II. LE GOUVERNEMENT PEUT DÉJÀ MOBILISER CERTAINS INSTRUMENTS FAVORABLES À UNE BAISSE DES EFFECTIFS
A. LES INSTRUMENTS MOBILISABLES À COURT TERME EXISTENT...
1. Le principe de mutabilité du service public
Cette « loi du service public », qui côtoie les principes d'égalité et de continuité, permet de modifier le régime de tout service en fonction de l'intérêt général. Ce principe a pour conséquence que les usagers n'ont aucun droit au maintien de ce régime, tandis que les personnels ne sont pas juridiquement fondés à contester les changements qui interviendraient dans les services où ils sont employés, et qu'aucune compensation pécuniaire ne peut en théorie être exigée en cas d'alourdissement de leurs obligations.
2. Les outils de gestion des ressources humaines
D'une part, la loi du 3 janvier 2001, outre la mise en place d'un nouveau plan de résorption de l'emploi précaire , assouplit le recrutement (infra).
D'autre part, le décret du 29 avril 2002 portant réforme du système d'évaluation, de notation et d'avancement des fonctionnaires de l'Etat, outre l'instauration d'entretiens d'évaluation obligatoires, renforce le lien entre notation et avancement d'échelon .
Enfin, les outils d'une rémunération tenant mieux compte de la manière de servir sont en voie d'être mis en place ( infra ).
Ces dispositifs devraient donc permettre de recruter au plus près des besoins et d'encourager ensuite les gains de productivité. Ils s'inscrivent dans la perspective d'une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) généralisée (infra) .
3. La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances
En application de la LOLF, des indicateurs de performance devront être progressivement mis en place, qui devraient inciter à mieux faire avec des moyens réduits, ce qui implique naturellement d'optimiser l'utilisation des ressources humaines.
Toutefois, M. Henri Guillaume, co-auteur du récent ouvrage « Gestion publique : l'Etat et la performance » 40 ( * ) , qui a analysé les expériences de modernisation de l'Etat et de diminution des effectifs menées avec succès dans la plupart des démocraties occidentales, insiste sur cette constante : les programmes d'amélioration de la performance de l'Etat n'ont jamais été utilisés comme un outil de régulation budgétaire, c'est la contrainte budgétaire qui a poussé à l'élaboration de ces programmes.
Votre rapporteur spécial souhaiterait ainsi obtenir l'assurance qu'un indicateur rende compte de ce qui constitue, pour lui, à la fois un objectif intermédiaire et un objectif final : la diminution des effectifs que commande l'état actuel des finances publiques.
Ainsi, un indicateur de performance exclusivement consacré à la diminution des effectifs pourrait être instauré pour chaque section budgétaire correspondant aux ministères « non prioritaires » au sein des projets annuels de performance (PAP) qui seront associés à chaque programme dès le vote du budget pour 2006.
Votre rapporteur spécial proposera la construction suivante : pour chaque programme serait indiqué le nombre total des suppressions d'emploi, qui serait décomposé en gain d'emplois attribuable à une amélioration de la productivité, et en gain d'emplois résultant d'une diminution du périmètre d'action du ministère (ou du programme).
Dans ce dernier cas, le gain donnerait alors lieu à une nouvelle décomposition entre diminution d'effectif liée à une privatisation de l'action de l'Etat, diminution liée à un transfert de compétence aux collectivités territoriales (ou à toute personne employant des agents publics), et variation liée à une modification de la distribution des compétences entre ministères (ou entre programmes).
En cas de transfert de compétence aux collectivités territoriales, il devrait être établi qu'il en résultera un meilleur « rapport qualité-prix » de l'action publique ; dans l'hypothèse d'une privatisation, l'avantage en terme de coût devrait faire l'objet d'une évaluation. Un indicateur consolidé serait construit pour le budget de l'Etat.
* 40 Dalloz, collection « amphi », septembre 2002.