D. LES CRÉDITS D'INTERVENTION PUBLIQUE (TITRE IV)
Avec 7,656 milliards d'euros dans le projet de budget pour 2004, les crédits d'intervention publique représentent 13,8 % du budget du ministère, et s'inscrivent en progression de 1,85 % (de 2,2 % à structure constante).
1. Les crédits consacrés à l'enseignement privé
Plus de 87 % des crédits de ce titre sont consacrés aux rémunérations des enseignants et aux subventions de fonctionnement de l'enseignement privé , qui, avec 6,690 milliards d'euros, voit ses dotations progresser de 149 millions d'euros, soit une hausse de 2,3 % (après + 2,2 % en 2003, + 3,5 % en 2002, + 2,0 % en 2001, + 3,65 % en 2000 et + 3,1 % en 1999).
a) Les crédits destinés à la rémunération des enseignants sous contrat
Ces dotations comportent en premier lieu 5,807 milliards d'euros de crédits destinés à rémunérer les enseignants sous contrat, dont le nombre devrait diminuer de 27 en 2004 (soit - 203 enseignants en application du principe de parité avec les établissements publics, 20 contrats complémentaires dans les établissements privés d'enseignement spécialisé en application de la loi du 30 juin 1975 et 156 contrats supplémentaires dans le cadre d'une mesure d'ajustement à la situation réelle des effectifs, ces deux dernières mesures trouvant leurs contreparties budgétaires respectives dans la suppression de 20 emplois d'instituteurs spécialisés de l'enseignement public et dans la suppression de 156 postes autres emplois de l'enseignement public).
La progression de ces crédits (+ 2,3 %), s'explique pour l'essentiel, comme celle des crédits destinés aux rémunérations des personnels du public :
- par l'incidence en année pleine de la mesure de revalorisation du point de la fonction publique intervenue le 1 er décembre 2002 et par les mesures prises dans la LFI pour 2003 (soit au total + 92 millions d'euros) ;
- par le dynamisme des dépenses de pension (+ 14 millions d'euros) ;
- par le décalage entre les suppressions de contrat dans le secondaire à la rentrée 2004 et les ouvertures de contrats dans le primaire, pour partie à compter du 1 er janvier 2004 (+ 1,1 million d'euros) ;
- par une mesure nouvelle (+ 0,266 million d'euros) pour l'enseignement privé sous la forme d'heures supplémentaires pour les enseignants qui interviennent dans les unités pédagogiques d'intégration ou qui participent au soutien pédagogique des élèves malades ;
- enfin, par les mesures de revalorisation catégorielles (+ 21 millions d'euros) prises soit pour répondre à des situations spécifiques (comme l'application à l'enseignement privé du protocole du 10 juillet 2000 relatif à la résorption de l'emploi précaire), soit en application du principe de parité (en particulier la constitution du corps de professeur des écoles, pour un coût de 9 millions d'euros).
b) Les subventions de fonctionnement
Les dotations prévues pour l'enseignement privé sous contrat comportent en second lieu 0,885 milliard d'euros de subventions de fonctionnement , soit une hausse de 2,4 % (contre + 0,1 % en 2003 et + 1,1 % en 2002).
Cette accélération résulte des effets conjugués de plusieurs de mesures de sens contraire :
- la réduction des subventions de fonctionnement au titre de la parité (- 7,2 millions d'euros) ;
- la réduction des crédits de rémunération des emplois jeunes aides éducateurs implantés dans des établissements privés (- 5 millions d'euros) ;
- la remontée mécanique du forfait d'externat en raison de l'inflexion à la hausse des effectifs d'élèves (+ 3 millions d'euros) ;
- la révision triennale du forfait d'externat (+ 29,4 millions d'euros) ;
- la mise en place, à l'instar du public, de crédits destinés au financement des actions de formation des maîtres dans le cadre du plan d'adaptation et d'intégration scolaire des élèves handicapés (+ 0,5 million d'euros) ;
- l'augmentation des subventions destinées aux autres actions de formation (+ 0,3 million d'euros).
2. Les crédits consacrés aux bourses et secours d'études
Les crédits consacrés aux bourses et secours d'études s'inscrivent en baisse de 55 millions d'euros, à 569 millions d'euros .
Cette baisse s'explique à hauteur de 33 millions par le transfert de ces bourses au titre III sur les crédits globalisés des académies de Bordeaux et de Rennes dans le cadre de l'expérimentation à partir de 2004 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
A structure constante, ces crédits ne baissent donc que de 22 millions d'euros , soit une baisse de 3,5 % (après une hausse de 0,4 % en 2003, une baisse de 3,3 % en 2002, et des hausses de 0,9 % en 2001, de 1,2 % en l'an 2000 et de 29 % en 1999).
Cette dernière baisse résulte des effets conjugués :
- d'un côté, à hauteur de + 4,3 millions d'euros, de l'effet en année pleine des mesures prises dans la loi de finances pour 2003 (la prise en charge de 6.000 boursiers supplémentaires dans le cadre de la prime à l'internat, l'augmentation de 2,1 % du taux des bourses de collège et l'augmentation de 1,6 % de la « part » de bourse de lycée, qui n'avait pas été revalorisée depuis la rentrée scolaire 1999) et de l'effet en fraction d'année (+ 0,7 million d'euros) de la revalorisation du taux des bourses de collèges de 1,7 % à compter de la rentrée 2004 ;
- de l'autre d'une mesure de réduction de 27 millions d'euros des crédits du chapitre.
Cette dernière mesure, qui porte sur les seuls crédits évaluatifs consacrés aux bourses proprement dites, se justifie au regard de la sous-consommation des crédits de l'ensemble du chapitre au cours des années précédentes (à 96,1 % des crédits ouverts en loi de finances initiale en 1999, à 96,0 % en 2000, à 90,2 % en 2001 et à 97,0 % en 2002).
On peut rappeler que les crédits de ce chapitre 43-71 financent à la fois des bourses proprement dites (dont les crédits sont évaluatifs) et des fonds sociaux .
a) Les bourses
Les bourses comprennent :
- les bourses de collège , d'un montant maximal de 293,58 euros à la rentrée 2003 et attribuées à 782.000 élèves en 2002-2003, soit 24 % des collégiens ;
- les bourses nationales de lycée , attribuées sur critères de ressources à 574.000 élèves en 2001-2002, soit 25 % des lycéens ;
- les bourses de mérite , au nombre de 30.000 à partir de la rentrée 2002, attribuées sur critères scolaires et sociaux et d'un montant annuel forfaitaire de 767,27 euros ;
- les primes d'entrée en classes de seconde, de première et de terminale versées avec le premier terme de la bourse de lycée, et d'un montant de 213,43 euros ;
- les aides spécifiques aux élèves boursiers de l'enseignement technique et professionnel (primes d'équipement, d'un montant de 336 euros, et primes à la qualification, d'un montant de 428,55 euros) ;
- les bourses d'études pour les lycées français en Europe, au nombre de 35 en 2001-2002 ;
- enfin, les primes d'internat .
D'un montant total de 535 millions d'euros en 2004 (y compris les 31 millions d'euros inscrits au titre III sur les crédits globalisés des académies de Bordeaux et de Rennes dans le cadre de l'expérimentation à partir de 2004 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances), les crédits évaluatifs destinés à ces bourses ont été systématiquement sous-consommés au cours de ces dernières années en raison des effets conjugués de la faible revalorisation des barèmes et des taux, d'une part, de l'amélioration de la financière des familles jusqu'en 2001, d'autre part, ces crédits servant alors gage pour des mesures de redéploiement ou d'annulation en gestion : la Cour des Comptes estimait ainsi dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002 que ces crédits présentaient un caractère non pas prévisionnel, mais « provisionnel ». Leur ajustement à la baisse s'apparente donc à une opération de sincérité budgétaire .
b) Les fonds sociaux
Par ailleurs, les crédits du chapitre 43-71 financent également les fonds sociaux destinés à aider certains élèves ou leurs familles à faire face à des situations difficiles : le fonds social lycéen, créé en 1991 et destiné aux lycées publics ; le fonds social collégien, créé à compter de la rentrée 1995 dans les établissements publics et du 1 er janvier 1996 dans les établissements d'enseignement privé sous contrat ; enfin, le fonds social pour les cantines créé à partir de la rentrée 1997-1998 dans le cadre de la loi contre les exclusions.
Ces fonds sociaux se sont caractérisés d'emblée à la fois par des taux de consommation faibles et par des reliquats très importants.
Le rapport général de l'IGAENR pour 1999 observait ainsi déjà « un accroissement des reliquats... nombreux [étant] les exemples d'établissements qui ne parviennent pas à réduire sensiblement ce reliquat, y compris dans un collège dont le principal assure pourtant que le contexte social est parfois dramatique... le cas le plus caricatural [étant] sans doute celui d'un lycée qui reçoit chaque année, au titre du fonds social, un crédit de 60.000 francs qu'il thésaurise consciencieusement au point que le montant des crédits disponibles s'élevait, à la rentrée dernière, à 362.858 francs ».
De manière similaire, la Cour des Comptes concluait dans son rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif : « la gestion de ces fonds au niveau des établissements scolaires illustre toute la difficulté de mise en oeuvre des politiques de lutte contre les inégalités scolaires, qui mobilisent des moyens budgétaires souvent importants au regard d'une efficacité parfois réduite. Ainsi les fonds sociaux, dotés annuellement d'environ 85 millions d'euros, connaissent une situation récurrente de sous-consommation. A l'occasion des contrôles d'EPLE, les chambres régionales des comptes ont relevé l'importance des sommes non utilisées et la constitution de reliquats qui d'année en année ne cessent d'augmenter. A titre d'exemple, un collège de l'est de la France affichait au 31 décembre un total de crédits non consommés représentant cinq fois le montant annuel des aides accordées au titre du fonds social collégien.... [En outre], au sein des établissements, les procédures d'attribution de ces trois fonds sociaux sont souvent imprécises et rarement formalisées, sans citer les cas (environ 5 % des établissements), où la commission interne chargée de cette attribution n'a jamais été constituée, ou jamais réunie. La politique d'aide, sur laquelle le conseil d'administration n'est presque jamais consulté, varie considérablement d'un établissement à l'autre, et le pourcentage de familles bénéficiaires peut aller, selon les cas, de 1 % à 30 %. Quant à l'obligation d'établir un bilan annuel de l'utilisation des fonds, elle est loin d'être toujours respectée ... ».
Cette sous-consommation est parfois choquante . Dans leur rapport de janvier 2003 relatif à l'évaluation de l'enseignement dans l'académie de Créteil, l'IGEN et l'IGAENR estimaient ainsi que « l'importance des reliquats n'est certes pas spécifique à l'académie de Créteil, mais eu égard à la situation sociale d'une partie de sa population, ils apparaissent encore plus injustifiables. Compte tenu des soldes des années antérieures, on constate des réserves 2001 du fonds social collégien qui représentent 340 % de la dotation 2001 de la Seine-et-Marne et du Val-de-Marne et 178 % de celle de la Seine-Saint-Denis. Il y a là une carence manifeste de certains établissements, y compris classés en ZEP, qui pour attribuer les crédits attendent que les familles expriment une demande, ce qui est contraire à l'esprit de la réglementation ».
D'un point de vue budgétaire, le ministère a progressivement pris en compte ce constat, en réduisant les dotations demandées en loi de finances initiale...
Crédits de fonds sociaux inscrits au budget en LFI
(en millions d'euros)
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|
LFI 2000 |
LFI 2001 |
LFI 2002 |
LFI 2003 |
|
Fonds social collégien |
24,48 |
24,48 |
15,56 |
15,56 |
|
Fonds social lycéen |
22,75 |
22,75 |
19,05 |
19,05 |
|
Fonds social cantines |
38,11 |
38,11 |
38,11 |
38,11 |
|
TOTAL fonds sociaux |
85,34 |
85,34 |
72,72 |
72,72 |
Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche
...et surtout en procédant en cours de gestion à des annulations d'une ampleur et d'une fréquence telles qu'elles vidaient de son sens l'autorisation parlementaire : 21 % des crédits n'ont pas été délégués en 2001, 40 % en 2002 et 22 % en 2003.
Crédits effectivement délégués par les rectorats aux EPLE
(en millions d'euros)
|
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 (1) |
|
Fonds sociaux lycéen et collégien |
41,30 |
31,60 |
17,67 |
ND |
|
Fonds social cantines |
43,61 |
35,95 |
25,97 |
ND |
|
Total |
84,91 |
67,55 |
43,64 |
56,80 |
(1) prévision.
Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche
Ces mesures de réduction des crédits délégués se sont traduites par la réduction progressive à partir de 2002 des reliquats ...
Reliquat de fonds sociaux
(en euros)
|
|
01/01/2000 (1) |
01/01/2001 (1) |
01/01/2002 (2) |
01/01/2003 (1) |
|
Fonds sociaux collégien et lycéen |
70 148 844 |
69 143 761 |
|
|
|
Fonds sociaux cantines |
29 787 633 |
35 975 832 |
|
|
|
TOTAL |
99 936 477 |
105 119 593 |
87 891 714 |
55 368 234 |
(1) données issues des comptes financiers des établissements.
(2) extrapolation des données de l'enquête menée auprès des établissements (96 % de réponses).
Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche
...mais aussi, malgré les instructions données aux rectorats pour « cibler » les mesures de réduction sur les établissements disposant de reliquats excessifs, par une baisse de la consommation effective , au détriment des élèves .
Consommation de fonds sociaux par les EPLE
(en millions d'euros)
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
79,73 |
84,55 |
76,64 |
nd |
Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche
3. Les dépenses d'intervention en faveur de la jeunesse
Le budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2003 avait créé un nouveau chapitre d'intervention 43-90 « Jeunesse et vie associative » rassemblant les dépenses d'intervention en faveur de la jeunesse .
Ce chapitre ne représente que 1,4 % des dépenses d'intervention de la section budgétaire (9 % hors subventions de fonctionnement et rémunérations des enseignants de l'enseignement privé), mais il rassemble près des trois-quarts (72,6 %) des crédits de l'agrégat « Jeunesse et vie associative ».
Ce chapitre a fait l'objet dans le projet de loi de finances pour 2004 de deux mesures de changement de périmètre :
- d'un côté, le transfert au titre III sur un nouvel article 36-10.90 des crédits destinés aux actions spécifiques de l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP), ainsi qu'au financement du dispositif « Défi jeunes », pour un total de 3,525 millions d'euros ;
- de l'autre, l'inscription sur ce chapitre des crédits (soit 8,2 millions d'euros) de l'ancien fonds national de développement de la vie associative (FNDVA), clôturé par l'article 22 du présent projet de loi de finances pour 2004.
Les crédits demandés pour ce chapitre s'inscrivent en baisse de 9,9 millions d'euros à structure constante , à 103,25 millions d'euros. Cette baisse résulte pour l'essentiel :
- d'un côté, à hauteur de 0,94 million d'euros, de la non reconduction de subventions inscrites en LFI pour 2003 à titre non renouvelable et d'une mesure de réduction de 10 millions d'euros des crédits destinés aux projets éducatifs locaux ainsi qu'à l'information de la jeunesse au travers du CIDJ et des CRDJ ;
- de l'autre, du financement de 50 contrats éducatifs locaux supplémentaires, ce qui porterait leur nombre à 3.050, pour un coût de 0,3 million d'euros ; de la hausse de 0,5 million d'euros des crédits consacrés au programme de dotation des centres de vacances et des centres de loisirs d'un fonds de littérature jeunesse dans le cadre de la lutte contre l'illettrisme ; enfin, de la création (pour un coût de 0,45 million d'euros) de 40 postes (en sus des 3.475 existants) dans le cadre du fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire - FONJEP -, qui subven tionne des emplois associatifs.
Dès lors que le gouvernement s'engage à ne pas procéder à des annulations en gestion 2004, cette baisse des crédits demandés pour 2004 (soit - 9,9 millions d'euros) pourrait toutefois conduire à une hausse des moyens disponibles.
En effet, ce chapitre 43-90 a fait l'objet en juin 2003 d'une annulation de crédits à hauteur de 21,775 millions d'euros (soit 20 % des crédits votés en lois de finances) , dont :
- 1,415 million d'euros sur l'article 10 recouvrant les crédits destinés à l'information de la jeunesse (soit 15 % du budget voté) ;
- 8,56 millions d'euros sur l'article 20 relatif aux actions partenariales pour les initiatives, les loisirs, l'insertion et les échanges des jeunes (soit 13 % du budget voté), au détriment notamment des crédits alloués au FONJEP et aux associations nationales, ainsi qu'à ceux délégués aux services déconcentrés pour le financement des politiques locales de jeunesse ;
- 9 millions d'euros sur l'article 50 relatif aux projets éducatifs locaux (soit 32 % du budget voté) ;
- 2,8 millions d'euros (soit 48 % du budget voté) sur l'article 80 recouvrant les crédits destinés à la formation des animateurs et à l'accompagnement de l'emploi (bourses BAFA et BAFD).
Compte tenu du faible montant des reports (soit 0,57 millions d'euros) ces annulations se sont traduites par une réfaction quasiment équivalente des crédits effectivement disponibles en 2003 .
Il en avait d'ailleurs été de même en 2002 , puisque les crédits d'intervention destinés à la jeunesse et à la vie associative avaient fait l'objet d'une annulation à hauteur de 17,3 millions d'euros , dont :
- 1,83 million d'euros sur les crédits destinés à l'information de la jeunesse ;
- 5,85 millions d'euros sur les crédits destinés aux actions partenariales pour les initiatives, les loisirs, l'insertion et les échanges des jeunes ;
- 8,2 millions d'euros sur les crédits destinés aux projets éducatifs locaux.
4. Les autres dépenses d'intervention
En raison de l'augmentation du coût des transports, la contribution de l'État aux transports scolaires en Île-de-France et outre-mer, s'accroît de 3,1 % dans le projet de budget pour 2004 (après + 6,3 % en 2003, + 1,9 % en 2002 et + 4,4 % en 2001) pour s'établir à 112,6 millions d'euros .
Par ailleurs, les subventions aux dépenses d'éducation outre-mer s'inscrivent en hausse de 10,7 % (après + 19 % en 2003), à 43,8 millions d'euros , en raison, pour l'essentiel, des effets en année pleine de la prise en charge en 2003 de 100 instituteurs supplémentaires à Mayotte et des effets en fraction d'année de la prise en charge en 2004 de 285 personnels ATOS à Mayotte.
Enfin, les crédits demandés pour le chapitre 43-80 « Interventions diverses » augmentent de 42,7 millions d'euros, à 136,5 millions d'euros (avant l'inscription de mesures non renouvelables lors du débat parlementaire), en raison pour l'essentiel (à hauteur de 40,5 millions d'euros) de l'augmentation de 15 % à 34 % du taux de prise en charge par le ministère de ses contrats emploi solidarité (CES) et par l'abondement des crédits destinés aux « dispositifs relais ».