CHAPITRE
PREMIER
LE BUDGET DE LA JUSTICE POUR 2004 :
OBSERVATIONS DE
VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
I. UN BUDGET TRÈS AMBITIEUX
Comme votre rapporteur spécial l'a souligné à plusieurs reprises depuis l'examen de la loi de programmation, l'ampleur des moyens nouveaux qui seront dégagés chaque année au cours de la législature au bénéfice du ministère de la justice constitue un véritable défi.
A. UN BUDGET AMBITIEUX AU REGARD DE L'EXÉCUTION DES BUDGETS PRÉCÉDENTS
Ce défi va être d'autant plus difficile à relever que le ministère de la justice s'est longtemps caractérisé par sa faible capacité à consommer ses crédits d'équipement.
1. Des reports de crédits de paiement et d'importants reliquats d'autorisations de programme en 2002
a) Analyse de la gestion 2002
S'agissant des autorisations de programme , le rapport du contrôleur financier sur l'exécution du budget pour 2002 fait apparaître une situation préoccupante : les reliquats de la gestion 2001 (496 millions d'euros) ont été supérieurs aux dotations 2002 (366 millions d'euros). Sur les 862 millions d'euros disponibles en gestion en 2002, seuls 269 millions d'euros ont été consommés (soit un taux de consommation de 31 %) et ce sont plus de 592 millions d'euros d'autorisations de programme qui restent ainsi disponibles au 31 décembre 2002.
En ce qui concerne les crédits de paiement, les reports de la gestion 2001 (161 millions d'euros) sont presque aussi importants que les crédits votés en loi de finances initiale pour 2002 (191 millions d'euros). En revanche, on constate en 2002, une forte consommation des crédits de paiement (317 millions d'euros sur les 349 millions d'euros disponibles) qui permet de ne laisser sans emploi (et donc reportable sur 2003) que 33 millions d'euros (et le taux de consommation s'établit alors à 91 %).
Taux de consommation des crédits (2000-2003)
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(en %) |
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2000 |
2001 |
2002 |
2003* |
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Dépenses ordinaires |
93 % |
92 % |
94 % |
66 % |
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Dépenses en capital |
46 % |
61 % |
91 % |
57 % |
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Autorisations de programme |
38 % |
42 % |
31 % |
nd |
* au 19 septembre 2003 - Source : Chancellerie et rapport du contrôleur financier 2002
S'agissant des effectifs du ministère, le rapport du contrôleur financier fait apparaître une augmentation depuis trois ans du taux moyen de vacance d'emploi, vraisemblablement liée à l'ambitieuse politique de recrutement du ministère.
Source : rapport
du contrôleur financier 2002
b) La pérennisation des reports dénoncée par la Cour des comptes
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, la Cour des comptes constate que le ministère de la justice accumulait « des moyens sans les consommer ou les redéployer » et que les reports tendaient « à se pérenniser, les mesures de régulation budgétaire accentuant encore cette tendance ». Elle a jugé que cette situation résultait de « l'organisation propre du ministère ». En réponse à une question de votre commission des finances, la Cour des comptes a précisé son appréciation.
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Réponse de la Cour des comptes sur la question des reports de crédits « Le ministère de la justice n'est pas parvenu à choisir entre un mode de gestion « transversal » des fonctions budgétaires et financières, dans lequel la direction de l'administration générale et de l'équipement (DAGE) aurait un rôle prééminent, et un mode de gestion « intégré » aux directions verticales (direction des services judiciaires, direction de l'administration pénitentiaire et direction de la protection judiciaire de la jeunesse) qui gèrent de manière quasi autonome les crédits de leurs services. Les directions verticales n'ont pas développé la capacité d'établir des prévisions de dépenses réalistes ni d'assurer un suivi en cours d'année de leurs réalisations. Ce faisant, elles ont eu tendance à accumuler des moyens par la reconduction des enveloppes obtenues et n'ont pas été capables de les redéployer en cours d'exercice, en fonction de la réalisation effective des dépenses. La Cour a d'ailleurs eu l'occasion, pour la protection judiciaire de la jeunesse, de le souligner dans un rapport public particulier. Elle l'a également constaté en matière de dépenses immobilières à l'occasion d'un récent contrôle. De son côté la DAGE, étant plus éloignée de l'exécution de l'essentiel des dépenses et n'ayant pas acquis au sein du ministère l'autorité suffisante, n'est pas en mesure d'assurer un pilotage efficace des moyens. Dans ce contexte, la création en 2002 de l'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice (AMOTMJ) rend encore plus nécessaire une clarification des rôles afin que le ministère soit en mesure de signer des conventions de mandat précises et de contrôler leur exécution. La mise en oeuvre de la LOLF pourrait être l'occasion de redéfinir les modes de fonctionnement et mieux répartir les moyens de suivi budgétaire. Les directions verticales auront en effet à piloter les programmes qui leur seront confiés alors que parallèlement se fera sentir le besoin d'une structure transversale pour assurer le suivi d'ensemble du budget du ministère et la cohérence de ses différents programmes. » |