B. LE PROGRAMME N° 2 : RAYONNEMENT CULTUREL ET SCIENTIFIQUE
Ce programme représente environ 15 % des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ». Il vise à « mettre en oeuvre la coopération et l'action culturelles françaises dans les pays ne relevant pas de l'aide publique au développement telle que définie par le Comité d'aide au développement (CAD) de l'organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE).
« Les actions engagées dans le cadre de ce programme ont pour objectif de renforcer l'influence de la France dans les pays visés, en faisant mieux connaître nos idées et nos oeuvres dans les secteurs culturel, scientifique et de recherche, et de promouvoir la langue française. Plus largement, elles visent à encourager et à préserver la diversité culturelle ».
Le programme , dont le responsable est le directeur général de la coopération internationale et du développement (DGCID), comporte trois actions :
- animation du réseau , qui regroupe les activités transversales qui participent à la mise en oeuvre de la coopération et de l'action culturelles française dans les pays ne bénéficiant pas de l'aide publique au développement ;
- promotion de l'usage de la langue française et diversité culturelle , qui vise à promouvoir l'usage de notre langue et, par le biais du plurilinguisme, entre autres, à favoriser la diversité culturelle contre les tendances à une certaine uniformisation. Il est précisé que l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), sous tutelle du ministère des affaires étrangères, est un vecteur de la langue française et concourt à cette action mais que, en raison de l'impact de ses activités sur les jeunes Français à l'étranger, elle relève du programme n° 3 « Français à l'étranger et étrangers en France ». On notera que cette action représente près des trois-quarts des crédits de ce programme ;
- renforcement des échanges scientifiques, techniques et universitaires , qui regroupe les activités menées par le ministère des affaires étrangères dans les domaines scientifiques, techniques et universitaires, dans les pays ne bénéficiant pas de l'aide publique au développement.
1. Objectif n° 1 : Améliorer la place de la langue française et favoriser la diversité culturelle
Cet objectif montre bien que la défense de la francophonie est conçue comme un instrument favorisant la diversité culturelle face à l'hégémonie de la langue anglaise, porteuse d'une culture de plus en plus « mondialisée ».
Les indicateurs associés à cet objectif permettent, selon le ministère des affaires étrangères, de « mesurer l'attrait exercé par la langue française dans les structures nationales (systèmes éducatifs) des pays concernés par le programme et dans les structures françaises offrant des cours de langue (établissements culturels) à l'étranger. Ce deuxième indicateur reflète également l'adaptation de notre dispositif à la demande de français dans un contexte de plus en plus concurrentiel ».
L'indicateur n° 1 mesure le « taux d'apprenants de français dans les systèmes éducatifs nationaux ». Il correspond bien à l'objectif susmentionné, et présente comme principal défaut d'être dépendant de la qualité des systèmes statistiques des pays concernés.
L'indicateur n° 2 mesure le « nombre d'apprenants dans le réseau des établissements culturels ». Il correspond également bien à l'objectif susmentionné, mais tend à faire masse des apprenants, quels que soient la durée et le niveau de leurs études dans les établissements culturels français ; en ce sens, sa portée est limitée, puisqu'il mesure le nombre d'apprenants de la langue française, mais ne distingue pas les personnes qui acquièrent un certificat attestant de leur maîtrise de notre langue. Le ministère des affaires étrangères précise qu'il s'agit bien d'un indicateur de performance, et non d'activité, car « les apprenants de français dans le réseau des établissements culturels ne représentent pas un public captif. Leur nombre résulte d'une politique délibérée du Département pour attirer ces apprenants qui doivent faire une démarche active (inscription, paiement des cours, participation aux cours) ». Le suivi de cet indicateur présentera un intérêt particulier, par pays ou par zone géographique, dans le cadre de comparaisons avec les principaux « concurrents » de la langue française (allemand, espagnol, italien...).
Le ministère des affaires étrangères indique qu'il mesure « l'activité des seuls établissements à autonomie financière qui sont censés (...) renvoyer des données fiables à travers les budgets des centres », mais que « la mise en place d'une collecte d'information auprès des Alliances françaises subventionnées est envisagée pour compléter cet indicateur ».
L'indicateur n° 3 évalue la « situation de la diversité linguistique sur internet », à l'aide de plusieurs mesures, en particulier, la part de la francophonie sur internet, tant en terme de contenu que d'utilisateurs. Cet indicateur est certes soumis à la qualité du recensement des pages sur internet, mais semble constituer un excellent instrument de mesure de la « compétitivité » du français à l'échelle mondiale. Le ministère des affaires étrangères note que cet indicateur permet « des comparaisons sur la productivité des locuteurs des différentes langues. (...) En 2002, 3,9 % des pages internet ont été produites par les francophones, qui constituent 4,2 % des internautes ».
2. Objectif n° 2 : Améliorer la place des idées, des expressions artistiques et des productions audiovisuelles françaises
Le ministère des affaires étrangères indique que « cet objectif correspond à la volonté d'affecter aux ambitions de notre pays dans les domaines culturels et scientifiques les instruments les mieux adaptés et les plus efficaces ».
L'indicateur n° 1 porte sur la « résonance dans les médias étrangers des oeuvres et productions intellectuelles et des manifestations culturelles françaises », mesurée en nombre d'articles. Cet indicateur appelle les mêmes remarques que l'indicateur associé à l'objectif n° 1 du programme n° 1 : il semble difficile à contrôler et ne fait pas de distinction entre la portée des articles, notamment en fonction des médias concernés et des initiatives prises par les postes à l'étranger. Par ailleurs, il convient de s'interroger sur la différence entre le référentiel retenu pour l'objectif n° 1 du programme n° 1 (soit le nombre d'articles de presse, dépêches, radio et télévisions) et celui proposé par cet indicateur, qui ne fait référence qu'au nombre d'articles, sans qu'aucune précision n'y soit attachée.
La fiche associée à cet indicateur permet toutefois de préciser la nature des données recensées : il s'agirait du « nombre d'articles de la presse écrite locale (2 quotidiens de référence par pays) concernant les productions intellectuelles et artistiques françaises : critiques de livres, films, disques, spectacles, concerts, expositions », ce qui implique un recensement permanent par les postes. Le ministère précise que cet indicateur général permettra de disposer de sous-indicateurs concernant respectivement le livre, le film, le disque, les expositions et les spectacles.
L'indicateur n° 2 porte sur la « diffusion des films français à l'étranger », mesurée à la fois en nombre d'entrées et en parts de marché. La performance mesurée par cet indicateur dépend à la fois de la qualité de la production française et de son adaptation aux demandes du public, et de la performance de la politique de promotion des films français, sans que ces deux critères puissent être distingués. Cela ne pose toutefois pas de difficultés dès lors qu'il s'agit ici de mesurer la pénétration du cinéma français dans les pays étrangers, et que l'objectif de favoriser la diversité culturelle suppose de manière implicite que la France propose des produits culturels « d'exportation ». En revanche, il conviendra d'être attentif à l'avenir aux critères définissant les « films français », dès lors que des films produits par des capitaux français peuvent être tournés dans une autre langue que le français et dans un autre pays. Sous cette réserve, l'indicateur paraît être de nature à mesurer la pénétration des films français à l'étranger, qui constitue un des éléments du rayonnement culturel de la France, et un bon indicateur de la défense de la « diversité culturelle ». Il pourrait être utile de tenir compte également de la vente des supports (DVD) à l'avenir, compte tenu de la pénétration de ce moyen de diffusion. Le ministère précise que compte tenu des très nombreux facteurs exogènes, la part qui revient à l'action des pouvoirs publics est difficile à apprécier. La performance de l'action du ministère serait donc à évaluer sur le long terme.
La fiche associée à cet indicateur précise que « le premier sous-indicateur ne donne qu'un chiffre absolu qu'il conviendrait d'affiner par territoire, pour mesurer les évolutions de nos parts de marché ». Quant aux deuxième sous-indicateur (part de marché des films français), il « sera affiné pour mieux situer la place de notre production cinématographique à l'étranger : part de marché des films français par rapport aux autres films étrangers et aussi par rapport à la production cinématographique nationale des pays concernés ».
L'indicateur n° 3 est similaire, pour la télévision, à l'indicateur précédent, puisqu'il tend à mesurer l'« audience dans le monde et dans certaines métropoles de TV5 et de RFI ». Il conviendra de préciser la manière dont est mesurée l'audience de ces chaînes dans les différents pays, et de justifier le panel des métropoles retenues à titre d'échantillon. L'indicateur semble pertinent au regard de l'objectif précité, même s'il peut semble difficile d'évaluer la performance du responsable du programme au regard de l'évolution de l'audience de TV5 et de RFI, qui dépend largement d'autres facteurs, en particulier, de la qualité de la grille des programmes.
S'agissant de l'audience de RFI, le ministère des affaires étrangères indique, dans la fiche associée à cet indicateur, que « le calcul de l'audience mondiale de RFI fait actuellement l'objet d'une refonte méthodologique. Le chiffre de 45 millions d'auditeurs, fourni depuis plusieurs années, semble sujet à caution. Il n'est donc pas possible, à ce stade, de fournir une valeur de référence, ni une cible pour RFI ».
3. Objectif n° 3 : renforcer le rôle de la France dans la formation des élites
Le ministère des affaires étrangères indique que « par la formation de leurs futurs dirigeants et cadres, la France entend tisser des liens durables, profonds et privilégiés avec les pays concernés par le programme, et ainsi, renforcer son influence. Dans cette perspective, le ministère des affaires étrangères (...) veille à la mise en place de programmes de bourses, de diplômes conjoints, et encourage l'adaptation de notre offre universitaire et de recherche aux besoins spécifiques des étudiants et chercheurs étrangers ».
L'indicateur n° 1 porte sur le nombre d'étrangers diplômés des 2 ème et 3 ème cycles de l'enseignement supérieur français dans un échantillon de pays cibles (Allemagne, Royaume-Uni, Italie, Espagne, Pologne, Etats-Unis, Canada, Australie, Japon). Il est précisé que cet indicateur « permet également d'évaluer l'attractivité de la France pour les futures élites étrangères ».
Il serait utile que le ministère justifie l'échantillon de pays retenu pour le renseignement de cet indicateur et précise en particulier s'il s'agit de pays prioritaires au regard de l'objectif susmentionné. Par ailleurs, cet indicateur pourrait être complété par une évaluation de l'évolution de la part de marché de l'enseignement supérieur français relativement aux principaux concurrents de notre pays (par exemple : Etats-Unis, Canada, Royaume-Uni, Allemagne, Espagne, Italie, Australie), en fonction de l'origine géographique des étudiants.
L'indicateur n° 2 porte sur le « nombre d'anciens boursiers ayant des fonctions de direction dans les entreprises privées et l'administration ». Le ministère des affaires étrangères note qu'il « importe de compléter ces données [issues du précédent indicateur] en assurant le suivi des étudiants ayant bénéficié des programmes de formation offerts par la France pour connaître leur évolution professionnelle et s'assurer ainsi de la pertinence de nos programmes ». La manière dont est exposée cet indicateur laisse à penser qu'il vise autant à contraindre nos postes à l'étranger de suivre le devenir des anciens boursiers qu'à mesurer leur réussite. En effet, on rappellera que, pendant longtemps, aucun suivi des étudiants ayant bénéficié d'une bourse pour effectuer une partie de leurs études en France n'était effectué, de telle sorte que l'on perdait toute trace de la plupart d'entre-eux à leur retour dans leur pays d'origine, et, partant, l'essentiel du « retour sur investissement » que l'on pouvait escompter. Cette lacune est désormais comblée, les postes ayant développé la pratique du suivi et la publication d'annuaires des anciens boursiers. S'agissant de l'indicateur, il permet de mesurer le bon « ciblage » des bénéficiaires de bourses d'étude en France et paraît pertinent pour mesurer l'impact que peut avoir notre politique de bourse pour notre action extérieure et le développement d'un réseau d'influence.
4. Objectif n° 4 : Renforcer l'influence de la France par des partenariats dans les domaines universitaire, technique et de recherche
Le ministère des affaires étrangères note que « le partenariat est un outil privilégié pour renforcer l'influence de la France en matière universitaire, technique et de recherche dans les pays concernés par le programme, promouvoir la recherche française sur le plan international, renforcer les échanges entre les chercheurs français et leurs homologues étrangers, et renforcer l'attractivité de la France aux yeux des étudiants et des chercheurs ». On notera que cet objectif se situe à la jonction des missions « Action extérieure de l'Etat » et « Recherche », tant la qualité de notre recherche joue sur notre influence à l'étranger, et tant celle-ci peut nous permettre d'attirer en retour des chercheurs de qualité.
L'indicateur n° 1 , « nombre de thèses en cotutelle et de co-publications », est censé mesurer l'attrait exercé par la France aux yeux des étudiants et chercheurs étrangers, l'impact des partenariats noués par la France dans le domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche, mais aussi la qualité perçue à l'étranger de la recherche française. S'agissant des publications, la fiche associée à cet indicateur précise que la base d'indexation de référence est celle du Science Citation Index . La lecture conjointe des deux sous-indicateurs constitue une information intéressante, le premier pris isolément apparaissant toutefois davantage constituer un indicateur d'activité.
L'indicateur n° 2 , qui mesure le « nombre de connections de travail sur le site de l'opérateur chargé de la veille technologique (Agence pour la diffusion de l'information technologique, ADIT) », est censé montrer l'intérêt porté à la recherche française. Il est précisé que « sont prises en compte au titre de « connections de travail » le téléchargement de rapports, les abonnements aux bulletins ou la participation aux enquêtes ». Il conviendrait peut-être de neutraliser les connections de travail qui émanent de la France, dès lors qu'il s'agit ici de mesurer l'intérêt porté à la recherche française dans les pays étrangers. Si cet indicateur apparaît quelque peu réducteur pour montrer l'intérêt porté à la recherche française, il présente en revanche l'avantage d'inciter l'agence susmentionnée à se faire connaître et donc, à développer son rôle d'opérateur chargé de la veille technologique.
L'indicateur n° 3 porte sur le nombre de « partenariats recherche / entreprises impliquant la France et un ou plusieurs pays étrangers ». Il est censé refléter la « synergie entre notre recherche et les intérêts économiques, ainsi que le niveau d'échange et de coopération entre les chercheurs français, leurs homologues étrangers, et les entreprises », en mesurant le nombre de projets contractualisés de Recherche-Développement-Technologie (RDT) associant des entreprises et des laboratoires. Il est précisé, sans doute afin de répondre par avance aux éventuelles critiques qui pourraient trouver ténu le lien entre ces partenariats et les crédits du programme, que « la conclusion d'un partenariat est l'aboutissement d'un long travail mené par le ministère des affaires étrangères consistant en la définition du contenu des programmes, leur labellisation, l'identification de partenaires français et étrangers, et de sources de financement ». Le ministère concède, dans la fiche associée à cet indicateur, que celui-ci « ne prend pas en compte la nature des partenariats et les effets sur le moyen terme du développement de ces recherches ».
Il semble toutefois à votre rapporteur spécial que cet indicateur, outre les biais susmentionnés, comporte davantage d'indication sur l'activité que sur la performance des services concernés.
5. Objectif n° 5 : Assurer un service culturel et de coopération efficient et de qualité
Le ministère des affaires étrangères indique que cet objectif « correspond à la recherche de l'efficacité dans la gestion du service culturel et de coopération et dans la mise en oeuvre des programmes et des projets du MAE ». On notera que cet objectif ne suppose pas les objectifs spécifiques de notre coopération, prenant ainsi acte de la diversité des axes de notre action en fonction des pays et des publics visés.
L'indicateur n° 1 mesure le « taux d'autofinancement des établissements culturels », soit 67 % en 2003. Cet indicateur présente un biais certain, dès lors que le pourcentage d'autofinancement des centres culturels pourrait être nettement accru en cas de diminution, voire de suppression, des subventions versées par le ministère des affaires étrangères. Cette dernière hypothèse contraindrait en effet les établissements culturels à s'autofinancer intégralement, entraînant la disparition de l'ensemble des établissements culturels qui ne seraient pas en mesure de survivre en l'absence de subventions publiques. Votre rapporteur spécial considère qu'il conviendra donc d'être prudent dans l'analyse de ce ratio, qui n'aurait de pertinence qu'à « périmètre constant » de l'activité des établissements culturels, périmètre constant au demeurant particulièrement délicat à établir compte tenu de la relative hétérogénéité des actions conduites d'une année sur l'autre par les établissements culturels.
Le ministère des affaires étrangères précise, dans la fiche associée à cet indicateur, que « par établissements culturels, on entend les établissements à autonomie financière (EAF) et les Alliances françaises. On cherche ici à mesurer l'autofinancement des seuls EAF. En effet, on connaît de manière précise cet indicateur à travers la collecte des budgets prévisionnels qui se fait de manière systématique. Il n'en va pas de même pour les Alliances françaises pour lesquelles on ne peut connaître avec certitude le total de leur masse budgétaire ».
En réalité, l'objectif que traduit cet indicateur semble bien devoir être une augmentation de l'autofinancement des centres culturels qui ne dégraderait pas la qualité du service rendu aux usagers, par le développement des sources de financement alternatives aux subventions du ministère des affaires étrangères (mécénat, partenariats, cours de langue...). Par conséquent, il pourrait être utile de compléter l'indicateur proposé par la mention du niveau des ressources propres des établissements concernés en valeur absolue .
L'indicateur n° 2 mesure la « part de nos actions culturelles scientifiques et techniques financées en partenariat ». Il n'est donc pas sans lien avec l'indicateur précédent, le développement des partenariats permettant d'accroître l'autofinancement des établissements culturels.
L'indicateur n° 3 mesure le rapport entre le coût de structure et les dépenses d'intervention, y compris pour les acteurs du programme, soit les établissements publics et associations qui participent à la mise en oeuvre du programme (Agence pour la diffusion de l'information technologique - ADIT -, Association française d'action artistique - AFAA -, Association française des volontaires du progrès - AFVP -, Association française pour la diffusion de la pensée française - ADPF -, Groupement d'intérêt public France Coopération Internationale, Agence Française de développement - AFD -, Radio France Internationale - RFI -, Edufrance, EGIDE - Centre français pour l'accueil et les échanges internationaux -). On notera d'abord qu'il est surprenant de voir comptabilisée dans les acteurs du présent programme l'Agence française de développement, dont l'activité semble davantage relever de la mission interministérielle relative à l'« Aide publique au développement ». Le ratio proposé par cet indicateur est intéressant, mais méritera d'être analysé attentivement : en effet, dès lors que les coûts de structure présentent une inertie importante, il risque d'évoluer principalement en fonction du niveau des dépenses d'intervention. Toutefois, il permet de porter l'attention sur le « rationnement » des crédits d'intervention dont a été victime la plupart des services de coopération et d'action culturelle à l'étranger, en raison notamment de l'impact des mesures de régulation budgétaire. Il conviendra, en tout état de cause, de faire la part des évolutions liées à la rationalisation des coûts de structure et de celles liées à la seule augmentation des moyens budgétaires affectés aux dépenses d'intervention.
On notera enfin que le coût de structure n'est basé que sur un échantillon de crédits, puisque les dépenses immobilières ne sont pas prises en compte par l'indicateur.