N° 193
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès-verbal de la séance du 3 février 2004
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant la ratification des protocoles au Traité de l'Atlantique Nord sur l' accession de la République de Bulgarie , de la République d' Estonie , de la République de Lettonie , de la République de Lituanie , de la Roumanie , de la République slovaque et de la République de Slovénie ,
Par M. Xavier PINTAT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. André Dulait, président ; MM. Robert Del Picchia, Jean-Marie Poirier, Guy Penne, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Ernest Cartigny, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Paul Dubrule, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Jean Faure, Philippe François, Jean François-Poncet, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean Puech, Yves Rispat, Roger Romani, Henri Torre, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (12 ème législ.) : 1107 , 1369 , 1346 et T.A. 249
Sénat : 189 (2003-2004)
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Traités et conventions. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi, adopté le 29 janvier dernier à l'unanimité par l'Assemblée nationale, a pour objet d'autoriser la ratification des sept protocoles au Traité de l'Atlantique Nord, signés à Bruxelles le 26 mars 2003, sur l'accession de la Bulgarie, de l'Estonie, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Roumanie, de la Slovaquie et de la Slovénie.
Après l'adhésion de la Hongrie, de la Pologne et de la République tchèque en mars 1999, ce deuxième cycle de l'élargissement consécutif à la fin de la guerre froide a été lancé lors du sommet de Prague en novembre 2002. Il portera de 19 à 26 le nombre des Etats membres de l'OTAN.
L'intégration à l'Alliance atlantique a été l'un des objectifs essentiels des anciens pays du bloc soviétique dès l'adoption d'institutions démocratiques. Elle symbolise la rupture avec plusieurs décennies d'inclusion forcée dans le camp communiste. Elle représente surtout à leurs yeux une garantie de sécurité primordiale pour préserver leur intégrité territoriale, leur indépendance et le libre choix de leur système politique. Elle leur est apparue dans ce domaine au moins aussi indispensable que ne l'était, sous l'angle politique, économique et social, l'adhésion aux institutions européennes, les deux élargissements ayant suivi des cheminements parallèles.
Lors du sommet de Bruxelles, en janvier 1994, les dirigeants des pays membres de l'OTAN ont donné une réponse de principe favorable à l'entrée dans l'Alliance « d'autres États européens ». C'est à cette époque que les sept pays concernés par l'actuel élargissement sont devenus membres du Partenariat pour la Paix, programme de coopération mis en place par l'OTAN à destination des pays d'Europe centrale et orientale. Ces pays ont ensuite suivi un plan d'action pour l'adhésion, cycle préparatoire destiné à atteindre un certain nombre d'objectifs politiques, économiques et financiers.
La France a d'emblée soutenu le principe d'un élargissement ambitieux de l'Alliance atlantique en vue d'accélérer le processus d'unification politique du continent européen.
La décision prise à Prague d'admettre sept nouveaux pays résulte des efforts que ceux-ci ont entrepris pour remplir les conditions préalables à l'adhésion, mais elle doit aussi s'analyser au regard du nouveau contexte stratégique marqué par la réorientation des missions de l'OTAN. L'Alliance atlantique a désormais clairement étendu son rôle à des missions qui ne relèvent pas exclusivement de la défense collective et elle ne limite plus son engagement à la zone euro-atlantique. Elle a par ailleurs renforcé et institutionnalisé ses liens avec la Russie.
Votre rapporteur présentera en premier lieu les différents aspects de l'adhésion de sept nouveaux membres à l'Alliance atlantique et il analysera les conséquences sur cette dernière de ce deuxième élargissement.
Il évoquera ensuite les évolutions récentes intervenues dans les missions et l'organisation de l'OTAN, la place qu'y occupe la France et les relations entre l'Alliance et une politique européenne de sécurité et de défense en cours d'émergence.
I. LES ENJEUX DU DEUXIÈME CYCLE D'ADHÉSION À L'OTAN DE L'APRÈS-GUERRE FROIDE
La deuxième vague d'adhésion à l'OTAN donne sa pleine mesure à la volonté exprimée au début des années 1990, tant par les pays occidentaux que par les pays de l'Est, d'effacer les lignes de fractures de la guerre froide. Bien que l'intégration d'autres pays soit évoquée pour le futur, notamment dans les Balkans, on peut estimer qu'un point critique sera franchi en 2004 puisqu'une large part de la zone comprise entre l'Europe occidentale et la Russie sera désormais englobée dans l'Alliance atlantique.
Dans l'immédiat, c'est plutôt la portée géopolitique de cet élargissement qui retient l'attention, l'apport des nouveaux membres en termes strictement militaires étant appelé à progressivement s'amplifier, au rythme de l'adaptation de leurs forces armées.
A. LA DYNAMIQUE DE L'ÉLARGISSEMENT VERS L'EST
Dès la fin de la guerre froide, l'OTAN a établi des coopérations avec les pays de l'ancien bloc de l'Est. La plupart d'entre eux ont manifesté un vif désir de rejoindre une alliance considérée comme la seule garantie de sécurité crédible susceptible d'assurer leur indépendance.
Comme l'a fait l'Union européenne, l'OTAN a répondu favorablement à cette aspiration des pays de l'Est entraînant un mouvement historique d'unification du continent européen. Elle a fait le choix d'une intégration progressive, sur la base de critères politiques et militaires relativement généraux. Elle a par ailleurs établi un nouveau cadre pour sa relation avec la Russie, afin de répondre aux craintes que cette dernière exprimait face à l'intégration de ses anciens alliés dans l'Alliance atlantique.
L'adhésion de la Hongrie, de la Pologne et de la République tchèque a constitué la première concrétisation des principes posés entre 1994 et 1997. L'élargissement en cours, dont le champ a été défini au sommet de Prague en novembre 2002, sera sans doute par son ampleur le plus important de l'après-guerre froide, sans être pour autant le dernier.
1. Un cadre général défini entre 1994 et 1997
L'article 10 du traité de l'Atlantique Nord du 4 avril 1949 stipule que « les parties peuvent, par accord unanime, inviter à accéder au Traité tout autre État européen susceptible de favoriser le développement des principes du présent Traité et de contribuer à la sécurité de la région de l'Atlantique Nord. Tout État ainsi invité peut devenir Partie au Traité en déposant son instrument d'accession auprès du Gouvernement des États-Unis d'Amérique ».
Sur cette base, les douze membres fondateurs 1 ( * ) de l'Alliance atlantique ont été rejoints depuis 1949 par sept autres États . La Grèce et la Turquie ont adhéré en 1952, l'Allemagne fédérale en 1955 et l'Espagne en 1982. Mais c'est surtout l'adhésion de la Hongrie, de la Pologne et de la République tchèque, en 1999, qui a constitué un tournant historique, puisqu'elle amorçait une architecture de sécurité totalement nouvelle sur le continent européen suite à la dissolution du Pacte de Varsovie.
. L'aspiration des pays de l'Est à rejoindre l'Alliance atlantique
Très vite après la chute du mur de Berlin et la réunification allemande, l'OTAN s'est efforcée de prendre en compte le nouveau contexte stratégique européen. En 1991, elle a créé le Conseil de coopération nord-atlantique , cadre de concertation entre les pays de l'Alliance et ceux de l'Europe centrale et orientale. En 1994, elle a mis en place le Partenariat pour la Paix , instrument destiné à donner un contenu concret à ces nouvelles relations, sous la forme d'une coopération militaire entre l'Alliance et chacun des pays partenaires. En 1997, le Conseil de partenariat euro-atlantique s'est substitué au Conseil de coopération nord-atlantique. Il constitue aujourd'hui le cadre politique dans lequel s'exercent les coopérations prévues par le Partenariat pour la Paix.
Les partenariats de l'Alliance atlantique se sont progressivement élargis. La Russie elle-même a adhéré au Partenariat pour la Paix en 1994. Le Conseil de partenariat euro-atlantique compte aujourd'hui 46 États 2 ( * ) , l'essentiel des États partenaires étant constitué de pays de l'ancien bloc soviétique.
Très rapidement s'est exprimé le désir de nombreux participants à ce partenariat de devenir membres à part entière de l'Alliance . Il s'agissait tout d'abord pour eux de définitivement tourner la page de la période très douloureuse au cours de laquelle ils furent contraints de demeurer séparés des démocraties occidentales. Ils entendaient d'autre part bénéficier d'une garantie de sécurité solide visant d'abord à préserver leur intégrité territoriale et leur indépendance, et plus généralement à renforcer leur sécurité face à toute menace potentielle, dans un environnement stratégique devenu moins prévisible.
. Le choix d'un élargissement progressif
C'est en janvier 1994 , au sommet de Bruxelles , que les dirigeants de l'Alliance atlantique ont pris une position de principe favorable à « un élargissement de l'OTAN aux États démocratiques de l'Est ... dans le cadre d'un processus évolutif , compte tenu des développements politiques et de sécurité dans l'ensemble de l'Europe ».
Après en avoir clairement affirmé la perspective en janvier 1994, l'Alliance atlantique a défini à l'automne 1995 quelques principes auquel devrait obéir son élargissement : les nouveaux membres devront se conformer aux principes fondamentaux de l'Alliance tels que la démocratie, le respect des libertés individuelles et de l'état de droit ; il s'agira d' États européens susceptibles de contribuer à la sécurité de la région nord-atlantique , conformément à la lettre de l'article 10 du Traité de Washington ; les nouveaux membres bénéficieront de tous les droits liés à l'appartenance à l'Alliance, mais ils devront en accepter également toutes les obligations ; l'acceptation de nouveaux membres devra renforcer l'efficacité et la cohésion de l'Alliance et préserver sa capacité politique et militaire à remplir ses fonctions essentielles de défense commune .
. La prise en compte des préoccupations de la Russie
Parallèlement à l'évaluation des pays candidats, l'OTAN a également très rapidement du tenir compte des réactions hostiles de la Russie face à l'élargissement. Tout en se refusant à reconnaître à un pays tiers un quelconque droit de veto et en rappelant le principe de l'Acte final d'Helsinki garantissant le droit de chaque État d'appartenir ou non à une alliance, les dirigeants de l'Alliance atlantique ont entrepris de rassurer la Russie en veillant à ce que l'élargissement ne soit en rien synonyme pour elle d'isolement ou, a fortiori, d'affaiblissement de sa sécurité. C'est dans cet esprit qu'a été conclu le 27 mai 1997 l' Acte fondateur sur les relations, la coopération et la sécurité mutuelles entre la Fédération de Russie et l'OTAN .
L'Acte fondateur OTAN-Russie de 1997 a clairement affirmé que les deux parties ne se considèrent pas comme des adversaires et a établi des mécanismes de consultation et de coopération. L'OTAN s'est engagée à ne pas déployer d'armes nucléaires sur le territoire des nouveaux pays membres. Elle a par ailleurs précisé qu'elle privilégierait l'intégration des capacités militaires des nouveaux pays membres dans le système de défense allié, en renforçant l'interopérabilité, de préférence au stationnement permanent dans ces pays de forces de combat supplémentaires.
2. L'intégration de la Hongrie, de la Pologne et de la République tchèque : un bilan positif
C'est lors de son sommet de Madrid, en juillet 1997, que l'OTAN a engagé la première étape de son élargissement vers l'Est. Alors que douze pays avaient manifesté leur volonté d'adhérer, seuls trois d'entre eux ont été retenus : la Hongrie, la Pologne et la République tchèque. Si l'ensemble des pays membres s'accordaient sur l'impossibilité de donner immédiatement satisfaction à tous les pays candidats, certains, dont la France, auraient souhaité un élargissement plus vaste. Les Américains et les Britanniques estimaient en revanche que les préoccupations politiques devaient être conciliées avec le souci de maintenir l'efficacité militaire de l'Alliance.
Les dirigeants de l'OTAN ont décidé d'un premier élargissement limité à trois pays tout en posant le principe du maintien de la « porte ouverte » signifiant que l'Alliance irait au delà de ce premier élargissement et réexaminerait ultérieurement les autres candidatures.
Les protocoles d'adhésion des trois pays ont été signés le 16 décembre 1997 et ils ont été associés avec le statut d'observateurs jusqu'à leur adhésion officielle le 12 mars 1999 , qui leur a permis de participer en qualité de membres à part entière au sommet de Washington d'avril 1999.
Près de cinq ans après l'intégration de ces trois nouveaux membres, on peut dresser un bilan positif de ce premier élargissement .
Sur le plan politique , il a constitué la première manifestation concrète de la nouvelle donne européenne. Il a enclenché l'effacement des lignes de fractures issues de la guerre froide, démontrant à tous les pays jusqu'alors isolés du reste du continent que le processus d'unification était en marche. Par ailleurs, deux craintes émises lors de ce premier élargissement se sont révélées infondées. D'une part, sa limitation à trois pays n'a pas nui à la dynamique de l'intégration ultérieure de membres supplémentaires. Les pays non retenus n'ont pas connu de turbulences politiques, ni relâché leurs efforts, comme on n'avait pu s'en inquiéter, et ils ont poursuivi, dans le cadre d'un dialogue étroit avec l'OTAN, leur cheminement vers l'adhésion. D'autre part, si des tensions sont survenues avec la Russie, elles étaient liées à la guerre du Kosovo et non à cet élargissement. Au demeurant, une fois les séquelles de la crise du Kosovo effacées, les relations entre l'OTAN et la Russie se sont normalisées, alors même que s'engageait un deuxième cycle d'adhésion d'autant plus délicat qu'il concernait trois anciennes républiques soviétiques.
Sur le plan militaire , les trois nouveaux membres ont accéléré la modernisation de leurs capacités de défense. Ils ont augmenté, en valeur absolue, leurs budgets de défense qui représentent en moyenne 2% de leur PIB. Ils ont engagé la refonte de leurs forces armées, qui passe par une réduction des effectifs, une professionnalisation progressive et un rééquilibrage au profit de corps de sous-officiers bien formés. Ils ont adapté leur doctrine et leur planification de défense. Sur le plan des équipements, ils ont mis l'accent sur les systèmes de commandement et de communication. Enfin, les trois nouveaux membres ont apporté une contribution non négligeable dans les opérations de l'OTAN, puisqu'ils fournissent actuellement environ 450 hommes à la SFOR en Bosnie-Herzégovine et 1.320 hommes à la KFOR au Kosovo. Globalement, les trois nouveaux pays membres sont loin d'avoir atteint le niveau optimal en matière d'intégration militaire dans l'Alliance, mais ils ont engagé résolument une adaptation qui pouvait difficilement être plus rapide compte tenu de leur situation de départ.
Sur le plan financier enfin, l'adhésion des trois nouveaux membres n'a pas eu d'impact majeur sur les budgets civils et militaires de l'OTAN. Cette dernière avait estimé à 1,5 milliard de dollars sur 10 ans l'incidence sur les budgets communs de l'Alliance des dépenses nécessaires à l'intégration de la Hongrie, de la Pologne et de la République tchèque, notamment en matière de systèmes de commandement et de contrôle compatibles avec ceux du réseau OTAN, de défense aérienne intégrées, de renforcement des infrastructures, d'entraînement et d'exercices. Bien que certains analystes aient considéré à l'époque que ce montant était très largement sous-estimé, il s'est révélé pleinement conforme à la réalité et il a même été légèrement révisé à la baisse (1,4 milliard de dollars sur 12 ans). En pratique, l'augmentation du budget militaire de l'OTAN a été en partie compensée par la participation financière des nouveaux membres.
3. Le deuxième élargissement : sept nouveaux pays invités
. La méthode : les Plans d'action pour l'adhésion
Lors du sommet de Washington, en avril 1999, l'OTAN a lancé à l'intention des neufs pays candidats non retenus pour le premier cycle d'élargissement un Plan d'action pour l'adhésion ( Membership action plan : MAP ).
Chaque pays candidat a été invité à formuler, dans son plan d'action, des objectifs et un calendrier de travail qui lui sont propres et qui correspondent à ses priorités et à sa situation nationale. Le plan est actualisé chaque année et soumis au Conseil de l'Atlantique Nord qui procède à une évaluation régulière des résultats obtenus . Ces plans d'action vont au delà des seules questions militaires et de défense, et touchent plus largement à l'environnement politique, économique ou juridique, impliquant toutes les administrations du pays concerné. Ils servent de cadre aux actions de conseil et de soutien en vue de l'adhésion que conduisent l'OTAN et les États membres.
Par cette méthode, l'OTAN a souhaité éviter de s'en tenir à une simple liste de critères à remplir et a privilégié une préparation individuelle de chacun des pays candidat. Cependant, tous les plans obéissent à un ensemble de principes communs .
En matière politique, les pays candidats s'engagent à régler par des moyens pacifiques tout différend international, toute querelle ethnique ou tout litige territorial d'ordre externe, de manière à ne pas « importer » dans l'Alliance un conflit préexistant. Ils doivent également respecter les principes de base du Traité de l'Atlantique Nord que sont la démocratie, la liberté individuelle et l'État de droit.
En matière de défense, ils doivent adhérer au concept stratégique de l'OTAN adopté à Washington en 1999 qui définit une approche large de la sécurité. Ils doivent reconnaître le rôle essentiel de l'arme nucléaire. Ils doivent accepter le principe de participation à la structure militaire de l'Alliance et être partie prenante à la planification des forces et des capacités. Ils doivent mettre des forces à disposition pour la défense collective. Ils s'engagent également à poursuivre l'objectif d'interopérabilité et de standardisation des équipements. Sur le plan des capacités militaires , les candidats doivent satisfaire à trois grands critères : pouvoir contribuer à leur propre défense, disposer de moyens permettant de participer à une mission de défense collective relevant de l'article 5 du Traité, pouvoir prendre part à des opérations de maintien de la paix de l'OTAN.
Enfin, les futurs membres acceptent de participer au budget civil et militaire de l'Alliance et doivent mettre en place des procédures efficaces de protection des données sensibles.
Les dirigeants de l'OTAN ont dissocié la mise en oeuvre des plans d'action pour l'adhésion et l'intégration à l'Alliance, en précisant que les décisions visant à entamer des pourparlers d'adhésion seraient prises par consensus et au cas par cas.
. Le choix des sept nouveaux pays invités
Les ministres des affaires étrangères des neuf pays candidats 3 ( * ) non retenus lors du premier élargissement ont lancé à Vilnius en mai 2000 une initiative politique visant à demander que leurs pays soient invités ensemble au prochain cycle d'élargissement, option connue sous l'appellation de « big bang ». La Croatie a rejoint en mai 2002 le « groupe de Vilnius ».
Une majorité de pays membres, dont la France, qui avait soutenu l'entrée de la Roumanie et de la Slovénie dès le premier élargissement, ont plaidé en faveur d'un deuxième élargissement aussi vaste que possible. Cette option répondait au souci de ne pas favoriser de nouvelles lignes de fracture sur le continent européen et permettait de satisfaire l'intérêt plus particulier porté par les différents membres pour telle ou telle candidature.
Pour leur part, les États-Unis et le Royaume-Uni avaient souhaité que l'Alliance marque une pause après l'admission de trois nouveaux membres et demandé que la question du deuxième cycle ne soit pas envisagée avant le sommet de Prague, prévu en novembre 2002.
Les attaques terroristes du 11 septembre 2001 ont singulièrement modifié le contexte du deuxième élargissement .
Les États-Unis ont ressenti le besoin de réunir le plus grand nombre de soutiens politiques et militaires pour combattre le terrorisme et le président Bush s'est prononcé au début de l'année 2002 en faveur d'un élargissement ambitieux .
Parallèlement, l'administration américaine a profondément renouvelé sa relation stratégique avec la Russie , désormais considérée comme un partenaire dans la lutte contre la prolifération et le terrorisme.
La guerre du Kosovo avait entraîné une tension extrêmement vive entre l'OTAN et la Russie, ce qui aurait pu amener cette dernière à dénoncer le processus d'élargissement, d'autant plus qu'il englobait, avec les pays baltes, trois anciennes républiques soviétiques. Le nouveau contexte international a au contraire favorisé l'établissement de liens plus étroits entre l'OTAN et la Russie.
La signature le 24 mai 2002 du traité américano-russe sur la réduction des arsenaux nucléaires a marqué le passage au second plan des points de friction bilatéraux, comme le projet de Missile defense et le retrait du traité ABM ainsi que l'élargissement de l'OTAN. Quatre jours plus tard, le 28 mai, était décidée à Rome la création du Conseil OTAN-Russie , enceinte « à 20 » dans laquelle Moscou siège sur un pied d'égalité avec les 19 pays de l'Alliance et qui vise à l'associer plus étroitement aux activités de l'OTAN 4 ( * ) .
Si la Russie a réitéré ses préoccupations sur le sort des minorités russophones dans les pays baltes, elle ne s'est pas opposée à l'entrée de ces derniers dans l'Alliance. D'une manière plus générale, les engagements pris à son égard dans l'Acte fondateur, notamment quant au déploiement d'armes nucléaires ou de forces militaires, ont été confirmés. Son implication plus forte dans les structures de partenariat a contribué à réduire ses réticences vis à vis de l'élargissement. Par ailleurs, la réorientation des missions de l'OTAN, en faisant perdre à la clause de défense mutuelle son rôle central, ne pouvait qu'atténuer les réticences russes.
Les conditions étaient donc réunies pour lancer à Prague, en novembre 2002, un deuxième cycle d'adhésion beaucoup plus large que le premier .
Parmi les pays candidats, seules l'Albanie et la Macédoine n'ont pas été invitées à Prague, des efforts supplémentaires étant attendus en matière de stabilisation intérieure et de réformes militaires. Quant à la Croatie, sa candidature a simplement été enregistrée en vue d'un élargissement ultérieur.
Ce sont donc au total sept pays - Bulgarie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Roumanie, Slovaquie, Slovénie - qui ont été invités à engager les pourparlers d'adhésion. Ceux-ci ont été rapides, compte tenu du degré de préparation des candidats et des contacts constants établis avec l'OTAN dans le cadre des plans d'action pour l'adhésion. Les protocoles permettant l'entrée de chaque pays candidat dans l'Alliance ont été signés à Bruxelles le 26 mars 2003. À ce jour, 16 des 19 pays membres les ont ratifiés, les procédures n'étant pas achevées aux Pays-Bas, au Portugal et en France.
Les sept pays candidats devraient formellement rejoindre l'Alliance d'ici le prochain sommet de l'OTAN qui se déroulera en juin 2004 à Istanbul. Les garanties de défense collective résultant de l'article 5 du traité de Washington seront alors étendues à ces sept nouveaux membres.
4. Les perspectives d'élargissement futures
Le processus d'élargissement est appelé à se poursuivre. Lors du sommet de Prague, les chefs d'État et de gouvernement de l'Alliance ont déclaré que « l'OTAN restera ouverte aux démocraties européennes désireuses et capables d'assumer les responsabilités et les obligations liées au statut de membre, conformément à l'article 10 du Traité de Washington ».
La candidature des deux pays non retenus à Prague - l'Albanie et la Macédoine - sera de nouveau examinée au sommet d'Istanbul en juin 2004. Il en ira de même pour la Croatie. Ces trois pays ont d'ailleurs décidé de renforcer leur coopération, dans le cadre d'un groupe baptisé « Ohrid-Adriatique », en vue d'accélérer leur adhésion, tant à l'OTAN qu'à l'Union européenne.
S'agissant de l' Albanie , certains progrès ont été enregistrés sur le plan de la stabilité intérieure, mais le pays ne semble toujours pas répondre aux critères politiques d'adhésion à l'OTAN, notamment sur le plan de l'efficacité des structures juridiques et judiciaires indispensables à la garantie d'un État de droit. L'échéance pour une éventuelle adhésion a été repoussée à 2007.
La Macédoine est encore sous le coup de l'insurrection armée qui s'est déclarée dans le pays en 2001 et s'applique désormais à mettre en oeuvre les accords d'Ohrid qui ont permis la cessation des hostilités. En dépit de l'amélioration de la situation, celle-ci est encore trop fragile pour envisager une adhésion prochaine, et ce indépendamment des autres difficultés liées notamment à la corruption et aux trafics. Des forces internationales sont au demeurant toujours présentes en Macédoine, sous la responsabilité de l'Union européenne qui a pris le relais de l'OTAN en avril 2003.
La Croatie n'a déclaré sa candidature à l'OTAN qu'en 2001 et son plan d'action pour l'adhésion a été accepté en mai 2002. Elle paraît cependant relativement mieux préparée que les deux pays précédents et bénéficie d'une conjoncture économique plus satisfaisante, même si des améliorations sont attendues sur la question des minorités nationales et le renforcement du système judiciaire. Recevant récemment le premier ministre croate, le nouveau secrétaire général de l'OTAN, M. Jaap de Hoop Scheffer, soulignait que la Croatie avait encore plusieurs étapes à parcourir avant de pouvoir être invitée à adhérer à l'OTAN, notamment en matière de coopération avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie et le retour des réfugiés serbes.
D'autre part, on peut se demander comment la candidature croate pourrait être examinée indépendamment du cas des autres pays issus de l'ex-Yougoslavie.
En effet, la Serbie-Monténégro et la Bosnie-Herzégovine sont candidats au Partenariat pour la Paix qu'ils devraient rejoindre, au plus tard, fin 2004. Ils ont exprimé, sous des formulations prudentes et conditionnelles, leur intention d'adhérer à terme à l'Alliance atlantique. Dans l'hypothèse où ils confirmeraient leur candidature, et si l'amélioration de la situation politique dans ces pays se poursuivait, leur intégration pourrait être rapide.
Au delà des Balkans, l' Azerbaïdjan et le Géorgie , membres du Partenariat pour la Paix, ont exprimé le souhait de rejoindre, à terme, l'OTAN. Ils attendent notamment des dispositifs de coopération renforcés permettant une mise à niveau en vue de l'intégration. L'Alliance n'a pas répondu officiellement à leur demande de candidature.
Reste enfin le cas de l' Ukraine , qui bénéficie depuis 1997 d'un partenariat distinctif et privilégié avec l'OTAN. Une Commission OTAN-Ukraine se réunit deux fois par an au niveau ministériel. Un centre d'entraînement et un officier de liaison de l'OTAN sont établis à Kiev. L'Ukraine dispose également d'une assistance particulière en matière de réformes de défense.
L'Ukraine a exprimé début 2002 le souhait de devenir membre de l'Alliance. Cette dernière a reconnu la vocation de l'Ukraine à rejoindre l'OTAN, sans toutefois s'engager sur un calendrier. La détérioration de la situation politique interne a éloigné la perspective d'une intégration rapide. La question d'un éventuel plan d'action pour l'adhésion sera réévaluée après les élections présidentielles de 2004.
B. LA PORTÉE POLITIQUE ET MILITAIRE DU DEUXIÈME ÉLARGISSEMENT
1. L'impact politique du deuxième élargissement
. Une portée symbolique forte
Il est difficile d'évaluer l'impact politique du deuxième élargissement au regard du précédent cycle d'adhésion. Le premier élargissement était limité à trois pays, mais le poids démographique et économique de ces derniers dépassait celui des sept futurs nouveaux membres . En terme de population, l'Alliance atlantique « gagnera » environ 45 millions d'habitants en 2004 contre près de 60 millions d'habitants en 1999, ce qui dans un cas comme dans l'autre demeure limité par rapport à l'ensemble de plus de 700 millions d'habitants que formait l'OTAN avant la chute du mur de Berlin.
Cette deuxième étape de l'expansion vers l'Est de l'Alliance atlantique lui permettra de renforcer sa présence vers l' Europe du sud-est et les rives de la mer Noire, avec la Roumanie et la Bulgarie, et autour de la mer Baltique , aux frontières de la Russie, avec les pays baltes.
On peut considérer qu'avec ce deuxième élargissement, une douzaine d'années après l'effondrement de l'Union soviétique, les lignes de fracture de la guerre froide seront pratiquement effacées . Ne resteront en effet hors de l'Alliance après 2004 que quatre pays de l'ex-Yougoslavie et l'Albanie, compte non tenu d'anciennes républiques soviétiques ayant manifesté leur désir de l'intégrer ultérieurement. Cette deuxième étape apparaît donc particulièrement importante et donne sa pleine mesure au processus engagé au milieu des années 1990.
En couvrant désormais la quasi-totalité de l'Europe centrale et orientale, l'OTAN élargie renforce de toute évidence la stabilité et la sécurité de l'ensemble du continent. Par ailleurs, les coopérations engagées, en particulier par les nouveaux membres, doivent favoriser la réduction des tensions dans les pays des Balkans et, à la périphérie de la zone OTAN, dans le Caucase.
Une conséquence indirecte de cet élargissement sera également s'impliquer une réorientation des partenariats de l'Alliance . En effet, les Alliés seront majoritaires au sein du Conseil de partenariat euro-atlantique et du Partenariat pour la paix, qui regroupent 46 pays. Le nombre de pays partenaires sera réduit et une différenciation apparaîtra plus nettement qu'aujourd'hui entre trois groupes relevant de problématiques bien différentes : les pays neutres d'Europe de l'ouest, les pays des Balkans et les pays de la CEI, parmi lesquels la Russie et l'Ukraine, partenaires privilégiés, mais également les pays du Caucase et d'Asie centrale, qui font l'objet d'une attention accrue. La redéfinition des politiques et des outils de coopération avec les pays partenaires sera l'un des points importants à l'ordre du jour du sommet d'Istanbul en juin prochain.
. Élargissement de l'OTAN et élargissement de l'Union européenne
L'autre caractéristique de cet élargissement est qu'il coïncide avec celui de l'Union européenne . Celle-ci intégrera au printemps prochain les trois pays ayant adhéré à l'OTAN en 1999 et cinq autres devant adhérer cette année : l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Slovaquie et la Slovénie. Quant à la Bulgarie et la Roumanie, futurs membres de l'OTAN en 2004, leur adhésion à l'Union européenne est prévue en 2007.
Ce double élargissement - de l'OTAN et de l'Union européenne - démontre la complémentarité des deux processus , qui ont réclamé de la part des pays candidats des efforts très importants et de profondes réformes, même s'ils demeurent indépendants l'un de l'autre.
Sur les 15 membres actuels de l'Union européenne, 11 appartiennent à l'OTAN 5 ( * ) et dans l'Union à 25, on comptera 19 membres de l'OTAN. De la même manière, le nombre de pays membres de l'Union européenne dans l'OTAN passera de 11 sur 19 aujourd'hui 6 ( * ) à 19 sur 26 dans l'OTAN élargie. Ainsi, environ trois-quarts des membres de chaque organisation seront adhérents à l'autre .
Si l'on se réfère à la crise irakienne, on doit constater que les élargissements renforceront au sein des deux organisations le poids des pays ayant soutenu la position américaine. En tout état de cause, cette nouvelle configuration imposera une coordination accrue entre l'OTAN et l'Union européenne et sauf à risquer une crise grave, elle exclut toute idée de concurrence entre l'une et l'autre. Le fait que la politique européenne de sécurité et de défense ne puisse se développer contre l'OTAN, récemment rappelé par le Président de la République, apparaîtra avec encore plus de force après les deux élargissements, compte tenu de la « double-appartenance » de la quasi-totalité des pays du continent européen .
2. La contribution des nouveaux États membres aux capacités militaires de l'Alliance atlantique
Votre rapporteur a fait figurer en annexe du présent rapport les éléments que le ministère des affaires étrangères lui a fait parvenir et résumant, pays par pays, l'évaluation des efforts entrepris pour l'adhésion, sur les plans politique et militaire, ainsi que les contributions aux activités de l'Alliance que l'on peut attendre de leur part.
Les sept futurs pays membres ne se trouvent pas en la matière dans une situation comparable. La Roumanie , la Bulgarie et la Slovaquie doivent adapter et moderniser les structures militaires conséquentes héritées de la période communiste . Pour ces trois pays, comme avant eux pour la Hongrie, la Pologne et la République tchèque, il s'agira de réduire les effectifs, de professionnaliser en partie les forces armées et de rendre leurs équipements progressivement interopérables avec ceux des autres pays de l'Alliance. Les trois pays baltes et la Slovénie doivent pour leur part pratiquement construire de toute pièce un appareil de défense conforme aux attentes de l'OTAN.
En termes quantitatifs, les contributions militaires sont donc très inégales . La Roumanie et la Bulgarie disposent de troupes relativement importantes (respectivement 97.200 et 51.000 hommes) comparées à celles de la Slovaquie (22.000 hommes actuellement) ou de la Lituanie (12.700), alors que la Slovénie, la Lettonie et l'Estonie comptent autour de 5.000 hommes dans leurs forces armées.
Seules la Bulgarie, la Roumanie et la Slovaquie disposent d'avions de combat, mais ces appareils de type MiG datant de l'époque soviétique sont vieillissants, seul un faible nombre d'entre eux ayant été modernisés pour être interopérables avec l'OTAN. Les pays baltes et la Slovénie ne possèdent pas d'avions d'interception et n'ont pas les moyens d'assurer eux-mêmes la défense de leur espace aérien. Ils comptent donc sur ceux de l'Alliance, c'est à dire sur les avions radar de type Awacs que l'OTAN possède en propre et sur des contributions des autres pays membres. La Roumanie est par ailleurs le seul des sept pays à disposer d'avions de transport militaires (4 C-130 Hercules).
Les capacités navales des futurs membres sont réduites. Toutefois, la Bulgarie et la Roumanie disposent de bâtiments de niveau frégates, et les pays baltes possèdent un nombre important de bâtiments anti-mines.
Les sept futurs nouveaux membres participent déjà aux opérations de l'OTAN dans les Balkans , en fournissant au total près de 900 hommes 7 ( * ) à la SFOR et à la KFOR. Ils envoient également une centaine d'hommes en Afghanistan au sein de la FIAS. En revanche, leur participation est sensiblement plus élevée en Irak (plus de 2.000 hommes).
Dans l'immédiat, le deuxième élargissement n'aura qu'un impact limité sur les capacités militaires de l'Alliance, mais on peut relever que les sept nouveaux membres effectuent un effort budgétaire important en faveur de la défense, proche de 2% du PIB en moyenne, ce qui est bien supérieur à la moyenne des pays européen, inférieure à 1,5%. Leur apport devrait donc s'accroître au fil de la mise en oeuvre des réformes de défense et de la modernisation des équipements.
Par ailleurs, la contribution des nouveaux membres ne s'analyse pas seulement au travers des capacités de leurs forces armées. L'élargissement offre à l'OTAN de nouveaux points d'appui proches des zones de crise , notamment grâce à l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie. Cette dernière a déjà engagé la modernisation de ses bases aériennes de manière à pouvoir accueillir et ravitailler tous types d'appareils des forces de l'OTAN.
On trouvera en annexe au présent rapport les engagements pris par chacun des futurs membres concernant les forces qu'il mettra à disposition de l'OTAN . Ces engagements vont guider pour les prochaines années la modernisation de leurs forces armées.
Compte tenu de l'effort important que requiert cette mise à niveau des appareils de défense, la plupart des futurs pays membres ont choisi, avec les encouragements de l'OTAN, de renforcer leurs capacités dans certains domaines spécifiques. Cette spécialisation vise à développer des « niches » dans lesquelles ces pays pourront apporter une réelle valeur ajoutée à l'Alliance .
La Roumanie concentre ainsi ses capacités de réaction sur des unités de haute montagne à niveau élevé de préparation, une brigade complète devant être mise aux normes OTAN. Les trois pays baltes améliorent leurs capacités en matière de navires anti-mines. L'Estonie, la Lettonie ou encore la Slovaquie spécialisent également certaines unités dans le déminage terrestre. La Roumanie et la Slovénie forment des unités de bon niveau orientées vers la gestion civile de crises et la protection NRBC.
Il faut également signaler que la plupart des futurs nouveaux membres ont noué des coopérations régionales visant à mettre en commun leurs moyens limités. C'est surtout le cas des pays baltes qui ont établi avec la Norvège un réseau de surveillance aérienne (Balnet) et avec l'Allemagne une unité navale de guerre des mines (Baltron). Au titre des opérations de maintien de la paix, la Lituanie a formé avec la Pologne un bataillon d'infanterie, la Slovénie participe à une brigade interarmes avec l'Italie et la Hongrie et cette dernière a constitué avec la Roumanie un bataillon d'infanterie.
3. Les conséquences sur le fonctionnement et le financement de l'Alliance
L'élargissement à sept nouveaux membres n'entraîne aucune modification du mode de fonctionnement de l'Alliance, la prise de décision demeurant fondée sur le consensus .
L'impact financier de l'élargissement portera essentiellement sur les nouveaux pays membres qui devront consacrer un effort budgétaire soutenu pour moderniser leur appareil de défense. Par ailleurs, selon le principe en vigueur au sein de l'Alliance, les dépenses résultant de leur représentation civile et militaire auprès de l'organisation et de leur participation aux opérations militaires qui en relèvent seront elles aussi supportées par les budgets nationaux.
Pour autant, l'élargissement aura des incidences financières sur le budget de l'OTAN lui-même, financé par les contributions de chacun des pays membres.
Le budget de l'OTAN comporte plusieurs chapitres :
-
un
budget civil
de l'ordre de 170 millions d'euros couvrant
les frais de fonctionnement et d'équipement du secrétariat
international ;
- un
budget militaire
de l'ordre de
800 millions d'euros en fonctionnement et de 640 millions d'euros en
investissement ; les dépenses militaires financées en commun
couvrent l'exploitation, la maintenance et les équipements liés
à la structure militaire internationale ainsi que les installations et
ouvrages répondant à des besoins collectifs tels que la
défense aérienne ou les systèmes de commandement, de
conduite des opérations et de télécommunications.
L'incidence du deuxième élargissement sur le budget civil de l'Alliance sera faible. Une dotation de 4,6 millions d'euros a été dépensée en 2003 pour accueillir les délégations des sept nouveaux membres 8 ( * ) . La moitié de cette somme devrait être rétrocédée par les nouveaux entrants, par tranches annuelles à compter de 2004. Une légère augmentation, de l'ordre de 1,5%, a été prévue en 2004 pour tenir compte de l'impact de l'élargissement sur les activités du secrétariat international.
Le surcoût sur le budget de fonctionnement militaire est estimé à 12 millions d'euros.
Plus sensible sera l'impact du deuxième élargissement sur le budget militaire d'investissement . Les coûts supplémentaires en équipements et infrastructures sont estimés à 370 millions d'euros sur 10 ans , soit 37 millions d'euros par an. L'intégration des sept nouveaux pays dans le réseau de défense aérienne nécessite un investissement de 141 millions d'euros. Le renforcement des capacités de déploiement et de soutien (construction d'infrastructures aéroportuaires, d'installations de stockage et de ravitaillement, notamment en combustible) est estimé à 165 millions d'euros. Une soixantaine de millions d'euros est en outre prévue pour la modernisation et l'interopérabilité des moyens des nouveaux membres.
L'augmentation du budget de l'OTAN , essentiellement du fait des investissements nécessaires, sera répartie entre les 26 États membres. Contribuant à hauteur de 2,67% au total des budgets de l'OTAN, les nouveaux entrants financeront une grande partie du surcoût .
En ce qui concerne la France , sa position spécifique l'amène à ne pas participer à la totalité des budgets militaires. Globalement, sa quote-part dans l'ensemble des dépenses communes s'élève à 15,35% pour le budget civil et à 13,85% pour les budgets militaires financés à 19. L'arrivée des sept nouveaux pays membres pourrait ramener nos quotes-parts à 14,94% pour le budget civil et 13,25% pour ces budgets militaires.
* 1 Belgique, Canada, Danemark, États-Unis, France, Islande, Italie, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Portugal et Royaume-Uni.
* 2 Outre les 19 pays membres de l'OTAN et les 7 pays invités à y adhérer en 2004, le Conseil de partenariat euro-atlantique regroupe 20 autres pays : Albanie, Arménie, Autriche, Azerbaïdjan, Biélorussie, Croatie, Finlande, Géorgie, Irlande, Kazakhstan, Kirghizie, Macédoine, Moldavie, Ouzbékistan, Russie, Suède, Suisse, Tadjikistan, Turkménistan, Ukraine.
* 3 Albanie, Bulgarie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Macédoine, Roumanie, Slovaquie et Slovénie.
* 4 Le Conseil OTAN-Russie conduit un dialogue politique « à 20 » sur les questions d'intérêt commun (Balkans, Afghanistan ...) et définit des axes de coopération (lutte contre le terrorisme, réforme de défense, renforcement de l'interopérabilité entre les forces russes et celles de l'OTAN, défense antimissile ...).
* 5 L'Autriche, la Finlande, l'Irlande et la Suède sont les quatre pays de l'Union européenne non membres de l'OTAN.
* 6 Outre les États-Unis et le Canada, la Hongrie, l'Islande, la Norvège, la Pologne, la République tchèque et la Turquie appartiennent à l'OTAN mais pas à l'Union européenne.
* 7 Bulgarie : 230 ; Roumanie : 220 ; Slovénie : 140 ; Slovaquie : 126 ; Lituanie : 115 ; Estonie : 30 ; Lettonie : 7.
* 8 La décision prise en 1999 de construire un nouveau siège n'est pas liée au premier chef à l'élargissement mais à la nécessité pour l'OTAN de disposer d'installations qui présentent un meilleur niveau de commodité et de sécurité. Son coût total est estimé à 588 millions d'euros sur la période 2004-2008.