B. LA PRÉSENTATION DES CRÉDITS, DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS ASSOCIÉS AUX AGRÉGATS/PROGRAMMES
1. Les agrégats du budget pour 2004
Comme l'an passé, le budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire se compose des cinq agrégats suivants, qui préfigurent les cinq programmes envisagés :
31- « Administration et fonctions support à l'enseignement » ;
11- « Enseignement primaire public » ;
12- « Enseignement secondaire public » ;
13- « Etablissements d'enseignement privé sous contrat » ;
14- « Jeunesse et vie associative ».
Comme l'an passé, chacun de ces agrégats se voit assigner des objectifs déclinés selon trois axes : « l'efficacité socio-économique » (quel est le bénéfice final de l'action de l'Etat ? ), « la qualité du service rendu aux usagers » et « l'amélioration de l'efficacité de la gestion » (progresse-t-on vers l'optimisation des moyens employés ? ).
Dès lors que ces objectifs et ces indicateurs préfigurent aussi ceux qui pourraient être assignés au cours du premier semestre 2004 aux actions des futurs programmes, votre rapporteur s'attachera principalement à les commenter.
2. Observations générales sur les objectifs
La Cour des Comptes a formulé récemment des observations sévères sur les objectifs assignés au système éducatif .
Ainsi, dans la synthèse de son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif (détaillé sur ce point dans l'encadré ci-après), elle concluait :
« La première difficulté est de cerner les objectifs du système éducatif. En l'absence d'objectifs clairement hiérarchisés, il est difficile de savoir si l'école remplit effectivement ses missions. Cette dernière se voit assigner par la société des objectifs très larges qui constituent plus des affirmations de valeur fondamentales ou des ensembles complexes d'objectifs que des cibles précisément circonscrites : transmettre une culture sous la forme de connaissances, de méthodes de travail et de comportements, former à un métier et préparer les jeunes à la vie citoyenne » 106 ( * ) .
Les observations détaillées de la Cour des Comptes sur les objectifs du système scolaire
« 1 - Les objectifs pédagogiques du système scolaire
Le droit à l'éducation, défini par le chapitre premier de la loi d'orientation de 1989, repose sur la réalisation de trois objectifs. Le premier a trait à la préscolarisation, puisque tout enfant doit pouvoir être accueilli, à l'âge de trois ans, dans une école maternelle ou une classe enfantine le plus près possible de son domicile. En raison de l'avantage que constitue une préscolarisation plus précoce, la loi encourage par ailleurs l'accueil des enfants de deux ans dans les écoles situées dans un environnement social défavorisé. A l'horizon 2000, la loi d'orientation a assigné au système scolaire un deuxième objectif : amener 80 % d'une classe d'âge au niveau du baccalauréat et assurer à tous les élèves une qualification minimale du niveau du CAP ou du BEP. Enfin le troisième et dernier objectif reconnaît à chaque élève qui n'a pas atteint, à l'issue de sa scolarité obligatoire, un niveau de qualification reconnue, la possibilité de poursuivre des études pour atteindre un tel niveau. Il revient à l'Etat de prévoir les moyens nécessaires à la prolongation de scolarité qui en découle. Ces dispositions ont été reprises dans la partie législative du code de l'éducation publié en 2000, à l'exception de l'objectif relatif à l'accès au niveau du baccalauréat qui n'a pas été codifié.
Parallèlement aux dispositions inscrites dans la loi d'orientation de 1989, d'autres objectifs, portant sur les contenus éducatifs, ont été définis par le législateur et intégrés dans le code de l'éducation. La loi du 11 juillet 1975 relative à l'éducation dispose ainsi que la formation scolaire doit favoriser l'épanouissement de l'enfant, lui permettre d'acquérir une culture et le préparer à la vie professionnelle et à l'exercice de la citoyenneté. La loi du 4 août 1994 relative à la langue française précise que la maîtrise de cette dernière constitue l'un des objectifs fondamentaux de l'enseignement. La loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle énonce quant à elle un droit à une formation professionnelle. Enfin la loi d'orientation du 29 juillet 1998, relative à la lutte contre l'exclusion, fait de la lutte contre l'illettrisme une priorité nationale.
2 - La déclinaison de ces objectifs
Ce cadre législatif présente l'intérêt de définir de façon large les missions de l'école qui ne peuvent, à l'évidence, être formulées de façon restrictive. En effet, si l'objectif global de l'institution est de répondre aux besoins par définition diversifiés des élèves, l'école ne peut traiter cette diversité que par une pluralité d'actions. Pourtant, les objectifs assignés au système scolaire s'avèrent sinon antinomiques, du moins délicats à conjuguer. Lieu de transmission d'une culture générale, l'école doit également préparer les élèves à une spécialisation professionnelle. Lieu de savoir, elle doit aussi permettre aux enfants de développer leur aptitude à vivre en société, en conciliant des missions d'instruction et d'éducation. Ces différents objectifs ne sont pas hiérarchisés, ce qui laisse toute latitude aux gestionnaires du système scolaire pour définir les priorités qui leur paraissent les plus pertinentes. Une telle latitude est certes une source de souplesse et d'adaptation aux besoins et aux contextes locaux. Elle induit toutefois un brouillage inévitable entre les différentes priorités affichées et conduit surtout à fortement relativiser la portée des objectifs fixés au système scolaire.
A titre d'exemple, alors que les besoins annuels du marché de l'emploi en ouvriers qualifiés et cadres intermédiaires, estimés à 350 000 individus, sont loin d'être satisfaits par le système scolaire, le nombre de diplômés de l'enseignement supérieur devient lui aussi insuffisant pour répondre à une demande des entreprises qui ne cesse de croître. L'évolution du marché de l'emploi crée ainsi, de fait, une concurrence entre les différentes offres de formation professionnelles et supérieures. Les départs massifs d'enseignants à la retraite prévus au cours des prochaines années vont venir amplifier ce problème de concurrence et, pour le résoudre, placer le système scolaire dans l'obligation de relever un double défi. Il lui faudra en effet attirer sensiblement plus d'élèves vers l'enseignement supérieur, et en même temps réduire fortement le nombre des sorties sans qualification.
La multiplicité des objectifs scolaires n'est pas sans conséquence financière. En effet, leur formulation additionnelle et concurrente ne s'accompagne d'aucune indication pour affecter à l'un d'entre eux plus de moyens qu'à un autre. Ainsi, si la lutte contre les sorties sans qualification constitue une des priorités scolaires et si sa mise en oeuvre présente nécessairement un coût, rien ne permet d'en déduire, par exemple, que les moyens à mobiliser à cette fin doivent être plus importants que ceux requis par la conduite de 80% d'une classe d'âge au niveau du baccalauréat. Le fait d'assigner à l'école des objectifs non hiérarchisés peut donc, en l'absence de choix politiques fermes, conduire à une inadéquation entre les moyens financiers et humains disponibles et la multiplicité des buts recherchés.
Aujourd'hui, il faut enfin souligner qu'aucun des objectifs fixés par le législateur n'a été pleinement atteint. Les sorties d'élèves sans qualification perdurent. Une insuffisante maîtrise de la langue française touche près de 15 % des enfants accédant au collège. Quant au taux d'accès aux classes de terminale de lycée, il stagne depuis 1995 aux environs de 65 % ».
Source : rapport public particulier de la Cour des Comptes d'avril 2003 sur le système éducatif,
Dans le cadre plus spécifique de mise en oeuvre de la LOLF, la Cour des Comptes observait par ailleurs en juin 2003 (pour l'ensemble des ministères) dans le cadre de son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002 107 ( * ) :
« Les objectifs opérationnels [assignés aux agrégats] sont trop peu sélectifs et mal hiérarchisés, même si ils sont en général clairs. En outre, ils sont trop souvent inadaptés aux administrations chargées de les mettre en oeuvre, dont ne dépendent que très partiellement leur réussite. Enfin, très rares sont les cibles précisant une référence de départ (date et niveau) et le résultat attendu ».
Comme le relevait la Cour, ces défauts ne sont pas propres à l'éducation nationale, mais « s'expliquent en grande partie par une conceptualisation insuffisante au plan interministériel ».
Cependant, la présentation du budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire n'y échappait guère.
C'est pourquoi, votre rapporteur spécial se félicite de l'effort de hiérarchisation des objectifs accompli dans le cadre du présent projet de budget, consistant notamment à redonner toute leur place à des objectifs et des indicateurs tels que les performances en français et en mathématiques des élèves au moment clef de la transition entre le CM2 et la 6 ème .
Comme le soulignait l'IGAENR dans son rapport général pour 2002, « la France ne peut plus se contenter de politiques éducatives fixant des objectifs d'accueil de telle classe d'âge à un niveau donné de la scolarisation. Elle doit se donner les moyens, maintenant, de mesurer les acquis des élèves à l'issue de tous les cycles de scolarisation et intégrer la mesure des acquis comme un mode de fonctionnement habituel ».
Ces évaluations devront d'ailleurs être exploitées non seulement à l'échelle du budget, mais aussi, au niveau le plus fin possible, en lien avec celles des académies, des établissements, des chefs d'établissements et des enseignants, même si l'expérience du Royaume-Uni et des Etats-Unis invitent à des objectifs raisonnables en montrant que conditionner l'octroi de moyens budgétaires à des établissements ou de gratifications aux personnels (primes, promotions, etc.) à la réussite de leurs élèves appréciée au regard d'évaluations nationales normées (même corrigées des déterminants socio-économiques de la réussite scolaire), risque de se traduire par des effets pervers, l'inflation des résultats à ces évaluations masquant, sinon résultant, de la sélection adverse des élèves et d'une incitation commune des élèves, des parents, des enseignants et des personnels de direction à focaliser les pratiques pédagogiques sur le « bachotage » des seuls exercices ainsi soumis à évaluation 108 ( * ) .
Les forces et les faiblesses de l'évaluation du système éducatif français selon le HCEE
« En France, des pratiques diversifiées d'évaluation de l'école sont aujourd'hui largement développées. Les deux formes principales d'évaluation que connaît traditionnellement le système éducatif sont la notation des élèves et l'évaluation individuelle des prestations professionnelles des personnels. Leur validité est certainement discutable et elles n'ont jamais fait l'objet, elles-mêmes, d'une véritable évaluation. Le système éducatif français a préféré, plutôt qu'améliorer ces deux formes traditionnelles, les compléter par des travaux et des outils nouveaux...
... Aujourd'hui, le système éducatif français présente, relativement à la plupart des systèmes éducatifs étrangers et par rapport aux autres services publics nationaux, une image favorable quant à la variété et à la qualité des évaluations qui y sont conduites...
... Ceci dit, l'évaluation du système éducatif français se présente sous la forme d'un foisonnement de travaux et de dispositifs variés qui se sont ajoutés les uns aux autres, sans constituer véritablement un ensemble organisé et cohérent qui permette de répondre, à la fois et à tous les niveaux, aux deux objectifs de l'évaluation : rendre compte aux citoyens et aux « usagers » de l'état du système éducatif, et donner aux responsables et aux acteurs les moyens d'une régulation et d'un pilotage.
La question majeure, aujourd'hui, est celle du très faible usage de ces évaluations. La variété des dispositifs en place et la richesse de leurs résultats contrastent avec la faiblesse de leurs usages. A part la notation des élèves qui intervient très fortement, en particulier dans la certification et l'orientation et qui mériterait d'être améliorée, les diverses évaluations sont en effet très peu utilisées. Deux exemples de dispositifs dont la nature et les promoteurs sont différents l'illustrent. L'évaluation des personnels, qui mobilise une part importante de la force de travail des corps d'inspection et qui n'est ni assez homogène ni fondée sur les résultats, ne sert guère qu'à la notation « statutaire » de ces personnels et débouche rarement sur des infléchissements de leurs pratiques. Les indicateurs de performance des lycées, régulièrement rendus publics depuis huit ans, n'ont pas encore été utilisés comme point d'appui pour développer un processus de régularisation du fonctionnement de ces établissements
... Le fait que ces travaux restent trop peu utilisés pour la régulation et le pilotage tient, pour une part, à ce qu'ils éclairent sur les résultats, mais pas encore -ou tout au moins pas encore assez- sur les processus qui conduisent à ces résultats, processus dont la connaissance et l'analyse sont indispensables pour réguler et agir. L'exemple de l'évaluation des lycées, déjà évoqué plus haut, illustre bien ce constat. Au-delà de cette appréciation générale, et sans qu'il soit question ici de prétendre à l'exhaustivité, le Haut Conseil estime que parmi les marges à explorer figurent la question de l'évaluation des pratiques éducatives, pédagogiques ou non, ainsi que celle de l'évaluation des établissements scolaires qui est beaucoup moins abordée en France qu'à l'étranger ...
Source : avis n° 3 du HCEE
Quoi qu'il en soit, votre rapporteur spécial regrette de devoir constater, après ce satisfecit liminaire, que le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004 n'évite pas trois écueils :
- la multiplication du nombre des objectifs , qui s'est accru de 15 (pour trois agrégats) en 2002 à 33 en 2003 puis à 37 en 2004 , pour quatre agrégats seulement, puisque l'enseignement privé ne se voit assigner aucun objectif. Peut-être est-ce d'ailleurs là la conséquence du caractère surdimensionné du nombre des agrégats. En tout état de cause, une sélectivité accrue s'impose ;
- l'interpénétration des objectifs assignés à l'agrégat fonction support et aux autres agrégats. La formation continue des personnels fait ainsi l'objet de d'objectifs distincts dans chacun des agrégats « Fonction support », « Enseignement primaire public » et « Enseignement secondaire public ». Il en résulte une confusion certaine , qui confirme d'ailleurs la nécessité de redéfinir à la baisse le périmètre des fonctions support ;
- la confusion conceptuelle entre les différentes catégories d'objectifs et, de manière générale, la faible proportion de véritables objectifs d'efficience .
3. Observations générales sur les indicateurs
Les progrès accomplis en matière d'indicateurs sont réels et répondent d'ailleurs fréquemment aux observations de la commission des finances du Sénat.
Cependant, ces indicateurs ont été construits à partir de la profusion de statistiques produites par l'éducation nationale sur l'enseignement scolaire public et ne résultent presque jamais de données élaborées en réponse aux questions nouvelles que devrait poser la réforme budgétaire.
Ainsi, ces indicateurs sont trop souvent des indicateurs de moyens et non pas des indicateurs de résultats à proprement parler, les indicateurs d'activité, de coût, d'efficience ou de coût-efficacité faisant ainsi cruellement défaut 109 ( * ) .
Dans son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, la Cour des Comptes soulignait ainsi « une fréquente confusion dans les évaluations conduites sur le système éducatif entre les indicateurs de résultat et les indicateurs d'activité. A titre d'exemple, l'augmentation des effectifs préscolarisés à l'âge de trois ans, la part d'une classe d'âge accédant au niveau du baccalauréat, voire même au premier cycle d'enseignement supérieur, renseignent sur la capacité d'accueil du système éducatif, mais n'indiquent pas si les politiques qui ont justifié cet accueil accru ont effectivement permis de mieux former les jeunes. Il en va de même des indicateurs relatifs au taux d'encadrement pédagogique des élèves dont l'augmentation est souvent tenue par les gestionnaires et les usagers du système éducatif comme la garantie d'une efficacité accrue du service d'enseignement. Les études disponibles sur ce point démontrent pourtant qu'il n'existe pas de lien avéré entre les performances des élèves et leur effectif par classe, sauf dans le cas d'une diminution très forte de ces derniers ».
A cet égard, votre rapporteur spécial ne peut donc que souscrire à la préconisation de l'IGAENR, selon laquelle « il conviendra de reconfigurer les systèmes d'information et d'évaluation du ministère en fonction des besoins du pilotage et de les asservir plus clairement à l'arborescence des programmes » 110 ( * ) .
En outre, comme l'illustrent chaque année les incohérences entre les données chiffrées transmises à votre rapporteur spécial émanant de directions différentes du ministère, les indicateurs retranscrits dans le projet de loi de finances présentent une fiabilité limitée , notamment, comme le relevait la Cour des Comptes, parce qu'ils résultent la plupart du temps d'une totalisation des données fournies par les académies, « sans garantie réelle quant à leur homogénéité » 111 ( * ) .
Enfin, on ne trouve guère, parmi la floraison d'indicateurs proposés, trace d'indicateurs de satisfaction des usagers (élèves et parents). Il s'agit là pourtant là à la fois d'un dû aux usagers/citoyens/contribuables et d'un levier de changement . L'IGAENR rappelait ainsi, dans son rapport général pour 2002 112 ( * ) :
« L'instauration de la gestion de la performance s'est accompagnée, au Royaume-Uni, au Danemark, en Finlande, pour ne pas citer les Etats-Unis, d'une prise en compte rapide des usagers et, plus largement des citoyens... Les engagements gouvernementaux de ces derniers pays ont rappelé expressément que l'usager était l'utilisateur final du service public et ont intégré largement des indicateurs de qualité, voire de satisfaction des usagers. Notre ministère, en ce domaine, peine à s'engager dans cette voie, à définir, il est vrai de façon spécifique dans le domaine de l'éducation, où la République, « instituant » la connaissance au lieu de l'ignorance et du désordre, ne s'en remet pas aux usagers pour la définition des finalités.
Ce type de démarche devient pourtant d'autant plus urgent que l'éducation nationale, il faut le rappeler, est en train de perdre, dans l'opinion publique, au profit de la sécurité, de la justice ou de la santé, la place qu'elle occupait depuis cinquante ans... La détermination des programmes et des actions devra en être d'autant plus rigoureuse et les indicateurs de performance et de satisfaction de plus en plus précis dans la mesure où il faut s'attendre à ce que notre ministère ait bientôt à prouver, bien plus qu'il n'a eu à le faire jusqu'ici, la légitimité des choix effectués...
La seule façon d'évoluer pour notre ministère résulte désormais dans la conjugaison d'une action politique ferme et de la sanction de la société civile qui, ensemble, permettront de réduire la frilosité et la culture du refus affichée par certains corporatismes qui menacent l'avenir de notre système éducatif et toute recherche d'initiatives réellement novatrices ».
Cette appréciation rejoint celle du Médiateur de l'éducation nationale qui indiquait dans le courrier de transmission de son rapport pour 2002 : « [ce rapport] fait clairement apparaître que nos concitoyens sont de plus en plus exigeants quand il s'agit de l'avenir de leurs enfants et souhaitent comprendre les décisions, être considérés, voire associés effectivement au fonctionnement de l'école. Ainsi la démarche qualité dans laquelle vous vous engagez est elle porteuse de promesses si elle permet à notre administration de faire encore des progrès dans le sens de la simplification, de la réactivité des procédures, mais aussi si, sereinement, elle donne aux usagers la place qui leur revient ».
On peut d'ailleurs aussi observer que le succès de l'enseignement privé au cours de ces dernières années résulte pour une large part d'une plus grande attention portée aux usagers 113 ( * ) .
Il convient donc que le souhait exprimé 114 ( * ) par le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche de la mise en oeuvre de chartes de qualité afin de mieux répondre aux nouvelles attentes des parents s'accompagne de la mise en place d'indicateurs de satisfaction réalisés à partir d'enquêtes périodiques ad hoc .
* 106 Page 33.
* 107 Page 132.
* 108 Cf. par exemple « Making sense of Test-Based Accountability in Education », Rand Education, 2002. Dans certaines limites, cet effet peut toutefois s'avérer satisfaisant si l'éventail des aptitudes ainsi évaluées est relativement large et correspond aux priorités de la politique éducative.
* 109 On peut rappeler que la Cour des Comptes distingue dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002 des indicateurs de moyens (par exemple le nombre d'enseignants), de processus (le nombre de formations suivies par les enseignants), d'activité (le nombre d'heures de cours enseignées), de qualité du service (le % de classes sans enseignant), d'efficience (le coût moyen d'une heure enseignée), d'impact (le taux de réussite au Bac), d'efficacité (le taux des moins de 12 ans scolarisés qui sont illettrés), de coût-efficacité (le coût de l'alphabétisation d'un élève) et de contexte (le nombre de jeunes de moins de 12 ans).
* 110 Cf. le rapport général de l'IGAENR pour 2002, page 57.
* 111 Cf. le rapport de la Cour des Comptes sur l'exécution des lois de finances pour 2002, page 136.
* 112 Pages 21-22.
* 113 Cf. par exemple « L'élève en tant que personne », Agnès Van Zanten, in le journal La Croix du 30 août 2003.
* 114 Cf. La « lettre à tous ceux qui aiment l'école », 2003, pages 125 à 127.