2. Des conditions d'exercice de la tutelle en voie d'amélioration
a) Un « contexte difficile »
Dans leur rapport d'audit précité, l'IGF et l'IGE indiquaient que la tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable sur les agences de l'eau s'exerçait dans « un contexte difficile ».
Les auditions auxquelles a procédé notre collègue Philippe Adnot ont confirmé ce constat. Celui-ci tient tout d'abord à une raison historique : alors que les agences de l'eau sont des établissements anciens, solidement implantés, la direction de l'eau du ministère de l'écologie et du développement durable est quant à elle récente - elle a été créée en 1992 - et a pu rencontrer des difficultés à s'imposer face à des agences dont les moyens, en termes financiers comme en termes d'effectifs, sont bien supérieurs aux siens.
En outre, le bureau des agences de l'eau est fortement dépendant des informations communiquées par les agences, qui nécessitent parfois un retraitement pour pouvoir comparer les agences entre elles. On notera que le système informatique des agences n'est pas unifié pour le moment.
b) Des améliorations en cours qui doivent être poursuivies
(1) Des informations à compléter
D'après les informations transmises à notre collègue Philippe Adnot, il manque encore à la direction de l'eau certaines informations qui permettraient un suivi plus efficace, notamment :
- un état des engagements « hors bilan », c'est-à-dire un état financier complémentaire au compte financier annuel permettant de connaître les engagements pluriannuels de l'agence restant à payer ;
- un état présentant la chronique des produits de redevances par nature et par année d'origine de la créance (acompte, solde, opérations de régularisation diverses) et plus seulement par rapport à son année d'encaissement. Cette information permettrait de connaître les évolutions réelles des produits des redevances liés aux inflexions des taux et des assiettes au regard des objectifs gouvernementaux et européens de maîtrise des prélèvements obligatoires.
La direction de l'eau souhaite également une amélioration de la mise en oeuvre du principe des droits constatés et l'adoption de normes d'analyse financière plus élaborées, afin, en particulier, d'apprécier la « couverture » des dettes par les recettes, en tenant compte de la maturité des encours du bilan.
De même, elle souhaite disposer d'un plan de trésorerie annuel détaillé par nature de dépenses ou de recettes, et non à un niveau global, comme c'est actuellement le cas.
Ces évolutions font actuellement l'objet de réflexions et paraissent de nature à améliorer l'exercice de la tutelle des agences.
Les auditions auxquelles a procédé notre collègue Philippe Adnot ont également mis en lumière la nécessité d'une amélioration du suivi des engagements des agences, afin notamment d'apprécier la qualité du stock d'engagements.
(2) La rénovation du plan de comptes des agences
Dans son rapport public 2003, la Cour des comptes relève que « l'accroissement du montant des interventions des agences depuis le début des années 1990 ne s'est pas accompagné d'une amélioration de leur suivi au niveau national, alors qu'elles représentent l'essentiel des financements liés à la politique de l'eau ». La Cour des comptes insiste notamment sur les difficultés liées à la nomenclature commune de programme, qui ne correspond pas à la nomenclature budgétaire régissant les comptes financiers annuels et sur l'utilisation différenciée du plan de comptes selon les agences, rendant « impossible de retracer facilement l'exécution du programme d'intervention au niveau national » et nécessaires de nombreux retraitements afin de parvenir à la constitution de catégories homogènes.
En effet, malgré les travaux d'harmonisation menés au cours du 7 ème programme et les instructions de mise en oeuvre devant permettre un suivi national des interventions des agences, il n'a pas été mis fin aux différences de pratiques en matière d'imputation des aides accordées .
Les difficultés de rapprochements entre les engagements et les paiements résultent de la mise en oeuvre de ces nomenclatures et sont accentuées par l'utilisation différenciée du plan de comptes unique des agences de l'eau et par l'absence d'outils d'informatique de gestion communs essentiels pour une consolidation au niveau national .
Les agences de l'eau disposent d'un plan de comptes particulier approuvé par le Conseil national de la comptabilité le 12 mai 1982. Ce plan de comptes intègre les spécificités liées à l'activité des agences en individualisant au sein du budget et de la comptabilité leurs missions d'intervention.
Un processus de rénovation du plan de comptes particulier des agences de l'eau a toutefois été lancé en 2003 par la direction de l'eau . Il vise :
- à remédier aux insuffisances relevées par la Cour des comptes dans le cadre de ses contrôles sur des agences par la définition d'une nomenclature comptable et d'une nomenclature budgétaire communes pour mettre fin à leurs application différenciées par les agences de l'eau ;
- à revenir à l'application de la nomenclature comptable de référence pour les établissements publics à caractère administratif ;
- à définir, en liaison avec les tutelles et les agences, les adaptations néanmoins nécessaires par rapport à cette nomenclature de référence pour prendre en compte l'activité et les missions des agences.
Le nouveau plan comptable particulier des agences de l'eau devrait entrer en vigueur au 1 er janvier 2005, afin de permettre l'adaptation des outils informatiques des agences.
(3) La mise en place d'un système d'information partagé en matière de gestion
Dans son rapport public annuel 2003, la Cour des comptes notait « l'absence de système d'information partagé en matière de gestion, alors que le suivi national exigerait à l'évidence un tel outil ».
Le ministère de l'écologie et du développement durable a indiqué que cette situation résultait notamment de la large autonomie des agences et d'une organisation et d'un fonctionnement de celles-ci par bassins hydrogéographiques présentant des spécificités techniques, géographiques ou environnementales.
Il faut ainsi rappeler que les agences de l'eau ont précédé de dix ans la création du ministère de l'environnement et que la direction de l'eau a, quant à elle, été mise en place trente ans après les agences de l'eau. Tous les systèmes d'information ont par conséquent été bâtis indépendamment par chaque agence, sans cadre national de mise en cohérence.
Cette situation est toutefois en cours d'évolution. Un travail a ainsi été engagé en 2004 avec l'ensemble des agences de l'eau, afin de mettre en place, en 2006, un système d'information générale identique aux six agences.
Cette démarche traduit la volonté du ministère d'homogénéiser le traitement des agences, ce qui se retrouve également dans les contrats de performance, qui ont été l'occasion de bâtir un système d'indicateurs nationaux communs aux six agences, permettant d'améliorer leur suivi la comparaison de leur gestion et de leurs résultats.
Ces différents dispositifs devraient ainsi permettre de construire progressivement un système d'information partagé en matière de gestion, et d'améliorer le suivi des activités des agences de l'eau.