AVANT-PROPOS
Le projet de loi de règlement présente traditionnellement, en droit et en pratique, deux intérêts.
Le premier, depuis toujours, est de valoir quitus comptable pour l'exécution d'un exercice budgétaire. Le second, de plus en plus 1 ( * ) , est d'apprécier la qualité de la gestion publique en comparant les intentions exprimées dans la loi de finances initiale et les réalisations constatées en loi de règlement.
De ce point de vue, l'année 2002 est atypique puisqu'un changement de gouvernement est intervenu en cours d'année, et que le gouvernement au pouvoir depuis le printemps 2002 ne saurait être comptable des intentions exprimées par son prédécesseur dans la loi de finances initiale.
Pour autant, l'année budgétaire 2002, au cours de laquelle la loi de finances initiale a été modifiée par deux lois de finances rectificatives, mérite malgré tout - ou d'autant plus - d'être examinée attentivement car elle constitue une véritable « leçon de chose budgétaire ». On y découvre tout d'abord un gouvernement qui, n'ayant pas tiré profit des années de croissance pour placer les finances publiques en situation de faire face à un ralentissement de l'activité, prépare un « budget d'illusionniste » en espérant éviter d'affronter la réalité jusqu'aux échéances électorales. Il revient donc à son successeur de tirer les conséquences de la situation qui lui est laissée, tout en dégageant les marges de manoeuvre pour appliquer le programme pour lequel a été élue la majorité qui le soutient.
C'est la chronique de ce dérapage budgétaire, et des moyens mis en oeuvre pour le contenir, que le présent rapport s'attache à retracer.
Le « chaînage vertueux » voulu par la loi organique du 1 er aôut 2001 relative aux lois de finances nous conduit désormais, en application de son article 41, à examiner le projet de loi de règlement de l'année n-1 avant de nous saisir du projet de loi de finances pour l'année n+1 .
L'exemple de l'exécution 2002 confirme le bien fondé de cette volonté du législateur organique tant l'écart entre les principes qui ont guidé l'élaboration de la loi de finances initiale pour 2002 et les constats réalisés en exécution est riche d'enseignements pour la préparation du projet de loi de finances pour 2004.
CHAPITRE PREMIER :
LA SITUATION ÉCONOMIQUE EN 2002
I. UNE CROISSANCE DEUX FOIS PLUS FAIBLE QUE LA PRÉVISION DU GOUVERNEMENT
A. UNE HYPOTHÈSE DE CROISSANCE OPTIMISTE PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS DES CONJONCTURISTES
La loi de finances initiale pour 2002 a été caractérisée par le fort optimisme de son hypothèse de croissance, dénoncé en son temps par votre rapporteur général.
En effet, depuis les attentats perpétrés aux Etats-Unis le 11 septembre 2001, les conjoncturistes avaient revu à la baisse leurs prévisions de croissance pour l'économie française en 2002. Cette révision à la baisse s'expliquait par les attentats, mais aussi par le fort ralentissement de la croissance française observé depuis le début de l'année 2001. Lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2002, les prévisions des conjoncturistes étaient de l'ordre de 1,8 % 2 ( * ) . Pourtant, le gouvernement a maintenu inchangée sa prévision de croissance pour l'année 2002, à 2,5 % (avec une fourchette de 2,25 % à 2,75 %).
Le gouvernement prévoyait en effet une forte croissance de l'investissement des entreprises, qui pouvait sembler irréaliste, compte tenu notamment des incertitudes quant à la consommation des ménages.
Ces divergences avaient conduit votre rapporteur général à « s'interroger quant à la pertinence de la prévision de croissance présentée ».
* 1 Sur les conséquences de l'entrée en vigueur de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances sur le contenu et l'examen des projets de loi de règlement, voir le rapport présenté par le président Jean Arthuis, « Mise en oeuvre de la LOLF : un outil au service de la réforme de l'Etat », Sénat, n° 388 (2002-2003), pp. 26-28.
* 2 Consensus Forecasts (20 octobre 2001).