble que les plus petits projets soient handicapés par un taux de rétrocession élevé : ils ne trouvent pas d`investisseurs prêts à les financer.

Le 10° du présent article propose donc de conserver un taux de 60 % dans le cas d'un contrat de location, mais de l'abaisser à 50 % pour les investissements dont le montant par programme et par exercice est inférieur à 300.000 euros par exploitant.

Les services du ministère des finances, interrogés par votre rapporteur, estiment que cette mesure permettra de financer des projets qui ne trouvaient jusqu'à présent pas de financement. En l'occurrence, le coût estimé est de 5 millions d'euros.

6. Une clarification de la responsabilité des investisseurs

Le 6° du présent article précise que les investissements ne sont éligibles à la défiscalisation que dans la mesure où les parts de la société sont détenues « directement ou par l'intermédiaire d'une entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée » par des contribuables. L'objectif de cet ajout est d'éviter les structures complexes, où les participations seraient enchevêtrées et difficilement contrôlables.

B. DES PRÉCISIONS DE NATURE RÉDACTIONNELLE

Ces précisions sont de deux ordres :

- le présent article, comme le fait l'article 13 du présent projet de loi, actualise le droit en tenant compte du changement de statut de Mayotte ^{30 ( * )} au b du 1° ;

- une précision est apportée afin de prendre en compte l'importance du droit communautaire relatif aux aides d'Etat. L'insertion « dans les limites définies par les règles communautaires relatives aux aides d'Etat », réalisée à deux occasions au a du 1 et au a du 4, n'apporte juridiquement aucun élément nouveau, le respect des normes communautaires par la loi étant garanti par la combinaison de l'article 55 de la Constitution et de décisions rendues par les juridictions nationales et européennes. Le rappel de ce respect des normes est cependant jugé souhaitable par le gouvernement, pour lequel il constitue un éclaircissement appréciable dans l'application du droit national.

Le dispositif proposé serait d'un coût d'environ 79 millions d'euros. Le présent projet de loi fixe sa durée de validité à quinze ans, soit jusqu'en 2017 ^{31 ( * )} .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les dispositions du présent article se situent dans la continuité des modifications apportées depuis une quinzaine d'années au régime fiscal de la défiscalisation outre-mer : elles ne remettent pas en cause le principe de l'aide fiscale, tout en cherchant l'équilibre optimal entre efficacité et « moralité ».

A. CERTAINES DES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE REPRENNENT LES PROPOSITIONS FORMULÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR

Votre rapporteur ne peut que se féliciter de cet état de fait. A ce titre, on notera les modifications suivantes :

- la règle de l'éligibilité de l'ensemble des investissements, à l'exclusion des secteurs expressément désignés. Cette disposition participe de la clarification du droit et encourage des initiatives dans des domaines qui n'auraient pas été, a priori , jugés prioritaires par le législateur ;

- la modulation de l'aide fiscale en fonction de la spécificité du secteur d'activité, évoqué dans le rapport d'information précité, trouve une première application avec la rénovation et la réhabilitation d'hôtels classés, défiscalisées à hauteur de 70 %. En ce qui concerne l'exclusion de la construction d'hôtel, notre collègue Philippe Marini rapporteur général de la commission des finances estimait lors de l'examen de la loi de finances pour 2001 ^{32 ( * )} qu'il convenait de privilégier la rénovation, et ce pour deux raisons : la préservation du littoral (éviter le « bétonnage des côtes ») et la stimulation de l'emploi (il s'avère que la rénovation est plus intéressante à ce titre que la construction parce que son contenu en emploi est plus élevé) ;

- l'abrogation du plafonnement de l'avantage fiscal instauré par la « loi Paul ». Cette disposition avait eu plusieurs conséquences qu'il convenait de corriger :

a) elle pénalisait les projets hôteliers de grande envergure. Le plafonnement se combine en effet avec les règles relatives à l'appel public à l'épargne qui limite le nombre des investisseurs à quatre-vingt-dix-neuf ;

b) elle réduisait le volume d'épargne disponible pour financer les investissements outre-mer, concentrant ainsi les financements vers les projets les moins risqués et offrant la rentabilité la plus forte ;

- le taux de rétrocession (c'est à dire la part de l'avantage fiscal qui devra revenir à l'exploitant local) est abaissé pour les petits projets (moins de 300.000 euros) à 50 %. Il apparaît en effet que le taux de droit commun (60 %) est trop important pour garantir le financement des projets de petite taille : les cabinets d'ingénierie financière ne peuvent pas assurer une rentabilité suffisante, et par conséquent ne propose plus ce type de placement, au détriment des petites entreprises qui constituent l'essentiel du tissu économique de l'outre-mer ;

- les investissements réalisés pour l'exploitation des services publics locaux sont éligibles à la défiscalisation, sous réserve de ne pas rentrer dans la liste des secteurs « exclus ».

B. LES PRÉCISIONS NÉCESSAIRES

Votre commission des finances vous soumet deux amendements de nature rédactionnelle :

- le premier reprend les remarques déjà formulées dans le commentaire de l'article 13 du présent projet de loi à propos de la dénomination des territoires : il convient de privilégier le caractère « géographique » et de tenir compte de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003;

- le second porte sur le rappel des « limites définies par les règles communautaires relatives aux aides d'Etat ». Cette insertion se borne à rappeler une évidence (la primauté du droit communautaire) et n'a manifestement pas sa place dans un texte de portée normative.

Le présent projet de loi, dans son ensemble, privilégie les travaux portant sur les hôtels classés, avec des taux particulièrement avantageux. On a vu ( cf supra ) la logique qui détermine ce choix. Deux remarques doivent cependant être faites, qui détermineront l'efficacité du dispositif :

- un travail de suivi devra être effectué par le ministère de l'outre-mer, en étroite concertation avec les partenaires locaux, afin de créer les conditions sociales du développement du tourisme. Les contacts qu'a pu avoir votre rapporteur avec le ministère de l'outre-mer montrent que ce dernier est bien conscient de la nécessité d'une action dans ce sens, dont l'absence hypothéquerait lourdement l'avenir du secteur ;

- le projet semble écarter des bénéfices de la défiscalisation les travaux réalisés en vue d'un classement, ce qui pourrait freiner la rénovation de certaines structures. Les services du ministère des finances assurent cependant qu'ils pourraient donner une forme « d'agrément préalable » qui serait conditionné à l'accession de la structure au rang d'hôtel classé.

C. AMÉLIORER L'EFFICACITÉ DU DISPOSITIF

1. Tenir compte de la préférence pour la liquidité des petits exploitants

Votre rapporteur avait proposé dans son rapport précité sur la défiscalisation une mesure permettant de privilégier les petits exploitants qui investissent « en direct ». Ces derniers bénéficient en effet de conditions avantageuses pour réaliser des investissements, puisque la totalité de la réduction d'impôt leur est affectée. Cependant, l'expérience montre que la plupart des projets se font de manière « externalisée », par l'intermédiaire de SNC qui réalisent en quelque sorte l'avance des fonds nécessaires à l'acquisition de l'investissement. Une des raisons qui explique cet état de fait vient du délai de cinq ans posé par l'administration pour restituer un éventuel crédit d'impôt à ces entreprises qui, compte tenu de leur situation financière, ne sont pas toujours imposables. La trésorerie des petits exploitants est donc « tendue » dans l'attente du remboursement.

Votre rapporteur préconisait dans son rapport une transposition pour l'outre-mer du système introduit pour la Corse, à l'initiative de notre collègue Philippe Marini, par la loi du 22 janvier 2002 et qui figure à l'article 199 ter D du code général des impôts. Les entreprises soumises à l'impôt sur le revenu auraient le choix entre un remboursement intégral du crédit d'impôt au bout de cinq ans (le système actuel, dans la limite de 1,525 million d'euros), ou bien une « préférence pour la liquidité » : remboursement partiel au bout de la troisième année, plafonné à 40 % de la somme, dans la limite de 700.000 euros.

Votre commission des finances vous soumet un amendement introduisant un tel mécanisme à l'article 199 undecies B du code général des impôts, et introduisant ainsi un réel facteur de souplesse de gestion qui intéressera tout particulièrement les petits projets.

2. Améliorer la procédure de reprise de l'agrément

En l'état actuel, la défaillance de l'exploitant, où le changement d'affectation de l'investissement dans les cinq ans qui suivent l'investissement entraînent la reprise intégrale de l'avantage fiscal.

Le présent projet de loi, en son article 30, introduit la possibilité d'une amende pour les exploitants ou monteurs qui se seraient rendus coupables de manipulation ayant entraîné la reprise de l'avantage (supportée par les investisseurs, et ce, même si leur bonne foi ne peut être mise en doute).

En pratique, le ministre du budget a la possibilité de moduler le montant de la reprise par l'utilisation de l'article 1756 du code général des impôts, mais uniquement pour les investissements agréés. Dans les cas où le ministre du budget envisage la reprise de l'avantage (décision lourde qui peut représenter des sommes importantes), il serait souhaitable que soit impliquée la commission consultative créée à l'article 23 du présent projet de loi. Cette dernière, composée de représentants des ministères concernés, pourrait néanmoins utilement éclairer l'administration dans les cas où la défaillance de l'opérateur résulte d'une catastrophe naturelle, la reprise de l'avantage étant alors particulièrement injuste. Un amendement prévoit donc la saisine de cette commission qui rendra un avis sur la reprise.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 15

Dispositif transitoire sur la rénovation et réhabilitation hôtelière

Commentaire : le présent article propose la création d'un dispositif transitoire permettant d'accélérer la rénovation et la réhabilitation des hôtels classés par le biais de deux mesures fiscales particulièrement avantageuses.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à introduire un I bis à l'article 199 undecies B du code général des impôts, relatif au volet « impôt sur le revenu » de la défiscalisation. Ces dispositions, qui prennent acte de l'urgence de rénover les structures hôtelières notamment aux Antilles, sont de nature transitoire, afin d'accélérer le rythme des travaux : le 5° précise qu'elles ne seront valables, à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi, que jusqu'au 31 décembre 2008.

Le dispositif proposé s'articule autour de deux points : des avantages fiscaux particuliers pour la rénovation ou la réhabilitation d'hôtels classés et loués, en contrepartie, un taux de rétrocession plus élevé.

A. DES AVANTAGES FISCAUX PARTICULIERS

Le 1° du texte proposé par le présent article pour le I° bis de l'article 199 undecies B du code général des impôts en limite le champ d'application aux hôtels classés et loués qui bénéficient du taux de réduction d'impôt de 70 % pour des travaux de rénovation et de réhabilitation ^{33 ( * )} , entre la date d'entrée en vigueur de la loi et le 31 décembre 2008. Les conditions sont celles évoquées à l'article 217 undecies du code général des impôts dans le cas d'un contrat de location. Il doit notamment être conclu pour une durée d'au moins cinq ans. L'avantage supplémentaire est double :

- le retour de la « détunnelisation » : le 1° bis du I de l'article 156 du code général des impôts n'est plus applicable pour la partie des déficits provenant de ces travaux. Cet article interdit dans le cas général l'imputation sur le revenu global des déficits provenant des activités industrielles ou commerciales quand elles ne sont pas exercées directement par le contribuable. Avec cette disposition, un contribuable métropolitain pourra dorénavant déduire de l'ensemble de ses revenus imposables les déficits provenant de ses investissements outre-mer. Cette mesure dite de « détunnelisation » ^{34 ( * )} est particulièrement favorable aux investisseurs métropolitains, en ce qu'elle leur permet de ne pas souffrir d'un éventuel déficit du projet soutenu ;

- un régime d'amortissement favorable : les dispositions de l'article 39 C du code général des impôts ne s'appliquent pas « en cas de location ou de réhabilitation d'un hôtel classé qui a fait l'objet d'une rénovation ou d'une réhabilitation ». Cet article pose que l'amortissement admis en déduction de la base imposable ne peut dépasser un plafond égal au loyer acquis ou à la quote-part du résultat de la copropriété. Les investisseurs auraient donc la possibilité de diminuer leur matière imposable en déduisant sans limite les amortissements de leurs investissements.

Si ces deux mesures fiscales, qui renforcent un taux de défiscalisation ^{35 ( * )} déjà porté à 70 %, sont de nature à avantager dans des proportions sensibles la rénovation du parc hôtelier, il n'en demeure pas moins que leur caractère « exorbitant » justifie un encadrement strict. A ce titre, la limitation du dispositif dans le temps est certes primordiale, mais le gouvernement a souhaité ajouter une nouvelle garantie. Ainsi, le bénéfice des deux avantages est conditionné à l'obtention de l'agrément préalable (donc, quel que soit le montant des travaux) du ministre chargé du budget ^{36 ( * )} .

B. UN TAUX DE RÉTROCESSION MAJORÉ

Le taux de rétrocession de droit commun fixé au dernier alinéa du I de l'article 199 undecies B du code général des impôts est de 60 %. Ce taux correspond à la part de l'avantage fiscal que l'investisseur devra reverser à l'entrepreneur local sous forme de diminution de loyer ou de baisse du prix de cession. Le 4° du présent article porte ce taux à 75 % pour les investissements éligibles à la réduction d'impôt au taux de 70 %.

La hausse du taux de rétrocession permet de dresser une véritable contrepartie aux avantages fiscaux accordés pour la rénovation et la réhabilitation des structures hôtelières.

Le coût estimé de ce dispositif transitoire est estimé à 20 millions d'euros. Si on y ajoute les mesures de l'article 14 du présent projet de loi, on peut déterminer que 80 millions d'euros, soit environ la moitié de l'effort en faveur de l'investissement (estimé à 164 millions d'euros), est concentré sur la rénovation et la réhabilitation hôtelières.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances approuve l'orientation générale d'un dispositif qui vise à accélérer la rénovation et la réhabilitation de l'hôtellerie classée . Elle note que les deux avantages fiscaux bien particuliers qui sont octroyés ont à la fois un caractère transitoire et encadré par un taux de rétrocession plus élevé.

La situation de l'hôtellerie est telle à certains endroits qu'un dispositif de cette nature est justifié, afin d'agir le plus rapidement possible. Les travaux réalisés avec ce régime pourront s'étaler jusqu'en 2013, puisque la date de 2008 concerne l'octroi de l'agrément.

Les remarques formulées sur l'article 14 du présent projet de loi s'appliquent également aux dispositions du présent article. Il n'est pas possible d'ignorer les conditions sociales pour le moins conflictuelles de certains départements d'outre-mer, et de ne pas souligner que les efforts consentis en vue de la rénovation du parc hôtelier doivent trouver leur contrepartie dans une meilleure concertation des différents acteurs et un climat social plus propice au tourisme.

Sur le plan technique, dans le dispositif proposé, le taux de rétrocession s'applique à la somme investie, et non pas à l'imputation d'éventuels déficits. Une partie significative de l'avantage fiscal pourrait donc ne pas bénéficier à l'outre-mer.

Afin de prévenir d'éventuelles dérives de ce type, votre commission des finances vous propose un amendement tendant à conserver le taux de rétrocession de 60 % de droit commun, mais de l'appliquer à l'ensemble des avantages fiscaux accordés à l'investisseur : réduction d'impôt, imputation des déficits et déduction des amortissements. Une fraction plus large de l'avantage fiscal profiterait ainsi aux exploitants implantés outre-mer.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 16

Modification du régime des agréments

Commentaire : le présent article a pour objet d'élever le montant d'investissement au-delà duquel un agrément est nécessaire pour bénéficier des avantages fiscaux liés à la défiscalisation, et redéfinit la liste des secteurs pour lesquels un agrément préalable est nécessaire.

I. LE DROIT EXISTANT

Les avantages de la défiscalisation en outre-mer ont conduit le législateur à renforcer les dispositifs de contrôle, afin d'éviter des abus toujours possibles et de s'assurer que l'avantage fiscal accordé  était bien lié à la réalisation effective d'un investissement outre-mer.

Dans ce cadre, le mécanisme retenu a été, dans certains cas, celui d'un agrément du ministre du budget. Les conditions dans lesquelles l'agrément est accordé sont définies à l'article 217 undecies du code général des impôts, auquel renvoient les autres articles de ce code relatifs à la défiscalisation. L'article 23 du présent projet de loi modifie les dispositions de l'article 217 undecies précité relatives à cet agrément.

Le II de l'article 199 undecies B du code général des impôts présente les conditions dans lesquelles un agrément est nécessaire pour bénéficier de la réduction au titre de l'impôt sur le revenu pour les investissements productifs.

Il convient de noter que les agréments sont valables « par programme et par exercice ». Votre rapporteur avait eu l'occasion d'interroger le ministère des finances sur le sens de cette formule lors de la rédaction de son rapport d'information « Une défiscalisation efficace pour l'outre-mer » ^{37 ( * )} . La réponse suivante lui avait été donnée :

« L 'exercice est la période qui s'écoule entre eux arrêtés de comptes d'une entreprise. La durée normale d'un exercice est de 12 mois ».

« Un programme d'investissement s'entend des acquisitions de biens simultanées ou successives sur un ou plusieurs exercices, sous réserve, dans cette seconde hypothèse, que les investissements aient une finalité commune (acquisition de plusieurs navires de pêche, construction d'une usine et des matériels destinés à l'équiper) ».

Deux hypothèses sont considérées pour définir les conditions dans lesquelles un agrément est requis :

- l'agrément est nécessaire quand les investissements éligibles à la défiscalisation ont un montant par programme et par exercice supérieur à 760.000 euros si le contribuable participe directement à la gestion ^{38 ( * )} , à 300.000 euros si le contribuable n'y participe pas. Le ministère des finances apporte la précision suivante :

« Le seuil de l'agrément doit s'apprécier, en premier lieu, sur l'exercice : pour déterminer si le programme d'investissement de l'entreprise requiert un agrément, on prend en compte l'ensemble des investissements réalisés par l'entreprise au cours d'un même exercice, quelle que soit la nature de ces investissements » .

« Cependant, face à un programme d'investissement pluriannuel, on prend en compte le montant de ce programme et l'agrément est requis, pour le tout, si le seuil de l'agrément est, au total, dépassé même si le montant des investissements réalisés sur chacun des exercices est inférieur à ce seuil ».

Cela pose de facto un problème : si une SNC ne finance que des petits projets, tous d'un montant inférieur au seuil de 300.000 euros, un agrément est requis dès lors que le seuil sera dépassé, et ce pour chacun des projets. Les délais sont donc parfois excessifs, pour des investissements d'un faible montant (machine agricole par exemple).

- l'agrément est nécessaire au premier jour, et ce de manière préalable, dans certains secteurs limitativement énumérés par la loi. La liste de ces secteurs dits « sensibles » a connu plusieurs modifications depuis son instauration en 1992. Elle reflète une double préoccupation. D'une part, certains secteurs sont encadrés par les règles communautaires : l'agrément apparaît alors comme une garantie aux yeux des instances européennes (cas des transports). D'autre part, le législateur a souhaité assurer un contrôle préventif dans des domaines particuliers (cas de la production audiovisuelle et cinématographique).

Les agréments sont délivrés par le ministre du budget et instruits par le bureau des agréments, au sein du service juridique de la direction générale des impôts ^{39 ( * )} .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article apporte deux modifications au régime actuel, portant d'une part sur le seuil au-delà duquel un agrément est requis dans les secteurs « non-sensibles » et, d'autre part, sur la liste même des secteurs sensibles.

1. Une élévation du seuil

Le montant de 760. 000 euros par programme et par exercice est élevé à 1 million d'euros. Cette disposition répond à un double objectif : elle permet aux services du ministère des finances de se concentrer sur les projets les plus importants (de plus de 1 million d'euros) ; elle relâche par là-même le contrôle exercé par l'administration dans un souci de simplification administrative.

Le relèvement du seuil ne concerne cependant que les projets dans lesquels le contribuable-investisseur participe directement à l'exploitation du bien, et non pas les financements externalisés. Dans ce dernier cas, le seuil reste fixé à 300.000 euros. La distinction opérée entre les investisseurs qui exploitent directement le bien et les investisseurs « professionnels » qui pratiquent le montage externalisé traduit à l'origine la volonté de favoriser l'investissement « en direct » et de mieux contrôler les conditions du partage de l'avantage fiscal entre monteurs, investisseurs métropolitains et opérateurs locaux.

Le texte apporte une précision quant à ce montant. La somme de 300.000 euros s'apprécie au niveau de l'entité juridique (entreprise, société ou groupement) qui « inscrit l'investissement à l'actif de son bilan ou qui en est locataire lorsqu'il est pris en crédit-bail auprès d'un établissement financier ». Cet ajout permet de s'assurer qu'une seule entreprise ne pourra pas cumuler des investissements tous d'un montant de inférieur à 300.000 euros (ce qui lui permet d'échapper au contrôle de l'administration) mais dont la somme dépasserait ce seuil. Cette disposition concerne principalement les SNC et consolide juridiquement la pratique de l'administration.

Ainsi, comme le relevait votre rapporteur dans son rapport d'information précité, « des projets dont la soumission à l'agrément n'aurait pas été jugée utile s'ils avaient été réalisés « en direct » par les entreprises ultramarines doivent tous être agréés dès lors que leur financement est assuré par une SNC .

L'agrément, conçu au départ comme la subordination d'un avantage fiscal à l'analyse de l'intérêt économique de l'investissement, est appliqué en fonction d'une logique qui relève plus du contrôle fiscal que de l'analyse économique ».

2. Une redéfinition de la liste des secteurs sensibles

Le 2° du présent article propose une nouvelle rédaction pour le 2. du II de l'article 199 undecies B.du code général des impôts Les dispositions établissent la liste des secteurs qui devaient être soumis à agrément « au premier euro », sans considération de montant ou d'origine des fonds.

Les modifications apportées sont importantes et tiennent compte de l'économie d'ensemble du présent projet de loi. Certains secteurs seraient dorénavant inscrits sur la liste en raisons des règles communautaires, d'autres pour des raisons particulières.

Comparaison des secteurs sensibles.

Liste des secteurs sensibles en droit existant	Liste proposée par le présent projet de loi.
Construction d'hôtel et de résidences touristiques ou parahôtelières, navigation de plaisance, transports, diffusion et production audiovisuelles et cinématographiques, investissements nécessaires à l'exploitation d'un SPLIC concédé ou affermé, pêche, services informatiques , rénovation d'hôtel ou de résidence à vocation touristique ou parahôtelière.	Transports, agriculture, pêche maritime et aquaculture, industrie charbonnière et sidérurgie, construction navale, fibres synthétiques, industrie automobile, rénovation et réhabilitation d'hôtel classé ou des entreprises en difficulté, investissements nécessaires à l'exploitation d'un SPLIC.

Les modifications, en « positif ou négatif », apportées à la liste des secteurs sensibles sont les suivantes :

- l'agriculture, qui ne figure pas dans le droit existant comme étant un secteur « sensible », y est ajoutée. Cette insertion prend acte des exigences communautaires, et donc de la nécessité de donner des garanties aux institutions européennes dans un domaine particulièrement « polémique ». La même remarque peut être faite à propos des entreprises en difficulté ^{40 ( * )} ;

- à l'opposé, la construction d'hôtel n'apparaît plus. Ce retrait ne prête cependant pas à conséquence, puisque les projets immobiliers engagent en général des montants très supérieurs aux plafonds de 300.000 euros et 760.000 euros au-delà duquel un agrément est de toute façon requis ;

- la rénovation et la « réhabilitation » figurent dans le dispositif proposé, pour les hôtels classés. Si l'ajout du terme « réhabilitation » devra être précisé dans la pratique ^{41 ( * )} , il convient de relever que seuls les hôtels classés sont concernés, à l'exclusion des « résidences touristiques ou parahôtelières ». Cette disposition doit être lue dans un souci de cohérence avec l'ensemble du projet de loi : la rénovation et la réhabilitation de ces structures sont extrêmement favorisées avec des taux de défiscalisation de 70 % et les nouveaux avantages fiscaux créés par l'article 15 du présent projet de loi ; il n'est pas illogique de contrôler de manière systématique les investissements ainsi réalisés.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article répond à une volonté d'assouplir le contrôle de l'administration sur les projets les moins importants, afin d'accélérer la procédure et de permettre au bureau des agréments d'exercer sa mission dans de meilleures conditions. La redéfinition des « secteurs sensibles » qui exigent un agrément préalable reprend en grande partie le souci de la Commission européenne de contrôler certains secteurs : l'agrément agit comme une « garantie » aux yeux des autorités communautaires.

Les conséquences de la mesure proposée devraient cependant être limitées car les projets concernés par le seuil dont le relèvement est préconisé représentent une fraction réduite des investissements défiscalisés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17

Modification du délai de validité du dispositif

Commentaire : le présent article a pour objet de supprimer le délai de validité des dispositions de l'article 199 undecies B du code général des impôts relatives au volet « impôt sur le revenu » de la défiscalisation.

Le III de l'article 199 undecies B du code général des impôts dispose que ces dispositions s'appliquent entre le 1 ^er janvier 2001 et le 31 décembre 2006 ^{42 ( * )} . Seuls les investissements réalisés entre ces deux dates étaient donc éligibles à l'ensemble des mesures portant sur la réduction d'impôt sur le revenu ^{43 ( * )} .

Les exceptions prévues, au nombre de trois, concernent les investissements ayant reçu un agrément avant le 1 ^er janvier 2001 (mais réalisés durant la période couverte, d'où l'intérêt de l'exception), des constructions d'immeubles dont le chantier était déjà ouvert, et des biens meubles commandés mais non encore livrés si les acomptes déjà versés représentaient plus de 50 % du prix.

Le présent article propose la suppression de ces délais, l'article 29 du présent projet de loi fixant une nouvelle période d'application qui proroge la défiscalisation jusqu'au 31 décembre 2017.

Votre commission des finances considère qu'il convient d'en rester à la pratique actuelle consistant à inscrire dans chaque article du code général des impôts les délais, afin de faciliter l'intelligibilité de dispositifs fiscaux suffisamment complexes par ailleurs.

En conséquence, votre commission vous propose un amendement qui insère les délais dans le corps du présent article, avec les restrictions prévues à l'article 29.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 18

Affirmation du principe de la « double défiscalisation »
dans certaines collectivités d'outre-mer

Commentaire : le présent article propose d'inscrire dans la loi le principe de la déductibilité de l'assiette de la défiscalisation éligibles les avantages résultant de la mise en oeuvre de dispositifs d'aide fiscale propres à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le présent article affirme le principe de la « double défiscalisation » pour la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte. Il s'agit en réalité d'inscrire dans la loi la possibilité qui existe déjà dans la pratique pour une entreprise locale de cumuler l'avantage fiscal de la défiscalisation et des avantages fiscaux mis en place par ces assemblées locales dans le cadre de leur compétence fiscale propre.

Le troisième alinéa du I de l'article 199 undecies B du code général des impôts précise que le montant de la réduction d'impôt porte sur le montant hors taxe des investissements, diminué de la partie financée par des subventions publiques. Il n'est donc pas possible, dans le cadre général, de bénéficier du double avantage que constitue une aide publique et une réduction d'impôt : cela reviendrait à se voir rembourser une somme que l'on a pas déboursée.

L'administration fiscale considère que les aides fiscales accordées par certaines collectivités, en particulier la Polynésie et la Nouvelle-Calédonie, ne s'analysent pas comme des subventions publiques.

Le présent article valide cette analyse qui, si elle crée une distorsion de concurrence entre les collectivités, juridiquement en mesure de mettre en place de telles aides et celles qui ne le peuvent pas, car elles n'ont pas de compétence fiscale propre, présente l'avantage de permettre dans ces parties de territoire national la réalisation d'investissements qui ne pourraient pas être rentables autrement, en particulier en matière hôtelière.

Il est proposé de préciser que la durée de validité, mentionnée à l'article 29 du présent projet de loi, soit inscrite dans le présent article sous forme d'un renvoi à l'article 199 undecies B ^{44 ( * )} du code général des impôts.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 19

Modification du régime applicable à la défiscalisation
au titre de l'impôt sur les sociétés

Commentaire : le présent article modifie le régime applicable à la défiscalisation au titre de l'impôt sur les sociétés.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 217 undecies du code général des impôts autorise les entreprises qui réalisent des investissements productifs dans les départements d'outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion) à les déduire de leur base imposable à l'impôt sur les sociétés, diminuée de la fraction du prix de revient financée par des subventions publiques.

Cette autorisation est précisée par les différentes dispositions prévues au I :

- les investissements doivent avoir été réalisés à l'occasion d'une « création ou extension d'activité », ce qui en écarte notamment les investissements de renouvellement. Le troisième alinéa ouvre cependant les mêmes possibilités aux investissements de maintenance, sous réserve que ce soit dans les secteurs désignés ci-après, ainsi que dans le domaine de la production et de la diffusion audiovisuelles et cinématographiques, de la rénovation d'hôtel ainsi qu'aux logiciels, lorsqu'ils sont nécessaires à l'utilisation des investissements du secteur éligible ;

- les investissements sont limités à un certain nombre de secteurs énumérés : industrie, pêche, hôtellerie, tourisme (à l'exclusion de la navigation de croisière), énergies nouvelles, services informatiques, agriculture, bâtiment et travaux publics, transport et artisanat ;

- les investissements peuvent concerner les services publics locaux dans le cadre d'une concession ;

- dans le secteur du logement, la déduction est possible pour la construction ou l'acquisition de logements neufs à usage locatif, sous une double condition : l'entreprise s'engage à louer l'immeuble dans les six mois et pour six ans à des personnes qui en font leur habitation principale ; le loyer ne doit pas excéder un plafond fixé par décret.

Les investissements peuvent être réalisés par des groupements d'intérêt économiques (GIE), nationaux ou européens ^{45 ( * )} et des sociétés en nom collectif (les plus présentes pour la défiscalisation « externalisée ») lorsque les associés décident d'être assujettis à l'impôt sur le revenu en proportion de leurs droits. Dans ce cas, la déduction est pratiquée par chaque associé ou membre dans une proportion correspondant à leurs droits dans le groupement ou la société. Comme les associés d'une SNC peuvent également bénéficier des dispositions des articles 199 undecies A et B du code général des impôts, qui permettent de réaliser une réduction de la cotisation d'impôt sur le revenu, il est prévu que la déduction opérée sur l'impôt sur les sociétés ne peut s'appliquer que sur la fraction du prix de revient qui n'a pas déjà bénéficié de cette réduction.

L'article 217 undecies du code général des impôts prévoit le cas où l'investissement est « détourné » de sa vocation, sous forme par exemple de cession ou de cessation de l'activité. L'avantage est alors repris par l'administration en totalité. Des dispositions particulières permettent cependant de tenir compte d'une fusion ou d'un apport partiel ^{46 ( * )} , afin de ne pas interférer avec le libre choix de l'entrepreneur.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose plusieurs modifications du dispositif en vigueur, qui en renforce la cohérence avec l'ensemble du texte. Il convient de souligner la symétrie avec les mesures proposées par l'article 14 du présent projet de loi pour l'impôt sur le revenu, la volonté du gouvernement étant, à l'évidence, de rapprocher le plus possible les deux formes de défiscalisation.

A. LES SECTEURS ÉLIGIBLES À LA DÉFISCALISATION

Le 1° du présent article propose, au premier alinéa de l'article 217 undecies précité , d'aligner la liste des secteurs éligibles à la défiscalisation sur celle déjà définie ^{47 ( * )} à l'article 199 undecies B précité. L'ensemble du secteur marchand devient donc éligible, à l'exception de certains domaines limitativement énumérés par la loi : commerce ;  restauration à l'exception des restaurants de tourisme classés, cafés, débits de tabacs et débits de boisson ; conseils ou expertise ; recherche et développement ; éducation, santé et action sociale ; banque, finance et assurance ; toutes activités immobilières ; navigation de croisière, locations sans opérateur à l'exception de la location de véhicules automobiles et de navires de plaisance, réparation automobile ; services fournis aux entreprises, à l'exception de la maintenance et des activités de nettoyage et de conditionnement à façon ; activités de loisirs, sportives et culturelles à l'exception de la production audiovisuelle et cinématographique ; activités associatives ; les activités postales.

Cette nouvelle manière de définir les secteurs (une définition en « creux ») possède des avantages indéniables : une approche plus « positive » de la défiscalisation, une nomenclature établie à partir du système français NAF 700 qui clarifie le dispositif. Le gouvernement ayant assuré à votre rapporteur qu'aucun des domaines précédemment éligibles ne se trouve exclu par du présent projet de loi, le champ d'application est sensiblement élargi et est susceptible de permettre une diversification des investissements.

Le coût de cette extension de la liste des secteurs au titre de l'impôt sur les sociétés a été estimé à 16 millions d'euros.

Le présent article unifie les différentes dispositions tendant à privilégier les travaux dans les hôtels classés. Le 3° propose que les bénéfices de la défiscalisation au titre de l'impôt sur les sociétés soient, au même titre que pour l'impôt sur le revenu ^{48 ( * )} , étendus aux « travaux de rénovation et de réhabilitation d'hôtel classé ». De même, et toujours dans une optique de symétrie des règles avec les dispositions relatives à l'impôt sur le revenu, l'assise juridique des investissements réalisés dans le cadre de l'exploitation de service public local à caractère industriel et commercial est affirmée.

La nouvelle rédaction proposée par le a du 1° du présent article pour le premier alinéa du I de l'article 217 undecies précité a pour effet de supprimer la restriction qui consistait à ne retenir que les investissements réalisés à l'occasion de la « création ou extension d'exploitations ». Cela permet d'inclure les investissements de renouvellement, qui deviennent donc éligibles à la défiscalisation au titre de l'impôt sur les sociétés. A l'opposé, les investissements de maintenance sont écartés par les dispositions du 3° du présent article, qui supprime la première phrase du troisième alinéa du I de l'article 217 undecies précité Cette suppression ne prête cependant pas à conséquence. La règle étant en effet l'éligibilité de tous les investissements, ceux qui concernent la maintenance sont compris au sein du dispositif.

Le texte proposé par le premier alinéa du I rappelle que le bénéfice de la défiscalisation doit intervenir dans le respect des règles communautaires. Cette précision, si elle n'apporte aucun élément normatif, a été souhaitée par le gouvernement, pour qui elle apporte un rappel utile qui en soulignant la prépondérance des règles communautaires en matière d'aide d'Etat.

Dans le cas du logement locatif intermédiaire, la durée de location passe de six à cinq ans.

Le 6° précise, pour les logements qui ont bénéficié du régime de défiscalisation, que l'avantage fera l'objet d'une reprise si les engagements ne sont pas tenus. Par conséquent, la société devra louer l'immeuble pour une durée minimum de cinq ans, et respecter les conditions de nature réglementaire qui limitent le loyer et les ressources du locataire.

Le 2° du présent article précise que la déduction au titre de l'impôt sur les sociétés ne peut se cumuler avec celle déjà effectuée par les sociétés de type « société de financement de l'outre-mer » (SOFIOM). Ce type de société financière, introduite par le présent projet pour l'impôt sur le revenu à l'article 199 undecies A ^{49 ( * )} et pour l'impôt sur les sociétés à l'article 217 undecies, bénéficie de l'avantage au moment de la souscription : il s'agit par conséquent d'éviter une « double défiscalisation ».

Le b du 1° du présent article apporte pour sa part une restriction : les investissements ne sont éligibles à la défiscalisation que dans la mesure où les parts de la société sont détenues « directement ou par l'intermédiaire d'une entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée » par des contribuables. L'objectif de cet ajout est d'éviter les structures complexes, une société en possédant une autre par exemple, qui pourraient permettre de passer sous le seuil de l'agrément ^{50 ( * )} .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur se félicite de la simplification induite par le présent article. En effet, les secteurs éligibles à la défiscalisation sont désormais définis de la même manière, par un renvoi à l'article 199 undecies B du code général des impôts, dans le cadre de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés. Il convient donc de souligner les efforts réalisés en matière de clarification du droit.

Votre commission des finances vous propose cependant trois modifications.

Un amendement permet de supprimer la référence au droit communautaire, de la même manière qu'à l'article 14 du présent projet de loi.

Le présent article, au 5°, fait passer la durée de location d'un immeuble dans le secteur intermédiaire de six ans à cinq ans. Or il est proposé de conserver le délai de six ans à l'article 14 du présent projet de loi, qui concerne un contribuable ou une société imposés sur le revenu. Par conséquent, votre commission des finances vous propose par le biais d'un amendement de conserver une même durée de six ans, dans un souci de cohérence.

Un amendement prévoit la saisine de la commission consultative mentionnée à l'article 23 du présent projet de loi Cette commission rendra un avis lorsque la défaillance de l'opérateur est liée à une catastrophe naturelle. Dans ce cas, en effet, la reprise de l'avantage apparaît comme particulièrement injuste.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 20

Harmonisation des dispositions

Commentaire : le présent article a pour objet d'harmoniser les dispositions du II de l'article 217 undecies du code général des impôts en fonction des modifications proposées par ailleurs dans le projet de loi.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 217 undecies du code général des impôts fixe les règles relatives à la défiscalisation outre-mer au titre de l'impôt sur les sociétés. Le II expose les modalités de la déduction d'impôt dans le cas de souscription au capital d'une entreprise par une personne morale assujettie à l'impôt sur les sociétés.

Les entreprises mentionnées au I ^{51 ( * )} ont ainsi la possibilité de souscrire au capital de diverses structures, et de déduire cette souscription de leur base imposable à l'impôt sur les sociétés. Ces sociétés sont de diverses formes :

- les sociétés de développement régional des départements d'outre-mer (SDR) ;

- les sociétés qui effectuent, dans les douze mois qui suivent la souscription, des investissements dans les mêmes domaines que ceux mentionnés au I ^{52 ( * )} ;

- les sociétés qui réalisent des investissements productifs dans le secteur de la maintenance au profit d'une des activités éligibles, ainsi que dans le domaine de la production et diffusion audiovisuelles et cinématographiques ;

- les sociétés qui réalisent des investissements dans les secteurs de la rénovation d'hôtel et des logiciels nécessaires à l'utilisation des investissements éligibles ;

- les sociétés concessionnaires qui investissent dans le domaine des services publics locaux.

Les sociétés qui bénéficient de souscriptions dans ce cadre ont la possibilité de construire des immeubles afin d'y exercer une des activités éligibles (la possibilité de construction de logements locatifs est prévue au II bis du même article ^{53 ( * )} ). La société s'engage alors à maintenir l'affectation des biens pendant cinq années au moins. Si la société ne respecte pas cet engagement, l'avantage est repris sur les entreprises qui ont bénéficié de la déduction, à savoir celles qui ont souscrit au capital.

Il faut relever la très grande symétrie entre les sociétés définies au I et qui bénéficient directement de la déduction d'impôt, et celles qui en bénéficient au II de manière « indirecte » par le biais de souscriptions au capital.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article harmonise le II de l'article 217 undecies précité avec les dispositions proposées par l'article 19 du présent projet de loi. Il précise également un point particulier.

Le a du 1° substitue à la notion de « revenu imposable » celle de « résultat imposable » , ce qui est plus cohérent dans le cadre de l'impôt sur les sociétés.

Les b, c et d du 1° remplacent la liste des secteurs susceptibles de bénéficier de la défiscalisation par les secteurs « éligibles en application du 199 undecies B » ^{54 ( * )} . La même modification se trouve au I de l'article 217 undecies précité Il y a donc une double identité, d'une part entre les secteurs éligibles à la déduction d'impôt, que celle-ci soit réalisée directement par l'entreprise ou indirectement par le biais d'une souscription au capital ; d'autre part entre les secteurs éligibles au titre de l'impôt sur le revenu et au titre de l'impôt sur les sociétés.

Le 2° écarte du bénéfice de la défiscalisation les investissements productifs dans le secteur de la maintenance (qui ne se trouvent pas pour autant exclus, puisque ils sont compris dans l'ensemble des investissements éligibles) ainsi que dans le domaine de la production et diffusion audiovisuelle et cinématographique. Il précise également l'éligibilité des travaux de « rénovation et réhabilitation d'hôtel classé » ^{55 ( * )} .

Le 3° précise que, dans les secteurs éligibles, la défiscalisation concerne l'ensemble des investissements réalisés dans le cadre d'une concession de service public local.

Le 4° étend enfin les possibilités de défiscalisation aux souscriptions en numéraire au capital de sociétés de financement agrées, les SOFIOM, comme dans le cadre de l'article 199 undecies B ^{56 ( * )} .précité

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

ARTICLE 21

Coordination

Commentaire : le présent article a pour objet d'harmoniser les dispositions du II bis de l'article 217 undecies du code général des impôts avec celles proposées pour le I du même article

I. LE DROIT EXISTANT

Le II bis de l'article 217 undecies du code général des impôts fixe les règles relatives aux souscriptions aux augmentations de capital de société en difficulté soumises à l'impôt sur les sociétés qui sont éligibles à la défiscalisation. Un agrément préalable du ministre chargé du budget est nécessaire, dans les conditions définies au III de l'article 217 undecies ^{57 ( * )} .du code général des impôts. Le montant de l'augmentation de capital doit permettre aux souscripteurs de détenir plus de 50 % des droits de vote, et celle-ci ne doit pas avoir été réalisée par une des personnes qui ont été associées à la gestion de l'entreprise au cours des cinq dernières années.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article actualise les dispositions du II bis de l'article 217 undecies en fonction des modifications apportées à l'éligibilité des investissements par les articles 14 et 19 du présent projet de loi. Ainsi, la possibilité de déduire le montant des sommes investies dans les entreprises en difficulté est affirmée dès que cette entreprise est par ailleurs elle-même éligible ^{58 ( * )} à la défiscalisation. Les conditions aussi bien que la nécessité d'un agrément préalable ne sont pas modifiées.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

ARTICLE 22

Relèvement du seuil de l'agrément

Commentaire : le présent article propose d'élever le seuil au-delà duquel un agrément préalable est nécessaire afin de bénéficier de la déduction au titre de l'impôt sur les sociétés.

I. LE DROIT EXISTANT

S'agissant de la défiscalisation au titre de l'impôt sur les sociétés, l'avantage fiscal prend la forme non pas d'une réduction d'impôt comme dans le cadre de l'impôt sur le revenu mais d'une déduction du bénéfice imposable.

Afin d'ouvrir droit à la déduction de base imposable, les investissements doivent remplir certaines conditions définies dans l'article 217 undecies ^{59 ( * )} du code général des impôts . Le législateur a cependant été conduit à exercer un contrôle quand certains seuils sont dépassés. Au-delà d'un certain montant d'investissement, par exercice et par programme, un agrément préalable doit être accordé par le ministre en charge du budget. Le mécanisme et le traitement des dossiers sont similaires à ceux qui ouvrent droit à la réduction d'impôt sur le revenu (article 199 undecies B).du code général des impôts.

Les seuils sont fixées dans le cadre de l'imposition du revenu à 300.000 euros lorsque le contribuable n'exerce pas directement l'activité, et à 760.000 euros lorsqu'il est lui-même l'exploitant. C'est ce dernier seuil qui est retenu pour l'imposition des sociétés. Au-delà d'un programme d'investissement de plus de 760.000 euros, un agrément préalable est nécessaire. Cela signifie que l'entrepreneur doit avoir planifié le montant de ses investissements sur l'année et avoir constaté que ceux-ci dépasseraient la seuil ^{60 ( * )} .

Comme dans le cadre de l'impôt sur le revenu, le seuil de 300.000 euros s'applique pour les investissements réalisés par l'intermédiaire de groupements d'intérêt économique (GIE) nationaux et européens ^{61 ( * )} , ainsi que pour les sociétés en nom collectif (SNC) lorsque les associés choisissent d'acquitter l'impôt sur le revenu au titre de leurs droits (article 8 du code général des impôts).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article harmonise les seuils avec ceux proposés par l'article 16 du présent projet de loi pour l'impôt sur le revenu. Ainsi, le montant de 760.000 euros est porté à un million d'euros, de la même manière qu'à l'article 199 undecies B.du code général des impôts.

Le présent projet de loi conserve donc l'unité de seuil, quelque soit la forme de la société et les modalités d'investissement. Le seuil de 300.000 euros reste inchangé pour les GIE nationaux et européens, ainsi que pour les sociétés citées à l'article 8 du code général des impôts.

L'élévation assouplit la contrainte administrative - relative - de l'agrément sur les projets les moins importants (inférieurs à un million d'euros ou 300.000 euros suivant le montage choisi). Elle permet également de soulager les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie en charge de la gestion des agréments, ce qui devrait lui permettre d'améliorer les délais de traitement des demandes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

ARTICLE 23

Modification du régime des agréments

Commentaire : le présent article modifie à la fois la liste des secteurs d'activité pour lesquels est requis un agrément préalable, les modalités de sa délivrance, et prévoit les cas dans lesquels est interrompu le délai imparti au ministre du budget pour se prononcer sur les demandes d'agrément.

I. LE DROIT EXISTANT

Le III de l'article 217 undecies du code général des impôts définit la notion d'agrément et les conditions de sa délivrance. Il intéresse à ce titre l'ensemble des mécanismes de défiscalisation en outre-mer, car les différents articles du code général des impôts relatifs à la défiscalisation renvoient à ses dispositions.

A. LA NÉCESSITÉ D'OBTENIR UN AGRÉMENT

Tous les investissements ne justifient pas un contrôle préalable de la part de l'administration et l'obtention d'un agrément. Cela reviendrait à alourdir la procédure et à décourager les petits projets . C'est la raison pour laquelle l'agrément n'est nécessaire que dans un certain nombre de cas énumérés par la loi. Le principe a été jugé conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans la décision n° 87-237 DC du 30 décembre 1987, selon laquelle « à défaut d'autres critères fixés par la loi, l'exigence d'un agrément n'a pas pour conséquence de conférer à l'autorité ministérielle le pouvoir, qui n'appartient qu'à la loi en application de l'article 34 de la Constitution, de déterminer le champ d'application d'un avantage fiscal ».

Deux cas de figure sont possibles : un agrément peut être requis pour une question de montant, ou bien parce que les investissements sont réalisés dans certains secteurs :

- l'agrément est jugé indispensable quand le montant de l'investissement dépasse un certain seuil. Pour la défiscalisation au titre de l'impôt sur le revenu ^{62 ( * )} , l'agrément est requis quand le montant total des investissements par exercice et par programme dépasse les 300.000 euros si l'investisseur n'exerce pas l'activité lui même ; et quand il dépasse 760.000 euros s'il participe à l'exploitation du bien ^{63 ( * )} . Pour la défiscalisation au titre de l'impôt sur les sociétés ^{64 ( * )} , l'agrément est requis lorsque le montant des investissements dépasse 300.000 euros pour les groupements d'intérêt économique (GIE) et les sociétés en nom collectif (SNC) dont les associés ont choisi d'être imposés sur le revenu ; et lorsqu'ils disposent de 760.000 euros dans les autres cas. Dans toutes ces hypothèses, l'agrément est exigé de manière préalable. Cette disposition oblige l'investisseur, et donc l'entrepreneur, à planifier sur l'exercice l'ensemble de ses projets d'investissements afin d'obtenir dans les délais l'agrément. Il convient de relever que, dans le cas des montages « externalisés », la somme s'apprécie au niveau de la SNC. Par conséquent, dès lors que le montant total des investissements qu'elle finance dépasse le seuil, et quel que soit le montant individuel des investissements, chacun d'entre eux doit être agréé ;

- l'agrément est indispensable, et ce, « au premier euro », quand l'investissement concerne certains secteurs « sensibles ». Ces secteurs sont énumérés par la loi et codifié au III de l'article 217 undecies du code général des impôts. La liste est semblable à celle qui concerne l'imposition du revenu ^{65 ( * )} de l'article 199 undecies B du code général des impôts.

B. LA DÉLIVRANCE DE L'AGRÉMENT

L'agrément est accordé par le ministre en charge du budget. Les dossiers sont traités par le « bureau des agréments » qui appartient au service juridique de la direction générale des impôts.

L'agrément n'est accordé que si un certain nombre de conditions ont été remplies. Le législateur a ainsi souhaité encadrer la liberté d'appréciation discrétionnaire du ministre en charge du budget comme de ses services . Il est également prévu de consulter le ministère de l'outre-mer.

Les conditions sont les suivantes : l'investissement doit présenter un intérêt économique pour le département, un de ses buts doit être la création ou le maintien de l'emploi, il doit s'intégrer dans la politique d'aménagement du territoire et de l'environnement et enfin l'investissement doit assurer la protection des investisseurs et des tiers. Le dossier soumis à l'administration doit comporter des données chiffrées et précises en matière d'emploi.

Le respect de ces conditions conditionne la délivrance de l'agrément et le bénéfice des avantages fiscaux, tant en ce qui concerne l'impôt sur le revenu que l'impôt sur les sociétés.

L'examen des demandes d'agréments ^{66 ( * )} conduit l'administration à effectuer une analyse technique et économique des projets de plus en plus détaillée. Selon les années, entre 25 et 40 % des demandes reçoivent une réponse négative, l'administration ayant indiqué à votre rapporteur que ce taux s'établirait probablement autour de 15 % en 2002.

La gestion de l'agrément est dans certains cas déconcentrée en application d'un arrêté du ministre en charge du budget. Un seuil est alors fixé en deçà duquel l'agrément est délivré au niveau local par la direction des services fiscaux. Actuellement, les règles de partage sont régies par un arrêté ^{67 ( * )} en date du 4 janvier 1994. Ce dernier stipule que l'agrément est accordé au niveau local lorsque le montant de l'investissement ne dépasse pas 1.525 millions d'euros. Dans ce cas, les préfectures sont consultées en lieu et place du ministère de l'outre-mer. Cependant, l'agrément ne peut être déconcentré lorsque la demande concerne des investissements pour des services publics locaux ou des entreprises en difficulté.

En 2001, 69 % des agréments ont été accordés au niveau déconcentré, ce taux ayant tendance à rester stable. Les avantages de la déconcentration sont de deux ordres. Elle permet aux acteurs locaux de participer au processus d'une part ; elle permet au bureau des agréments de se concentrer sur les dossiers les plus importants ^{68 ( * )} .

A partir de la date de dépôt du dossier, le ministre du budget dispose de trois mois pour se prononcer. Fait rare, un défaut de réponse passé ce délai vaut acceptation de sa part, ce qui oblige les services à assurer une gestion rigoureuse des demandes ^{69 ( * )} .

La procédure des agréments, au-delà du contrôle qu'elle permet à l'administration sur des avantages fiscaux qui ne doivent pas être détournés de leur vocation première, est particulièrement « appréciée » par les instances communautaires, qui y voient une garantie d'efficacité et de lisibilité du dispositif mis en place. On rappelle l'attention que porte la direction de la concurrence aux aides d'État.

Une exception existe quant aux secteurs et aux seuils de l'agrément. Le troisième alinéa du III de l'article 217 undecies B du code général des impôts précise qu' une entreprise n'a pas l'obligation de demander un agrément, pour un investissement qui le nécessite a priori pourtant au premier euro, mais uniquement si son programme ne dépasse pas les 150.000 euros et si elle exerce son activité depuis au moins deux ans. Cette disposition permet de ne pas alourdir la procédure dans des cas où le montant est faible (moins de 150.000 euros) et où l'entreprise a déjà eu l'occasion de fournir des garanties (puisqu'elle exerce dans un secteur dit « sensible »).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, sans revenir sur le principe et l'importance de la procédure d'agrément apporte des précisons et des modifications au droit existant.

A. UN REMANIEMENT DE LA LISTE DES SECTEURS SENSIBLES

La liste des secteurs soumis au contrôle préalable est remaniée, dans les mêmes termes que ce qui est proposé à l'article 16 du présent projet de loi pour le dispositif relatif à l'impôt sur le revenu de l'article 199 undecies B du code général des impôts :

Comparaison des secteurs sensibles.

Liste des secteurs sensibles en droit existant	Liste proposée par le présent projet de loi
Construction d'hôtel et de résidences touristiques ou para hôtelières, navigation de plaisance, transports, diffusion et production audiovisuelle et cinématographique, investissement nécessaires à l'exploitation d'un SPLIC concédé ou affermé, pêche, services informatiques, rénovation d'hôtel ou de résidence à vocation touristique ou parahôtelière.	Transports, agriculture, pêche maritime et aquaculture, industrie charbonnière et sidérurgie, construction navale, fibres synthétiques, industrie automobile, rénovation et réhabilitation d'hôtel classé ou des entreprises en difficulté, investissements nécessaires à l'exploitation d'un SPLIC.

B. UNE CLARIFICATION DES CONDITIONS DE DELIVRANCE DE L'AGRÉMENT

Le présent article propose une nouvelle rédaction pour le 1° du III de l'article 217 undecies du code général des impôts destiné à clarifier les conditions à remplir pour obtenir l'agrément. Ces dernières seraient dorénavant divisées en quatre catégories, et leur caractère cumulatif est souligné (même s'il était déjà appliqué en pratique).

Ces conditions seraient dorénavant que le projet :

« a) Présente un intérêt économique pour le département dans lequel il est réalisé ; il ne doit pas porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou constituer une menace contre l'ordre public ou laisser présumer l'existence de blanchiment d'argent ;

« b) Poursuit comme l'un de ses buts principaux la création ou le maintien d'emplois dans ce département ;

« c) S'intègre dans la politique d'aménagement du territoire et de l'environnement ;

« d) Garantit la protection des investisseurs et des tiers. »

L'ajout par rapport au droit existant selon lequel le projet ne « doit pas porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou constituer une menace contre l'ordre public ou laisser présumer l'existence de blanchiment d'argent » conforte juridiquement la pratique de l'administration et s'inscrit dans la politique de lutte contre le terrorisme et ses sources de financement.

Par ailleurs, deux compléments utiles sont apportés :

- l'octroi de l'agrément est subordonné au respect par le bénéficiaire direct ou indirect de ses obligations fiscales. Cela permet d'éviter le cas de figure, qui se serait déjà produit, où une personne dépose des demandes d'agrément juridiquement fondées selon les critères, tout en ayant par ailleurs commis des irrégularités de nature fiscale ;

- le bénéficiaire de l'avantage fiscal s'engage à autoriser les agents des services fiscaux à vérifier sur place les modalités de réalisation et d'exploitation de l'investissement aidé, y compris dans les collectivités d'outre-mer où l'Etat n'est plus compétant en matière fiscale.

La rédaction proposée supprime l'obligation d'accompagner la demande d'agrément de « données chiffrées en matière d'emploi ». Dans son rapport d'information précité, votre rapporteur avait souligné les inconvénients de cette obligation : caractère inadapté à certains investissements utiles mais peu créateurs d'emplois, insécurité juridique pour l'investisseur si la conjoncture le conduit à créer moins d'emplois que prévu.

C. L'INSERTION D'UN DÉLAI

Dans l'état actuel du droit, le ministre du budget dispose d'un délai de trois mois pour répondre à une demande d'agrément. Passé ce cap, l'agrément est tacite. Le bureau des agréments n'hésite pas à proroger ce délai en demandant des informations complémentaires ou en signalant à la personne intéressée que son dossier est incomplet.

La rédaction proposée par le présent article pour le 2° du III de l'article 217 undecies du code général des impôts ramène à deux mois le délai de traitement des demandes d'agrément pour les dossiers examinés par les services déconcentrés. Par ailleurs, elle prévoit trois cas dans lesquels ce délai peut être interrompu :

- lorsque les dossiers doivent être notifiés à la Commission européenne pour qu'elle vérifie leur compatibilité avec le droit communautaire. La Commission européenne ne disposant pas de délai pour se prononcer, il pouvait en résulter dans le droit actuel un dépassement du délai de trois mois indépendant de la volonté des services fiscaux ;

- lorsque l'administration sollicite un complément d'information au demandeur de l'agrément. Il s'agit de conforter juridiquement la pratique actuelle, selon laquelle l'administration considère que l'envoi d'une demande de ce type a pour effet de proroger le délai de trois mois ;

- lorsque l'administration propose au demandeur de l'agrément de saisir une commission consultative. Cette commission consultative, dont la composition, les attributions et le fonctionnement seraient définis par décret, est une innovation du présent article. Le texte proposé ne précise pas quel serait le rôle de cette commission, ni les cas dans lesquels sa saisine serait proposée au demandeur de l'agrément. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, il s'agirait de proposer la saisine de la commission dans tous les cas pour lesquels l'administration envisagerait de proposer au ministre du budget de rejeter la demande d'agrément. Le présent article ne fixe pas de délai dans lequel cette commission devrait se prononcer.

Dans l'esprit du gouvernement, le fait que le délai soit « interrompu » (et non « suspendu ») signifie que, dès que le cours normal de la procédure a été affecté soit par une notification à la Commission européenne, soit par une demande de renseignement supplémentaire, soit par une proposition de saisine de la commission consultative, l'administration dispose d'un nouveau délai de trois mois lorsque la procédure reprend son cours normal. Si le délai avait été suspendu, l'administration n'aurait disposer à compter de la reprise du cours normal de la procédure (réponse de la Commission européenne, réception des renseignement demandés, avis de la commission consultative) que du délai restant à courir à la date de la suspension.

D. LE RELÈVEMENT DU SEUIL DE L'AGRÉMENT POUR CERTAINES ENTREPRISES

Dans le droit actuel, le dernier alinéa du III de l'article 217 undecies du code général des impôts prévoit que l'agrément, même pour les secteurs sensibles avec un agrément « au premier euro », n'est pas nécessaire lorsque l'entreprise exerce depuis deux ans au moins son activité et réalise un investissement inférieur à 150.000 euros.

Ce seuil est porté par le présent article à 300.000 euros. L'exonération de l'obligation d'obtenir un agrément est étendue au cas où l'entreprise n'est que locataire de ses investissements.

Il s'agit donc un assouplissement du contrôle administratif sur les investissements réalisés dans les secteurs sensibles.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article apporte des clarifications appréciables au régime de délivrance des agréments, même si le reproche d'opacité souvent formulé à l'égard de cette procédure résulte plus de la pratique de l'administration que de la législation.

Les modifications apportées aux conditions de délivrance de l'agrément permettent à la fois de mettre le droit en conformité avec la pratique et de remédier à des vides juridiques, en particulier en matière de contrôle de la moralité fiscale du demandeur de l'agrément. Votre rapporteur avait souligné ces lacunes dans son rapport d'information précité.

Le droit est également mis en conformité avec la pratique en inscrivant explicitement dans la loi qu'une demande d'informations complémentaires par l'administration interrompt le délai de trois mois dans lequel l'agrément doit être accordé ou rejeté.

Dans son rapport d'information précité, votre rapporteur avait par ailleurs alerté le gouvernement sur l'urgence de rendre compatibles les délais d'examen des demandes d'agrément par le ministre du budget avec l'obligation de notifier certaines demandes aux autorités communautaires. Il faut se féliciter que cette remarque ait été prise en compte.

Le dispositif proposé peut cependant être amélioré sur deux points :

- autant il ne paraît pas opportun de modifier la pratique actuelle, éprouvée, consistant à donner à nouveau trois mois à l'administration pour examiner une demande d'agrément à compter de la date de réception de renseignements complémentaires, autant il apparaît nécessaire de préciser que le délai de trois mois n'est que « suspendu » en cas de notification à la Commission européenne ou de saisine de la commission consultative .

Il importe en effet que ces procédures n'aient pas pour effet de retarder dans des proportions trop importantes la date de délivrance de l'agrément. La suspension ne devrait pas être de nature à poser des problèmes pratiques à l'administration fiscale chargée d'instruire les dossiers. S'agissant de la notification à la Commission européenne, celle-ci devrait intervenir peu de temps après le dépôt d'une demande d'agrément, et donc laisser à l'administration un délai important pour examiner sur le fonds la demande après réception de l'avis de la Commission sur sa conformité avec le droit communautaire. S'agissant d'un cas de saisine de la commission consultative, il est vraisemblable que les services fiscaux proposeront généralement au ministre du budget de suivre son avis. Dès lors, un nouveau délai de trois mois à compter de la réception de l'avis de la commission serait superflu.

Votre commission des finances vous soumet ainsi un amendement tendant à suspendre le délai de trois mois en cas de notification à la Commission européenne et de saisine de la commission consultative.

- la procédure de saisine de la commission consultative mériterait d'être précisée . D'après les informations recueillies par votre rapporteur, cette commission devrait être composée de représentants du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ainsi que du ministère de l'outre-mer. Pour des raisons tenant au secret fiscal, elle ne serait pas ouverte à des personnalités extérieures à l'administration.

Dès lors, la création dans la loi d'une commission composée d'agents de l'Etat qui pourraient, même sans texte, se réunir dans le cadre d'une réunion de travail interministérielle ne paraît pas absolument indispensable. Néanmoins, l'intervention de cette commission chargée de se prononcer sur les dossiers pour lesquels les services fiscaux envisagent, après avoir pris l'avis du ministère de l'outre-mer, de proposer au ministre du budget une décision de rejet de la demande est jugée par le gouvernement de nature à améliorer la transparence de la procédure et à permettre un examen des demandes tenant mieux compte de l'intérêt socio-économique des projets pour lesquels l'agrément est demandé.

Dans lors que la commission doit être créée, il est nécessaire de préciser son rôle et les procédures dans les quelles elle s'inscrit. Votre commission des finances vous soumet un amendement indiquant que :

- la commission est saisie pour émettre un avis sur les demandes d'agrément ;

- un refus d'agrément ne peut être opposé à une demande si l'administration n'a pas proposé au demandeur de saisir la commission ;

- la commission doit rendre son avis dans un délai de deux mois.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 24

Dispositions de coordination

Commentaire : le présent article a pour objet de tirer les conséquences sur les dispositions du IV bis de l'article 217 undecies du code général des impôts de différentes dispositions proposées par le présent projet de loi.

I. LE DROIT EXISTANT

Le troisième alinéa du IV bis de l'article 217 undecies du code général des impôts expose les conditions dans lesquelles l'avantage fiscal de l'article 217 bis du code général des impôts peut être repris par l'administration.

L'article 217 bis du code général des impôts, par ailleurs modifié dans le présent projet de loi à l'article 26, permet aux entreprises qui exercent outre-mer, ou pour des résultats provenant d'exploitations situées en outre-mer, de ne retenir pour le calcul de l'assiette de l'impôt sur les sociétés que les deux-tiers du montant normal. Cette déduction de la base n'est pas cumulable avec celle de l'article 217 undecies précité , à savoir au titre des investissements déduits de la base imposable. Cette disposition, prévue au premier alinéa du IV bis , est en fait particulièrement favorable aux entreprises.

Ainsi, si l'on prend l'exemple d'une base fiscale de 100 et d'un montant d'investissement éligible à la défiscalisation de 50, il existe deux possibilités :

- dans la première, le montant de la base et le montant des investissements sont soustraits, puis comptés pour deux-tiers : on arrive à une base de 33,3 (c'est-à-dire 2/3 de (100-50)) ;

- dans la seconde, on compte deux-tiers de la base hors investissement (soit 66,3), et on y soustrait les montant des investissements, soit 50 : on arrive à 16,3 de base taxable.

La seconde hypothèse, la plus favorable, est celle retenue par l'administration.

Le deuxième alinéa du IV bis de l'article 217 précité précise que si un investissement ayant bénéficié des mesures de défiscalisation est cédé ou cesse d'être affecté à l'exploitation de l'entreprise utilisatrice, l'administration doit rapporter l'avantage sur l'exercice au cours duquel l'évènement se réalise. Cette mesure se double d'une majoration égale au montant de l'avantage indûment perçu par le taux de l'intérêt de retard ^{70 ( * )} .

Toutefois, il n'y a pas lieu d'appliquer cette disposition si les investissements sont transmis dans un certain cadre ^{71 ( * )} . La société peut ainsi réaliser une fusion ou bien un apport partiel d'actifs sans se voir appliquer la sanction de la reprise de l'avantage. Le législateur a cependant introduit une restriction qui oblige l'entreprise nouvellement détentrice des biens à en maintenir l'exploitation dans un domaine « mentionné au I », à savoir les secteurs d'activité qui, dans l'état actuel du droit, ouvre les possibilités de défiscalisation. L'entité concernée prend alors l'engagement devant l'administration de respecter la vocation de l'investissement, le non-respect de cet engagement avant la fin du délai restant à couvrir entraînant la reprise de l'avantage dans les conditions de droit commun.

Cette précision permet, quand la destination de l'investissement ne change pas, de laisser l'entreprise choisir la forme qu'elle estime la plus à même d'assurer son développement.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de substituer les mots « mentionnée au I » par le mot « éligible ». Cela ne change en rien la nature du dispositif, puisque les activités éligibles restent définies au I, mais contribue à clarifier l'état du droit. Ainsi, une entreprise qui réalise une opération de fusion ou d'apport partiel d'actif ne se verrait pas retirer l'avantage et appliquer la majoration si les investissements contribuent toujours au développement d'une activité éligible.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances vous propose un amendement prévoyant la saisine de la commission consultative dans les cas où la défaillance de l'opérateur résulte d'une catastrophe naturelle. Un dispositif identique est proposé pour les articles 14 et 19 du présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 25

Coordination

Commentaire : le présent article harmonise la rédaction du V de l'article  217 undecies du code général des impôts avec les dispositions du présent projet de loi relatives à la défiscalisation dans le domaine de l'hôtellerie.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, par coordination avec les mesures présentées, propose, au V de l'article 217 undecies du code général des impôts, de remplacer les mots « rénovation d'hôtel » par les mots « rénovation et réhabilitation d'hôtels classés ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé laisse subsister, dans le corps de l'article du code général des impôts, un délai qui se trouve être annulé par l'article 29 du présent projet de loi.

Afin de rectifier cet oubli d'une part, et de contribuer à l'intelligibilité du texte, votre commission des finances vous propose un amendement qui actualise la durée de validité du dispositif pour l'article 217 undecies précité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié .

ARTICLE 26

Extension de l'abattement d'un tiers de la base imposable
à l'ensemble des secteurs éligibles

Commentaire : le présent article étend les bénéfices de l'abattement d'un tiers de la base imposable à l'impôt sur les sociétés à l'ensemble des secteurs éligibles.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 217 bis du code général des impôts instaure un régime particulier pour le calcul de l'impôt sur les sociétés dans les départements d'outre-mer. Ce régime s'applique aux « résultats provenant d'exploitation situées dans les départements d'outre-mer », ce qui signifie que la société peut avoir son siège social aussi bien en métropole : seule sera alors prise en considération pour ce régime la fraction du résultat provenant des départements d'outre-mer.

Dans le cadre de ce régime, ces résultats ne sont alors imposés qu'à hauteur de deux-tiers, soit un abattement de la base d'un tiers. Le taux reste toutefois celui de droit commun applicable à l'ensemble des sociétés imposées en France, soit 33,33 %. L'abattement s'applique par ailleurs aussi bien aux bénéfices qu'aux pertes. Par conséquent, un déficit réalisé en outre-mer ne peut s'imputer qu'à hauteur des deux-tiers de son montant.

Cependant, toutes les entreprises ne sont pas susceptibles de bénéficier de cet avantage. Les II et III de l' article en limitent la portée à certains secteurs bien définis.

Ces secteurs sont les suivants : agriculture, industrie, hôtellerie, tourisme, pêche, énergies nouvelles, bâtiment et travaux publics, transport, artisanat, maintenance au profit d'activités industrielles, production et diffusion audiovisuelles et cinématographiques.

Cette liste est largement comparable à celles des articles 199 undecies B et 217 undecies I du code général des impôts qui définissent les investissements éligibles respectivement à la défiscalisation au titre de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés. Dans ce dernier cas, l'abattement n'est pas applicable pour le calcul de la déduction pratiquée à raison des investissements effectués à compter du 1 ^er janvier 1999, ni pour la détermination des résultats provenant de l'exploitation de ces investissements.

Ce dispositif est donc particulièrement avantageux pour les activités exercées en outre-mer.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'étendre le régime de l'abattement d'un tiers à l'ensemble des secteurs éligibles ^{72 ( * )} au titre de l'article 199 undecies B du code général des impôts.

Cet article supprime également des dispositions devenues obsolètes dans l'article 217 bis du code général des impôts .

Cet élargissement présenterait un certain nombre d'avantages :

- la simplification des procédures, la liste des secteurs exclus reposant sur la nomenclature française NAF 700 ;

- une plus grande lisibilité du dispositif par un alignement général de tous les secteurs éligibles à la défiscalisation, que ce soit au titre de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés, un même article rassemblant dorénavant l'ensemble des dispositions (article 199 undecies B du code général des impôts).

Il convient de relever que cette disposition est indépendante du mécanisme de défiscalisation des investissements ^{73 ( * )} .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances vous propose un amendement permettant d'inscrire, dans le texte de l'article 217 bis du code général des impôts, la durée de validité du dispositif, soit jusqu'au 31 décembre 2017.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 27

Principe de la  double défiscalisation applicable à certains territoires

Commentaire : le présent article actualise la terminologie utilisée à l'article 217 duodecies du code général des impôts et réaffirme la règle dite de la « double-défiscalisation » appliquée dans certains territoires.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 217 duodecies du code général des impôts stipule que les bénéfices investis dans les territoires d'outre-mer, dans la collectivité territoriale de Mayotte et dans celle de Saint-Pierre-et-Miquelon peuvent bénéficier du régime prévu à l'article 217 undecies ^{74 ( * )} précité .

Le régime de ces collectivités à statut particulier est donc aligné sur celui appliqué dans les départements d'outre-mer en ce qui concerne l'impôt sur les sociétés ^{75 ( * )} .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prend acte de l'évolution institutionnelle de l'outre-mer et affirme le principe de « double défiscalisation ».

A. UNE PRISE EN COMPTE DES ÉVOLUTIONS INSTITUTIONNELLES

L'article propose de réaliser une double substitution :

- la Nouvelle-Calédonie, autrefois comprise dans la catégorie des Territoires d'outre-mer (TOM) par l'article 74 de la Constitution de 1958, est devenue, à la suite des accords de Nouméa, une collectivité territoriale de la République à statut particulier au titre des articles 76 et 77 de la Constitution, ajoutés par la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998 qui a institutionnalisé l'accord de Nouméa du 5 mai 1998. La loi organique du 19 mars 1999 précise ainsi que « la Nouvelle-Calédonie succède au territoire d'outre-mer de la Nouvelle-Calédonie dans l'ensemble de ses droits, biens et obligations ». Le présent article propose donc une actualisation des termes et précise que les mesures fiscales s'appliquent en « Nouvelle-Calédonie ».

- Mayotte, autrefois « collectivité territoriale », est devenue une « collectivité départementale » en vertu de la loi du 11 juillet 2000 entérinant l'accord entre le gouvernement et les forces politiques mahoraises. Le présent article propose donc de remplacer la « collectivité territoriale de Mayotte » par les termes « collectivité départementale ».

Le statut de Saint-Pierre-et-Miquelon reste celui d'une collectivité territoriale.

B. L'AFFIRMATION DU PRINCIPE DE « DOUBLE DÉFISCALISATION ».

Le présent article apporte une précision relative à l'application des dispositions de défiscalisation au titre de l'impôt sur les sociétés de l'article 217 undecies du code général des impôts, précision que l'on retrouve pour l'impôt sur le revenu (article 199 undecies B du code général des impôts) à l'article 16 du présent projet de loi.

La Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Wallis et Futuna et Saint-Pierre-et-Miquelon possède un statut particulier au regard des mesures fiscales. Sauf mention expresse, la fiscalité française ne leur est en effet pas applicable (principe dit de « spécialité législative »). Comme les anciens territoires d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie n'acquittent pas l'impôt sur le revenu ou l'impôt sur les sociétés, les montages sont nécessairement « externalisés », la base fiscale sur laquelle s'applique la réduction ou la déduction devant se trouver en métropole ou dans un département d'outre-mer.

Le présent article stipule que les aides octroyées par ces collectivités « dans le cadre de leur compétence fiscale propre » sont sans effet sur le montant des dépenses éligibles retenues pour l'application de l'article 217 undecies du code général des impôts. Par conséquent, une subvention accordée dans ce cadre pourra bénéficier de la déduction prévue à l'article 217 undecies ^{76 ( * )} du code général des impôts. Cela revient à une « double défiscalisation » : l'assujetti (en métropole) pourra déduire de son impôt sur le revenu sur le revenu ou sur les sociétés des sommes d'origine publique, à l'opposé de la règle générale ^{77 ( * )} . Pour autant, il convient de souligner que certains de ces territoires pratiquaient déjà ce mécanisme, ou du moins s'en approchaient, comme la Nouvelle-Calédonie avec la « loi Flosse » en vigueur depuis 1995.

Le présent article élève donc au niveau législatif la « double défiscalisation » pour les territoires concernés.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

De la même manière que pour la modification proposée par l'article 18 du présent projet de loi, votre commission des finances se félicite de cette mesure particulièrement respectueuse des compétences fiscales propres de ces territoires.

Il est proposé d'apporter deux modifications à cet article. Le premier amendement actualise le droit applicable outre-mer, en tenant notamment compte de la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003.

Le second amendement propose d'insérer dans le texte de l'article 217 duoderies la durée de validité du dispositif, sous forme de renvoie à l'article 217 undecies du code général des impôts.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 28

Possibilité pour les conseils généraux d'exonérer les contribuables de certaines taxes

Commentaire : le présent article insère dans le code général des impôts un article 1594 I bis et un article 1840 G duodecies qui donnent aux conseils généraux des départements d'outre-mer le pouvoir d'exonérer de certaines taxes, sous conditions, l'acquéreur d'un immeuble.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les départements se sont vus affecter en 1984 le produit de deux taxes : le droit d'enregistrement et la taxe de publicité foncière. Ces deux taxes frappent les ventes d'immeubles dans différentes conditions, et s'appliquent sur une base qui est celle de la valeur de la transaction, sauf si cette dernière est inférieure à la valeur vénale (c'est-à-dire si les contractants ont conclu à un prix inférieur à celui constaté par l'administration pour les immeubles comparables).

Ces deux taxes sont réglées par l'acquéreur de l'immeuble au moment de la vente ^{78 ( * )} :

- le droit d'enregistrement est perçu à un taux de 3,6 %, avec la possibilité de l'abaisser ^{79 ( * )} à 1 %, sur les ventes d'immeuble de plus de cinq ans, ou de moins de cinq ans s'ils ont déjà fait l'objet d'une vente ;

- la taxe de publicité foncière est perçue au taux de 0,6 % sur les ventes d'immeubles neufs, ou qui n'ont pas encore fait l'objet d'une vente ^{80 ( * )} .

La formalité de l'enregistrement, au-delà de son incidence en termes de recettes, permet de donner au niveau juridique une date certaine à l'acte de vente.

L'incidence de ses diverses taxes qui frappent la cession d'immeubles a été souligné dans le cas général : elles s'analysent au niveau économique comme un frein à la mobilité. Elles concourent cependant à la préservation d'un certain degré d'autonomie fiscale des collectivités locales.

Le I du présent article propose de donner aux conseils généraux des départements d'outre-mer le pouvoir d'exonérer de ces taxes certains acquéreurs. Pour obtenir cette exonération, ces derniers doivent s'engager à affecter l'immeuble, dans un délai de quatre ans, et pour une durée de huit ans au minimum à l'exploitation d'un hôtel classé. Les départements ont ainsi une option qui leur est ouverte afin d'encourager l'utilisation ou la construction d'hôtel. Comme dans l'ensemble du présent projet de loi, les structures classées sont ici privilégiées par rapport aux autres.

La procédure suivie est celle de droit commun développée à l'article 1594 E. Les collectivités qui décident d'utiliser cette faculté qui leur est offerte doivent le notifier aux services fiscaux avant le 31 mars, pour une application du dispositif au 1 ^er juin de l'année.

Le II du présent article ajoute un article 1840 G duodecies au code général des impôts qui précise le régime à appliquer quand l'acquéreur qui a bénéficié des dispositions précédentes (exonération de droit d'enregistrement ou de taxe de publicité foncière) ne remplit pas ses obligations.

Dans ce cas, le montant de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement qui n'a pas été perçu doit être restitué. Cette restitution doit être effectuée dans le mois suivant, il s'y ajoute un droit supplémentaire de 1 %.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'exposé des motifs du présent projet de loi indique que l'objectif poursuivi par le présent article est « d'encourager l'activité hôtelière dans les départements d'outre-mer ».

Les exonérations proposées sont à la libre décision des assemblées locales, qui en supportent le coût. L'autonomie fiscale est donc préservée et les marges de manoeuvre des assemblées locales s'en trouvent accrues.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 29

Durée de validité du dispositif

Commentaire : le présent article fixe la durée de validité du dispositif global de défiscalisation proposé par le présent projet de loi. Cette durée serait de quinze ans, soit jusqu'au 31 décembre 2017.

I. LE DROIT EXISTANT

Les articles 199 undecies A, 199 undecies B, et 217 undecies du code général des impôts fixent les modalités de la défiscalisation ^{81 ( * )} en outre-mer au titre de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés.

Les différents articles fixent également une limite dans le temps à ces dispositions, au 1 ^er janvier 2006 ^{82 ( * )} . Ce délai a été introduit par l'article 19 de la loi de finances pour 2001, dite « loi Paul ».

La durée choisie doit répondre à plusieurs impératifs. Notamment, elle doit être suffisamment longue pour permettre aux investisseurs de prendre connaissance du dispositif et d'en faire bénéficier l'outre-mer, sachant qu'il y a un laps de temps entre le moment où l'investissement est décidé, et celui où il est réalisé. Pour autant, il est nécessaire de donner au législateur les moyens de modifier le dispositif à intervalles périodiques.

En outre, il convient de tenir compte des règles communautaires. La Commission européenne, qui considère la défiscalisation comme une aide d'Etat, ne l'autorise que dans la mesure où elle a vocation à n'être que temporaire.

Les modifications législatives du régime de la défiscalisation outre-mer, depuis 1986, ont donc toujours pris soin d'instaurer une date limite dans les dispositifs de défiscalisation.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de porter à quinze ans la durée de validité du dispositif, soit la période courant entre la date de publication de la présente loi et le 31 décembre 2017.

Les investissements et les souscriptions doivent avoir été réalisés avant cette dernière date pour pouvoir bénéficier des différentes réductions et déductions proposées.

Un certain nombre d'exception sont cependant prévues :

- si la demande d'agrément est parvenue à l'administration avant la date d'entrée en vigueur de la loi. Cette précision est importante, puisque les investissements en question ont toutes les chances d'être réalisés après la publication de la loi, compte tenu des délais de traitement du dossier et de mise en oeuvre. Ainsi, une demande d'agrément présentée avant l'entrée en vigueur de la loi mais connaissant une issue favorable postérieurement à sa publication ouvrirait, malgré tout droit à un avantage fiscal dans le cadre de la « loi Paul » et non de la présente loi ;

- si les immeubles ont fait, avant la date de publication l'objet d'une déclaration d'ouverture de chantier ;

- des biens corporels meubles commandés, mais non encore livrés, si la commande a été accompagnée du versement d'acomptes égaux à 50 % du prix.

Ces exceptions sont celles déjà formulées dans le dispositif existant au V de l'article 217 undecies du code général des impôts et traduisent la volonté d'éviter un « effet d'aubaine ». En l'occurrence, si la décision d'ouvrir le chantier ou de demander un agrément se justifiait dans l'ancien dispositif, il n'y a aucune raison de supposer qu'il n'aurait pas été fait dans le nouveau, à des conditions certes plus avantageuses.

Une autre exception concerne le I bis de l'article 199 undecies B du code général des impôts introduit par le présent projet de loi ^{83 ( * )} . Cet article contient des dispositions fiscales extrêmement favorables pour la rénovation et la réhabilitation d'hôtel classé, notamment la détunnelisation. Sa durée d'application s'achève le 31 décembre 2008. Il convient cependant de relever que cette date ne concerne que la délivrance de l'agrément, et non pas la fin des travaux, ce qui en repousse le délais pour l'achèvement en 2013.

La mention des délais n'est pas prévue dans le corps des articles du code général des impôts comme l'ancien dispositif, mais dans le présent article qui constitue un « article général » récapitulant les délais applicables aux différents aspects de la défiscalisation. Le gouvernement estime que ce mode de présentation est de nature à améliorer la lisibilité du dispositif.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission vous propose la suppression du présent article. En effet, les modifications proposées aux articles 13, 17, 25, 26 et 27 du présent projet de loi permettent d'insérer dans le texte du code général des impôts les délais de validité du dispositif.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 29

Evaluation de l'impact du dispositif de défiscalisation

Commentaire : le présent article additionnel propose qu'un rapport soit remis tous les trois ans au Parlement permettant d'apprécier l'impact socio-économique de la défiscalisation.

Lors de la rédaction de son rapport d'information consacré à la défiscalisation ^{84 ( * )} , votre rapporteur a constaté que, si elle n'était pas susceptible de corriger l'ensemble des déséquilibres de l'outre-mer, la défiscalisation se révélait utile, sinon indispensable, pour éviter une dégradation de la compétitivité de ces économies, qui font face à des handicaps structurels spécifiques.

Il n'en reste pas moins que ce diagnostic est difficile à étayer. Les services de l'Etat ne se sont en effet pas souvent préoccupés de l'évaluation de l'impact économique et social de la défiscalisation, une telle évaluation n'ayant au reste jamais été demandée par le législateur.

La collecte des données de nature économique outre-mer est, en général, pauvre et tardive. Ainsi, le groupe de travail interministériel qui s'est réuni en 1998 pour évaluer le dispositif de défiscalisation n'a pu travailler que sur des données antérieures à 1994.

L'information économique est d'ailleurs souvent inexistante. Comme le relevait votre rapporteur dans son rapport d'information précité, « l'information économique relative à l'outre-mer est par ailleurs souvent inexistante. Pour l'élaboration du présent rapport, votre rapporteur a demandé au ministère de l'outre-mer de lui fournir des données relatives à l'évolution du taux d'investissement des entreprises outre-mer. L'information n'a pu lui être communiquée. Dans les différents rapports de l'inspection générale des finances, ou des groupes de travail qu'elle a « piloté », celle-ci insiste sur les difficultés méthodologiques auxquelles elle se heurte, et qui sont dues autant à la fiabilité relative de l'information statistique qu'aux entreprises ultramarine qui prennent souvent des libertés avec leurs obligations déclaratives en matière fiscale. Le groupe de travail de 1998 a exclu du champ de son étude les territoires d'outre-mer, pour lesquels aucune information n'existe, mais aussi la Guyane » .

Compte tenu de l'importance des dépenses fiscales engagées par le présent projet de loi (qui élèveront le coût de l'ensemble du dispositif à plus de 550 millions d'euros par an), le législateur devrait disposer, à intervalles périodiques, de rapports permettant d'apprécier l'impact socio-économique des différents dispositifs de défiscalisation.

Votre commission des finances vous propose donc un amendement portant article additionnel tendant à prévoir le dépôt d'un rapport, tous les trois ans, devant le Parlement. Dans son esprit, ce document consisterait en une actualisation des données fournies par la mission interministérielle de 1998, en conservant la méthodologie alors retenue.

Afin de garantir la qualité du document, il vous est proposé que le premier rapport soit remis en 2006, le délai de trois ans devant être mis à profit par l'administration pour organiser un circuit efficace de collecte et de traitement des données nécessaires.

Ce travail d'organisation sera mené concomitamment et dans le même esprit que la préparation de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 30

Dispositif de sanctions en cas de fausses informations

Commentaire : le présent article instaure un dispositif de sanction pour les personnes qui ont fourni de fausses informations permettant d'obtenir un avantage fiscal.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'insérer un nouvel article 1756 quater au code général des impôts introduisant des sanctions fiscales pour les personnes « qui ont fourni volontairement de fausses informations ».

Dans l'état actuel du droit, s'il s'avère qu'un projet d'investissement qui a bénéficié des régimes favorables des articles 199 undecies A et B ou de l'article 217 undecies et duodecies du code général des impôts ne répond pas aux conditions d'octroi de l'agrément, l'administration effectue la reprise de l'avantage fiscal. Cette reprise peut s'effectuer durant un délai de cinq ans. Cette mesure est sans préjudice d'éventuels recours de droit commun, notamment en matière civile ou pénale.

En pratique, ce schéma fait reposer la plus grande partie du risque sur l'investisseur, c'est à dire dans la grande majorité des cas un contribuable métropolitain qui a confié son capital à un cabinet spécialisé. Le contribuable peut, avant l'expiration du délais de cinq ans, se voir réclamer l'intégralité de l'avantage perçu sans que sa bonne foi soit mise en cause ^{85 ( * )} .

Or, il s'avère que le retrait de l'avantage ne résulte souvent pas de la mauvaise foi de l'investisseur, mais de celle du monteur ou de l'entrepreneur. L'objectif du présent article proposé est donc de créer un mécanisme sanctionnant plus durement la volonté de tromper et l'administration, et l'investisseur.

Le présent article vise ainsi à mieux répartir les risques et à sanctionner les personnes éventuellement coupables de fausses informations. Cette disposition est sans préjudice des sanctions de droit commun : il s'agit donc bien de renforcer et de définir des sanctions fiscales.

Les personnes visées par cette proposition sont de facto les intermédiaires financiers (monteurs) et les entrepreneurs locaux pour lesquels, jusqu'à présent, il n'existait pas de sanction fiscale spécifique. Pour « tomber sous le coup » des sanctions prévues, ils doivent avoir donné à l'administration de fausses informations ; par exemple, assurer que tel investissement servirait dans un secteur éligible (une condition pour bénéficier de la défiscalisation), et le détourner de ce but. Cette disposition concerne principalement les cas où un agrément du ministère est requis, les informations contenues dans le dossier devant être respectées ^{86 ( * )} . Le présent article prévoit cependant de manière explicite que la sanction s'applique dans les mêmes conditions si un agrément n'est pas requis. Son champ d'application est alors particulièrement large : il concerne les « agissements, manoeuvres ou omissions ayant conduit à la remise en cause des ces aides pour autrui ».

Concrètement, la sanction proposée est une amende fiscale ^{87 ( * )} égale au montant de l'avantage fiscal indûment obtenu.

Ainsi, supposons un montage mettant en jeu un investisseur, un monteur spécialisé et un entrepreneur local. La réduction d'impôt est de 50. La gain net pour l'investisseur est de 12, 30 pour l'entrepreneur (avec une rétrocession de 60 % ) et 8 pour le monteur. S'il s'avère que l'entrepreneur a fourni de fausses informations qui vident le projet de son intérêt pour l'économie locale, une interprétation « stricte » du texte peut conduire l'administration à lui réclamer 50 d'amende fiscale (la totalité de l'avantage), en plus des 30 qu'il aura perçus. Le chiffre est semblable pour le monteur : il devra acquitter 50 d'amende. Ces dispositions sont renforcées par le fait que, les renseignements étant inexacts et le projet non-éligible, l'investisseur devra, également, restituer l'avantage qu'il a lui-même obtenu.

Le présent article permet donc en théorie de donner une plus grande sécurité juridique à l'investisseur, en sanctionnant de manière large les fausses informations qui leur sont fournies ^{88 ( * )} .

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances se félicite de l'institution d'un mécanisme permettant de prémunir les investisseurs contre les risques de malversation. Il semble que l'application de ce dispositif donnera à l'administration le pouvoir de sanctionner la personne ou la société qui a réellement commis l'infraction par le biais d'une amende fiscale particulièrement dissuasive. Il convient toutefois de souligner que l'administration supporterait la charge de la preuve dans tous les cas, ce qui est rendu plus facile par les dispositions introduites par l'article 32 du présent projet de loi.

Cela étant, votre commission des finances vous propose un amendement qui vise à permettre à l'administration de moduler le montant de l'amende. Une application stricte du texte proposé pourrait en effet conduire certains cabinets spécialisés, engagés sur peu de projets mais avec des montants très importants, à être mis en faillite, alors même que la malversation serait d'ampleur limitée. Par conséquent, il convient de définir le « montant de l'avantage fiscal indûment obtenu » comme étant le plafond de l'amende.

Dans ce cas de figure, votre commission des finances propose un amendement permettant de solliciter l'avis de la commission consultative définie à l'article 23 du présent projet de loi, afin de permettre à l'administration de prendre la décision la plus « juste » possible.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 31

Sanctions pénales applicables

Commentaire : le présent article définit le régime juridique des sanctions pénales applicables aux personnes coupables d'avoir fourni à l'administration des renseignement inexacts au vue de l'obtention d'un agrément.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 1741 du code général des impôts dispose que les personnes qui ont tenté de se soustraire au paiement total ou partiel de l'impôt sont passibles de sanctions de nature pénale, sous forme d'amende et d'emprisonnement.

Cette sanction pénale se cumule avec les sanctions purement fiscales : majoration ou amende fiscale ^{89 ( * )} .

L'article 1743 du code général des impôts, en ses différents alinéas, élargit le champ d'application de l'article 1741 précité à un ensemble de délits, notamment le faux en écriture, qui relèvent par conséquent du même dispositif de sanction.

Le présent article propose de ranger sous ce régime la fourniture d'informations inexactes en vue de l'obtention d'un agrément ^{90 ( * )} .

Le présent article propose donc de renforcer les dispositions de l'article 30 du présent projet de loi, qui prévoit un mécanisme d'amende fiscale pour les informations inexactes. Ces deux articles clarifient le régime de sanction, et permettent in fine d'assurer une meilleure sécurité juridique à l'investisseur, qui ne dispose pas la plupart du temps d'autres informations que celles fournies par le cabinet spécialisé.

Cet ensemble est complémentaire avec d'autres dispositions du projet, notamment la fin de l'avantage accordé à l'investisseur « professionnel » sur les montages décentralisés (article 14 du présent projet de loi). Comme l'architecture d'ensemble du projet facilite et rend plus incitatif pour le contribuable les investissements en outre-mer, il peut sembler logique de renforcer les garanties qui lui sont offertes.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme pour l'article 30 du présent projet de loi, votre commission des finances se félicite de voir le mécanisme de sanction clairement défini.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 32

Possibilité de contrôle des investissements réalisés

Commentaire : le présent article permet aux agents mandatés par le directeur général des impôts de vérifier la réalité des investissements qui ont ouvert droit aux possibilités de défiscalisation.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article complète les dispositions des articles 30 et 31 du présent projet de loi en permettant un contrôle sur place des investissements réalisés.

En effet, le dispositif de sanction ne peut avoir d'application que dans la mesure où l'administration possède les moyens légaux de vérifier la réalisation, l'affectation et la conservation des investissements. Ce contrôle ne peut se faire uniquement sur pièce, ou sur la foi de simples témoignages. Dans l'état actuel du droit, il est possible à l'administration de mener ces contrôles, notamment dans les départements d'outre-mer. La question aurait cependant pu se poser pour les anciens territoires d'outre-mer qui disposent de compétences fiscales propres. Or les contribuables qui bénéficient des réductions et déductions sont imposés en métropole. Il est donc apparu souhaitable d'élever au niveau législatif la possibilité de contrôle, et ce quelque soit le lieu concerné.

Le présent article ouvre par conséquent la possibilité pour le directeur général des impôts d'envoyer des agents de son administration effectuer un contrôle sur place du respect de l'intégralité des conditions qui ont permis à l'investissement en question de bénéficier des avantages fiscaux.

Cette mesure conforterait ainsi l'ensemble du dispositif de sanction.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances note que le présent article s'inscrit dans la logique des articles 30 et 31, dont il est un indispensable complément.

Cependant, il convient de souligner deux points :

- d'une part, les agents mandatés ne pourront pas, pour des raisons matérielles, contrôler l'intégralité des investissements agréées ;

- d'autre part, les anciens territoires d'outre-mer, qui possèdent l'autonomie fiscale, pourraient s'opposer à une visite des agents mandatés par la direction générale des impôts. Il semble cependant que, dans le cas d'investissements agréées, et qui par conséquent ont ouvert droit à un avantage spécifique au titre des impôts sur le revenu ou sur les sociétés, les agents aient la possibilité d'effectuer un contrôle sur place dans la mesure où leur pouvoir se limite à vérifier, non pas l'entreprise en tant que telle, mais simplement les conditions d'utilisation de l'investissement en question.

Votre commission des finances vous propose donc d'adopter le présent article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE III

DISPOSITIONS EN FAVEUR DU LOGEMENT

ARTICLE 33

Taux réduit de TVA pour les logements évolutifs sociaux

Commentaire : le présent article a pour objet d'appliquer à la construction et à la vente de logements évolutifs sociaux, le taux réduit de TVA (2,1 %) au lieu du taux normal (8,5 %).

I. LE DISPOSITIF EXISTANT

L'arrêté du 29 avril 1997 relatif aux aides de l'Etat pour « l'accession très sociale » dans les départements d'outre-mer a créé une aide pour l'accession à la propriété destinée aux personnes physiques à faibles revenus , pour financer l'acquisition de logements évolutifs sociaux (LES) à faible coût, en accession à la propriété à titre de résidence principale, dont notamment les aménagements intérieurs et la finition seront réalisés par l'accédant.

La construction des logements évolutifs sociaux peut prendre deux formes : soit la construction par des personnes physiques accédant directement à la propriété (secteur diffus), soit la construction par des maîtres d'ouvrage agréés qui les auront réalisés en vue de leur cession ultérieure (secteur groupé).

Les bénéficiaires de la subvention sont les personnes physiques dont l'ensemble des ressources est au plus égal à un montant déterminé par arrêté préfectoral (ce montant ne peut toutefois excéder 50 % des plafonds fixés par l'arrêté du 29 avril 1997 relatif aux conditions d'octroi de l'avance aidée par l'Etat pour l'acquisition d'une résidence principale en accession à la propriété dans les DOM).

L'attribution de la subvention est subordonnée à l'engagement de l'accédant de respecter pendant quinze ans plusieurs conditions : occupation à titre de résidence principale ; absence de transformation du logement ; procédure d'agrément du nouvel occupant si le logement est vendu ; engagement de procéder dans un délai de cinq ans à des travaux de finition si le logement est vendu inachevé.

Ainsi, les logements évolutifs sociaux en outre-mer ont pour principal objet de permettre l'accession à la propriété des personnes les plus modestes, en livrant des produits à faible coût et fortement subventionnés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article créé dans le code général des impôts un nouvel article 296 ter qui a pour objet de soumettre au taux réduit de TVA (2,1 %) la construction et la vente de logements évolutifs sociaux dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion.

Il s'agit d'aligner le régime fiscal des logements évolutifs sociaux sur celui du logement locatif social, qui bénéficie, pour sa construction, du taux réduit de TVA. Toutefois, contrairement aux organismes sociaux, qui appliquent un mécanisme complexe de livraison à soi-même (LASM) de leurs logements pour obtenir un taux réduit de TVA, l'application du taux réduit, qui concernera les seules personnes physiques, se fera directement sur la facture qu'elles auront à acquitter.

Il s'agit donc d'une mesure similaire à celle existant pour les travaux d'amélioration dans le logement privé qui bénéficient également du taux réduit de TVA.

Il faut noter que l'application du taux réduit de TVA aux constructions de logements évolutifs sociaux dans les DOM n'a pas nécessité de négociations avec la Commission européenne dans la mesure où les départements d'outre-mer sont exclus du champ de la 6 ^ème directive TVA qui encadre l'évolution des taux de TVA dans l'Union européenne.

Le ministère de l'outre-mer a donné une évaluation de cette mesure. En prenant comme base un objectif de 2.500 opérations en accession de type LES ^{91 ( * )} , le coût serait de 7,5 millions d'euros. L'abaissement du taux de TVA entraînant une diminution corrélative de la subvention de l'Etat de 2 millions d'euros, le coût estimé de la mesure serait de 5,5 millions d'euros, soit 2.200 euros par opération.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'accession sociale à la propriété en outre-mer est un objectif important, et des produits comme les logements évolutifs sociaux permettent de répondre à une demande spécifique.

Ces logements bénéficient d'ailleurs de subventions importantes, estimées à 25 millions d'euros par le ministère de l'équipement, des transports et du logement.

Ces aides viennent compléter les aides à la location sociale et très sociale (prêts locatif aidé à usage social, prêt locatif aidé d'intégration) et les aides à l'accession « classiques » (prêt à taux zéro).

Les produits en faveur du logement social outre-mer

Logement évolutif social - (LES)

Les bénéficiaires de logement évolutif social sont les ménages dont les revenus ne dépassent pas des plafonds de ressources annuelles qui varient en fonction de la composition du ménage.

L'aide est constituée par une subvention maximale de 50 % de l'investissement. Les plafonds de ressources sont fixés par arrêté préfectoral dans la limite de 50 % du plafond de ressources du prêt à taux zéro.

L'accession sociale (PTZ)

Le prêt à taux zéro à quotité de 40 % du coût du logement finance l'accession sociale dans les DOM. Les plafonds de ressources sont fixés à 70 % du plafond de ressources maximum du prêt à 0 %.

L'accession intermédiaire

Le prêt à taux zéro à quotité de 25 % finance l'accession intermédiaire dans les DOM. Les plafonds de ressources sont fixés par arrêté interministériel.

Le logement locatif social - LLS

Il est financé par une subvention de l'Etat pouvant atteindre de 27 % à 30,5 % suivant les départements et un prêt de la Caisse des dépôts et consignations au taux actuel de 4,2 % sur 35 ans au maximum.

Le logement locatif très social - (LLTS)

Il est financé par une subvention de l'Etat pouvant atteindre de 32,5 % à 36 % suivant les départements et un prêt de la Caisse des dépôts et consignations au taux actuel de 3,7 % sur 35 ans au maximum. Les loyers du LLTS sont inférieurs ou égaux à 80 % des loyers plafonds LLS.

Les résidences sociales

La mise en oeuvre de la réforme de la déconnexion a ouvert la possibilité de financer les foyers et les « résidences sociales ». Ceci est destiné à offrir de nouvelles solutions d'hébergement à des ménages présentant des difficultés particulières de logement, telles que les personnes âgées ou handicapées ou celles nécessitant un accompagnement social.

Le logement locatif intermédiaire (PLI)

Le prêt locatif intermédiaire (PLI) est destiné à financer les logements dont le loyer se situe entre celui pratiqué dans le secteur locatif social et celui observé sur le marché libre.

Le PLI finance la construction de logements locatifs, l'acquisition de logements neufs en vue de leur location, l'acquisition amélioration de logements, l'acquisition de locaux ou d'immeubles non affectés à l'habitation et leur transformation ou aménagement en logements. Il est distribué par la CDC, ou l'AFD ou tout établissement de crédit ayant passé une convention avec l'Etat au taux fixe de 5,5% sur une durée de 25 ans.

Les prêts « construction-démolition » (LLS-CD)

Ils sont en vigueur depuis mai 2000 et ouvrent la possibilité d'entreprendre des opérations de démolition de logements sociaux en assurant le relogement des locataires concernés par les démolitions. Ces prêts bénéficient d'un taux réduit de 3 %.

La réhabilitation du parc locatif social

Les procédures de financement des travaux de réhabilitation du parc locatif social ont été alignées sur celles de la PALULOS en métropole mais réservent au représentant local de l'Etat un pouvoir dérogatoire plus étendu.

L'application du taux réduit de TVA aux constructions de logements évolutifs sociaux, qui vise à réduire le « décalage » fiscal entre logement locatif social et logement d'accession sociale, devrait permettre d'accroître l'intérêt de ce produit.

Votre commission des finances y est dès lors favorable, sous réserve d'une modification rédactionnelle, consistant à supprimer la référence à l'arrêté interministériel du 29 avril 1997. En effet, il n'apparaît pas opportun de « graver » dans la loi un arrêté ministériel qui pourra être ultérieurement modifié.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 34

Abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements locatifs sociaux faisant l'objet de certains travaux de réhabilitation

Commentaire : le présent article a pour objet d'accorder un abattement de 30 % de taxe foncière sur les propriétés bâties, pendant cinq ans, pour les logements locatifs sociaux situés dans les départements d'outre-mer qui font l'objet de travaux d'amélioration destinés à conforter les bâtiments vis-à-vis de certains risques naturels prévisibles.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article insère un nouvel article 1388 ter dans le code général des impôts.

Il a pour objet d'instaurer un abattement de 30 % sur la base d'imposition de taxe foncière sur les propriétés bâties dans les départements d'outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion) pour les logements sociaux à usage locatif lorsque ces logements dont l'objet de travaux d'amélioration ayant pour objet de les conforter vis-à-vis des risques naturels prévisibles énumérés au I de l'article L. 562-1 du code de l'environnement.

A. LES LOGEMENTS CONCERNÉS

Il s'agit des logements sociaux locatifs mentionnés à l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation c'est-à-dire les logements construits, améliorés ou acquis et améliorés avec le concours financier de l'Etat ou ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement et appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré ou gérés par ceux-ci.

Le texte précise que les logements appartiennent à des organismes ou à des sociétés d'économie mixte cités aux articles L. 411-2, L. 472-1-1 et L. 481-1-1 du code de la construction et de l'habitation.

Aux termes de l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation, les organismes d'habitations à loyer modéré comprennent :

- les offices publics d'aménagement et de construction ;

- les offices publics d'habitations à loyer modéré ;

- les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré ;

- les sociétés anonymes coopératives de production d'habitations à loyer modéré ;

- les sociétés anonymes de crédit immobilier ;

- les fondations d'habitations à loyer modéré.

L'article L. 472-1-1 du code de la construction et de l'habitation vise les sociétés d'économie mixte de construction constituées dans les départements d'outre-mer en application de la loi n° 46-860 du 30 avril 1946 tendant à l'établissement et à l'exécution de plans d'équipement et de développement économique et social des territoires et départements d'outre-mer.

L'article L. 481-1-1 du code de l'habitation et de la construction vise les sociétés d'économie mixte qui versent à la Caisse de garantie du logement locatif social une contribution et les sociétés d'économie mixte exerçant une activité de construction ou de gestion de logements sociaux qui sont soumises au contrôle de l'administration.

B. LES TRAVAUX CONCERNÉS

Les travaux sont des travaux d'amélioration effectués avec le concours financier de l'Etat en application du 3° de l'article L. 301-2 du code de la construction et de l'habitation. Cet article dispose que la politique d'aide au logement comprend notamment « des aides publiques à l'investissement pour les travaux d'amélioration des logements existants réalisés par les propriétaires bailleurs, dans le parc locatif social et dans le parc privé, ainsi que par les propriétaires occupants sous condition de ressources ».

Toutefois, tous les travaux d'amélioration ne sont pas visés par le nouveau dispositif, mais seulement les travaux ayant pour objet de conforter les logements contre les risques naturels prévisibles , visés au I de l'article L. 562-1 du code de l'environnement.

Le I de l'article L. 562-1 du code de l'environnement dispose que « l'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones » .

Le présent article dispose que la nature des travaux ouvrant droit à l'abattement est fixée par arrêté conjoint du ministre chargé de l'outre-mer et du ministre chargé du budget.

Il faut noter que l'exposé des motifs du présent projet de loi retient a priori une conception restrictive du champ des travaux éligibles puisqu'il ne mentionne que les risques sismiques et cycloniques (excluant ainsi les inondations, mouvements de terrain, incendies et tempêtes) et seulement lorsque les travaux atteignent un seuil minimal de 150 euros par mètre carré.

Votre commission de plus n'a pu obtenir de précisions sur la nature des travaux qui seront éligibles au nouveau dispositif fiscal .

En effet, il apparaît qu'une étude est en cours avec le centre scientifique et technique du bâtiment (C.S.T.B) pour préparer un plan de sécurisation progressive des parcs de logements, pour faire face aux risques naturels et notamment aux risques sismiques, mais les résultats de cette étude ne seront pas disponibles avant fin 2003.

C. L'AVANTAGE FISCAL

L'avantage fiscal consiste en un abattement de la base d'imposition de taxe foncière sur les propriétés bâties de 30 % sur cinq ans.

Le taux de l'abattement est identique à celui figurant à l'article 1388 bis précité du code général des impôts pour les logements locatifs sociaux situés en zone urbaine sensible. L'abattement est cependant limité dans le temps.

L'abattement est accordé « sauf délibération contraire des collectivités territoriales ou des groupements dotés d'une fiscalité propre, pris dans les conditions fixées à l'article 1639 A bis ».

Cet article dispose que les délibérations des collectivités locales et organismes compétents relatives à la fiscalité directe locale doivent être prises avant le 1 ^er octobre pour être applicables l'année suivante. Elles sont soumises à une procédure de notification au plus tard quinze jours après la date limite prévue pour leur adoption.

Le II du nouvel article 1388 ter précise les modalités pratiques d'octroi de l'avantage fiscal. Celles-ci correspondent à celles existant déjà à l'article 1388 bis sauf que la mention de la réalisation et de l'achèvement des travaux remplace celle relative à la convention.

Le bénéfice de l'abattement prévu à l'article 1388 bis du code général des impôts ne peut se cumuler pour une même période avec le nouvel avantage fiscal. En cas de réunion des conditions pour bénéficier de ces deux abattements, l'organisme de logement social doit opter pour l'un des deux régimes.

Votre commission des finances a pu obtenir des informations sur l'impact et le coût du nouveau dispositif fiscal.

Le coût moyen de taxe foncière sur les propriétés bâties par logement est de 370 euros.

L'abattement de 30 % par logement s'évalue donc à 110 euros.

Sur une prévision de 1.000 logements par an réhabilités au titre des risques naturels, la première année, le coût sera de 1.000 x 110 = 110.000 euros.

L'abattement étant applicable pendant 5 ans, au bout de 5 ans à compter de la mise en oeuvre de la mesure, le coût annuel aura atteint son maximum soit 0,55 million d'euros.

D. LA COMPENSATION POUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES

Le II du présent article dispose que l'Etat compense chaque année la perte de recettes résultant pour les collectivités territoriales ou leurs établissements publics de coopération intercommunale des dispositions de l'article 1388 ter du code général des impôts.

Cette compensation est calculée dans les conditions prévues aux deuxième à quatrième alinéas du IV de l'article 42 de la loi de finances pour 2001.

Le IV de l'article 42 de la loi de finances pour 2001 vise à compenser aux collectivités locales l'abattement prévu à l'article 1388 bis du code général des impôts.

Il dispose ainsi qu'il est institué une dotation budgétaire ^{92 ( * )} destinée à compenser les pertes de ressources résultant des dispositions du I de l'article 1388 bis du code général des impôts pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre.

La compensation versée à chaque commune ou établissement public de coopération intercommunale est égale, chaque année, au produit du montant de l'abattement mentionné au I de l'article 1388 bis par le taux de taxe foncière sur les propriétés bâties voté par la collectivité ou l'établissement public au titre de l'année précédant celle de l'imposition.

Pour les communes qui appartiennent à un établissement public de coopération intercommunale sans fiscalité propre, le taux voté par la commune au titre de l'année précédente est majoré du taux appliqué la même année au profit de l'établissement public de coopération intercommunale.

E. DATE D'ENTREE EN VIGUEUR DE L'AVANTAGE FISCAL

Le III du présent article dispose que l'avantage fiscal s'applique aux logements dont les travaux ont été achevés à compter du 1 ^er janvier de l'année suivant celle de la publication « de la présente loi ».

Ainsi, si le présent projet de loi est définitivement adopté et promulgué d'ici la fin de l'année, les travaux achevés à compter du 1 ^er janvier 2004 seront éligibles au nouveau dispositif fiscal.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN DISPOSITIF FISCAL PEU PRÉCIS

Votre commission des finances est tout à fait favorable à la rénovation des logements sociaux en outre-mer, tout comme d'ailleurs elle est favorable à la rénovation des logements privés, bien qu'ils ne soient pas pris en compte dans le présent article.

Cependant, elle craint que le dispositif proposé ici, en ciblant les seuls travaux d'amélioration visant à la prévention de certains risques (sismique, cyclonique, incendie) ne soit très long à mettre en oeuvre. En effet, il n'existe encore aucun diagnostic précis sur le parc locatif social en outre-mer si bien que tant la nature que l'ampleur des travaux d'amélioration du parc restent à préciser .

Une autre solution aurait sans doute consisté à rendre éligibles au nouveau dispositif fiscal les travaux de réhabilitation lourde du parc social, celui-ci étant tout autant exposé à une dégradation « normale » du bâti ancien qu'à des risques plus ponctuels.

Afin de mieux préciser le dispositif fiscal , votre commission des finances vous propose donc de rendre éligibles à l'abattement les seuls gros travaux d'amélioration (travaux lourds ayant le caractère de réhabilitation), tout en précisant que ceux-ci devront avoir pour objet de mettre ces logements en conformité avec les normes sismiques, lorsque les logements ne répondent pas à ces normes.

B. LES INCONVÉNIENTS DE LA PRISE EN CHARGE D'UNE PART SUPPLÉMENTAIRE DE LA FISCALITÉ LOCALE PAR L'ETAT

L'abattement des bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties prévu par le présent projet de loi vise à inciter les propriétaires des logements mentionnés à y effectuer des travaux d'amélioration spécifiques.

La solution proposée par le présent article, qui consiste à appliquer un abattement de 30 % sur les bases de la taxe foncière et de compenser la perte de recettes correspondante aux collectivités territoriales présente des inconvénients majeurs : d'une part, elle réduit la base de la taxe foncière sur les propriétés bâties, et donc, tend à réduire l'assiette des impôts directs locaux et la part des ressources propres dans les recettes des collectivités locales ; d'autre part, elle engendre un coût pour l'Etat, en lui faisant prendre en charge une partie de l'impôt normalement acquittée par le contribuable local. Or, le coût résultant de la prise en charge par l'Etat d'une part de la taxe foncière sur les propriétés bâties constitue une dépense automatique, et donc, incompressible et source de rigidité pour le budget de l'Etat.

Votre commission des finances a critiqué à plusieurs reprises, s'agissant en particulier de la taxe d'habitation, la prise en charge croissante de la fiscalité locale par l'Etat . La multiplication des exonérations, dégrèvements et exonérations de taxe d'habitation au cours des dernières années a conduit l'Etat à prendre en charge 27,4 % des ressources des collectivités locales de métropole en matière de taxe d'habitation pour l'année 2001. Pour les collectivités locales d'outre-mer, où les dégrèvements obéissent à des règles spécifiques, cette part s'élève à 37,9 % pour l'année 2001.

Votre commission des finances souhaite mettre un terme à la croissance de la prise en charge par l'Etat de la fiscalité locale. Elle ne souhaite pas, en particulier, que les taxes foncières connaissent la même évolution que la taxe d'habitation.

Le rapporteur général de la commission des finances, notre collègue Philippe Marini, rappelait dans le rapport général sur le projet de loi de finances pour 2003 au sujet de l'article 58 decies ^{93 ( * )} , adopté en première lecture par l'Assemblée nationale et relatif aux modalités de dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties sur les logements sociaux à démolir, que « la taxe foncière sur les propriétés bâties est encore aujourd'hui le plus « pur » des impôts directs locaux : plus de 95 % du produit perçu en 2001 par les collectivités locales (17.632 millions d'euros) était acquitté par les redevables de cette taxe et non par l'Etat sous forme de compensations (334 millions d'euros) ou de dégrèvements (428 millions d'euros). A titre de comparaison, s'agissant de la taxe d'habitation, plus de 40 % du produit perçu en 2001 par les collectivités locales (10.790 millions d'euros) a été pris en charge par l'Etat sous forme de compensations (2.043 millions d'euros) ou de dégrèvements (2.490 millions d'euros).

« Les mesures adoptées depuis deux ans en faveur des organismes HLM contribuent à étendre à la taxe foncière sur les propriétés bâties le phénomène de « gruyère » qui caractérise le régime de la taxe d'habitation et la taxe professionnelle, dont l'assiette a été progressivement « grignotée » et qui aboutit à une substitution du contribuable national au contribuable local dans des proportions de nature à remettre en cause l'existence même de la fiscalité locale. Il est particulièrement nécessaire que le législateur agisse avec précaution dans ce domaine ».

Le Sénat avait, sur proposition de votre commission des finances, voté la suppression de cet article.

C. REFUSER LA RÉDUCTION DE LA PART DE LA FISCALITÉ DANS LES RECETTES DES COLLECTIVITÉS LOCALES

L'article 72-2 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République dispose que « les recettes fiscales, les autres ressources propres des collectivités et les dotations qu'elles reçoivent d'autres collectivités territoriales représentent une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ». Cet article a été inséré dans notre loi fondamentale dans le but d'enrayer le processus de réduction de la part des recettes fiscales dans les recettes locales, engagé sous la législature précédente , dont notre assemblée a souvent considéré qu'il était de nature à remettre en cause la capacité des collectivités territoriales à s'administrer librement.

Les principales atteintes à l'autonomie fiscale des collectivités locales depuis 1999

- l'article 29 de la loi de finances pour 1999 a supprimé la taxe additionnelle régionale aux droits de mutation à titre onéreux, soit plus de 10 % des recettes fiscales totales des régions ; il a également réduit le taux des droits de mutation à titre onéreux des départements sur les locaux à usage professionnel ;

- l'article 44 de la loi de finances pour 1999 a supprimé la fraction de l'assiette de la taxe professionnelle assise sur les salaires, soit environ un tiers de l'assiette de cet impôt ;

- l'article 9 de la loi de finances pour 2000 a unifié les taux départementaux des droits de mutation à titre onéreux sur les locaux d'habitation ;

- l'article11 de la loi de finances rectificative pour 2000 n° 2000-656 du 13 juillet 2000 a supprimé la part régionale de la taxe d'habitation ;

- l'article 6 de la loi de finances pour 2001 a supprimé la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (vignette) due par les personnes physiques pour leurs voitures particulières.

Le dispositif proposé par le présent article a pour effet de réduire la part des recettes fiscales dans les recettes des collectivités territoriales.

Afin de préserver les marges de manoeuvre fiscales des collectivités locales sur le produit de ses impôts locaux, votre commission des finances vous propose un amendement visant à laisser aux assemblées locales la responsabilité de la mise en oeuvre de l'abattement de 30 % sur les bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties et à supprimer la compensation versée par l'Etat aux collectivité locales et aux établissements publics de coopération intercommunale, prévue au II du présent article.

Le coût de la mise en oeuvre par les collectivités d'une telle mesure, exposé plus haut, serait relativement modeste .

Votre commission des finances souhaite affirmer une position de principe en matière de fiscalité locale. Bien que la prise en charge par l'Etat de la perte de recettes résultant pour les collectivités locales ou leurs établissements publics de coopération intercommunale de l'abattement prévu par le I du présent article soit relativement modeste, elle considère que cette mesure constitue un signal particulièrement négatif, à l'heure où « l'acte II » de la décentralisation doit conduire à des évolutions majeures en matière de fiscalité locale.

L'amendement qui vous est soumis va dans ce sens d'une plus grande autonomie, mais également d'une plus grande responsabilité des collectivités locales en matière fiscale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 35

Fixation des loyers dans les logements locatifs sociaux en cas de travaux d'amélioration

Commentaire : le présent article vise à aligner le régime applicable aux départements d'outre-mer sur celui de la métropole dans le cas de travaux de réhabilitation financés par l'Etat.

Le droit permet en effet, pour la métropole, de s'exonérer du plafonnement de l'augmentation des loyers (10 %) lorsque ces logements font l'objet de travaux de d'amélioration.

Le dispositif proposé permet donc d'étendre aux départements d'outre-mer le régime des loyers après travaux. Il apparaît que la possibilité offerte pour la métropole ne l' était que pour les cas de conventionnement à l'aide personnalisée au logement, qui n'existent pas dans les départements d'outre-mer.

Cette mesure est donc de nature à améliorer la rénovation du parc des logements sociaux.

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des affaires économiques, saisie pour avis.

TITRE IV

DISPOSITIONS RELATIVES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES

ARTICLE 36

Dotations de l'Etat aux collectivités locales

Commentaire : le présent article a pour objet d'affirmer le principe selon lequel les dotations de l'Etat aux collectivités locales d'outre-mer obéissent à des règles particulières, et de prévoir qu'un rapport précisera dans un délai de deux ces règles particulières.

Le présent article comporte deux alinéas.

Le premier dispose que « les dotations de l'Etat aux collectivités locales d'outre-mer font l'objet de dispositions particulières qui tiennent comptes de leurs caractères spécifiques ».

Le second indique que « dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la présente loi, un rapport sera déposé au Parlement par le gouvernement aux fins de préciser les modalités d'application du premier alinéa ».

Le présent article est « surprenant » à un double titre : le premier alinéa n'a pas de portée normative et décrit dans une large mesure les caractéristiques actuelles des dotations de l'Etat aux collectivités locales d'outre-mer ; le second prescrit à un horizon de deux ans la remise d'un rapport relatif à la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités d'outre-mer, alors que la refonte de ces dotations doit intervenir dans le cadre de la réforme des finances locales qui devrait être lancée à l'automne 2003. Par ailleurs, la méthode consistant à confier à un rapport le soin de préciser le contenu d'une disposition législative est peu habituelle, dès lors qu'un rapport ne saurait avoir une valeur normative.

I. DANS LE DROIT ACTUEL, LES DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER FONT L'OBJET DE DISPOSITIONS PARTICULIÈRES

A. LES SPÉCIFICITÉS DES DOTATIONS AUX COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER ...

Le seul concours financier de l'Etat aux collectivités locales d'outre-mer, qu'aucune règle particulière ne distingue de celles applicables en métropole, est la dotation d'intercommunalité, qui constitue la fraction de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes versée aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

Pour l'ensemble des autres dotations de l'Etat aux collectivités locales, le code général des collectivités territoriales prévoit des règles particulières pour les collectivités d'outre-mer ^{94 ( * )} :

- s'agissant de la dotation forfaitaire des communes, qui constitue la principale composante de la DGF, l'article L. 2563-2 du code général des collectivités territoriales prévoit une majoration de 4,5 millions d'euros des attributions versées aux communes d'outre-mer, cette somme étant prélevée sur les crédits de la dotation de solidarité urbaine (DSU) et de la dotation de solidarité rurale (DSR) versées aux communes de métropole. L'article L. 2563-2-1 du code général des collectivités territoriales introduit par l'article 54 de la loi d'orientation pour l'outre-mer n° 2000-1207 du 13 décembre 2000, prévoit une autre majoration de la dotation forfaitaire des commune d'outre-mer, d'un montant de 6,1 millions d'euros, également prélevés sur la DSU et la DSR des communes de métropole ;

- s'agissant de la dotation d'aménagement , qui constitue l'autre composante de la DGF, les communes d'outre-mer ne sont pas éligibles à la DSU et à la DSR, mais bénéficient d'un prélèvement effectué sur le montant global de la dotation d'aménagement. Ainsi, l'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales garantit aux communes d'outre-mer un taux de progression de la somme de leurs attributions au titre de la dotation forfaitaire et de la dotation d'aménagement égal au taux de progression total de la DGF. Pour les communes de métropole, cette garantie n'existe pas et par conséquent, lorsque le montant de la dotation d'intercommunalité connaît une progression importante, le montant disponible au titre de la DSU et de la DSR sert de variable d'ajustement de la DGF ;

- s'agissant de la dotation globale d'équipement , l'article L. 2334-33 du code général des collectivités territoriales fixe les seuils d'éligibilité des communes et EPCI d'outre-mer à des niveaux supérieurs à ceux retenus pour la métropole ^{95 ( * )} ;

- s'agissant du fonds national de péréquation , l'article 1648 B bis du code général des impôts prévoit que les communes d'outre-mer bénéficient d'une quote-part calculée en rapportant la population des départements d'outre-mer et de Mayotte à la population totale des communes éligibles, ce rapport étant majoré de 10 %.

B. ... TIENNENT-ELLES COMPTE DE LEURS « CARACTÈRES SPÉCIFIQUES » ?

Si la principale caractéristique (ou le « caractère spécifique ») des collectivités locales d'outre-mer est d'être, en moyenne, moins riches que les collectivités locales de métropole, les règles de calcul des dotations de l'Etat tiennent compte de cette spécificité puisque le montant par habitant des principales dotations de l'Etat y est supérieur au montant constaté en métropole.

Montant, en euros par habitant, des dotations de l'Etat aux collectivités locales de métropole et d'outre-mer

Dotations	Métropole	Outre-mer	Ecart en %
1. Dotation globale de fonctionnement (DGF) :
Dotation forfaitaire	169,0	169,9	+ 1 %
Dotation d'aménagement	15,5	19,6	+ 27 %
Dotation d'intercommunalité	35,7	38,4	+ 8 %
2. Fonds national de péréquation	8,7	9,8	+ 13 %
3. Dotation de développement rural	1,8	3,2	+ 77 %

Source : ministère de l'intérieur

Les critères appliqués aux collectivités locales d'outre-mer sont souvent des aménagements de ceux utilisés pour les collectivités de métropole, ainsi que le montrent les exemples cités plus haut. Or, la prise en compte de la situation spécifique des collectivités territoriales d'outre-mer pourrait justifier, comme le suggère le présent article et dans certains cas, l'édiction de critères particuliers. Il conviendrait d'étudier de manière précise, au regard notamment des charges spécifiques incombant aux collectivités d'outre-mer, le mode de calcul de l'enveloppe des dotations bénéficiant aux collectivités territoriales d'outre-mer ainsi que le mode de répartition de cette somme entre les collectivités concernées.

II. UNE INÉVITABLE RÉFORME DES DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER

A. UNE RÉFORME INSCRITE DANS LE CADRE D'ENSEMBLE DE LA RÉFORME DES FINANCES LOCALES ...

L'exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République, devenue la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, précisait que « le principe de libre administration suppose, pour être effectif, que les collectivités territoriales aient la garantie de disposer des ressources nécessaires à la mise en oeuvre de leurs compétences. Cette garantie est particulièrement nécessaire pour progresser vers une organisation décentralisée de la République qui soit véritablement décentralisée. Elle doit avoir pour corollaire une responsabilité accrue des collectivités territoriales. Enfin, elle va de pair avec une exigence de solidarité entre les collectivités permettant de corriger les inégalités liées au territoire ».

La logique mise à l'oeuvre par le gouvernement à travers la loi constitutionnelle précitée consiste à rééquilibrer la part du financement des collectivités territoriales issue de la fiscalité (ainsi, l'article 72-2 de la Constitution dispose que « les recettes fiscales, les autres ressources propres des collectivités et les dotations qu'elles reçoivent d'autres collectivités territoriales représentent une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources »), à corriger les inégalités de ressources entre les collectivités territoriales par la loi au moyen de dispositifs de péréquation (le dernier alinéa de l'article 72-2 précité dispose que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ») et, en conséquence, à revoir l'organisation et la finalités des dotations aux collectivités territoriales. Une réforme des règles de répartition des dotations est inévitable et concernera nécessairement les dotations aux collectivités d'outre-mer.

Il serait par ailleurs utile de profiter de cette réforme pour rationaliser les règles relatives aux dotations de l'Etat aux anciens territoires d'outre-mer, qui ne sont pas codifiés au code général des collectivités territoriales et qui dans certains cas tendent à devenir quasi coutumières.

B. ... QUI DEVRAIT ÊTRE LANCÉE DÈS 2003

Le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution dispose que : « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en oeuvre ». D'après les informations recueillies par votre rapporteur, cette loi organique devrait être déposée à l'automne sur le bureau des assemblées.

Cette loi organique apportera à la logique du système de financement des collectivités territoriales des bouleversements tels que la réforme de l'autre pilier des ressources des collectivités territoriales, les dotations, qui devra être engagée parallèlement.

Par ailleurs, une réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) est inévitable du fait de la nécessité d'y intégrer la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle dès l'année 2004. La réforme des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales devra donc être engagée dès cette année, et sera l'occasion d'édicter des dispositions spécifiques pour les dotations versées aux collectivités locales d'outre-mer.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 37

Dotation de l'Etat aux communes afin de mener des opérations de premier numérotage

Commentaire : le présent article propose d'aider les collectivités territoriales d'outre-mer à améliorer leur connaissance de leurs bases fiscales en prévoyant de prendre en charge la moitié du coût de l'opération de premier numérotage.

Les collectivités d'outre-mer souffrent d'une insuffisante connaissance de leurs bases de fiscalité locale, qui contribue à limiter le montant tiré de la taxe d'habitation et des taxes foncières.

La connaissance des bases de fiscalité locale constitue en effet un préalable essentiel à l'exercice de leur pouvoir fiscal

La loi d'orientation pour l'outre-mer n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 prévoyait de rendre obligatoires pour les communes les opérations de premier numérotage, sans que des moyens spécifiques aient été prévus pour les aider.

Le présent article propose donc de créer une aide spécifique pour les opérations de premier numérotage. Cette opération consiste simplement à numéroter les maisons dans les rues. L'Etat prendrait ainsi en charge la moitié du coût de l'opération.

Deux éléments doivent être relevés :

- cette dotation est temporaire puisqu'elle ne s'applique qu'aux opérations terminées avant le 31 décembre 2008 ;

- les modalités du versement par l'Etat de l'aide sont déterminées en loi de finances.

Le coût de cette mesure est estimé à un million d'euros par an, mais dépendra de la volonté des communes de réaliser ces opérations.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 38


Elaboration du schéma d'aménagement territorial

Commentaire : le présent article prévoit d'associer à l'élaboration du schéma d'aménagement régional les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes.

Dans l'état actuel du droit, l'article L. 4433-9 du code général des collectivités territoriales prévoit que ce schéma, spécifique aux régions d'outre-mer, est réalisé sous l'autorité du conseil régional, en association avec l'Etat, le département et la commune.

La mesure proposée vise donc à assurer une plus grande cohérence des différents outils d'aménagement du territoire.

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des affaires économiques, saisie pour avis.

ARTICLE 39

Compétence des régions d'outre-mer en matière de transports ferroviaires

Commentaire : le présent article a pour objet d'étendre les compétences des régions d'outre-mer en matière ferroviaire.

Les régions de métropole se sont vues confier, par les articles 124 et 126 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, certaines compétences en matière d'organisation des services ferroviaires régionaux de transport des voyageurs sur le réseau ferré national.

Or, il n'existe pas de réseau ferré national outre-mer, ce qui rend inopérante cette disposition, et prive donc les régions d'outre-mer de toute capacité en ce domaine.

Le présent article propose donc d'autoriser les régions d'outre-mer à créer et exploiter des infrastructures de transport ferroviaire.

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des affaires économiques, saisie pour avis.

ARTICLE 40

Exercice des pouvoirs de police sur la voirie nationale transférés aux régions d'outre-mer

Commentaire : le présent article a pour objet d'accroître les compétences des présidents de conseil régional d'outre-mer en matière de pouvoirs de police de la voirie.

La loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer a institué la possibilité de transférer aux régions d'outre-mer la gestion du patrimoine de la voirie classée en route nationale.

Certaines régions se sont montrées intéressées par cette possibilité. Cependant, la question de l'exercice des pouvoirs de police n'avait pas été précisée, en particulier pour la circulation et la gestion du domaine.

Le présent article propose donc de transférer au président du conseil régional le pouvoir de police administrative sur la voirie classée nationale transférée, sans préjudice des pouvoirs du maire et du préfet, ce dernier se voyant reconnaître un pouvoir de substitution d'action en vue de maintenir l'ordre public.

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des lois, saisie pour avis.

ARTICLE 41

Offices de l'eau dans les départements d'outre-mer

Commentaire : le présent article a pour objet de donner aux offices en charge de la gestion de l'eau dans les départements d'outre-mer la possibilité de percevoir une redevance.

Un établissement public local est chargé, dans chaque département d'outre-mer, de faciliter les actions d'intérêt commun dans le domaine de l'eau.

A la différence des agences de bassin en métropole, ces offices n'ont pas de compétence reconnue en matière de création de taxes.

Le présent article propose donc de leur accorder cette possibilité en leur permettant de percevoir une redevance sur les prélèvements d'eau.

Décision de la commission : votre commission a décidé de s'en remettre à la commission des affaires économiques, saisie pour avis.

TITRE V

CONTINUITÉ TERRITORIALE

ARTICLE 42

Dotation de continuité territoriale

Commentaire : le présent article a pour objet de créer, au bénéfice des collectivités territoriales d'outre-mer, une dotation de continuité territoriale destinée à faciliter les déplacements des résidents de ces collectivités entre celles-ci et le territoire métropolitain.

I. UNE PROBLÉMATIQUE COMMUNE AUX RÉGIONS ULTRAPÉRIPHÉRIQUES ET A LA CORSE

A. LES SOLUTIONS RETENUES PAR L'ESPAGNE ET LE PORTUGAL

Avec la France, l'Espagne et le Portugal sont les deux autres Etats membres de l'Union européenne dont certains territoires sont considérés comme des régions ultrapériphériques au sens de l'article 299-2 du traité d'Amsterdam.

Ces deux Etats ont mis en place des dispositifs d'aide à la continuité territoriale au profit des résidents des Canaries et des Baléares d'une part, des Açores d'autre part.

Ces dispositifs sont décrits ainsi dans le rapport de notre collègue Jean-Paul Virapoullé sur la stratégie de mise en oeuvre de l'article 299-2 du traité d'Amsterdam pour les départements français d'outre-mer :

« Dispositif pour les Canaries et les Baléares :

« Les subventions concernent les résidents des canaries, des baléares, de Ceuta et de Mellila qui bénéficient de réduction de 33 % pour les transports aériens avec la péninsule et entre les îles de chque archipel.

« Pour le transport maritime, les réductions sont de 33 % vers la péninsule et de 10 % pour les déplacements inter-insulaires.

« Dispositif pour les Açores :

« Pour le transport aérien, les résidents bénéficient de réductions d'environ 30 %, résultant du cahier des charges pour l'attribution des lignes.

« Ces réductions font l'objet de compensations financières au titre de charges de services d'intérêt économique général.

« Pour le transport maritime, certaines lignes bénéficient de compensations au titre de charges de service d'intérêt économique général (desserte périodique minimum ...) ».

B. LA DOTATION DE CONTINUITÉ TERRITORIALE VERSÉE À LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE DE CORSE

Une dotation de continuité territoriale est versée chaque année à la collectivité territoriale de Corse. Cette dotation constitue un concours particulier au sein de la dotation générale de décentralisation (DGD) attribuée à cette collectivité. La dotation est indexée sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF). La loi de finances pour 2003 fixe son montant à 165,2 millions d'euros.

L'article L. 4424-27 du code général des collectivités territoriales dispose que le principe de continuité territoriale est destiné à « atténuer les contrainte de l'insularité » par, selon les termes de l'article L. 4424-28 du même code, « des dessertes dans des conditions d'accès, de qualité, de régularité et de prix » qui ne seraient pas de nature à handicaper la Corse par rapport aux autres partes du territoire national.

La dotation est gérée par l'office des transports de la Corse qui répartit les crédits entre des compagnies de transport maritime ou aérien avec lesquelles il a conclu des conventions.

Par délibération n° 99/154 AC de l'Assemblée de Corse, adoptée le 23 décembre 1999, la collectivité territoriale de Corse a décidé de créer une aide directe au profit de certaines catégories de passagers : les résidents à titre principal en Corse ; les jeunes de moins de 25 ans ; les personnes de plus de 60 ans ; les étudiants de moins de 27 ans ; les personnes voyageant en famille ; les personnes handicapée ou invalides.

Cette aide a été notifiée à la Commission européenne le 31 décembre 1999, et déclarée conforme au droit communautaire par la Commission le 3 mars 2000. La Commission européenne précise que « le régime est renouvelable annuellement, le coût annuel de la mesure étant évalué à 150 millions de francs français (22,87 millions d'euros). Les sommes en cause seront prélevées sur la dotation de continuité territoriale ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de créer un nouveau concours financier de l'Etat aux collectivités locales d'outre-mer dénommé « dotation de continuité territoriale ».

A. LES BÉNÉFICIAIRES DE LA DOTATION DE CONTINUITÉ TERRITORIALE

Le premier alinéa dispose que la dotation serait versée, dans les départements d'outre-mer, au conseil régional. Seraient également éligibles la collectivité départementale de Mayotte, la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et Wallis-et-Futuna.

B. L'OBJET DE LA DOTATION DE CONTINUITÉ TERRITORIALE

Le deuxième alinéa du présent article indique que la dotation est « destinée à faciliter les déplacements des résidents de ces collectivités entre celles-ci et le territoire métropolitain ». Les aides aux entreprises et au transport de marchandises sont donc explicitement exclues du bénéfice du dispositif. L'aide ne devrait a priori pas concerner les déplacements entre collectivités d'outre-mer.

Le même alinéa précise que les crédits de la dotation devront contribuer à financer une « aide au passage aérien dans les conditions déterminées par la collectivité ». L'exposé des motifs du présent projet de loi apporte une précision qui restreint les marges de manoeuvre des assemblées locales puisqu'il indique que « cette dotation permettra d'accorder à chaque résident une aide forfaitaire, limitée à un voyage par an entre la collectivité et la métropole ». Aucun décret d'application n'est prévu pour la mise en oeuvre de cette mesure.

Dans l'esprit du gouvernement, même si le texte ne le prévoit pas, l'aide sera versée au résident sous la forme d'un coupon lui donnant droit à une réduction, la collectivité remboursant par la suite la compagnie aérienne. Les collectivités d'outre-mer pourront décider de majorer, à partir de leurs ressources propres, le montant de l'aide versée au passager. Elles pourront également déterminer les catégories de passagers éligibles à la totalité de l'aide.

Le deuxième alinéa du présent article précise par ailleurs, ce qui va de soi, que l'aide est accordée « dans le respect des règles de la concurrence ». Le gouvernement n'a cependant pas jugé nécessaire de notifier les dispositions du présent article à la Commission européenne.

Les règles communautaires en matière de transport aérien de passagers

En réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, préparatoire à l'examen du projet de loi de finances pour 2003, le ministère de l'outre-mer avait apporté les précisions suivantes :

« Les règlements communautaires n° 2408/92 et 2409/92 du 23 juillet 1992 concernant l'accès des transporteurs communautaires aux liaisons aériennes intra-communautaires et les tarifs passagers et de fret des services aériens posent le principe du libre accès aux lignes aériennes de l'espace communautaire à tous les transporteurs de l'Union européenne et de la liberté tarifaire.

« Il laisse néanmoins la possibilité pour chacun des Etats-membres :

« - d'imposer des obligations de services publics ou OSP (continuité, régularité, fréquences, capacité, tarifs, ...) sur des dessertes régulières vers un aéroport desservant une région périphérique ou de développement, si ces liaisons sont considérées comme vitales pour le développement de la zone en question : de telles obligations doivent s'imposer de façon identique à tous les transporteurs communautaires désireux d'exploiter les liaisons en question et il n'y a pas de compensations financières versées aux transporteurs (la desserte métropole-DOM fait l'objet depuis 1997 de telles obligations de services publics, jusqu'à présent ;

« - de recourir, dans l'hypothèse où le caractère contraignant de ces OSP conduit à une absence d'offres, à un appel d'offres, avec compensation par les autorités publiques du surcoût induit par ces OSP : il y a en ce cas limitation de la desserte sur la liaison en question au seul transporteur sélectionné ;

« - de mettre en place un régime d'aides à caractère social (tarifs réduits) au profit de certaines catégories de passagers (autorisées par le Traité de l'Union Européenne : article 87-3) : le transporteur peut ainsi vendre les billets à tarifs réduits sur la base de justificatifs et se faire rembourser par la collectivité publique la différence avec le plein tarif ; ce dispositif est valable quelle que soit la compagnie choisie par la personne bénéficiant de cette aide.

« - de combiner les deux dispositifs (mise en place d'OSP dans un contexte concurrentiel et aides à caractère social) sur une même desserte, les tarifs particuliers imposés dans les OSP faisant alors le biais d'une compensation tarifaire par le biais des aides à caractère social ».

C. LE MONTANT ET LES CRITÈRES DE RÉPARTITION DE LA DOTATION

L'étude d'impact associée au présent projet de loi évalue à 30 millions d'euros le montant de la dotation de continuité territoriale pour sa première année d'existence. Pour les années suivantes, elle serait, comme celui de la dotation de continuité territoriale versée à la collectivité territoriale de Corse, indexé sur la dotation globale de fonctionnement. Le gouvernement n'a pas encore déterminé l'imputation budgétaire des crédits correspondants.

Le présent article est « muet » s'agissant des critères de répartition entre les collectivités bénéficiaires. L'article 34 de la Constitution dispose que la loi détermine les principes fondamentaux « de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ». En conséquence, les modalités de répartition des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales, y compris lorsqu'il y a lieu les pondérations affectée à chaque critère de répartition, sont généralement prévues par la loi.

La loi se contente cependant parfois d'évoquer les critères de répartition. C'est par exemple le cas s'agissant de la dotation de fonctionnement minimale des départements dont l'article L. 3334-7 du code général des collectivités territoriales dispose qu'un « décret en Conseil d'Etat fixe les modalités de répartition de la dotation en tenant compte, notamment, de leur potentiel fiscal et de la longueur de leur voirie ». S'agissant des attributions du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles dispose que le montant est réparti entre les départements en fonction de la part des dépenses de chaque département dans le total des dépenses consacrées au financement de cette allocation, et qu'il est modulé en fonction du nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion et du potentiel fiscal. Dans sa décision n° 2001-447 DC du 18 juillet 2001 concernant la loi relative à l'APA, le Conseil constitutionnel a estimé que « le législateur a suffisamment précisé, au regard des articles 34 et 72 de la Constitution, les éléments de calcul du concours que le Fonds devra verser à chaque département ».

Le dernier alinéa du présent article prévoit que les modalités de répartition de la dotation sont fixées par un décret en Conseil d'Etat. Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès du gouvernement, la répartition devrait être effectuée en fonction des critères de population et de distance par rapport à la métropole, en fonction de pondérations à déterminer.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les dispositions du présent article s'inscrivent dans le cadre d'une politique globale d'abaissement du coût des transports entre l'outre-mer et la métropole . La création dans le projet de loi de finances pour 2003 du « passeport mobilité » financé à hauteur de 17 millions d'euros par les crédits du ministère de l'outre-mer permet d'accroître les possibilités pour les étudiants ultramarins de suivre des formations dans des filières qui n'existent pas dans les universités locales. Par ailleurs, l'exonération totale de cotisations patronales accordée aux entreprises de transport aérien pour l'ensemble des rémunérations jusqu'à 1,3 SMIC proposée par le titre premier du présent projet de loi est de nature à contribuer à l'abaissement du prix des billets, concourant ainsi au développement des échanges et du tourisme.

La dotation de continuité territoriale permettra de faciliter la mobilité de nos compatriotes ultramarins.

Votre commission des finances vous soumet un amendement rédactionnel tendant à supprimer la précision selon laquelle l'aide est accordée « dans le respect des règles de la concurrence ». Cette suppression se justifie d'une part, car il va de soi qu'une disposition législative doit respecter les règles de la concurrence, en particulier les règles communautaires qui ont une valeur supérieure à celle de la loi dans la hiérarchie des normes juridiques, et d'autre part, parce que cette précision est source de confusion. En effet, faudrait-il considérer que, lorsqu'une loi ne précise pas que les règles de la concurrence doivent être respectées, celles-ci ne s'appliqueraient pas ?

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE VI

DISPOSITIONS RELATIVES À L'ACTUALISATION DU DROIT DE L'OUTRE-MER

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 43

Modification des références aux territoires d'outre-mer dans les textes législatifs et réglementaires

Commentaire : pour tenir compte des dispositions de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, le présent article additionnel a pour objet d'actualiser les références aux territoires d'outre-mer dans les textes législatifs et réglementaires.

I. LA SUPPRESSION DES REFERENCES AUX TERRITOIRES D'OUTRE-MER DANS LES TEXTES LEGISLATIFS ET REGLEMENTAIRES

La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 a supprimé toute référence aux territoires d'outre-mer dans la Constitution. Après les changements de statut de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte ^{96 ( * )} , les territoires d'outre-mer désignaient lors de l'adoption de la loi constitutionnelle la Polynésie française, les îles Wallis-et-Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises.

Votre commission des finances vous propose ainsi un amendement ayant pour objet de remplacer dans toutes les dispositions législatives et réglementaires en vigueur la référence aux territoires d'outre-mer par la référence à la Polynésie française, au îles Wallis-et-Futuna et aux Terres australes et antarctiques françaises. L'ordre suit celui alphabétique du nom de ces collectivités, tout en clôturant cette liste par les Terres australes et antarctiques françaises, qui n'ont pas de population permanente.

Ce dispositif permet d'éviter des modifications ultérieures des textes législatifs et réglementaires en cas de changement de statut .

Lors de l'adoption de la loi organique du 19 mars 1999, le législateur avait déjà remplacé les références au « territoire de la Nouvelle-Calédonie » par des références en termes géographiques « à la Nouvelle-Calédonie » pour l'ensemble des dispositions législatives et réglementaires en vigueur ^{97 ( * )} .

II. UNE ACTUALISATION PRENANT EN COMPTE LES EVOLUTIONS DU CHAMP D'APPLICATION DE LA NOTION DE TERRITOIRE D'OUTRE-MER

Le remplacement des références aux territoires d'outre-mer ne doit pas exclure Saint-Pierre-et-Miquelon du champ d'application des dispositions législatives et réglementaires qui ont été adoptées lorsque cette collectivité avait le statut de territoire d'outre-mer.

L'archipel constituait un territoire d'outre-mer avant l'entrée en vigueur de la loi n° 76-664 du 19 juillet 1976 relative à l'organisation de Saint-Pierre-et-Miquelon.

La question du champ d'application des lois relatives aux territoires d'outre-mer se pose différemment pour la Nouvelle-Calédonie, territoire d'outre-mer jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998 relative à la Nouvelle-Calédonie, et pour Mayotte, qui faisait partie du territoire d'outre-mer des Comores avant d'être dotée du statut provisoire de collectivité territoriale de la République conformément aux dispositions de la loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte.

En effet, les lois en vigueur relatives aux statuts de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte ont opéré les actualisations des textes législatifs et réglementaires qu'impliquaient les changements de statut ^{98 ( * )} . Malheureusement, il arrive que certains articles des codes continuent d'inclure la Nouvelle-Calédonie dans la catégorie des territoires d'outre-mer.

Les paragraphes I et II du présent article additionnel procèdent ainsi au remplacement des références aux territoires d'outre-mer suivant les collectivités territoriales qui ont été successivement dotées de ce statut, à l'exclusion de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte :

- avant l'entrée en vigueur de la loi du 19 juillet 1976, les références aux territoires d'outre-mer sont remplacées par les références à la Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis-et-Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises ;

- après l'entrée en vigueur de la loi du 19 juillet 1976, les références aux territoires d'outre-mer sont remplacées par les références à la Polynésie française, les îles Wallis-et-Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 43

Habilitation du gouvernement à prendre par ordonnances des mesures nécessaires à l'actualisation du droit applicable à l'outre-mer

Commentaire : le présent article a pour objet d'autoriser le gouvernement à prendre par ordonnances des mesures nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable dans certains départements et collectivités d'outre-mer en matière économique et sociale.

Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le présent article autorise le gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'actualisation et l'adaptation du droit applicable outre-mer.

I. LA PROCEDURE DES ORDONNANCES

A. LE CADRE CONSTITUTIONNEL DE L'ARTICLE 38

Aux termes de l'article 38 de la Constitution, « le gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». A la demande du gouvernement, le Parlement se dessaisit momentanément de sa compétence mais sous certaines limites. Le gouvernement doit préciser « la finalité des mesures qu'il propose de prendre » ^{99 ( * )} , c'est-à-dire le domaine d'intervention de l'habilitation ; les ordonnances doivent être adoptées pendant une durée limitée fixée par la loi d'habilitation, laquelle détermine également le délai de dépôt d'un projet de loi de ratification pour que les mesures acquièrent valeur législative.

S'agissant des collectivités d'outre-mer visées à l'article 74 de la Constitution, leur « statut est défini par une loi organique, adoptée après avis de l'Assemblée délibérante, qui fixe » notamment « les conditions dans lesquelles ses institutions sont consultées sur les projets et propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières à la collectivité, ainsi que sur la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux conclus dans les matières relevant de sa compétence ».

En matière de droit applicable outre-mer, le procédé des ordonnances permet d'éviter une divergence prolongée entre les règles applicables en métropole et dans les départements d'outre-mer et celles appliquées dans les autres collectivités d'outre-mer.

Cependant, si les projets de loi de ratification ne sont jamais inscrits à l'ordre du jour des assemblées, le recours aux ordonnances devient un « moyen pratique » de légiférer dans des domaines techniques sans accomplir la phase parlementaire d'élaboration de la loi.

B. UNE NOUVELLE PROCEDURE CONSTITUTIONNELLE D'HABILITATION POUR L'ACTUALISATION DU DROIT APPLICABLE OUTRE-MER

L'article 11 de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 a introduit dans la Constitution un nouvel article 74-1 ^{100 ( * )} qui crée une procédure d'habilitation spécifique pour le gouvernement à prendre des mesures d'actualisation du droit applicable dans les collectivités ultramarines.

La création d'une procédure d'habilitation permanente n'est pas motivée par une volonté de constitutionnaliser la dérive actuelle en matière de recours à la procédure des ordonnances, mais au contraire d'en prendre acte et de l'encadrer. A l'initiative du Sénat, l'article 74-1 précité dispose en effet que les ordonnances « deviennent caduques en l'absence de ratification par le Parlement dans le délai de dix-huit mois suivant cette publication ». Désormais, le Parlement a l'assurance d'examiner les projets de loi de ratification dans les dix-huit mois de la publication des ordonnances.

La procédure prévue à l'article 74-1 de la Constitution ne se substitue pas aux ordonnances de l'article 38 précité de la Constitution pour l'actualisation du droit applicable outre-mer.

Plusieurs raisons expliquent que le présent article propose de recourir à la procédure de l'article 38 plutôt qu'à la nouvelle procédure. D'une part, l'article 74-1 ne s'applique pas aux départements et régions d'outre-mer et aux Terres australes et antarctiques françaises, expressément visés par plusieurs dispositions de cet article. En outre, cette procédure ne permet pas d'étendre à la Nouvelle-Calédonie et aux collectivités régies par l'article 74 de la Constitution ^{101 ( * )} des dispositions en vigueur dans les seuls départements ou régions d'outre-mer ou seulement dans les Terres australes et antarctiques françaises. Enfin, le champ d'application de l'article 74-1 précité est limité aux ordonnances relevant du domaine de compétence de l'Etat. Or certaines ordonnances, comme celle relative à l'organisation judiciaire et au statut des cadis à Mayotte (cf. f) du 6° du I), devraient par nature comporter des dispositions ne relevant pas exclusivement du domaine de l'Etat.

II. LES CONSULTATIONS ET LES DELAIS

A. CONSULTATIONS DES INSTITUTIONS DES COLLECTIVITES D'OUTRE-MER

Concernant la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie, le 1° du II du présent article prévoit que les projets d'ordonnance seront soumis pour avis « aux institutions compétentes prévues respectivement par la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et par la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ».

La consultation de l'Assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna est prévue au 2° du II du présent article.

Les conseils généraux et régionaux intéressés de la Guadeloupe, de Guyane, de la Martinique et de la Réunion seront soumis pour avis conformément au 3° du présent article, « dans les conditions prévues aux articles L. 3444-1 ^{102 ( * )} et L. 4433-3-1 ^{103 ( * )} du code général des collectivités territoriales ».

La consultation du conseil général de Mayotte doit être organisée au 4° « dans les conditions prévues à l'article L. 3511-12 du code général des collectivités territoriales » ^{104 ( * )} .

Conformément au 5° du II de l'article, pour les dispositions relatives à Saint-Pierre-et-Miquelon l'avis du conseil général intervient « dans les conditions prévues à l'article 28 de la loi n° 85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon ^{105 ( * )} ».

La consultation du conseil consultatif des Terres australes et antarctiques françaises est prévue au 6° du II de cet article.

Les consultations locales marquent la volonté de concertation du gouvernement, sans toutes s'imposer juridiquement. Leur portée est toutefois limitée par l'incertitude concernant les « institutions compétentes » en Polynésie française. Les termes employés correspondent à ceux de l'article 74 de la Constitution. Dans le régime juridique antérieur à l'adoption de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, le Conseil des ministres était compétent, conformément à l'article 32 de la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie. Obligatoirement consulté, il devait rendre son avis dans le délai d'un mois. L'Assemblée de Polynésie ne se prononçait que si la loi le prévoyait expressément. Depuis l'entrée en vigueur de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, l'Assemblée de Polynésie doit être consultée sur les projets d'ordonnance dans les conditions prévues par une loi organique qui reste à adopter.

Les statuts de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte prévoient une consultation obligatoire des assemblées locales sur les projets d'ordonnance dans le délai d'un mois, ramené à quinze jours en cas d'urgence.

La jurisprudence administrative a précisé que la seule obligation pour le gouvernement consistait à saisir les assemblées locales délibérantes en application des lois d'habilitation. L'absence d'avis ou un avis négatif ne font pas obstacle à l'adoption de l'ordonnance.

B. DELAIS D'ADOPTION DES ORDONNANCES ET DE DEPOT DU PROJET DE LOI DE RATIFICATION

Ces délais sont fixés au III du présent article :

- les ordonnances doivent être prises au plus tard le dernier jour du dix-huitième mois suivant la promulgation de la présente loi (pour les ordonnances prévues au 1° du I), le dernier jour du vingt-quatrième mois (pour les autres ordonnances ^{106 ( * )} ) et le dernier jour du trentième mois (pour l'ordonnance prévue au f du 6° du I, relative à l'organisation judiciaire et au statut des cadis à Mayotte) ;

- les projets de loi portant ratification de ces ordonnances doivent être déposés devant le Parlement au plus tard six mois à compter de leur publication.

Les délais prévus couvrent des périodes dont la durée tend à s'allonger (cf. tableau comparatif ci-dessous).

Par comparaison, la loi n° 99-899 du 25 octobre 1999 portait habilitation du gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer pendant une durée limitée à six mois.

De même, la procédure de l'article 74-1 de la Constitution prévoit une ratification - et non le simple dépôt du projet de loi de ratification - dans le délai maximum de dix-huit mois.

Délais prévus pour les ordonnances de l'article 38 de la Constitution concernant quelques textes récents

Loi ou projet de loi	Délai de publication de l'ordonnance ^107 ( * )	Délai de dépôt du projet de loi de ratification ^1
Loi n° 2001-503 du 12 juin 2001 portant habilitation du gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'adaptation du droit applicable outre-mer	9 mois	12 mois
Loi n° 2002-276 relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002	12 mois	18 mois
Loi n° 2002- 1094 d'orientation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002	9 mois	12 mois
Loi n° 2002-1138 d'orientation pour la justice du 9 septembre 2002	12 mois	15 mois
Projet de loi sur la sécurité financière	12 mois	18 mois
Projet de loi de programme pour l'outre-mer	18, 24 et 30 mois	24, 30 et 36 mois

III. LE CHAMP DES HABILITATIONS

A. DOMAINE D'INTERVENTION DE L'HABILITATION

L'habilitation demandée concerne de nombreux domaines, notamment économique et financier, mais également social ^{108 ( * )} , judiciaire ou relevant de la sécurité publique ^{109 ( * )} .

Dans le domaine d'attributions de votre commission des finances, il est proposé d'accorder une habilitation dans le champ défini largement du droit économique, commercial, monétaire et financier en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, aux îles Wallis-et-Futuna, dans les Terres australes et antarctiques françaises et à Mayotte ^{110 ( * )} , ainsi que pour l'extension à Mayotte de mesures du code de la mutualité ^{111 ( * )} .

Pour les autres domaines d'habilitation, votre commission des finances s'en remet à la compétence de la commission des affaires économiques, la commission des affaires sociales et la commission des lois , saisies pour avis.

B. DROIT ÉCONOMIQUE, COMMERCIAL, MONÉTAIRE ET FINANCIER

L'habilitation est demandée dans le but d'étendre et d'adapter à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française, aux îles Wallis-et-Futuna, aux Terres australes et antarctiques françaises et à Mayotte des dispositions législatives à caractère économique et financier adoptées en 2001 et 2002. Les ordonnances doivent également actualiser le régime de certaines activités financières et monétaires propres à l'outre-mer.

Selon les informations transmises par le gouvernement, ces mesures consisteraient en :

a) l'actualisation et l'adaptation des principales dispositions de la loi n° 2001-415 du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques relatives au déroulement des offres publiques d'achat ou d'échange, aux autorités de régulation financières ^{112 ( * )} , à la participation des salariés aux résultats de l'entreprise, au blanchiment des capitaux, à diverses autres opérations financières ^{113 ( * )} et aux sociétés commerciales ^{114 ( * )} , ainsi que l'application de dispositions concernant le contrôle de l'Etat sur les sociétés, syndicats, associations ou entreprises de toute nature faisant appel au concours financier de l'Etat ^{115 ( * )} ;

b) l'extension aux collectivités concernées de dispositions de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, relatives notamment à la commande publique, au droit des sociétés et aux sociétés de participations financières de professions libérales ;

c) l'application de dispositions de la loi n° 2002-1303 du 30 octobre 2002 qui a modifié les règles de cumul édictées par la loi sur les nouvelles régulations économiques ;

d) l'instauration d'un régime juridique pour les activités financières des offices des postes et télécommunications de Polynésie française et Nouvelle-Calédonie ^{116 ( * )} , établissements publics également prestataires de services financiers ; cette ordonnance doit combler une situation de vide juridique concernant l'office des postes et télécommunications de Polynésie française qu'a soulignée le Conseil d'Etat dans un avis du 8 décembre 1998 et à laquelle une délibération de l'Assemblée de la collectivité a appelé à remédier ^{117 ( * )} ;

e) la modernisations des statuts de l'Institut d'émission d'outre-mer (IEOM), conforme aux missions d'une banque centrale qu'il exerce de fait ; cet objectif devrait impliquer de redonner explicitement au conseil de surveillance de l'IEOM la capacité de déterminer la politique de réserves obligatoires dans les collectivités d'outre-mer ^{118 ( * )} , d'habiliter expressément l'IEOM à opérer certaines missions de surveillance bancaire comme relais de la Banque de France ^{119 ( * )} , d'élargir les instruments de refinancement des établissements de crédit à la disposition de l'IEOM, et d'opérer la certification de ses comptes par un commissaire aux comptes.

C. EXTENSION A MAYOTTE DE MESURES DU CODE DE LA MUTUALITE

L'extension proposée à Mayotte de diverses mesures du code de la mutualité, au a) du 6° du I du présent article, doit permettre de prendre en compte certaines évolutions récentes, en l'absence actuelle et selon toute vraisemblance à moyen terme de mutuelles mahoraises.

La mise en place dans l'archipel d'un régime général de sécurité sociale tend à pallier des inégalités séculaires avec les habitants de métropole, même s'il n'existe pas encore de régime de protection sociale complémentaire à Mayotte. En outre, la liberté d'établissement pour les mutuelles au sein de l'espace européen doit rendre théoriquement possible l'implantation à Mayotte de mutuelles métropolitaines ou d'un Etat membre de l'Union européenne.

Alors que le régime juridique actuel applicable en métropole doit lui-même connaître d'importantes évolutions après l'entrée en vigueur de la loi sur la sécurité financière, le code de la mutualité dans sa rédaction actuelle n'est pas applicable à Mayotte. Conformément aux dispositions de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, le droit de la mutualité y relève du principe de spécialité législative.

Hormis certaines opérations, la quasi totalité des règles du code de la mutualité devraient être étendues à Mayotte, ainsi que certains articles du code de la sécurité sociale auxquelles elles font référence ^{120 ( * )} .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

D'autres lois, notamment la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ^{121 ( * )} , comportent l'obligation de publier au Journal officiel les rapports de présentation des projets de décret. Les procédures d'adoption formelle des décrets et des ordonnances apparaissent en outre largement comparable.

De même, le médiateur de la République avait obtenu à sa demande la publication au Journal officiel du rapport de présentation du décret n° 88-907 du 2 septembre 1988 portant diverses mesures relatives à la procédure administrative contentieuse.

Faisant référence à son rapport de l'année précédente, le médiateur de la République rappelait dans son rapport de 1988 que « cette procédure [publier les rapports de présentation] était utilisée de façon systématique pour les ordonnances » et qu'elle « avait été mise en oeuvre lors de la publication du décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers ».

Une définition des rapports de présentation et l'intérêt d'une telle publication ont été précisés au chapitre 1.2.2 de la circulaire du 30 janvier 1997 relative aux règles d'élaboration, de signature et de publication des textes au Journal officiel et à la mise en oeuvre de procédures particulières incombant au Premier ministre :

« Les projets de décret, ainsi que les projets d'arrêté soumis à la signature du Premier ministre, sont toujours accompagnés d'un rapport de présentation qui obéit aux règles suivantes :

« - il éclaire les signataires sur les raisons pour lesquelles le texte est proposé et sur la nature du dispositif qu'il met en place ;

« - le cas échéant, il explique les raisons qui ont conduit à modifier la réglementation en vigueur et l'économie des dispositions prises en ce sens ;

« - il doit préciser la teneur des articles essentiels.

« Le rapport de présentation d'un décret apportant au droit existant des modifications importantes peut, sur décision du secrétaire général du gouvernement, faire l'objet d'une publication au Journal officiel conjointement avec le décret lui-même.

« Par ailleurs, cette publication du rapport au Premier ministre est parfois obligatoire en vertu d'une disposition légale spécifique (...). Il convient en conséquence de rédiger le rapport d'une façon brève et accessible à tous en exposant clairement le contenu de la modification apportée » .

Dans son rapport précité de 1988, le médiateur de la République recommandait tout particulièrement de recourir à cette procédure « lorsqu'il s'agit de textes qui créent directement des droits ou des obligations pour le public ». Plusieurs domaines d'habilitation visés au présent article, en particulier les dispositions relevant du droit du travail, du code de la santé ou concernant le statut des élus, apparaissent effectivement créateurs de droits ou d'obligations pour le public.

Votre commission des finances vous soumet ainsi un amendement prévoyant la publication au Journal officiel des rapports de présentation des projets d'ordonnance prévus au présent article, inscrivant dans la loi une pratique déjà habituelle pour les projets d'ordonnance ^{122 ( * )} .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 44

Ratification d'ordonnances portant habilitation du gouvernement à prendre des mesures législatives nécessaires à l'actualisation du droit applicable outre-mer

Commentaire : le présent article a pour objet de proposer la ratification d'ordonnances relatives au droit applicable outre-mer.

Le présent article propose la ratification de vingt-trois ordonnances portant habilitation du gouvernement à prendre des mesures législatives nécessaires à l'actualisation du droit applicable outre-mer.

Le présent article s'inscrit dans une démarche plus générale de diminution du nombre des ordonnances en attente de ratification par le Parlement. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, quatre-vingt-dix ordonnances ont été prises depuis 1989 sur le fondement de douze lois d'habilitation. Dans le domaine du droit applicable outre-mer, moins de dix ordonnances resteraient à ratifier en cas d'adoption du présent article.

Deux ordonnances dont la ratification est proposée entrent dans le champ de compétence de votre commission des finances :

- l'ordonnance n° 2000-347 du 19 avril 2000 modifiant l'ordonnance n° 59-74 du 7 janvier 1959 portant réforme du régime de l'émission dans les départements de la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et la Réunion ;

- l'ordonnance n° 2002-389 du 20 mars 2002 relative à l'extension à la Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna, à la Nouvelle-Calédonie et à Mayotte de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations.

S'agissant des autres ordonnances dont la ratification vous est proposée, votre commission des finances s'en remet à la commission des affaires culturelles, à la commission des affaires économiques, à la commission des affaires sociales et à la commission des lois saisies pour avis.

I. LA RATIFICATION DE L'ORDONNANCE DU 20 MARS 2002 RELATIVE A L'EXTENSION DE LA LOI DU 6 AOUT 1986 SUR LES MODALITES DES PRIVATISATIONS

A. LE RESPECT DES REGLES FORMELLES DE LA PROCEDURE D'HABILITATION

1. Loi d'habilitation

La prise d'ordonnances portant « extension aux territoires de la Polynésie française et des îles Wallis et Futuna, à la Nouvelle-Calédonie et à Mayotte de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations » est prévue au 2° de l'article 2 de la loi n° 2001-503 du 12 juin 2001 portant habilitation du gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer.

2. Consultation des institutions des collectivités d'outre-mer

Les 2° et 3° de l'article 3 de la loi d'habilitation du 12 juin 2001 précitée précisaient que le projet d'ordonnance devait être soumis pour avis « aux institutions compétentes prévues respectivement par la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et par la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie », à l'Assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna et au conseil général de Mayotte ^{123 ( * )} . Le statut de la Nouvelle-Calédonie prévoit que l'institution compétente est le Congrès. En revanche, le statut de la Polynésie française est muet à ce sujet.

Le congrès de la Nouvelle-Calédonie, le conseil général de Mayotte, l'Assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna ont rendu leur avis respectivement le 28 août 2001, le 20 septembre 2001, le 31 octobre 2001.

L'Assemblée de la Polynésie française s'est en outre prononcée respectivement le 3 avril 2003, postérieurement à la révision constitutionnelle de mars 2003. Une incertitude concerne les « institutions compétentes » en Polynésie française. Les termes employés correspondent à ceux repris à l'article 74 modifié de la Constitution. Dans le régime juridique antérieur à l'adoption de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, le Conseil des ministres de Polynésie était compétent, conformément à l'article 32 de la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie. Obligatoirement consulté, il devait rendre son avis dans le délai d'un mois. L'Assemblée de Polynésie ne se prononçait que si la loi le prévoyait expressément. Depuis l'entrée en vigueur de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, l'Assemblée de Polynésie doit être consultée sur les projets d'ordonnance dans les conditions prévues par une loi organique qui reste à adopter.

3. Délai de publication de l'ordonnance

L'ordonnance n° 2002-389 portant extension à la Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna, à la Nouvelle-Calédonie et à Mayotte de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations a été publiée le 23 mars 2002, conformément à l'article 4 de la loi d'habilitation du 12 juin 2001 précitée qui fixait la date limite de dépôt au 31 mars 2002.

4. Projet de loi de ratification

Un projet de loi relatif à la ratification de l'ordonnance n° 2002-389 précitée a été déposé sur le bureau du Sénat ^{124 ( * )} , conformément à l'article 4 de la loi d'habilitation du 12 juin 2001 précitée avant la date limite fixée au 30 juin 2002.

B. UNE ORDONNANCE RENDUE NECESSAIRE POUR OPERER LA PRIVATISATION DU SERVICE DES HYDROCARBURES DE MAYOTTE

Entre 1986 et 2002, l'absence d'opération de privatisations dans les collectivités d'outre-mer soumises au principe de spécialité législative n'avait pas rendu impérative l'extension de la loi du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations.

En vue de la privatisation du service des hydrocarbures de Mayotte , les décrets d'application de la loi du 6 août 1986 ont été étendus à Mayotte par le décret n° 2002-1056 du 1 ^er août 2002.

La conduite dès 1999 de cette opération de privatisation par le précédent gouvernement avait dû être reportée en raison des oppositions qu'elle avait suscitées à Mayotte.

Lors de sa séance du 20 septembre 2001, le conseil général de Mayotte s'est finalement prononcé à l'unanimité en faveur du rapport sur le projet d'ordonnance, mais en émettant plusieurs observations qui ne sont pas contraignantes pour le législateur :

- « aucun autre secteur d'activité économique n'est, en dehors des hydrocarbures, susceptible de bénéficier des dispositions de la loi du 6 août 1986 étendue à Mayotte » ;

- « au nom du principe de la continuité territoriale entre la Petite et la Grande terre, compte tenu de l'insuffisance des moyens financiers de la Collectivité Départementale de Mayotte qui doit faire face à de nombreux besoins vitaux, le Conseil Général de Mayotte à l'unanimité de ses membres demande à l'Etat de participer financièrement aux transports [tant] terrestres (en particulier les transports scolaires) que maritimes (STM) ^{125 ( * )} ».

L'urgence qui s'attachait à cette opération n'avait pas permis d'envisager alors une extension des décrets d'application de la loi du 6 août 1986 à l'ensemble des collectivités d'outre-mer, puisqu'il aurait fallu consulter préalablement les élus polynésiens et calédoniens ^{126 ( * )} . L'extension des décrets d'application aux trois autres collectivités visées par l'ordonnance, aujourd'hui en cours, permettrait de procéder à d' autres opérations de transfert de sociétés publiques nécessaires au développement des collectivités d'outre-mer, comme l'avait souligné à l'Assemblée nationale, notre collègue député Jérôme Lambert dans son rapport ^{127 ( * )} sur le projet de loi d'habilitation :

« Une extension de la loi de 1986 offrirait l'avantage d'y rendre désormais possibles des transferts de sociétés publiques dans les mêmes conditions et avec les mêmes garanties qu'en métropole, ce qui contribuerait, notamment, à favoriser, selon les termes de l'exposé des motifs, le développement de certains services ou de certaines entreprises d'économie mixte. Ainsi, l'extension de la loi de 1986 pourrait permettre de développer dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte certains services publics grâce à une modernisation de leur mode de gestion ; pourrait être notamment concerné, selon les informations recueillies par le rapporteur, le service des hydrocarbures à Mayotte, dont la collectivité souhaite faire évoluer aujourd'hui la forme d'exploitation. L'extension de cette loi pourrait également élargir le champ d'évolution des activités dites « commerciales » des deux banques situées dans les TOM et toujours soumises à la loi de 1946 : la SOCREDO, en Polynésie française, et la banque calédonienne d'investissement (BCI) pourraient dès lors envisager de faire entrer dans leur capital un partenaire privé ».

La banque SOCREDO de Polynésie française est une société anonyme d'économie mixte dont les statuts ont été agréés par arrêté ministériel du 14 mars 1986 dans le cadre de la loi n°46-860 du 30 avril 1946. Elle est agréée en qualité de banque depuis le 17 novembre 1984. Le capital social de la banque, qui s'élevait au 31 décembre 2001 à 17 milliards de F CFP, est souscrit à parts égales par la Polynésie Française et l'Agence Française de Développement.

La banque calédonienne d'investissement (BCI) est également une société anonyme d'économie mixte constituée dans le cadre de la loi n° 46-860 du 30 avril 1946 par arrêté ministériel en date du 10 Septembre 1955. Elle a été agréée en qualité de banque par décision du Comité des Etablissements de Crédit du 17 Novembre 1988 et s'est notamment affirmée comme un correspondant du Crédit agricole en Nouvelle-Calédonie. Son capital s'élevait à 7,5 milliards F CFP au 31 décembre 2001, réparti à parts égales entre la Nouvelle-Calédonie et l'Agence Française de Développement.

A la différence de la privatisation annoncée du service des hydrocarbures de Mayotte, l'entrée d'un partenaire privé - la BRED - dans le capital de la SOCREDO et de la BCI se heurte toujours à des oppositions locales et à des obstacles juridiques concernant la répartition du capital en actions.

S'agissant du dispositif prévu par l'ordonnance, son article 1 complète le titre I de la loi du 6 août 1986 par un article 1 ^er -I ainsi rédigé : « Les dispositions de la présente loi, à l'exception des articles 14 à 17-1, sont applicables à la Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna, à la Nouvelle-Calédonie et à Mayotte pour les opérations mentionnées aux articles 2 et 20 de ladite loi ».

Les dispositions exclues concernent :

- la possibilité pour les salariés de cumuler certains avantages (rabais sur le prix de cession, distribution gratuite d'actions, délais de paiement) et le principe de la non prise en compte pour le calcul de l'impôt sur le revenu et des cotisations sociales (article 14) ;

- l'exonération de ces opérations des droits de timbre et d'enregistrement (article 15) ;

- diverses modalités relatives aux plus-values et moins-values (articles 16, 17 et 17-1).

Il s'agit de dispositions relevant de la compétence des collectivités locales visées, ce qui explique qu'elles ne leur soient pas étendues. Sous cette réserve, l'ordonnance consiste en la seule extension des dispositions de la loi du 6 août 1986.

L'ordonnance procède à l'extension de la loi du 6 août 1986 relative aux modalités de privatisation, qui s'insère dans un dispositif législatif qui comprend également la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986 autorisant le gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social et la loi n° 93-923 du 19 juillet 1993 de privatisations, auxquelles se réfèrent les articles 2 et 20 définissant le domaine d'application des opérations de privatisation. Le champ de la loi d'habilitation visait la loi du 6 août 1986. Le texte de l'ordonnance considère que l'extension de cette loi emporte aussi celle des dispositions mentionnées aux articles 2 et 20 et le rappelle en utilisant une formule en apparence redondante.

II. LA RATIFICATION DE L'ORDONNANCE DU 19 AVRIL 2000 PORTANT RÉFORME DU RÉGIME DE L'ÉMISSION DANS LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

A. LE RESPECT DES RÈGLES FORMELLES DE LA PROCÉDURE D'HABILITATION

Le 8° du I du présent article propose la ratification de l'ordonnance n° 2000-347 du 19 avril 2000 modifiant l'ordonnance n° 59-74 du 7 janvier 1959 portant réforme du régime de l'émission dans les départements d'outre-mer.

Cette ordonnance résulte des dispositions de l'article 1 ^er de la loi n° 99-899 du 25 octobre 1999 habilitant le gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer « dans les domaines suivants : [...] 2° Statut et missions de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer ».

Conformément à l'article 2 de la loi précitée, cette ordonnance a été préalablement soumise pour avis aux conseils régionaux de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion, ainsi qu'aux conseils généraux de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de Mayotte, de la Réunion et de Saint-Pierre-et-Miquelon. Seuls le conseil régional de la Guadeloupe ainsi que les conseils généraux de la Guyane et de Mayotte ont effectivement émis un avis dans le délai prévu d'un mois. Cependant, les autres avis étaient réputés donnés à l'expiration de ce délai.

Conformément au premier alinéa de l'article 3 de la loi précitée, cette ordonnance a été prise dans le délai imparti de six mois, puisqu'elle fut prise le 19 avril 2000, soit cinq mois et vingt-quatre jours après la promulgation de la loi d'habilitation.

Enfin, conformément au second alinéa de l'article 3 de la loi précitée, cette ordonnance a fait l'objet du dépôt d'un projet de loi de ratification dans le délai imparti de neuf mois, puisqu'un projet de loi portant notamment la ratification de cette ordonnance a été enregistré le 19 juillet 2000 sous le numéro 467, soit huit mois et vingt-quatre jours après la promulgation de la loi d'habilitation.

Il convient toutefois de souligner que les dispositions de cette ordonnance ont par ailleurs été codifiées par l'ordonnance n° 2000-1223 du 14 décembre 2000 sous la forme des articles L. 711-2 à L. 711-12 du code monétaire et financier, dont l'article 24 du projet de loi habilitant le gouvernement à simplifier et codifier le droit par ordonnance (le « projet de loi Plagnol ») propose désormais, à l'initiative de l'Assemblée nationale, la ratification.

En d'autres termes, la ratification des présentes dispositions est proposée simultanément dans le cadre de deux projets de loi distincts, ce qui n'est assurément pas un gage de clarté.

B. LES DISPOSITIONS DE L'ORDONNANCE DONT LA RATIFICATION EST PROPOSÉE

Dans son rapport ^{128 ( * )} au nom de la commission des lois, notre collègue Jean-Jacques Hyest avait exposé en octobre 1999 les éléments de contexte ayant conduit le gouvernement à solliciter du Parlement à une habilitation à modifier par voie d'une ordonnance le statut de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) :

« L'institut d'émission des départements d'outre-mer, créé par l'ordonnance n° 59-74 du 7 janvier 1959 afin d'assurer le service de l'émission monétaire dans les départements d'outre-mer, a vu ses missions et son périmètre d'intervention évoluer avec la généralisation du franc métropolitain outre-mer en 1975, le rattachement de Saint-Pierre-et-Miquelon en 1978 et celui de Mayotte en 1999. Le service de l'émission monétaire dans les départements d'outre-mer étant jusqu'à la création de cet institut assuré par la Caisse centrale de coopération économique, devenue l'Agence française de développement, le personnel de l'IEDOM continue à être détaché de cet organisme.

« L'IEDOM exerçant dans les départements d'outre-mer les missions qui sont celles de la Banque de France, lesquelles sont assumées depuis le 1 ^er janvier 1999 par le système européen de banques centrales (SEBC), la question du devenir de l'Institut dans sa forme actuelle est posée. Un rapprochement avec la Banque centrale paraît inéluctable qui devrait cependant préserver sa dimension ultramarine ainsi que certaines spécificités du statut de ses personnels (326 personnes).

« La réflexion et la concertation avec les syndicats pour déterminer la formule juridique qui sera en définitive choisie, intégration ou filialisation, est en cours depuis plusieurs mois et les difficultés de la négociation ont poussé le gouvernement à substituer au projet de loi initialement prévu une demande d'habilitation en vue de l'élaboration d'un projet d'ordonnance ».

La solution proposée par la présente ordonnance, complétée par l'article 34 de la loi de finances pour 2001 (loi n° 2000-135 du 30 décembre 2000) portant suppression du compte d'affectation spéciale relatif à l'IEDOM, et précisée par le décret en conseil d'Etat n° 2000-545 du 20 juin 2000, consiste formellement à compléter l'intitulé de l'ordonnance du 7 janvier 1959 de manière à prendre en compte l'extension du champ d'intervention de l'IEDOM à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon, puis à en réécrire la quasi-totalité des dispositions.

Cette refonte répond à trois objectifs .

En premier lieu, cette refonte place l'IEDOM sous l'autorité de la Banque de France, de manière à l'intégrer pleinement dans l'architecture du SEBC, sans pour autant en faire une filiale ou un démembrement de celle-ci.

L'IEDOM assure ainsi « au nom, pour le compte et sous l'autorité de la Banque de France [...] l'exécution » des opérations de politique monétaire exercées par la Banque de France au titre de sa participation au système européen de banques centrales et l'IEDOM tient pour ce faire « au nom et pour le compte de la Banque de France » les comptes ouverts à la Banque de France par les établissements de crédits ayant leur siège ou établis sous la forme d'une succursale dans les DOM, à Mayotte ou à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Par ailleurs, l'IEDOM est administré par un conseil de surveillance contrôlé par la Banque de France , puisqu'il est présidé par le gouverneur de la Banque de France ou son représentant (en pratique l'un des deux sous-gouverneurs) et que sept de ses quatorze autres membres sont des représentants de la Banque de France désignés par le gouverneur de cette dernière.

En outre, le directeur général de l'IEDOM est désigné par le gouverneur de la Banque de France .

Enfin, les comptes de l'IEDOM sont consolidés avec ceux de la Banque de France et l'IEDOM verse à la Banque de France le solde de ses bénéfices nets après constitution de réserves (soit 30 millions d'euros en 2001), ses pertes éventuelles étant inversement supportées par la Banque de France.

Pour le reste, elle maintient pour l'esssentiel statu quo ante en matière statutaire, aussi bien pour l'IEDOM lui-même que pour ses personnels.

Ainsi, l'IEDOM est un établissement public industriel et commercial (EPIC), dont le siège demeure à Paris et susceptible de recevoir une dotation de l'Etat.

Quant aux membres de son personnel (300 personnes en 2001, dont 226 dans le réseau et 76 au siège), ceux qui sont détachés par l'Agence française de développement (AFD) restent régis par les dispositions qui leurs sont applicables dans leur établissement d'origine. On peut par ailleurs signaler que le directeur général de l'IEDOM est encore aujourd'hui également directeur général de l'AFD.

En revanche, les autres membres du personnel de l'IEDOM sont soumis à la législation du travail de droit commun (et ne sont donc pas devenus des agents statutaires de la Banque de France), ce qui permet pour ces derniers un recrutement local .

Enfin, elle précise les missions de l'IEDOM autres que celles qui sont exercées au nom de la Banque de France dans le cadre du SEBC, ces missions étant d'ailleurs similaires à celles exercées en propre par la Banque de France en métropole.

Ainsi, l'IEDOM est chargé « dans sa zone d'intervention constituée par les départements d'outre-mer et par les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon a) de mettre en circulation les monnaies métalliques et d'exercer les missions d'intérêt général qui lui sont confiées par l'Etat » (dans le cadre de conventions conclues entre l'Etat et l'IEDOM et éventuellement contre rémunération) « b) d'assurer toutes prestations d'étude ou de service pour le compte de tiers [par exemple la tenue de fichiers au profit des établissements de crédits], après accord de la Banque de France ».

En outre, le Trésor Public, La Poste et les établissements de crédit mentionnés à l'article 1 ^er de la loi bancaire du 24 janvier 1984 peuvent y avoir un compte et l'IEDOM peut effectuer des transferts de fonds entre la métropole et sa zone d'intervention.

Au total, l'architecture proposée par la présente ordonnance répond relativement bien aux impératifs et aux difficultés soulevées en 1999 par notre collègue Jean-Jacques Hyest.

Il convient en outre de souligner qu'elle a fait la preuve de son efficacité , puisque le passage à l'euro fut une incontestable réussite technique dans la zone d'intervention de l'IEDOM.

En conséquence, votre commission des finances vous propose de ratifier cette ordonnance sans modification.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

AUDITION DE Mme BRIGITTE GIRARDIN,
MINISTRE DE L'OUTRE-MER

Au cours de sa séance du mardi 13 mai après-midi, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'audition de Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer .

M. Jean Arthuis, président , a rappelé que la commission des finances avait été saisie au fond de ce texte, et salué la qualité de collaboration avec les quatre commissions saisies pour avis - la commission des affaires culturelles, la commission des affaires économiques, la commission des affaires sociales et la commission des lois.

Il s'est félicité de l'ampleur et de l'ambition de ce texte, tout en soulignant l'exception dont bénéficiait l'outre-mer dans un contexte budgétaire contraint. Les services du ministère des finances ayant estimé que le coût des dispositions envisagées représentait 250 millions d'euros de dépenses fiscales (dont 164 millions d'euros pour les mesures relevant de la « défiscalisation »), il a rappelé la nécessité d'établir des indicateurs de performance dans le cadre de la mise en place de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer , a observé que cette audition permettait, d'une part, de préciser les objectifs du gouvernement pour l'outre-mer, et d'autre part de présenter les moyens requis pour atteindre ces objectifs.

Elle a tout d'abord souligné que le projet de loi de programme pour l'outre-mer traduisait les engagements du Président de la République et du gouvernement en faveur d'un développement durable de l'outre-mer, fondé sur le rattrapage avec la métropole et sur une logique d'activité et de responsabilité, et non d'assistanat. Elle a exprimé sa conviction que la réalisation de l'égalité économique, après l'égalité sociale, constituerait l'étape ultime de l'accès à la pleine citoyenneté par le travail et la dignité, pour des hommes et des femmes dont l'appartenance à la République était souvent plus ancienne que pour les habitants de Nice et de la Savoie.

Elle a présenté les moyens permettant de créer un environnement favorable à l'activité économique et au développement de l'emploi. Elle a noté que ces handicaps cumulatifs, facteurs d'un retard de développement avec la métropole, étaient identifiés : l'éloignement, l'insularité, la faible superficie, le relief et le climat difficiles, la dépendance économique d'un petit nombre de produits. Malgré un rattrapage dû à un taux de croissance qui s'était élevé dans les départements d'outre-mer à 27,9 % entre 1993 et 1998 (contre 18,5 % pour la métropole), elle a indiqué que le produit intérieur brut par habitant était en 1998 d'environ 54 % du niveau métropolitain. Elle a toutefois mis en lumière les atouts dont disposaient les collectivités d'outre-mer : une dynamique de création d'emplois plus forte qu'en métropole, une jeunesse représentant une de leurs premières richesses, des secteurs porteurs de développement, tels le tourisme, l'hôtellerie, la recherche et les énergies renouvelables.

Elle a plaidé pour un effort dans la durée, tant de la communauté nationale que des acteurs de l'outre-mer qui devaient avoir confiance dans leurs propres capacités. Elle a ainsi justifié que les mesures proposées le soient pour une période de quinze ans.

Concernant les dispositions du projet de loi de programme, Mme Brigitte Girardin a rappelé qu'elles procédaient de trois idées fortes : la priorité accordée à la création d'emplois dans le secteur marchand ; la relance de l'investissement privé ; la continuité territoriale avec la métropole.

Elle a d'abord plaidé pour la création d'emplois durables dans les entreprises privées, par un allègement renforcé du coût du travail dans la continuité de l'effort initié en son temps par « la loi Perben ». Ces mesures seraient ciblées sur les secteurs d'activité à forte valeur ajoutée (comme l'industrie, l'agriculture, les énergies renouvelables), pour lesquels les exonérations étaient portées jusqu'à la limite de 1,4 SMIC, et les activités à fort potentiel de développement, tels le tourisme et l'hôtellerie, pour lesquelles le plafond de l'exonération s'établissait à 1,5 SMIC. Elle a ajouté que les PME, qui employaient outre-mer les trois-quarts des salariés du secteur privé, constituaient les principaux bénéficiaires de ces mesures. En outre, afin de diversifier l'offre de transport aérien, maritime et fluvial, les exonérations deviendraient pour la première fois applicables, dans la limite de 1,3 SMIC, aux entreprises de ces secteurs.

Elle a ensuite montré que la priorité résidait dans l'emploi dans le secteur marchand des jeunes d'outre-mer, alors que 16.000 d'entre eux occupaient actuellement dans les DOM des emplois-jeunes n'offrant pas de perspective satisfaisante, et qu'il convenait par ailleurs d'apporter une réponse à la situation des « jobeurs », c'est-à-dire des jeunes employés de façon épisodique et souvent illégale.

A cet effet, elle a souligné qu'une évaluation du dispositif préconisé, tous les trois ans, permettrait de développer une approche pragmatique et de retenir les seules mesures ayant prouvé leur efficacité.

Mme Brigitte Girardin a ensuite présenté le dispositif de défiscalisation qui, en favorisant l'initiative, contribuerait puissamment à la relance de l'investissement, alors que les investissements agréés par l'administration au titre de la défiscalisation étaient en recul continu depuis 1997. La refonte complète d'un dispositif indispensable à l'investissement outre-mer avait pour but de le stabiliser, de simplifier la mise en oeuvre de la défiscalisation tout en évitant les abus constatés par le passé et de favoriser le développement dans quatre secteurs d'importance primordiale. Ainsi, dans l'hôtellerie, le taux de défiscalisation serait porté à 70 % pour les travaux de réhabilitation dans les DOM et l'imputation des déficits provenant des bénéfices industriels et commerciaux sur l'ensemble des revenus (« détunnelisation ») serait rétablie dans ces départements pour une durée de cinq ans. De même, les taux de défiscalisation pour le logement seraient significativement majorés et un avantage supplémentaire de dix points accordé aux logements situés en zone urbaine sensible dans les DOM. Elle a relevé que des majorations étaient également proposées pour les logements et les investissements concernant les énergies renouvelables. Enfin, une réduction d'impôt de 50 % serait accordée au titre des souscriptions au capital de sociétés spécialisées dans le financement des entreprises et exerçant exclusivement leur activité dans les DOM.

Puis elle a exposé plusieurs mesures d'amélioration des procédures. Une commission interministérielle présidée par le ministre de l'outre-mer examinerait les dossiers faisant l'objet de réserves de l'administration fiscale pour la délivrance des agréments. La réduction d'impôt sur le revenu deviendrait imputable sans plafonnement (et non plus dans la limite de 50 %) dès la première année. En contrepartie, les contrôles de l'administration fiscale seraient renforcés afin de lutter vigoureusement contre les démarches frauduleuses pour échapper à l'impôt.

Enfin, elle a rappelé le rôle de l'Etat pour mieux prendre en compte la continuité territoriale entre les collectivités d'outre-mer et la métropole. La diversification de l'offre s'était avérée comme un préalable indispensable pour l'abaissement des coûts. Elle a souligné que l'Etat devait par ailleurs compenser les contraintes liées à l'éloignement pour l'emploi et la formation : tel était le principe du « passeport mobilité » mis en place dès l'été 2002. La « dotation annuelle de continuité territoriale » versée à chaque collectivité d'outre-mer devrait compléter cette mesure en offrant aux résidents outre-mer une aide forfaitaire pour un voyage par an entre la collectivité et la métropole.

M. Jean Arthuis, président , a remercié la ministre pour son exposé et donné la parole aux rapporteurs des différentes commissions saisies.

M. Roland du Luart, rapporteur au nom de la commission des finances , a précisé qu'il souscrivait à l'objectif fixé par le gouvernement de combler l'écart de développement avec la métropole en inscrivant cette action dans la durée. Il a ajouté qu'il remerciait Mme Brigitte Girardin pour avoir repris les suggestions qu'il avait formulées dans le cadre de son rapport d'information sur la défiscalisation outre-mer. Il a souhaité formuler des observations et obtenir des précisions sur trois points.

Concernant le tourisme, il a rappelé que le projet de loi consacrait 80 millions d'euros en dépenses fiscales pour rénover les structures hôtelières, mais il a souligné les difficultés locales, concernant tant la qualité du service que la nécessité que le tourisme soit considéré comme un axe structurant. Au sujet de l'octroi de mer, il a rappelé les termes d'un rapport de décembre 2002 de l'inspection générale des finances appréciant cet élément comme « fondamental » et « bien proportionné » ; à cet égard, il a interrogé Mme Brigitte Girardin sur l'état des discussions avec les instances européennes quant à une éventuelle évolution du régime actuel. Enfin, il a demandé des précisions quant au dispositif existant pour mesurer l'efficacité de ces dispositions.

Mme Brigitte Girardin a répondu que, en concertation avec M. Léon Bertrand, secrétaire d'Etat au tourisme, elle avait mis en place un plan de relance du tourisme. En outre, elle a souligné que des initiatives étaient en cours pour améliorer le dialogue social. Elle a ajouté que les mesures en faveur de la rénovation hôtelière, laquelle relevait également de l'objectif de préservation de l'environnement, avait « donné un coup de fouet » à la mise à niveau de ces structures aux Antilles. En outre, il appartenait à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie de décider d'éventuelles mesures supplémentaires de défiscalisation, compte tenu de leur autonomie fiscale.

Elle a rappelé avoir trouvé le dossier de l'octroi de mer dans une situation préoccupante lors de son entrée au gouvernement, un an auparavant. Elle a souligné qu'elle travaillait en liaison avec la Commission européenne afin d'obtenir des mesures dérogatoires pour une durée de quinze ans. Elle s'est déclarée relativement confiante quant à la réponse de la Commission européenne, d'autant plus que des dispositifs en partie comparables avaient été avalisés pour les îles Canaries. Parallèlement, ce dispositif avait été modernisé et différencié par la mise en place de quatre taux de 10 %, 20 %, 30 % et 50 %.

Revenant sur le coût global des mesures, elle a souligné que le chiffrage de 250 millions d'euros ne correspondait pas, selon elle, au coût réel puisque les mesures de défiscalisation génèreraient des investissements et donc in fine un surcroît de recettes. Elle a estimé que la seule dépense supplémentaire immédiate concernait les exonérations de charges à hauteur de 40 millions d'euros, soit le coût d'indemnisation de 4.700 chômeurs alors que l'outre-mer comptait 200.000 actifs inoccupés. Elle a déclaré toutefois avoir l'ambition de créer davantage que 4.700 emplois. Enfin elle a indiqué que ses services ne comptaient qu'environ 300 agents en administration centrale et ne pouvaient donc pas, à la différence de l'INSEE, établir de modèles économétriques pour évaluer très précisément les effets, en termes d'emplois, des mesures proposées. Elle a observé cependant que les dispositions de la « loi Perben » avaient en leur temps suscité la création de plusieurs milliers d'emplois et qu'elle-même visait cet objectif.

En réponse à la question de M. Jean Arthuis, président, sur la mise en place de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances au sein du ministère de l'outre-mer, Mme Brigitte Girardin a mis en exergue, dans l'attente de prochains échanges entre le Premier ministre et le ministre délégué au Budget, sa volonté de rationaliser les dépenses, éparpillées entre de trop nombreux ministères.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois , a souhaité apporter plusieurs observations. D'une part, il a rappelé la nouvelle procédure constitutionnelle d'habilitation introduite à l'article 74-1 de la Constitution donnant désormais une habilitation permanente au gouvernement pour actualiser le droit applicable outre-mer. Aussi a-t-il souhaité savoir si de nouvelles habilitations sur le fondement de l'article 38 de la Constitution étaient réellement nécessaires.

En outre, il s'est demandé pourquoi ne figuraient pas, parmi les 23 ordonnances dont l'article 44 proposait la ratification, les ordonnances d'avril 2000 relatives à l'entrée et au séjour des étrangers en Polynésie française, aux îles Wallis-et-Futuna, à Mayotte et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Mme Brigitte Girardin a indiqué que la nouvelle procédure de l'article 74-1 était tout à fait complémentaire de celle de l'article 38 car elle ne concernait pas les DOM et excluait les mesures innovantes. Par ailleurs, les ordonnances visées seraient présentées par le ministre de l'intérieur dans le cadre du futur projet de loi relatif à l'immigration afin de ne pas alourdir la loi de programme pour l'outre-mer.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales , a tout d'abord remercié Mme Brigitte Girardin pour la clarté des réponses apportées, le soutien aux activités du secteur marchand et notamment la sortie du dispositif « emplois-jeunes ». Puis elle a relevé que la loi de programme comportait un important volet relatif à l'allègement du coût du travail pour les entreprises ultramarines, tout en posant le principe de non-cumul avec les allègements de charges compensant « l'alignement par le haut » du SMIC. Elle a exprimé sa crainte que les entreprises ultramarines soient ainsi incitées à utiliser ces exonérations pour compenser le surcoût lié à l'harmonisation du SMIC plutôt que pour embaucher. Dans ce cadre, elle a souhaité savoir si le gouvernement entendait conserver l'avantage comparatif des entreprises ultramarines sur les entreprises métropolitaines.

Enfin, elle a relevé l'absence de dispositions significatives en faveur de la formation professionnelle dans la loi de programme.

Mme Brigitte Girardin a rappelé les difficultés que posait effectivement l'adoption des 35 heures. Tout en se disant ouverte à l'amélioration de son texte, elle a toutefois souligné l'impact budgétaire qu'emporterait la proposition de cumul des allègements de charges. Par ailleurs, elle a relevé que l'ensemble des mesures proposées prenaient toutes en compte la nécessité de formation et qu'elle avait veillé à ce que la loi ne comporte que les dispositions législatives strictement nécessaires.

M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques , a observé que le dispositif proposé répondait d'ores et déjà à nombre de ses questions. Il a mis l'accent sur ses interrogations concernant les mesures en matière de logement social locatif figurant à l'article 34 du projet de loi, sur l'instauration d'une redevance sur les prélèvements d'eaux à l'article 41, et sur la possibilité d'étendre au fret les mesures relatives à la mise en oeuvre du principe de continuité territoriale de l'article 42. Enfin, il a souligné l'importance de la préservation de la forêt en Guyane, comme l'avait mis en évidence la récente proposition de loi de M. Georges Othily.

Mme Brigitte Girardin a répondu que ce type de redevance sur l'eau pourrait être envisagé dans un deuxième temps. Par ailleurs, elle a estimé que la création d'un environnement économique favorable aurait pour effet mécanique la diminution des coûts de transport et elle a indiqué qu'elle réfléchirait à une optimisation des dotations pour cibler les publics et les vols. Quant à la proposition de loi de M. Georges Othily, elle a rappelé que le texte était actuellement en cours d'expertise au ministère de l'outre-mer.

M. Victor Reux, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles , s'est félicité des réponses positives apportées à la situation des populations jeunes ultramarines. Il a rappelé que la population scolaire en Guyane devrait doubler d'ici 2012 mais que des améliorations restaient à apporter pour parvenir à la pleine égalité des chances tout en développant les capacités d'expression des élèves.

Mme Brigitte Girardin a indiqué qu'elle travaillait effectivement à une meilleure reconnaissance des diplômes.

Un large débat s'est alors engagé. M. François Marc a souligné que le projet de loi s'inscrivait dans le prolongement de textes antérieurs, notamment la « loi Paul ». Il a tenu à évoquer plusieurs questions sur lesquelles il souhaitait connaître la position du gouvernement : les coûts de transport non seulement pour les personnes physiques, mais également pour les entreprises, les liaisons entre les îles des collectivités ultramarines, les nouvelles technologies de l'information et de la communication. Il a exprimé le souhait que soient encouragées les mesures respectueuses de l'environnement. Il s'est ensuite interrogé sur les perspectives de renforcement des moyens des collectivités locales, ainsi que le Conseil économique et social l'avait proposé récemment, sur la nature exacte de la loi (loi de programme ou loi de programmation comportant des garanties d'engagement) et enfin sur les redéploiements budgétaires que le gouvernement envisageait compte tenu des règles déjà posées par le Premier ministre pour le budget 2004.

M. Jean-Paul Virapoullé a souligné qu'il partageait l'objectif difficile mais ambitieux d'égalité économique, tout en relevant que la marche vers l'égalité dépassait le seul cadre économique et devait également mobiliser les institutions communautaires. Concernant la Réunion, il a rappelé que 12.000 jeunes entraient chaque année sur le marché du travail alors qu'il n'y était créé annuellement que 4.000 emplois. S'il a salué les efforts accomplis par certains départements métropolitains pour accueillir les jeunes Réunionnais, il a relevé que cette démarche devait être confortée ; en particulier, les dossiers du « passeport mobilité » s'avéraient particulièrement lourds pour les universités ou les conseils généraux ; en outre, les jeunes Réunionnais rencontraient des difficultés importantes de logement dans les régions Midi-Pyrénées, PACA et Languedoc-Roussillon. Il aurait, en outre, souhaité que les nouvelles technologies de l'information et de la communication figurent parmi les secteurs prioritaires. Il a félicité la ministre pour les démarches accomplies dans le domaine de l'assainissement qui avait fait l'objet de demandes continues des élus réunionnais depuis dix ans. Enfin, il s'est interrogé sur la différence de traitement entre les DOM et la Corse, les DOM recevant 30 millions d'euros pour 1,5 million d'habitants, alors que les 200.000 habitants de Corse bénéficiaient d'une dotation de 165 millions d'euros. Il a estimé que le développement de l'outre-mer exigeait tout particulièrement un soutien au « secteurs exportateurs » entendus au sens large, englobant le tourisme, les nouvelles technologies de l'information et de la communication et les productions fruitières « haut de gamme ». Le niveau des coûts de transport constituait, dès lors, un critère de compétitivité déterminant.

M. Max Marest, tout en se félicitant de la clarté des propos tenus par la ministre, a insisté sur le besoin d'un véritable contrôle de gestion et d'instruments d'audit.

M. Jean Arthuis, président , a noté, pour sa part, que les objectifs de développement économique affichés devaient se fonder sur une évaluation plus fine des coûts. A cet effet, il s'est interrogé sur le maintien durable du dispositif de retraite de la fonction publique outre-mer au regard du principe d'équité.

Répondant aux différents intervenants, Mme Brigitte Girard in a remercié M. François Marc pour son approche positive sur ce texte dont elle a souligné qu'il ne s'inscrivait pas en rupture complète avec les politiques antérieures. Par ailleurs, a-t-elle tenu à préciser, d'autres instruments étaient développés, notamment les contrats de Plan adossés aux documents uniques de programmation (DOCUP). Selon elle, l'outre-mer avait surtout besoin de projets clairement présentés. Elle entendait maintenir les aides aux emplois marchands instaurées par la « loi Perben », dont on estimait qu'elle avait créé au moins 6.000 emplois, et souhaitait opérer des réorientations, en ce sens, par la montée en puissance des contrats d'accès à l'emploi (CAE). Elle a enfin réaffirmé son souhait d'améliorer les outils statistiques existants.

En réponse aux observations de M. Jean-Paul Virapoullé concernant la mobilité, elle a relevé les difficultés que posait l'avenant de la convention avec le centre national des oeuvres universitaires et sociales (CNOUS). Un premier bilan du « passeport mobilité », dont le succès avait été indéniable, serait effectué en juin 2003. Mais elle a noté la nécessité de disposer aussi d'autres instruments : l'agence nationale d'insertion des travailleurs d'outre-mer (ANT) devait jouer pleinement son rôle en matière de logement, alors qu'elle l'avait trouvée dans une situation difficile lors de sa nomination au gouvernement.

Elle a noté que les nouvelles technologies de l'information et de la communication s'affirmaient déjà comme un secteur prioritaire par le mécanisme d'exonération de charges.

Concernant le fret, elle a précisé que la France espérait des aides communautaires dans le cadre de financements tripartites avec l'Etat et les régions.

En réponse à M. Max Marest , elle a rappelé avoir mis en place un dispositif de contrôle de gestion dans son ministère dès septembre 2002, dans la perspective de l'application de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

Concernant le niveau des rémunérations des fonctionnaires travaillant outre-mer, elle a exprimé sa conviction que ce sujet difficile ne pouvait se régler que dans le consensus. Les principaux éléments du diagnostic étaient connus, mais il convenait d'associer étroitement les collectivités locales à l'heure de la « République décentralisée ».

M. Jean Arthuis, président , a remercié les intervenants et exprimé le souhait que le Parlement demeure l'enceinte où ces questions pouvaient être discutées sereinement.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du mercredi 14 mai matin , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a procédé à l'examen du projet de loi .

M. Roland du Luart, rapporteur, a tout d'abord relevé que le projet de loi de programme de l'outre-mer constituait la traduction législative des engagements pris par le Président de la République et par le gouvernement afin de promouvoir le développement économique et social de l'outre-mer. Il a évoqué les difficultés spécifiques de l'outre-mer, ainsi que la nécessité de mener des politiques ciblées. Il a notamment remarqué que la productivité des salariés y demeurait inférieure à celle de la métropole. Il a constaté que les entreprises d'outre-mer rencontraient des difficultés de financement.

M. Roland du Luart, rapporteur , a de plus fait valoir que la conjoncture s'était sensiblement dégradée ces dernières années. Il a observé que le secteur du tourisme connaissait des difficultés de grande ampleur, dues notamment à l'inadaptation des structures touristiques. Il a toutefois estimé qu'un effort particulier devait être engagé au niveau local afin d'améliorer la qualité du service dans l'hôtellerie.

Il a rappelé les grands objectifs du projet de loi. Il a remarqué que les dispositions relatives à la défiscalisation concentraient l'essentiel des coûts, soit 164 millions d'euros sur 250 millions d'euros. Il a indiqué que les principaux axes de sa réflexion avaient été de sécuriser la reprise de l'avantage fiscal, de favoriser l'investissement des petites entreprises et de demander au gouvernement une évaluation périodique de l'impact socio-économique de la défiscalisation.

M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur les conditions de mise en oeuvre de la défiscalisation en général et a attiré l'attention sur le cadre budgétaire contraint dans lequel intervenait la présentation de ce projet de loi, puis il a évoqué la question des surrémunérations dans la fonction publique, en estimant qu'elles faussaient les mécanismes du marché du travail et a souscrit à l'idée d'une réforme.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois , et M. Yann Gaillard ont appuyé les propos de M. Jean Arthuis, président.

M. Jacques Oudin a exprimé le souhait que la mise en oeuvre de la continuité territoriale ne donne pas lieu à des dérives semblables à celles qu'il avait pu relever dans le cas de la Corse.

M. Yves Fréville a rappelé que la productivité en outre-mer était inférieure de moitié à celle constatée en métropole, alors que les salaires y étaient d'un niveau comparable et que la défiscalisation permettait de combler cet écart. Il a cependant émis des doutes quant à la viabilité à long terme de cette solution.

M. François Marc a d'une part pris acte du souhait du rapporteur Roland du Luart de rendre le système plus transparent et plus clair et d'autre part a insisté sur la nécessité de promouvoir le développement économique de l'outre-mer.

Puis la commission a examiné les amendements présentés par M. Roland du Luart, rapporteur.

M. Roland du Luart a précisé que la commission avait choisi de s'en remettre aux commissions saisies pour avis sur plusieurs articles, et en particulier sur le titre I relatif aux exonérations de charges sociales, mais aussi sur les articles 35 et 38 à 41.

A l'article 13 (aménagement du dispositif de défiscalisation au titre de l'impôt sur le revenu), la commission a adopté trois amendements tendant respectivement à tirer les conséquences de la révision constitutionnelle sur la dénomination des collectivités d'outre-mer, à insérer les délais de validité du dispositif proposé dans le code général des impôts et à harmoniser le délai pendant lequel un investisseur devait détenir des droits dans la société et le délai pendant lequel cette société devait respecter les engagements pour l'obtention de l'agrément.

A l'article 14 (modification du dispositif de défiscalisation au titre de l'impôt sur le revenu), la commission a adopté quatre amendements, dont un de portée rédactionnelle, et un autre de cohérence. Elle a approuvé par ailleurs la mise en place d'un système tendant à prendre en compte la préférence pour la liquidité des petites entreprises et une disposition permettant de moduler la reprise de l'avantage fiscal en cas de catastrophe naturelle.

A l'article 15 (dispositif transitoire sur la rénovation et la réhabilitation hôtelière), la commission a adopté un amendement permettant, dans le domaine de l'hôtellerie, d'étendre le calcul du taux de rétrocession à la totalité de l'avantage fiscal.

La commission a adopté l'article 16 (modification du régime des agréments) sans modification.

A l'article 17 (modification du délai de validité du dispositif), la commission a adopté un amendement tendant à insérer les délais de validité du dispositif proposé dans le code général des impôts.

A l'article 18 (affirmation du principe de la « double défiscalisation » dans certaines collectivités d'outre-mer), la commission a adopté un amendement de coordination avec les modifications proposées aux articles 17, 25, 27 et 29.

A l'article 19 (modification du régime applicable à la défiscalisation au titre de l'impôt sur les sociétés), la commission a adopté trois amendements, dont un de portée rédactionnelle. Elle a par ailleurs approuvé deux amendements de coordination avec les mesures proposées aux articles 13 et 14.

La commission a adopté l'article 20 (harmonisation de dispositions), l'article 21 (coordination) et l'article 22 (relèvement du seuil de l'agrément) sans modification.

A l'article 23 (modification du régime des agréments), la commission a adopté deux amendements tendant à préciser les conditions de saisine de la commission consultative et à prévoir la suspension des délais en cas de notification à la Commission européenne ou de saisine de la commission consultative.

A l'article 24 (dispositions de coordination), la commission a adopté un amendement tendant à prévoir la possibilité de moduler la reprise de l'avantage fiscal en cas de catastrophe naturelle.

A l'article 25 (coordination), la commission a adopté un amendement de coordination avec les dispositions proposées aux articles 13, 17, 18, 26 et 29.

A l'article 26 (extension de l'abattement d'un tiers de la base imposable à l'ensemble des secteurs éligibles), la commission a adopté un amendement de coordination avec les articles 13, 17, 18 et 29.

A l'article 27 (principe de la double défiscalisation applicable à certains territoires), la commission a adopté deux amendements de coordination avec respectivement l'article 13, et avec les articles 17, 18 et 29.

La commission a adopté l'article 28 (possibilité pour les conseils généraux d'exonérer les contribuables de certaines taxes) sans modification.

A l'article 29 (durée de validité du dispositif), la commission a adopté par coordination avec les amendement présentés aux articles 13, 17, 18 et 26, un amendement tendant à supprimer cet article.

Puis la commission a adopté un article additionnel après l'article 29 demandant au gouvernement de remettre, tous les trois ans, un rapport au Parlement portant évaluation du dispositif proposé.

A l'article 30 (dispositif de sanction en cas de fausses informations), la commission a adopté deux amendements donnant plus de souplesse à l'administration pour le calcul du montant de l'amende fiscale, et prévoyant la saisine de la commission consultative. M. Jean Arthuis, président, a souligné qu'il était nécessaire d'éviter les dérives du système de défiscalisation.

La commission a adopté l'article 31 (sanctions pénales applicables) et l'article 32 (possibilité de contrôle des investissements réalisés) sans modification.

A l'article 33 , la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 34 (taux réduit de TVA pour les logements évolutifs sociaux), la commission a adopté un amendement supprimant la compensation par l'Etat de l'abattement de taxes foncières et précisant la nature des travaux ouvrant droit à l'avantage fiscal.

A l'article 36 (dotations de l'Etat aux collectivités locales), la commission a adopté un amendement de suppression. MM. Jean Arthuis, président, et Jean-Jacques Hyest ont rappelé, à ce propos, qu'un texte de loi ne devait comporter que des dispositions à caractère normatif.

La commission a adopté l'article 37 (dotation de l'Etat aux communes afin de mener des opérations de premier numérotage) sans modification.

A l'article 42 (dotation de continuité territoriale), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

La commission a adopté un article additionnel avant l'article 43 tendant à actualiser les dispositions législatives et réglementaires suite à la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003.

A l'article 43 (habilitation du gouvernement à prendre par ordonnance des mesures nécessaires à l'actualisation du droit applicable à l'outre-mer), la commission a adopté un amendement permettant d'assurer une meilleure transparence du processus législatif dans le cadre des ordonnances de l'article 38 de la Constitution.

La commission a adopté l'article 44 sans modification.

La commission a alors adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

TABLEAU COMPARATIF
ANNEXE

Ordonnance n° 2000-347 du 19 avril 2000 modifiant l'ordonnance n° 59-74 du 7 janvier 1959 portant réforme du régime de l'émission dans les départements de la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et la Réunion

Article 1 ^er

I. - L'intitulé de l'ordonnance du 7 janvier 1959 susvisée est complété par les mots : « et dans les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon ».

Les dispositions de cette ordonnance sont abrogées, à l'exception de celles de la première phrase de l'article 1er.

II. - Les articles 2 à 11 de la même ordonnance sont rédigés comme suit :

« Art. 2. - I. - Au titre de sa participation au Système européen de banques centrales, la Banque de France exerce dans les départements d'outre-mer et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon les missions qui lui sont confiées par le chapitre 1er de la loi n° 93-980 du 4 août 1993 relative au statut de la Banque de France.

« L'exécution des opérations afférentes à ces missions dans les départements et les collectivités susmentionnés est assurée par l'Institut d'émission des départements d'outre-mer agissant au nom, pour le compte et sous l'autorité de la Banque de France.

« II. - L'Institut d'émission des départements d'outre-mer est en outre chargé, dans sa zone d'intervention constituée par les départements d'outre-mer et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon :

« a) De mettre en circulation les monnaies métalliques et d'exercer les missions d'intérêt général qui lui sont confiées par l'Etat ; des conventions conclues entre l'Etat et l'institut définissent la nature de ces prestations ainsi que les conditions de leur rémunération ;

« b) D'assurer toutes prestations d'étude ou de service pour le compte de tiers, après accord de la Banque de France.

« Art. 3. - I. - Pour l'exercice des missions mentionnées au I de l'article 2, les établissements de crédit établis sous la forme d'une succursale ou ayant leur siège dans les départements d'outre-mer et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon ouvrent des comptes à la Banque de France. Ces comptes sont tenus par l'Institut d'émission des départements d'outre-mer agissant au nom et pour le compte de la Banque de France.

« II. - Pour l'exercice des autres missions de l'institut, le Trésor public, La Poste et les établissements de crédit mentionnés à l'article 1 ^er de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit peuvent y être titulaires de comptes. L'institut peut exécuter les transferts de fonds entre la métropole et sa zone d'intervention.

« Art. 4. - Le personnel détaché par l'Agence française de développement auprès de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer reste régi par les dispositions qui lui sont applicables dans son établissement d'origine. Le personnel de l'institut non détaché par ladite agence est soumis à la législation du travail de droit commun.

« Art. 5. - L'Institut d'émission des départements d'outre-mer est administré par un conseil de surveillance composé de quinze membres :

« a) Le gouverneur de la Banque de France ou son représentant, président ;

« b) Sept représentants de la Banque de France, désignés pour quatre ans par le gouverneur de cette dernière ;

« c) Six personnalités qualifiées, choisies en raison de leurs compétences dans les domaines monétaire, financier ou économique de l'outre-mer et nommées conjointement pour quatre ans par les ministres chargés de l'économie et de l'outre-mer ;

« d) Un représentant des personnels de l'institut, élu pour quatre ans dans des conditions fixées par les statuts.

« En cas de partage égal des voix lors des délibérations, la voix du président est prépondérante.

« Deux représentants de l'Etat, désignés l'un par le ministre chargé de l'économie et l'autre par le ministre chargé de l'outre-mer, peuvent participer au conseil à titre d'observateurs et sans voix délibérative.

« Un suppléant peut être désigné dans les mêmes formes que le titulaire pour les membres autres que le président et pour les représentants de l'Etat.

« Les statuts de l'institut fixent les conditions dans lesquelles, en cas d'urgence constatée par le président, le conseil de surveillance peut délibérer par voie de consultation écrite.

« Art. 6. - Le directeur général de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer est nommé par le président du conseil de surveillance. Il assure la gestion de l'établissement sous le contrôle du conseil de surveillance. Toutefois, pour l'exécution des missions mentionnées au I de l'article 2, il agit selon les instructions du président dudit conseil.

« Art. 7. - L'Institut d'émission des départements d'outre-mer verse à la Banque de France le solde de ses bénéfices nets après constitution des réserves. Les pertes éventuelles de l'institut sont supportées par la Banque de France.

« Art. 8. - Les opérations de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer sont régies par la législation civile et commerciale.

« Art. 9. - Les modalités de présentation et d'arrêté des comptes de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer sont identiques à celles fixées pour la Banque de France en application de l'article 33 de la loi du 4 août 1993 susmentionnée.

« Le conseil de surveillance désigne deux commissaires aux comptes chargés de vérifier les comptes de l'institut. Ils sont convoqués à la réunion du conseil de surveillance qui approuve les comptes de l'exercice écoulé.

« Les comptes de l'institut sont consolidés avec ceux de la Banque de France.

« Art. 10. - L'Institut d'émission des départements d'outre-mer reçoit de l'Etat une dotation.

« Art. 11. - Les modalités de fonctionnement et les statuts de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer sont fixés par décret en Conseil d'Etat. »

Article 2

Les dispositions de l'ordonnance du 7 janvier 1959 susvisée, dans leur rédaction résultant de la présente ordonnance, entreront en vigueur le 1 ^er juillet 2000, à l'exception de celles du I de l'article 3, qui entreront en vigueur le 1 ^er janvier 2001, et de celles de l'article 7, qui ne prendront effet qu'après l'abrogation par une loi de finances des dispositions du II de l'article 61 de la loi de finances pour 1990 susvisée.

Article 3

Le Premier ministre, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, le ministre de l'intérieur, le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, le secrétaire d'Etat à l'outre-mer et la secrétaire d'Etat au budget sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution de la présente ordonnance, qui sera publiée au Journal officiel de la République française.

Ordonnance n° 2002-389 du 20 mars 2002 portant extension à la Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna, à la Nouvelle-Calédonie et à Mayotte de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations

ARTICLE 1

Le titre Ier de la loi du 6 août 1986 susvisée est complété par un article 1er-1 ainsi rédigé :

« Art. 1er-1. - Les dispositions de la présente loi, à l'exception des articles 14 à 17-1, sont applicables à la Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna, à la Nouvelle-Calédonie et à Mayotte pour les opérations mentionnées aux articles 2 et 20 de ladite loi. »

Article 2

Le Premier ministre, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, le ministre de l'intérieur et le secrétaire d'Etat à l'outre-mer sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution de la présente ordonnance, qui sera publiée au Journal officiel de la République française.

* ¹ Sénat, rapport d'information « Une défiscalisation efficace pour l'outre-mer », n° 51 (2002-2003).

* ² Biens et services entrant dans le processus de fabrication.

* ³ Rapport du nombre de créations d'entreprises d'une année au stock d'entreprises au 31 décembre de l'année précédente. C'est un indicateur de renouvellement du système productif.

* ⁴ Ces dispositions sont codifiées à l'article 199 undecies A ainsi qu'à l'article 217 undecies du code général des impôts.

* ⁵ Rapport d'enquête n° 2002-M-028-01, décembre 2002.

* ⁶ Arrêt Chevassus-Marche du 19 février 1998.

* ⁷ Rapport d'enquête n° 2001-M-020-01 sur les créations d'emplois obtenues grâce au dispositif d'aide à l'investissement dans les départements et territoires d'outre-mer, septembre 2001.

* ⁸ Introduite par la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986.

* ⁹ Article 87 du Traité.

* ¹⁰ Au sens du droit communautaire, les PME sont les entreprises employant moins de 250 salariés et dont le chiffre d'affaire annuel n'excède pas 40 millions d'euros, ainsi que celles dont le total de bilan annuel n'excède pas 27 millions d'euros et dont le capital n'est pas détenu pour plus de 25 % par une ou plusieurs entreprises de remplissant pas les critères de la PME.

* ¹¹ Voir notre commentaire sur l'article 23 du présent projet de loi pour plus de précision sur la procédure de l'agrément.

* ¹² La double défiscalisation permet de ne pas déduire du montant de la base le montant des subventions publiques.

* ¹³ « Une défiscalisation efficace pour l'outre-mer » rapport n° 51 (2002-2003).

* ¹⁴ Les articles 199 undecies A, 199 undecies B, 217 undecies et 217 duodecies.

* ¹⁵ « Une défiscalisation efficace pour l'outre-mer », rapport n° 51 (2002-2003).

* ¹⁶ Un schéma de même type pourrait être réalisé pour un investisseur contribuable de l'impôt sur les sociétés. Dans un tel schéma, le contribuable raisonne en fonction de son résultat imposable et non de son impôt du, le montant déductible du résultat imposable n'est pas plafonné et la fraction l'avantage en impôt qui doit être rétrocédée à l'opérateur est de 75 % et non de 60 %.

* ¹⁷ Ce montant est pris à titre d'exemple. La rémunération est fixée en réalité par discussion entre le monteur et le contribuable investisseur.

* ¹⁸ Le seuil de 60 % constitue le minimum légal. Les monteurs sont libres de proposer des taux plus élevés aux opérateurs locaux.

* ¹⁹ Ces conditions feront l'objet de développements spécifiques dans le commentaire de l'article 23.

* ²⁰ Cet article propose un horizon de quinze ans, c'est à dire de la promulgation de la loi au 31 décembre 2017.

* ²¹ Les conditions de cette éligibilité font l'objet de développement dans le commentaire de l'article 14 du présent projet de loi.

* ²² Pour la délivrance de l'agrément, voir notre commentaire de l'article 23 du présent projet de loi.

* ²³ Article 19 de la loi de finances pour 2001.

* ²⁴ Durée définie à l'article 29 du présent projet de loi.

* ²⁵ Cet article a été inséré dans le code général des impôts par l'article 19 de la loi de finances pour 2001. Il a fait l'objet d'un décret d'application n° 2002-582 du 24 avril 2002.

* ²⁶ Le caractère d'aide d'Etat de la défiscalisation a conduit la Commission européenne à se prononcer sur la conformité du dispositif au droit communautaire. Sa décision a été rendue le 28 novembre 2001.

* ²⁷ Le même schéma s'applique à la Corse, sur proposition du Sénat (loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002). Le rapport « Une défiscalisation efficace pour l'outre-mer » de votre rapporteur n° 51, (2002-2003) préconisait de l'appliquer à l'outre-mer.

* ²⁸ C'est-à-dire toute activité rentrant dans le cadre des bénéfices industriels et commerciaux pour le détermination de l'impôt sur le revenu.

* ²⁹ Au c du 1 du présent article, sous la forme d'une exception.

* ³⁰ Voir le commentaire de l'article 13 du présent projet de loi.

* ³¹ Voir notre commentaire sur l'article 29 du présent projet de loi.

* ³² Rapport général, n° 92, tome II, fascicule 1. Sénat (2000-2001).

* ³³ Ce taux préférentiel est lui même introduit à l'article 14 du présent projet de loi.

* ³⁴ La « détunnelisation » avait été abrogée par l'article 72 de la loi de finances pour 1996 mais maintenue pour l'outre-mer, avant d'être à son tour supprimée par la loi de finances pour 1998.

* ³⁵ Voir notre commentaire sur l'article 14.

* ³⁶ Les conditions de la délivrance de l'agrément, définies à l'article 217 undecies du code général des impôts , seront étudiées dans le commentaire de l'article 23.

* ³⁷ Rapport n° 51 (2002-2003).

* ³⁸ Cette distinction se retrouve dans le droit existant pour bénéficier de la « détunnelisation » (1 bis du I de l'article 156) et avec le dispositif de plafonnement à 50 % de la réduction d'impôt instauré par l'article 19 de la loi de finances pour 2001 ; voir nos commentaires sur les articles 14 et 15 du présent projet de loi.

* ³⁹ A noter que la gestion de l'agrément peut être déconcentrée : voir notre commentaire sur l'article 23 du présent projet de loi.

* ⁴⁰ Les entreprises en difficulté dans l'outre-mer bénéficient de dispositions particulières définies au II bis de l'article 217 undecies.

* ⁴¹ Voir le commentaire de l'article 14 du présent projet de loi.

* ⁴² De la même manière, l'article 199 undecies A du code général des impôts n'est plus en l'état actuel applicable passé le 31 décembre 2006.

* ⁴³ Voir les commentaires sur les articles 14 à 16 du présent projet de loi.

* ⁴⁴ Pour plus de précisions, voir le commentaire sur l'article 17 du présent projet de loi.

* ⁴⁵ Le régime des GIE et des GIE européens est défini respectivement aux articles 239 quater et 239 quater C du code général des impôts

* ⁴⁶ Respectivement articles 210 A et 210 B du code général des impôts

* ⁴⁷ Voir notre commentaire sur l'article 14.

* ⁴⁸ Voir notre commentaire sur les modifications proposées pour l'article 199 undecies B du code général des impôts par l'article 14 du présent projet de loi.

* ⁴⁹ Voir nos commentaires sur les articles 13 et 14 du présent projet de loi.

* ⁵⁰ Une disposition semblable est introduite concernant l'impôt sur le revenu, voir notre commentaire sur l'article 14.

* ⁵¹ Voir le commentaire de l'article 19 du présent projet de loi, qui porte sur ces entreprises.

* ⁵² La liste des secteurs concernés est développée dans le commentaire de l'article 19 du présent projet de loi.

* ⁵³ Voir le commentaire de l'article 21 du présent projet de loi.

* ⁵⁴ Voir le commentaire de l'article 14 du présent projet de loi.

* ⁵⁵ Sur la portée de cette disposition, voir le commentaire de l'article 14 du présent projet de loi.

* ⁵⁶ Voir le commentaire sur l'article 14 pour des précisions sur ces SOFIOM.

* ⁵⁷ Voir le commentaire sur l'article 23 du présent projet de loi.

* ⁵⁸ Voir le commentaire sur l'article 14 du présent projet de loi.

* ⁵⁹ Voir le commentaire sur l'article 19 du présent projet de loi.

* ⁶⁰ Pour plus de précision sur ce seuil, voir le commentaire sur l'article 15 du présent projet de loi. Pour les conditions de délivrance de l'agrément, voir le commentaire sur l'article 23.du présent projet de loi.

* ⁶¹ Le régime des GIE nationaux et européens est fixé respectivement aux articles 239 quater et 239 quater C du code général des impôts.

* ⁶² Régime défini à l'article 199 undecies B du code général des impôts, voir les commentaires sur les articles 14 et 16 du présent projet de loi.

* ⁶³ Voir le commentaire sur l'article 14 du présent projet de loi, notamment pour la définition des notions de « programme » et « exercice ».

* ⁶⁴ Voir les commentaires sur l'article 22 et l'article 19 du présent projet de loi pour plus de précision.

* ⁶⁵ Voir notre commentaire sur l'article 16 du présent projet de loi, qui expose les modifications apportées au domaine des agréments dans le cadre de l'imposition du revenu.

* ⁶⁶ Les agréments font l'objet de développements spécifiques dans le rapport d'information que votre rapporteur a consacré à la défiscalisation en outre-mer (« Une défiscalisation efficace pour l'outre-mer »), n° 51, Sénat (2002-2003).

* ⁶⁷ L'arrêté « relatif à la déconcentration de l'agrément prévu au III ter de l'article 238 bis HA du code général des impôts », qui n`a pas été modifié malgré l'abrogation de l'article 238 bis HA par la loi de finances pour 1998.

* ⁶⁸ Ce qui n'est pas sans importance, ce bureau étant constitué de 8 agents de catégorie A qui consacrent plus de 70 % de leur temps à cette tâche, sachant que l'outre-mer n'est pas le seul secteur où des agréments sont requis.

* ⁶⁹ Une demande d'information complémentaire avant l'expiration du délai peut cependant le proroger.

* ⁷⁰ Taux défini à l'article 1727 du code général des impôts.

* ⁷¹ Cadre défini aux articles 210 A et 210 B du code général des impôts.

* ⁷² Pour plus de précision, voir notre commentaire sur l'article 14 du présent projet de loi, qui propose précisément une nouvelle définition des secteurs éligibles.

* ⁷³ Mécanisme exposé à l'article 217 undecies du code général des impôts.

* ⁷⁴ Pour plus de précision sur ce régime, voir les commentaires sur les articles 19 à 26 du présent projet de loi.

* ⁷⁵ A noter que le régime de l'article 199 undecies A s'y applique également.

* ⁷⁶ Voir les commentaires sur les articles 19 à 26 du présent projet de loi.

* ⁷⁷ Règle affirmée aux articles 199 undecies B et 217 undecies du code général des impôts qui stipule que le montant de la réduction ou déduction se calcule une fois déduites mes sommes provenant de subventions d'origine publique.

* ⁷⁸ Leur régime est précisé à l'article 1594 A et suivants du code général des impôts.

* ⁷⁹ Article 1594 D du code général des impôts.

* ⁸⁰ L'acquéreur doit également acquitter la TVA au taux normal de 19,6 %.

* ⁸¹ Le « remaniement » de ces articles est le principal objet du titre II du présent projet de loi, se référer aux commentaires d'articles pour plus de précision.

* ⁸² Au 1 du I de l'article 199 undecies A, au III de l'article 199 undecies B, et au 3 du V de l'article 217 undecies du code général des impôts.

* ⁸³ Voir le commentaire sur l'article 15 du présent projet de loi.

* ⁸⁴ Rapport n° 51 (2002-2003).

* ⁸⁵ L'article 1756 du code général des impôts offre cependant la possibilité au ministre en charge du budget, pour les investissements qui ont reçu un agrément, de moduler le niveau de la reprise.

* ⁸⁶ Pour les conditions de délivrance de l'agrément, voir le commentaire sur l'article 23 du présent projet de loi.

* ⁸⁷ Rappelons que l'amende fiscale, si elle n'a pas de caractère pénale, doit cependant respecter les droits du contribuable (décision du Conseil constitutionnel du 28 décembre 1990).

* ⁸⁸ On peut noter à propos des sanctions fiscales une divergence de jurisprudence entre le Conseil d'Etat et la Cour de cassation. Pour le premier, le juge ne peut moduler le montant de l'amende en fonction de la gravité de la faute, alors que la seconde estime cela possible.

* ⁸⁹ Le présent projet de loi propose par ailleurs un régime d'amende fiscale, voir le commentaire sur l'article 30.

* ⁹⁰ Sur les modalités de délivrance d'un agrément, voir notre commentaire sur l'article 23.

* ⁹¹ Selon le rapport d'activité 2001 du ministère de l'équipement, la Guadeloupe avait construit 160 LES, la Martinique 276 LES et la Réunion 829 LES en 2001, soit au total 1.265 opérations.

* ⁹² Il convient de noter qu'une dotation budgétaire est créée pour compenser aux collectivités territoriales un abattement des bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties, alors que le dernier alinéa de l'article 6 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances dispose qu'un « montant déterminé de recettes de l'Etat peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriale (...) ». Il est par conséquent regrettable que le présent article propose d'inscrire dans une dotation budgétaire des crédits qui ont vocation à figurer en prélèvement sur recettes .

* ⁹³ In rapport général sur le projet de loi de finances pour 2003, n° 68 (2002-2003) tome III, page 130.

* ⁹⁴ Les exemples présentés ci-dessous ne sont pas exhaustifs.

* ⁹⁵ Ainsi, les conditions d'éligibilité pour les communes d'outre-mer mentionnent une population d'une part, de 7.500 habitants contre 2.000 habitants pour les communes de métropole, et d'autre part, de 35.000 habitants contre 20.000 habitants pour les communes de métropole.

* ⁹⁶ La Nouvelle-Calédonie est devenue une collectivité territoriale sui generis depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. La loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte lui a conféré le statut de «  collectivité départementale ».

* ⁹⁷ Cf. alinéa IV de l'article 222 de la loi n° 99-209 du 19 mars 1999 organique relative à la Nouvelle-Calédonie.

* ⁹⁸ Pour la Nouvelle-Calédonie, voir l'alinéa IV de l'article 222 de la loi n° 99-209 du 19 mars 1999 organique relative à la Nouvelle-Calédonie précité. Pour Mayotte, le 1° et le 2° de l'article 75 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 sont ainsi rédigés : « Dans toutes les dispositions législatives et réglementaires en vigueur à Mayotte :
« 1 ^o La référence à la colonie de Madagascar, au territoire des Comores ou à la collectivité territoriale de Mayotte est remplacée par la référence à Mayotte, lorsque ces dispositions ont vocation à s'appliquer sur le territoire défini au premier alinéa de l'article 1 ^er ;
« 2 ^o La référence à la colonie, au territoire ou à la collectivité territoriale est remplacée par la référence à la collectivité départementale, lorsque ces dispositions ont vocation à s'appliquer à la collectivité instituée par le troisième alinéa du même article ».

* ⁹⁹ Décision du Conseil constitutionnel n° 76-72 DC du 12 janvier 1977.

* ¹⁰⁰ «  Article 74-1 : Dans les collectivités d'outre-mer visées à l'article 74 et en Nouvelle-Calédonie, le Gouvernement peut, dans les matières qui demeurent de la compétence de l'Etat, étendre par ordonnances, avec les adaptations nécessaires, les dispositions de nature législative en vigueur en métropole, sous réserve que la loi n'ait pas expressément exclu, pour les dispositions en cause, le recours à cette procédure.

Les ordonnances sont prises en conseil des ministres après avis des assemblées délibérantes intéressées et du Conseil d'Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication. Elles deviennent caduques en l'absence de ratification par le Parlement dans le délai de dix-huit mois suivant cette publication ».

* ¹⁰¹ Mayotte, la Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna.

* ¹⁰² Article L. 3444-1 (inséré par l'article 44 de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000) : «  Les conseils généraux des départements d'outre-mer sont consultés sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions d'adaptation du régime législatif et de l'organisation administrative de ces départements.
« L'avis des conseils généraux est réputé acquis en l'absence de notification au représentant de l'Etat d'un avis exprès dans un délai d'un mois à compter de la saisine. Ce délai est réduit à quinze jours en cas d'urgence sur demande du représentant de l'Etat ».

* ¹⁰³ Article L. 4433-3-1 (inséré par l'article 44 de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000) : «  Les conseils régionaux des régions d'outre-mer sont consultés sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions d'adaptation du régime législatif et de l'organisation administrative de ces régions.

«  L'avis des conseils régionaux est réputé acquis en l'absence de notification au représentant de l'Etat d'un avis exprès dans un délai d'un mois à compter de la saisine ; ce délai est réduit à quinze jours en cas d'urgence sur demande du représentant de l'Etat ».

* ¹⁰⁴ Article L. 3551-12 (inséré par la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001) : « Le conseil général est consulté sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions d'adaptation du régime législatif ou de l'organisation administrative des départements ou sur les projets de décret pris pour l'application du présent livre. L'avis du conseil général est réputé acquis dans un délai d'un mois à compter de la saisine. Ce délai est réduit à quinze jours en cas d'urgence sur demande du représentant de l'Etat ».

* ¹⁰⁵ « Lorsque le conseil général est consulté dans les cas prévus aux articles 24 et 25 [en particulier, sur les avant-projets de loi portant des dispositions spéciales pour l'archipel], l'avis du conseil est réputé acquis en l'absence de notification au représentant de l'Etat d'un avis exprès dans un délai d'un mois à compter de la saisine. Ce délai est réduit à quinze jours en cas d'urgence sur demande du représentant de l'Etat ».

* ¹⁰⁶ Notamment les mesures devant intervenir dans le domaine économique, commercial, monétaire et financier d'une part, pour l'extension à Mayotte de dispositions du code de la mutualité d'autre part.

* ¹⁰⁷ A compter de la promulgation de la loi.

* ¹⁰⁸ En particulier, le droit du travail, le droit de la santé et le droit de la sécurité sociale.

* ¹⁰⁹ Ces dispositions sont d'une portée moins large. Elles concernent notamment la conduite sous l'effet de stupéfiants en Polynésie française.

* ¹¹⁰ Habilitation proposée au d) du 3°du I du présent article.

* ¹¹¹ Habilitation proposée au a) du 6° du I du présent article

* ¹¹² Les mesures relatives à l'activité, à l'agrément et au contrôle des entreprises d'assurance ne devraient être étendues qu'à Mayotte (cf. infra, commentaire du champ d'application du a) du 6° du I du présent article). En effet, la législation relative aux droits des assurances à la Polynésie française et à Wallis-et-Futuna est largement dérogatoire du droit commun et les institutions représentatives de la Nouvelle-Calédonie disposent en la matière de pouvoirs propres.

En outre, il n'est pas prévu d'étendre les dispositions fiscales ni celles relatives à la présentation de rapports sur la situation économique des établissements publics de l'Etat exerçant une activité industrielle et commerciale et des principales sociétés dont l'Etat détient la majorité du capital. Cette disposition semble sans objet : il n'existe pas actuellement de tels établissements publics de l'Etat dans les collectivités ultramarines concernées et leur évolution institutionnelle rend peu probable la création de tels établissements.

Il est également envisagé d'exclure des dispositions non applicables aux collectivités concernées et celles relatives à la régulation de la concurrence, dont l'extension éventuelle à Mayotte et Wallis-et-Futuna seulement requerrait d'importantes adaptations.

* ¹¹³ Emission de titres de créances négociables par les collectivités locales, compensation des dettes et créances afférentes aux crédits, règlements effectués dans le cadre de systèmes de règlement et de livraison d'instruments financiers.

* ¹¹⁴ Ces mesures concernent notamment le fonctionnement des conseils d'administration ou des conseils de surveillance, le rôle des dirigeants et les mandats sociaux, les droits des actionnaires et le contrôle de l'Etat.

* ¹¹⁵ Premier alinéa de l'article 2 du décret-loi du 30 octobre 1935. Il devrait ainsi être donnée aux fonctionnaires de l'Etat la faculté de participer au conseil d'une entreprise privée dont l'Etat n'est qu'indirectement actionnaire, des contrats d'entreprise pluriannuels pouvant par ailleurs être conclus entre l'Etat et certaines entreprises du secteur public.

* ¹¹⁶ Ces dispositions devraient également être applicables à Wallis-et-Futuna. Il s'agit en particulier d'inscrire dans le code monétaire et financier la possibilité pour l'office des postes et télécommunications de fournir un certain nombre de prestations, telle que celles relatives aux moyens de paiement et aux transferts de fonds (notamment les chèques postaux, les cartes de paiement, les mandats postaux et les envois contre remboursement), la distribution de produits de placement et d'épargne (y compris les prêts d'épargne-logement), et de livrets A et B de la Caisse d'Epargne. Les actions pour le compte de tiers concernant la distribution de produits de placement, d'épargne et de livrets devraient être adaptées à la Nouvelle-Calédonie, étant donné que l'office des postes et télécommunications n'a actuellement qu'une activité de gestion de moyens de paiement.

Devraient être exclues les dispositions relatives aux chèques bancaires, des opérations ne trouvant pas ou pratiquement pas à s'appliquer aux chèques postaux ou ne figurant pas dans le code postal (transmission des chèques par endossement, aval, recours en non paiement, établissement des chèques en plusieurs exemplaires, sanction de l'émission d'un chèque non daté ou antidaté) ainsi que des dispositions dépourvues de réelle portée pratique (paiement des chèques en monnaie étrangère, perte et vol des chèques). Les dispositions relatives à l'altération des chèques postaux pourraient être fixées par décret.

* ¹¹⁷ Délibération 99-212 de l'Assemblée de Polynésie Française du 2 décembre 1999.

* ¹¹⁸ Le conseil de surveillance de l'IEOM a exercé explicitement cette compétence par délégation du Conseil de la politique monétaire jusqu'en 1998.

* ¹¹⁹ En particulier, l'IEOM devrait avoir pour mission de veiller au bon fonctionnement et à la sécurité des systèmes de paiement. Il pourrait collecter toutes informations utiles auprès des établissements de crédit, en relation éventuelle avec les entreprises et les groupements professionnels pour la conduite de ses enquêtes. Ces prérogatives participent notamment du contrôle des réserves obligatoires.

* ¹²⁰ Ces extensions du code de la sécurité sociale devraient notamment permettre à la caisse de prévoyance sociale de Mayotte de faire appel aux mutuelles pour accomplir certaines missions.

* ¹²¹ Voir les articles 27 et 48. En l'espèce, il s'agissait de mieux faire connaître les dispositions réglementaires relatives à l'activité du Conseil supérieur de l'audiovisuel.

* ¹²² Cette pratique a été suivie notamment pour le rapport de présentation de l'ordonnance n° 2002-1476 du 19 décembre 2002 portant extension et adaptation de dispositions de droit civil à Mayotte et modifiant son organisation judiciaire, ainsi que pour les ordonnances prises en application de la loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999 portant habilitation du gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes.

* ¹²³ A la différence des institutions compétentes des collectivités d'outre-mer anciennement désignées territoires d'outre-mer, le conseil général de Mayotte n'est pas obligatoirement consulté, sauf mention expresse par le législateur ainsi qu'y a procédé la loi d'habilitation du 12 juin 2001 précitée. Cette procédure permet l'association des conseillers généraux de Mayotte à l'élaboration de textes techniques.

* ¹²⁴ Rapport n° 331 (2001-2002).

* ¹²⁵ Service des transports maritimes.

* ¹²⁶ Comme précisé plus haut, bien que Mayotte relève du régime de spécialité législative, la consultation de son conseil général n'est obligatoire que si cette procédure figure dans la loi.

* ¹²⁷ Rapport de l'Assemblée nationale n° 3085 XI° législature enregistré à la présidence de l'Assemblée le 23 mai 2001.

* ¹²⁸ Rapport du Sénat n° 3 (1999-2000).