TRAVAUX DE LA COMMISSION
1. Audition de M. François Heisbourg, Directeur de la Fondation de la Recherche stratégique
Réunie le 27 janvier 2004 sous la présidence de M. André Dulait, président, puis de M. Guy Penne, vice-président, la commission a procédé à l'audition de M. François Heisbourg, directeur de la Fondation pour la Recherche stratégique, sur les enjeux du nouvel élargissement de l'OTAN.
M. François Heisbourg a remis en perspective le processus de l'élargissement de l'OTAN. Ce dernier a commencé au début des années 1990, les pays de l'Europe centrale et orientale manifestant la volonté de participer à une alliance de défense collective leur garantissant la sécurité. Cette OTAN, alors essentiellement fondée sur sa clause de sécurité collective, a profondément changé depuis. A l'époque, cette perspective d'élargissement apparaissait comme un risque important pour les relations entre la Russie et les États-Unis et entre la Russie et l'Union européenne. C'est pour cette raison que des critères d'adhésion ont été définis, qui prennent en compte, dans les pays candidats, la démocratisation, les réformes dans le secteur de la défense et de la sécurité et le niveau d'effort budgétaire en matière de défense. Parallèlement, grâce aux accords de Paris de 1997 puis, après la guerre du Kosovo, par le Traité de Rome créant un conseil permanent OTAN-Russie, les relations avec ce pays ont pu être préservées.
Aujourd'hui, sept nouveaux États vont entrer dans l'OTAN, après un premier élargissement intervenu en mars 1999 avec l'adhésion de la Hongrie, de la Pologne et de la République tchèque. Depuis, l'Organisation de l'Atlantique Nord a changé, elle est désormais moins une alliance militaire défensive qu'un organisme prestataire de services de défense, favorisant l'interopérabilité des forces armées et permettant la réalisation d'opérations de maintien de la paix, comme en Afghanistan ou en Bosnie. De même, depuis le 11 septembre 2001, les États-Unis ont évolué à l'égard de l'Alliance. Ils font prévaloir une interprétation souple de l'article 5, l'engagement de solidarité qui y est souscrit impliquant à leurs yeux plus une présomption d'assistance militaire qu'une obligation en cas d'attaque d'un des pays membres. Enfin, la Russie elle-même a changé, acceptant le nouvel élargissement et entretenant des relations apaisées avec l'Europe et les États-Unis.
Puis M. François Heisbourg s'est interrogé sur les futurs élargissements possibles après celui qui va intervenir prochainement avec les sept nouveaux membres. Les candidatures de la Croatie, de l'Albanie et de la Macédoine seraient envisagées prochainement même si ce dernier pays, a-t-il estimé, n'est pas encore complètement stabilisé. L'Ukraine est également candidate mais ne réunit pas encore les critères requis. Au demeurant, un conseil bilatéral Ukraine-OTAN existe depuis 1997. Il a en outre évoqué la candidature probable de la Moldavie, voire de tel ou tel des pays du Caucase jusqu'au « grand » Moyen-Orient, avec celle du Qatar, ce pays ayant manifesté son intérêt pour une éventuelle adhésion.
M. François Heisbourg a ensuite abordé l'implication de ces élargissements pour l'Union européenne. Les États-Unis ont retiré un important bénéfice politique en encourageant le processus d'élargissement de l'OTAN, qui s'est fait plus rapidement que celui de l'Union européenne. Pour M. François Heisbourg, les Européens auraient un intérêt bien compris à accueillir immédiatement les nouveaux pays membres de l'Union européenne et de l'OTAN comme des partenaires à part entière de la politique européenne de sécurité et de défense. Ces pays sont en effet très attentifs aux questions de sécurité et de défense, et peuvent y apporter une contribution sérieuse au moment où la garantie de sécurité américaine se relativise, mais où demeure aussi, dans ces pays, le souvenir de la menace russe.
A la suite de l'exposé de M. François Heisbourg, M. Xavier Pintat, rapporteur du projet de loi autorisant la ratification des protocoles sur l'accession des sept nouveaux pays membres, a souhaité savoir dans quelle mesure ces derniers allaient contribuer aux opérations de l'OTAN et à la sécurité collective, compte tenu de leur capacité militaire. Il s'est demandé si l'augmentation importante du nombre d'États membres de l'Alliance atlantique aurait une incidence sur les modes de prise de décision, notamment par une plus grande latitude laissée aux responsables militaires, au détriment de la règle du consensus au sein des instances politiques. Il a souhaité savoir si la France risquait de se trouver isolée dans un tel débat. Soulignant que le champ d'action de l'OTAN ne connaissait plus de limitations géographiques, il s'est interrogé sur l'éventualité d'une implication de l'OTAN en Irak. Enfin, il a rappelé que la France était l'un des premiers contributeurs aux opérations de l'OTAN et qu'elle souhaitait accroître son poids dans les futures structures de commandement. Alors que certains de nos partenaires souhaitent le retour de la France dans les structures militaires intégrées de l'OTAN, il a demandé quels en seraient les implications, les avantages et les inconvénients.
M. François Heisbourg a précisé que l'apport initial des sept nouveaux pays, en termes de capacité de défense, était modeste. Il a toutefois souligné que cet apport allait se renforcer avec le temps, ces pays effectuant un effort de défense soutenu et connaissant un rythme élevé de croissance économique. Il a ajouté que, parmi les sept nouveaux pays membres, certains voyaient leurs ressources grevées par le lourd héritage militaire de la guerre froide, constitué d'armées de conscription et de matériel obsolète qu'il importait désormais de moderniser. Les pays baltes et la Slovénie construisent en revanche de toute pièce leur appareil militaire en privilégiant un format ramassé et parfois des capacités spécialisées. Au-delà de contributions militaires qui deviendront plus significatives au fil des ans, l'élargissement comporte également d'importants bénéfices géostratégiques, la Roumanie et la Bulgarie constituant par exemple des points d'appui utiles à proximité des nouvelles zones de crise.
Tout en considérant que la plupart des nouveaux entrants dans l'Alliance atlantique ont soutenu la position américaine lors de la crise irakienne, M. François Heisbourg a écarté le risque d'un isolement de la France au sein de l'OTAN élargie. Il a, au contraire, estimé que, dans une alliance comportant désormais une majorité de petits pays, l'apport des plus gros contributeurs en matière de capacité militaire, comme la France et le Royaume-Uni, n'en deviendrait que plus visible. Par ailleurs, il a récusé l'approche selon laquelle la France et les pays qui ont adopté la même ligne auraient été isolés au sein de l'alliance durant la crise irakienne. C'est l'Alliance dans son ensemble que cette crise a affaiblie, puisque les prises de position divergentes des divers partenaires ont rendu impossible le consensus qui est à la base du fonctionnement de l'OTAN.
En ce qui concerne le débat sur l'éventuelle réintégration de la France dans les structures militaires intégrées de l'OTAN, M. François Heisbourg a estimé que la question revêtait moins d'importance que par le passé. On peut certes regretter que les démarches entreprises entre 1995 et 1997 n'aient pas abouti et estimer que nous aurions pu avoir avantage à être associés en amont à la planification d'opérations auxquelles nous avons pris part, essentiellement au Kosovo. Mais les évolutions récentes de l'OTAN diminuent l'acuité de ces interrogations. La France participera en effet pleinement aux structures entièrement nouvelles qui se préparent et qui seront appelées à jouer un rôle majeur dans l'Alliance de demain : le commandement allié dédié à la transformation (ACT - Allied Command Transformation) et la force de réaction de l'OTAN (NRF - Nato Response Force).
M. François Heisbourg a également indiqué que plus des neuf dixièmes des forces américaines n'étaient pas affectées à l'OTAN. Il a estimé que, dans les faits, l'OTAN serait sans doute un instrument plus utile aux Européens qu'aux Américains, et il a souhaité que la France agisse pour une plus grande utilisation des moyens de l'OTAN au service des priorités européennes.
S'agissant de l'extension du champ géographique d'intervention de l'OTAN, hors de la zone initialement prévue par le traité de Washington, il a estimé qu'elle affermissait l'approche américaine, selon laquelle la mission détermine la coalition. Dans ces conditions, l'OTAN ne peut plus réellement représenter une alliance de défense. Face à la diversité des crises auxquelles ils seront confrontés, les membres de l'Alliance auront nécessairement des approches différentes. On s'oriente donc vers un multilatéralisme « à la carte ».
Enfin, à propos de l'Irak, M. François Heisbourg a estimé qu'il appartiendra aux dirigeants des États membres de l'OTAN de juger l'opportunité politique de répondre favorablement à une éventuelle demande d'intervention émanant d'un gouvernement irakien souverain.
M. Xavier de Villepin a demandé à M. François Heisbourg si la disparité des capacités militaires et technologiques entre les États-Unis et les pays européens ne condamnait pas l'OTAN à se cantonner à des opérations de faible intensité. Il a souhaité savoir quelle leçon on pouvait tirer de l'intervention de l'OTAN en Afghanistan, compte tenu des problèmes de sécurité persistants dans ce pays et de la difficulté de contrôler les zones tribales. Enfin, évoquant les prochaines candidatures sur lesquelles l'OTAN aura à se prononcer, il lui a paru délicat de ne pas traiter globalement les pays issus de l'ex-Yougoslavie.
M. Pierre Biarnès a relevé une certaine part d'irénisme dans l'analyse des évolutions de l'Alliance atlantique telle que l'avait développée M. François Heisbourg. Il a estimé qu'à travers l 'élargissement transparaissait la volonté constante des États-Unis d'étendre leur emprise et de repousser les frontières de leur zone d'influence vers l'est pour contrecarrer la Chine et la Russie. Par ailleurs, évoquant les exemples de la Bosnie-Herzégovine, du Kosovo et de l'Afghanistan, il a observé que les États-Unis semblaient vouloir reléguer l'OTAN dans un rôle de supplétif appelé à supporter le poids d'opérations dont les Américains se sont désengagés après les avoir initiées.
M. Christian de La Malène a souligné les profondes évolutions ayant marqué l'OTAN au cours des dernières années : la portée diminuée de l'article 5, l'absence de limites aux contours de l'Alliance et à ses champs d'intervention potentiels, le recours à des coalitions de circonstance en cas de crise. Il a estimé paradoxal qu'autant de pays souhaitent rejoindre l'Alliance au moment où l'on assiste à une certaine dilution de son contenu. De même, il a observé que la Russie n'émettait plus d'objections à l'expansion d'une alliance dont elle ne semble plus s'inquiéter.
M. Jean François-Poncet s'est demandé si les États-Unis allaient désormais systématiquement considérer l'OTAN comme un simple réservoir susceptible de fournir des alliés au gré des circonstances. Évoquant la participation polonaise à la coalition en Irak, il a estimé qu'une telle évolution ne pourrait conduire qu'à diviser profondément les pays européens. Par ailleurs, il a souhaité savoir dans quelle mesure la chute du dollar pouvait traduire un déséquilibre entre les ambitions politiques et militaires des États-Unis, d'une part, et leur potentiel économique, d'autre part.
M. Guy Penne, vice-président, s'est interrogé sur l'argument fréquemment avancé par les États-Unis selon lequel la mise en oeuvre de la politique de sécurité et de défense entraînerait des redondances avec les capacités existantes au sein de l'OTAN.
En réponse à ces différentes interventions, M. François Heisbourg a apporté les précisions suivantes :
- les exigences de la stratégie de sécurité américaine pèsent pour beaucoup dans le déficit budgétaire et le déficit extérieur des États-Unis, et donc dans la baisse du dollar ; les deux collectifs budgétaires spécifiquement consacrés en 2003 au financement des opérations en Afghanistan, et surtout en Irak, ont représenté près de 150 milliards de dollars de dépenses supplémentaires, soit 1,5 % du PIB américain ; en dépit de cet effort exceptionnel, les États-Unis ne parviennent pas à maîtriser la situation sur ces deux théâtres de crise, ce qui montre bien les limites de leur puissance et de leur capacité à façonner le système international ;
- invoquée pour justifier l'absence de recours à l'OTAN lors des opérations en Afghanistan, l'idée selon laquelle la mission détermine la coalition tend à s'imposer dans un contexte stratégique marqué par la grande diversité des crises ; d'une certaine manière, c'est pour une raison analogue que la France et ses partenaires, dans l'opération Artémis au Congo, n'ont pas eu recours aux moyens de l'OTAN ; cette réalité fortifie d'autant plus la nécessité d'intégrer rapidement à la PESD les pays qui entreront dans l'Union européenne en 2004 ;
- du point de vue russe, l'intégration des pays de l'est dans des organisations multilatérales comme l'OTAN ou l'Union européenne est largement préférable à une situation où ces pays n'auraient d'autre choix que de conclure des accords bilatéraux de défense avec les États-Unis ;
- les États européens dépensent actuellement cinq fois moins que les États-Unis pour la recherche et le développement de défense ; 15 % des dépenses militaires américaines vont vers la recherche et le développement, contre 7 % en moyenne dans l'Union européenne ; la capacité d'action des pays européens, que ce soit avec ou sans les États-Unis, impose absolument de combler cet écart ; il serait donc nécessaire de parvenir à doubler la part de la recherche et du développement dans la recherche militaire européenne pour atteindre les 15 % qu'y consacre déjà le Royaume-Uni, la France se situant, pour sa part, entre 11 et 12 % ;
- comme on l'a constaté lors des opérations en Afghanistan, seule une petite partie des forces américaines utilise les standards de l'OTAN, les forces relevant de commandements différents n'étant pas toujours interopérables ;
- en dépit des difficultés rencontrées, les opérations en Afghanistan ont tout de même atteint certains des objectifs qu'elles s'étaient fixés : empêcher le retour au pouvoir des talibans et priver Al-Qaïda de ses points d'appui ; du fait de leur engagement en Irak, les Américains ne peuvent plus soutenir, autant qu'il le faudrait, les opérations en Afghanistan ; il serait cependant inopportun de fusionner l'opération Enduring Freedom, qui relève de missions de combat, avec l'opération conduite par l'OTAN dans le cadre de la FIAS, qui doit, pour sa part, rester une mission de soutien à la paix ;
- s'agissant des futurs élargissements de l'OTAN, il serait souhaitable de faire avancer d'un même pas les pays issus de l'ex-Yougoslavie et d'éviter de traiter différemment deux pays comme la Croatie et la Serbie-Monténégro.
2. Examen du projet de loi
La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du présent projet de loi lors de sa réunion du 3 février 2004 sous la présidence de M. André Dulait, président.
À la suite de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin a demandé dans quelle mesure le processus d'adhésion à l'OTAN supposait, pour les pays candidats, de répondre à des objectifs précis, à l'image des critères fixés pour l'entrée dans l'Union européenne.
M. Christian de La Malène a exprimé sa circonspection face aux évolutions imprimées à l'Alliance atlantique depuis plusieurs années, estimant que sa fonction exacte, en partie diplomatique, en partie militaire, paraissait de moins en moins claire. Il a également estimé que la question de la concurrence entre l'OTAN et l'Union européenne se posait inévitablement, dès lors que le projet d'Europe de la défense est porté par une volonté d'indépendance qui se heurte à la volonté américaine de maintenir, au travers de l'Alliance atlantique, une influence prépondérante en Europe. Il a souligné que l'objectif d'interopérabilité poursuivi au sein de l'OTAN assurait d'importants débouchés aux matériels militaires américains. Tout en déclarant qu'il n'émettait pas d'opposition à l'encontre du prochain élargissement de l'OTAN, il a estimé que l'influence américaine s'exercerait plus fortement dans une Alliance comptant un plus grand nombre de membres. Enfin, il s'est déclaré très réservé sur une évolution qui éloigne l'OTAN des buts pour lesquels elle a été créée, la poussant à intervenir sans limitation géographique et dans le cadre des situations les plus diverses.
M. Didier Boulaud s'est demandé si la France, compte tenu de sa position singulière dans l'Alliance, ne verrait pas son influence minorée avec l'arrivée de sept nouveaux pays membres, notamment dans son souhait de voir se développer l'Europe de la défense ;
M. Louis Moinard s'est interrogé sur les difficultés que pourraient provoquer la conduite par l'OTAN et l'Union européenne de deux processus d'élargissement parallèles qui avancent sur des rythmes différents, comme en témoigne l'adhésion plus rapide de la Bulgarie et de la Roumanie à l'OTAN.
M. André Dulait, président, a souhaité savoir quelle était la situation des sept futurs pays membres au regard de la professionnalisation de leurs forces armées. Évoquant la volonté de Washington de réduire le volume de ses troupes stationnées en Europe au titre de l'OTAN, il s'est demandé si les États-Unis conserveraient, après l'élargissement, l'influence prépondérante qu'ils ont eu jusqu'à présent au sein de l'Alliance.
M. Robert Del Picchia a rappelé que lors du premier élargissement de l'OTAN, des objectifs avaient été fixés aux nouveaux pays membres pour la modernisation de leurs capacités militaires et l'effort budgétaire consacré à la défense, ce qui avait créé quelques difficultés pour un pays comme la Hongrie. Cette dernière avait cependant bénéficié d'une aide américaine et s'était dotée, en contrepartie, de matériels américains. Il a demandé ce qu'il en était pour le présent élargissement et auprès de quels fournisseurs les pays concernés allaient acquérir leurs nouveaux équipements militaires.
En réponse à ces interventions, M. Xavier Pintat, rapporteur, a ajouté les précisions suivantes :
- les pays candidats à l'adhésion ont suivi durant plusieurs années un plan d'action pour l'adhésion comportant des objectifs sur les plans politique et militaire et faisant l'objet d'une évaluation régulière par les instances politiques de l'OTAN, notamment le Conseil de l'Atlantique Nord ; sur le plan politique, il leur était demandé de respecter les principes de base de l'Alliance atlantique que sont notamment la démocratie, la liberté individuelle et l'État de droit ; sur le plan militaire, ils doivent adhérer au concept stratégique de l'Alliance et détenir des capacités minimales leur permettant de contribuer aux missions de cette dernière ;
- six des sept pays candidats ont engagé une professionnalisation de leurs forces armées qui sera achevée d'ici la fin de la décennie ; seule l'Estonie souhaite conserver dans ses forces armées une composante constituée d'appelés ;
- la complémentarité entre la politique européenne de sécurité et de défense et l'engagement au sein de l'OTAN a été rappelée à de nombreuses reprises, et en dernier lieu par le Président de la République qui a déclaré le 8 janvier dernier qu'il « n'existe pas, il ne peut pas exister, d'opposition entre l'OTAN et l'Union européenne » ;
- si les possibilités d'engagement de l'OTAN ont été considérablement étendues, chaque opération doit être approuvée au cas par cas et sur la base du consensus ; comme l'a déclaré le 29 janvier dernier le ministre des affaires étrangères, « si cet élargissement du champ d'intervention de l'OTAN répond à des exigences de sécurité, il doit continuer de se faire en étroite concertation avec l'ensemble des Alliés, et sur la base d'un mandat des Nations Unies » ;
- la remarque du président André Dulait sur un éventuel désengagement américain de l'OTAN montre qu'il ne faut pas nécessairement voir dans l'élargissement de cette dernière un risque de marginalisation ou d'isolement pour la France ; celle-ci ne risque pas davantage d'être diluée dans une OTAN élargie que dans une Union européenne élargie ;
- les sept futurs membres de l'OTAN consacrent d'ores et déjà en moyenne 2% de leur PIB aux budgets de défense, ce qui est supérieur à la moyenne dans l'Union européenne ; pour autant, leurs capacités militaires restent modestes et ils ne devraient pas s'engager dans de grands programmes d'acquisition d'équipements, tels que les avions de combat ; les industriels européens, notamment français, ne sont pas a priori moins bien placés que les industriels américains pour répondre aux besoins de ces pays en matériels militaires.
M. Didier Boulaud, évoquant les conséquences de l'interopérabilité sur le choix des équipements militaires, a estimé que cette question se posait désormais moins entre les pays membres de l'Alliance qu'entre l'OTAN dans son ensemble et les forces américaines. Il a fait part de certaines informations selon lesquelles les forces britanniques auraient rencontré des difficultés, lors des opérations d'Irak, du fait d'un manque d'interopérabilité avec les forces américaines.
M. Xavier de Villepin a souligné que les investissements considérables effectués par les États-Unis dans le domaine de la défense accentuaient l'écart technologique entre les capacités américaines et celles des européens. Il a considéré que les forces américaines affectées à l'OTAN n'étaient certainement pas celles qui étaient dotées des dernières avancées technologiques. Il a estimé que cet écart croissant constituait une question majeure pour l'avenir du lien transatlantique en matière militaire.
M. André Dulait, président, a estimé que ces différences d'approches et de moyens ne rendaient que plus nécessaire la constitution de capacités européennes de gestion de crise.
M. Xavier Pintat, rapporteur, a confirmé que plus de 90% des forces américaines utilisaient des standards autres que ceux en vigueur au sein de l'OTAN.
À la suite de ce débat, la commission a approuvé le projet de loi autorisant la ratification des protocoles au Traité de l'Atlantique Nord sur l'accession de la République de Bulgarie, de la République d'Estonie, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la Roumanie, de la République slovaque et de la République de Slovénie.