Projet de loi de finances pour 2005 : Aide au développement

C. LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT (TITRE III)

1. Les inévitables imperfections de l'agrégat 11 (« Personnel, moyens et équipements des services »)

Depuis la mise en oeuvre du décret du 20 décembre 1998 portant fusion des services relevant des affaires étrangères et de l'ancien ministère de la coopération, il est devenu plus difficile d'identifier clairement les moyens de fonctionnement affectés à la coopération avec les pays en développement . Le « bleu » précise d'ailleurs que « le ministère des affaires étrangères se caractérise par une certaine fongibilité des moyens et une rapide rotation des effectifs entre administration centrale et réseau à l'étranger, d'une part, ainsi que par la polyvalence des structures, des coûts et des effectifs, notamment à l'étranger, d'autre part » . Votre rapporteur spécial a effectivement eu maintes fois l'occasion de constater une relative polyvalence dans les postes, qui rend plus difficile une affectation précise des tâches en comptabilité analytique, mais les assistants techniques et attachés culturels et de coopération sont bien distincts des activités de chancellerie et sont souvent intégralement dédiés à la coopération.

L'agrégat 11 « Personnel, moyens et équipement des services » accueille une composante « Coopération internationale », dont les instruments sont la DGCID, le service des affaires francophones, les services d'action culturelle et de coopération des postes diplomatiques et l'AEFE (placée sous la tutelle de la DGCID). Il apparaît que 23,6 % des effectifs réels du ministère (8.834 emplois), soit 2.084 emplois (dont près de 70 % à l'étranger) étaient en 2003 affectés à la coopération . Les données provisoires au 1 ^er août 2004 ne sont en revanche pas renseignées, mais les effectifs totaux du ministère sont connus (8.762 emplois).

Cette part est inférieure à celle de l'administration générale du Quai d'Orsay (« pôle de gestion transversale », qui représente 34,6 % des effectifs du ministère), mais serait plus élevée si l'on intégrait dans la composante de coopération les 283 volontaires internationaux des postes diplomatiques et consulaires, les 1.726 assistants techniques et les 357 coopérants militaires, qui sont des emplois « sur crédits » et relèvent de l'agrégat 21, précité.

2. Evolution globale : un effort important de maîtrise des dépenses de fonctionnement

Le rapprochement de la « grille » définie par les « jaunes » et des crédits inscrits aux « bleus » permet d'établir le tableau suivant :

Crédits inscrits au budget des affaires étrangères au titre de la coopération entre les Etats en développement - Dépenses de fonctionnement titre III (DO + CP) (en millions d'euros)
	LFI 2004	PLF 2005	Evolution 2004/ 2005
Services centraux dont :	33	28,8	- 12,7 %
- rémunérations, cotisations et prestations	22,5	18,3	- 18,7 %
- moyens généraux des services	10,3	10,3	0 %
- équipement administratif et divers (titre V)	0,3	0,3	0 %
Services déconcentrés et établissements à l'étranger dont :	280,2	243,7	- 13 %
- rémunérations, cotisations et prestations	112,9	96,6	- 14,4 %
- subventions aux établissements publics	107,6	97,3	- 9,6 %
- établissements culturels, de coopération et de recherche	27,4	24,1	- 12 %
- dotations globalisées / budget pays (ancien chapitre 37-30)	3,9	0	N.S.
- moyens généraux des services	23	20,3	- 11,7 %
- équipement administratif et divers (titre V)	5,4	5,4	0 %
Délégations auprès d'organisations intergouvernementales	4	4,5	12,5 %
Chapitre 59-01 (seuls crédits du titre III qu'inclut ce chapitre)	0	18,95	N.S.
Total (sauf équipement administratif et divers)	311,5	290,25	-6,8 %
Source : « jaune » annexé au PLF 2005

Avec une diminution de 1,5 % (1,1 % pour l'ensemble du titre III), l'évolution des crédits du titre III du ministère - minorés des dépenses afférentes aux pensions civiles, à l'action sociale, aux frais de réception et de déplacements et aux frais de justice - est inférieure à celle des crédits de fonctionnement affectés aux actions de coopération comptabilisés dans le jaune, qui diminuent de 6,8 %, en tenant compte de la part non négligeable des crédits de fonctionnement concourant à la coopération, soit près de 19 millions d'euros, qui sont transférés au nouveau chapitre 59-01 dans le cadre de l'expérimentation des budgets-pays pour le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement ».

D'après les réponses du ministère, les crédits de la DGCID imputés sur le titre III diminuent de 2,2 %, mais les chapitres pris en compte ne sont pas les mêmes que les crédits de coopération comptabilisés dans le « jaune » ^{34 ( * )} . Quel que soit le périmètre retenu, il apparaît que l'effort de diminution des dépenses de fonctionnement du ministère a davantage porté sur la coopération que sur les autres missions. Il convient cependant de rappeler que la majorité des personnels impliqués dans la coopération (assistants techniques et coopérants militaires) sont rémunérés sur le titre IV. L'évolution prévisionnelle des effectifs d'assistance technique a été indiquée supra .

Le budget global du MAE prévoit la suppression nette de 152 emplois budgétaires en 2005. L'évolution des effectifs réels et budgétaires ^{35 ( * )} au cours des dernières années est la suivante :

Evolution des effectifs réels et budgétaires du MAE depuis 2002
	2002		2003		2004		Evolution 2003/2004
	Budgétaire	Réel au 01/07	Budgétaire	Réel au 01/07	Budgétaire	Réel au 01/07	Budgétaire	Réel au 01/07
Services et étabts culturels et de coopération	1.235	1.066	1.215	1.059	1.178	1.036	-37	-23
Total ministère	9.466	8.872	9.409	8.907	9.293	8.772	-116	-135
Source : ministère des affaires étrangères

Parmi les trois établissements publics subventionnés par le ministère sur le chapitre 36-30 (l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger - AEFE - l'Office français de protection des réfugiés et apatrides - OFPRA - et l'Office universitaire et culturel français pour l'Algérie - OUCFA), seuls l'AEFE et l'OUCFA s'inscrivent réellement dans l'aide au développement, l'OUCFA n'étant pas doté depuis trois ans. La dotation de l'AEFE diminue de 2,3 % par rapport à 2004, ce qui correspond à la suppression de 10,3 millions d'euros de mesures non reconductibles de 2004, 1 million d'euros de mesures techniques d'ajustement, une mesure nouvelle de 348.000 euros pour les bourses scolaire et les bourses d'excellence, et 1,7 million d'euros de transferts vers ce chapitre ^{36 ( * )} . La quote-part d'APD de ce chapitre est de 26,2 %.

Au sein des crédits affectés au chapitre 37-90 « Moyens généraux des services », les dépenses relatives à la Commission coopération développement ^{37 ( * )} comme celles consacrées au Haut conseil à la coopération internationale (HCCI) sont reconduites en 2005 .

Le Haut conseil bénéficiera des mêmes moyens humains qu'en 2004, soit 11,5 emplois ETP , dont 6 agents titulaires du MAE et 3 agents du MINEFI. Conformément aux dispositions du décret du 14 novembre 2002, qui a remanié le format et la composition du HCCI, et au souhait du Premier ministre lors de l'installation du Haut conseil le 17 février 2003, l'année 2003 a été consacrée à la mise au point d'un nouveau programme de travail, qui a été approuvé par le Premier ministre le 10 novembre 2003, et aucun avis n'a donc été rendu en 2003. Les avis et documents suivants ont été jusqu'à présents publiés ou adressés au Premier ministre en 2004 :

- le 28 janvier 2004, un rapport sur l'analyse des pratiques de coopération décentralisée, assorti de conclusions ;

- le 24 juin 2004, un avis sur la prévention des catastrophes naturelles, un rapport sur la prévention des risques nature, un avis sur le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, un rapport sur le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, et des propositions pour la mise en oeuvre des objectifs de développement du millénaire dans les domaines de l'eau et de l'assainissement ;

- le 25 juin 2004, avec l'aval de l'assemblée plénière, le président du HCCI a adressé au Premier ministre un courrier sur la place faite aux collectivités locales dans les politiques d'aide extérieure de l'Union européenne.

Le HCCI comprend aujourd'hui sept commissions thématiques , dont les travaux aboutissent à des avis publics, colloques ou actions de sensibilisation (telles que le prix de la coopération ou les semaines de la solidarité) : communication du public, éducation au développement ; coopération décentralisée ; lutte contre la pauvreté, les inégalités et l'exclusion ; financement du développement ; économie et solidarité ; négociations internationales, mobilisation des savoirs et concertation des acteurs ; crises, prévention des crises et reconstruction. Certains sujets transversaux sont également intégrés aux réflexions - droits de l'homme, gouvernance, développement durable, approche européenne - ainsi que des sujets plus spécifiques (co-développement, accès aux médicaments, financement des infrastructures et services de base, droits économiques et sociaux). Le site Internet du HCCI connaît apparemment une importante fréquentation avec plus de 20.000 consultations mensuelles.

Le MAE relève également que le CICID du 20 juillet 2004 a repris certaines des recommandations adoptées par le HCCI à la fin de son premier mandat , en particulier celles relatives au renforcement du rôle des ambassadeurs et de l'AFD, à la distinction des fonctions de maître d'ouvrage et d'opérateur de l'aide, ou à l'appui aux objectifs de développement du millénaire. Un texte du HCCI sur l'éducation au développement a également été repris sous forme de circulaire par le ministère de l'éducation nationale.

Votre rapporteur spécial rappelle que l'actuel mandat de trois ans constitue, de son point de vue, une « dernière chance » pour le HCCI de prouver sa légitimité et de montrer qu'il se différencie des trop nombreux conseils, comités et commissions souvent inutiles qui parsèment l'action publique.

La dotation globale du chapitre 37-95 (dont 60 % relève de l'APD) affectée aux établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger diminue fortement , de 20,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004. La quote-part d'APD s'inscrit en diminution de 12 %. Cette évolution relève essentiellement de plusieurs transferts de crédits liés aux expérimentations dans le cadre de la LOLF : 7,4 millions d'euros au profit du nouveau chapitre 39-01 relatif au programme « Rayonnement culturel et scientifique » (expérimentation dans sept pays, dont aucun membre de la ZSP), et 2,16 millions d'euros au profit du nouveau chapitre 59-01 lié au programme « Solidarité à l'égard des pays en développement ». Un autre transfert de 427.000 euros au profit du chapitre 42-15 est lié à certaines modifications du réseau culturel. Si l'on réintègre ces trois transferts, la diminution des crédits du chapitre 37-95 n'est plus que de 0,9 % . En termes de montants affectés au cours de l'exercice 2004, les principales villes bénéficiaires sont les suivantes :

Principales subventions de fonctionnement versées aux établissements culturels en 2004 (en euros)
Ville d'implantation	Montant
Total tous étbts	24.976.506		Tunis	539.300
Total ppaux étbts	13.207319		Santiago	450.216
Dont : Ankara	3.083.027		Alger	419.000
Le Caire	2.020.791		Tel Aviv	415.730
Hanoï	1.214.406		Damas	401.025
Pékin	991.066		Lagos	400.528
Budapest	857.341		Phnom Penh	385.604
Mexico	664.055		Prague	383.684
Londres	599.895		Bratislava	381.651
Source : ministère des affaires étrangères

* ³⁴ Les crédits de rémunération retenus par le « jaune » ne sont en particulier pas inclus, mais les crédits du titre III de la DGCID intègrent la subvention à l'AEFE, non retenue intégralement au titre de l'APD.

* ³⁵ Fin 2003, l'écart entre effectif budgétaire (9.409) et effectif budgétaire (8.834) de l'ensemble du ministère était de 4,3 %, et devrait se situer autour de 3,5 % fin 2004. La DGCID rappelle que cet écart est lié à des « vacances de friction » sur les postes, et que l'entrée en vigueur de la LOLF fera disparaître une partie de cette vacance, et qu'elle ne sera plus que résiduelle avec environ 200 emplois, soit 1 % du futur plafond d'emploi du ministère (23.000 équivalents temps plein).

* ³⁶ En particulier, pour 1,22 million d'euros, du Fonds d'aide à la scolarisation des enfants francophones (FASEF), qui transitait jusqu'à présent par l'Agence intergouvernementale de la francophonie.

* ³⁷ Cette commission est une structure de concertation paritaire entre les pouvoirs publics et les associations de solidarité internationale dans une volonté commune de dialogue et d'échange d'informations.