Projet de loi de finances pour 2005 : Aide au développement

2. La prégnance de l'aide européenne

Outre les versements au FED imputés sur le budget des affaires étrangères, l'aide multilatérale au titre des actions de l'Union européenne comprend des crédits qui ne sont pas inscrits en tant que dépense budgétaire, mais constituent la part du prélèvement sur recettes au profit du budget général des Communautés européennes qui relève de l'aide au développement, et qui comprend de multiples programmes communautaires ^{21 ( * )} . Au total, les versements de la France au budget extérieur de l'Union européenne ont évolué ainsi sur la période récente :

Versements de la France au budget extérieur de la Commission européenne (en millions d'euros)
	2000	2001	2002	2003	2004	2005	Variation 2005/2000
Contribution au budget extérieur de l'Union	858	1.051	1.281	1.160	1.415	1.413	64,7 %
dont part APD	586	722	980	707	N.D.	N.D.	N.D.
Part de l'APD dans le total	68 %	69 %	77 %	59 %	N.D.	N.D.
dont FED (reports inclus)	272	442	595	446	616	694	155,1 %
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ; « jaune » annexé au PLF 2005

La participation de la France à ces deux contributions européennes est inégale puisque sa quote-part dans le FED - 24,3 % - est supérieure à celle au titre du budget général (16,4 % prévu en 2005). Il est vrai que ces deux quotes-parts ne répondent pas aux mêmes règles, dans la mesure où le FED constitue un compte financé hors du budget général de l'Union. Rappelons également que la France avait accepté, en 1995, une augmentation de sa quote-part afin de pouvoir assurer le financement du 9 ^e FED.

L'aide européenne, stable en 2005 par rapport à 2004, représente environ 19 % de l'APD globale de la France (13 % en 1996) et près des deux tiers de l'aide multilatérale. C'est donc une part notable de l'APD française qui demeure exclue du contrôle des parlements nationaux, lesquels restent cependant compétents pour contrôler les montants alloués par les Etats, les dates de versement des fonds, les justificatifs produits à l'appui des appels de fonds et la part de la contribution nationale dans les diverses actions engagées et financées par l'Europe.

Les actions extérieures de l'Union souffrent d'un problème récurrent de sous-exécution , régulièrement dénoncé par votre rapporteur spécial et par notre collègue Denis Badré, rapporteur spécial pour le prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes. Le niveau des engagements restant à liquider fin 2003 atteignait ainsi l'équivalent de 2,5 années d'engagements, soit 12,9 milliards d'euros , avec des écarts internes variant entre moins d'une année pour les programmes thématiques et 4,5 années pour le programme MEDA.

Un certain nombre de réformes institutionnelles et procédurales (création de l'office de coopération EuropeAid et déconcentration de la gestion de l'aide auprès d'agences locales) ont certes permis de rationaliser le processus de décision et d'améliorer la visibilité politique de l'aide, mais son efficacité pourrait être encore améliorée et ces réformes ne permettent aujourd'hui que de maintenir le « stock » des restes à liquider . Le bilan est encore partagé, et votre rapporteur spécial ne peut que souscrire aux propos de Mme Agnes van der Hoeven, ministre néerlandaise de la coopération au développement, qui considérait lors de la réunion informelle du Conseil développement du 26 octobre 2004, que « Bruxelles peut faire mieux. Bruxelles doit faire mieux . Il faut un accent beaucoup plus net sur la pauvreté, moins de tapis rouges et plus de résultats ».

Le ratio crédits d'engagement / crédits de paiement, qui constitue le taux global de paiement, a ainsi progressé de dix points depuis 2000 pour s'établir à 89 % en 2002, puis s'est stabilisé en 2003 avec 88 %. Les décaissements poursuivent leur accélération pour l'Amérique latine (+ 59 % entre 2002 et 2003) et les programmes thématiques, mais stagnent pour l'Asie et l'Europe orientale et diminuent pour MEDA et l'Afrique australe . Les régions où les décaissements sont les plus rapides sont en effet celles qui ont bénéficié de la première vague de déconcentration. De même, l'existence d'une structure spécifique au mandat clair peut contribuer à accélérer les versements, ainsi que votre rapporteur spécial l'avait relevé au Kosovo en février 2003 avec l'action efficace de l'Agence européenne de reconstruction ^{22 ( * )} .

Sans que cela préjuge du résultat final pour l'exercice en cours, le taux global d'engagement a progressé au cours des cinq premiers mois de l'année 2004 avec 39,3 % contre 33,6 % un an auparavant, mais avec des disparités toujours très fortes entre les programmes (100 % en Irak, mais moins de 3 % pour l'Afrique australe et l'aide alimentaire). Le taux d'exécution des paiements s'est également nettement amélioré : 32,2 %, soit dix points de mieux qu'au 31 mai 2003.

La perspective d'une budgétisation du FED (cf. infra ), qui avait été relancée en 2003 par une initiative française ^{23 ( * )} et recueillait l'assentiment du président de la République, tend désormais à se préciser. La Commission européenne, après une communication publiée en octobre 2003, a confirmé ce choix à l'occasion de la publication en février 2004 de ses propositions sur les perspectives financières 2007-2013 du budget européen, et le Parlement européen devrait également s'y montrer favorable, ne serait-ce que pour obtenir un droit de regard sur ce volet de l'action extérieure communautaire qui échappe pour l'heure à son contrôle. Plusieurs Etats membres ont néanmoins fait part de leurs réticences , en particulier l'Espagne et le Royaume-Uni, et craignent une diminution des engagements ou un alourdissement des procédures de décision.

* ²¹ Ces programmes sont : PHARE (préparation de l'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale), TACIS (actions de réformes économiques et institutionnelles en Russie, dans les Etats de l'ex-URSS et en Mongolie), OBNOVA/CARDS (soutien à la convergence et aux réformes économiques et institutionnelles des pays des Balkans), MEDA (programme de coopération avec les pays méditerranéens), l'aide humanitaire et alimentaire, et les actions de coopération avec l'Afrique australe, l'Amérique latine et l'Asie.

* ²² Ce qui signifie bien que « quand on veut, on peut ! »

* ²³ « La budgétisation du FED : une étape dans la modernisation de l'aide », rapport pour le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie de MM. Dominique Bocquet et Stéphane Viallon, juin 2003.