2. L'appréciation de votre rapporteur spécial et les réflexions actuelles du ministère
a) L'articulation entre les deux programmes thématiques
Les deux programmes thématiques proposés pour la mission « Ecologie et développement durable » sont censés représenter les deux grands domaines d'action du ministère : la prévention des risques et la lutte contre les pollutions d'une part ; la gestion des milieux, d'autre part.
Cette distinction paraît assez cohérente et a été défendue par le ministère comme prenant en compte le caractère transversal des politiques menées, sans s'arrêter aux limites administratives actuelles, ce que votre rapporteur spécial ne peut que saluer.
La principale difficulté de ce découpage concerne la politique de l'eau, « à cheval » sur les deux programmes. L'articulation entre l'action « lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques », au sein du programme « prévention des risques et lutte contre les pollutions », et l'action « préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques », au sein du programme « gestion des milieux et biodiversité », n'apparaît pas totalement évidente.
Le ministère a indiqué à votre rapporteur spécial qu'il réfléchit actuellement à une évolution de sa structure et à la création d'un programme dédié à la politique de l'eau. Le directeur de l'eau est, actuellement, le seul directeur du ministère à ne pas être responsable de programme, ce qui peut susciter quelque crainte de voir les crédits de l'eau être considérés comme moins prioritaires, alors que la LOLF permet la fongibilité des crédits au sein des programmes. Au-delà des questions strictement administratives, d'organisation interne du ministère, est avancée l'idée selon laquelle la direction de l'eau serait moins à même de s'imposer face aux agences de l'eau si elle ne disposait pas d'un programme clairement identifié.
Votre rapporteur spécial remarque que la maquette actuelle, qui est le fruit des réflexions du ministère et qui a fait l'objet de nombreux arbitrages, n'a pas encore été testée et que sa remise en cause éventuelle ne saurait être envisagée dans la précipitation, ni en fonction de critères uniquement fondés sur la structure administrative actuelle du ministère. S'agissant du positionnement du ministère de l'écologie et du développement durable face aux agences de l'eau, notre collègue Philippe Adnot, en sa qualité de précédent rapporteur spécial, a pu constater, lors d'un contrôle réalisé en application de l'article 57 de la LOLF dont les principaux éléments figurent en annexe du présent rapport spécial, que la direction de l'eau rencontrait des difficultés à exercer la tutelle des agences de l'eau mais qu'elle fournissait des efforts pour l'améliorer et il n'est pas certain qu'un découpage budgétaire ait une influence significative en la matière.
b) Un programme support trop développé
Le programme « soutien aux politiques environnementales » apparaît surdimensionné par rapport à l'ensemble de la mission « Ecologie et développement durable », puisqu'il comprend l'intégralité des personnels de cette mission, alors que certains personnels auraient pu être directement rattachés aux programmes de politiques, conformément à l'esprit de la LOLF. En outre, les actions retenues ne permettent pas d'identifier les moyens supports correspondant à chaque programme.
Le ministère invoque notamment la difficulté liée aux effectifs des services déconcentrés, qui accomplissent plusieurs tâches, pour expliquer l'existence de cette action support et l'absence de rattachement des moyens aux programmes, mais cette argumentation n'est pas totalement convaincante.
Par ailleurs, si le programme figurant au sein de la mission « recherche et enseignement supérieur » n'appelle pas en tant que tel de remarque, la structure générale de la mission n'est peut être pas optimale, en particulier s'agissant de l'articulation entre le programme « recherche dans le domaine des risques et des pollutions » et celui intitulé « recherche dans le domaine de l'énergie ». En effet, on peut s'interroger sur la pertinence de faire figurer une action « recherche sur l'évaluation des risques nucléaires », qui correspond en fait aux crédits de l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, au sein du premier programme et de faire figurer une action « compétitivité, sécurité et développement de l'énergie nucléaire » au sein du second, qui est piloté par le ministère de l'industrie. Toutefois, envisager un découpage différent reviendrait à définir une compétence unique en matière nucléaire, ce qui n'a pas été jugé opportun.