PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
A titre liminaire , votre rapporteur spécial remercie les services du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche pour leurs efforts d'amélioration de l'information budgétaire transmise au Parlement . Ainsi, 95 % des réponses au questionnaire budgétaire de votre commission des finances ont été transmises dans les délais prescrits par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), ce qui constitue un progrès sensible par rapport aux années précédentes. En outre, le document de préfiguration des projets annuels de performances (PAP) transmis au Parlement dès le 5 octobre 2004 se singularise par un remarquable effort de clarté.
Votre rapporteur spécial se réjouit aussi du dialogue constructif engagé entre votre commission des finances et le ministère sur la mise en oeuvre de la LOLF. Même si elle demeure encore perfectible, la définition de la mission interministérielle « Enseignement scolaire » tient ainsi largement compte des observations formulées par votre commission des finances, tant au niveau du découpage des programmes que de la formulation des objectifs et indicateurs. En particulier, votre rapporteur spécial se félicite de l'accent mis par l'avant-PAP sur les objectifs et les indicateurs relatifs aux performances des élèves aux évaluations nationales, comme de la mise en place, à la demande expresse de votre commission, d'une enquête et d'un indicateur relatifs à l'absentéisme des élèves.
En revanche, votre rapporteur spécial rappelle que le gouvernement s'était engagé, dans le cadre de la présentation du projet de loi de finances pour 2004, à renforcer la sincérité de la loi de finances et la transparence budgétaire vis-à-vis du Parlement, et à faciliter le travail des services gestionnaires, en proposant la réduction, dès le projet de loi de finances, des crédits des chapitres de fonctionnement qui faisaient traditionnellement l'objet d'annulations en cours d'exercice, en contrepartie, évidemment, de l'engagement de ne pas procéder à de nouvelles annulations en cours de gestion 2004. Or cet engagement n'a pas été tenu , ce que l'on peut déplorer même si les opérations de régulation budgétaire conduites en 2004 se sont traduites par un rééquilibrage en faveur de l'enseignement supérieur.
Cela étant, le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 2005 appelle cinq séries d'observations .
I. VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SE FÉLICITE DES EFFORTS DE MAÎTRISE DES DÉPENSES GRÂCE À DES MESURES DE REDÉPLOIEMENT ET À LA DÉFINITION DE PRIORITÉS RECENTRÉES
Tout d'abord, votre rapporteur spécial soutient les deux orientations générales de ce projet de budget consistant d'une part, à maîtriser l'évolution des emplois tout en consentant des mesures de revalorisation sans précédent dans le cadre de discussions sur l'évolution des métiers, d'autre part à maîtriser l'évolution des dépenses grâce à des priorités pédagogiques recentrées, à la réorganisation de la carte des options afin de réduire le nombre d'heures d'enseignement dispensées devant des classes de moins de dix élèves, à des mesures ambitieuses de redéploiement et surtout à une meilleure gestion des effectifs, notamment en réduisant les surnombres disciplinaires d'enseignants du second degré et en améliorant l'efficience du remplacement.
Votre rapporteur spécial se félicite également des mesures de ce projet de budget, tendant notamment à créer 800 emplois supplémentaires d'assistants d'éducation auxiliaires de vie scolaire (AVS) dans l'enseignement public, et à abonder le forfait d'externat des établissements de l'enseignement privé sous contrat afin de favoriser l'intégration des enfants handicapés dans l'enseignement scolaire ; à consolider les dispositifs-relais et les actions « école ouverte », à accroître les moyens de la mission générale d'insertion de manière à lutter contre l'échec scolaire ; et à étendre le dispositif du fonds social lycéen aux élèves des établissements d'enseignement privé sous contrat.
Votre rapporteur spécial se félicite aussi de ce que les mesures de remise à niveau des crédits destinés aux examens et concours , afin de réduire les délais de paiement qui devenaient démobilisant pour les personnels, s'accompagnent pour la première fois de réformes énergiques, visant à maîtriser les dépenses afférentes et les risques d'incidents en rationalisant le nombre d'épreuves.
Enfin, votre rapporteur spécial salue deux novations emblématiques de la volonté du gouvernement d'accroître l'efficience de l'enseignement scolaire : la signature d'un accord cadre avec Microsoft pour réduire le coût des licences de logiciels, notamment pour les établissements situés en zone d'éducation prioritaire, d'une part, l'annonce du nombre de postes mis au concours dès le moment de la présentation du budget , ce qui constitue un gage de sincérité budgétaire , de transparence vis-à-vis des candidats et de gestion prévisionnelle des ressources humaines, d'autre part.
Comme votre commission des finances le souligne depuis plusieurs années, notre enseignement scolaire n'a d'ailleurs pas besoin d'un « emballement des dépenses » ou de « rafales de réformes pédagogiques » conçues dans la précipitation, mais bien davantage de progrès qualitatifs reposant sur la liberté et l'initiative des acteurs locaux . En effet, la France dépense d'ores et déjà beaucoup plus que la moyenne des pays de l'OCDE pour l'enseignement scolaire, en particulier pour le second degré, parce que le nombre moyen d'élèves par enseignant est relativement faible, du fait notamment de la multiplication des options. De même, la Cour des comptes a souligné 1 ( * ) que les réformes pédagogiques précédentes avaient été mise en oeuvre à un rythme rapide « sans souci de les tester préalablement sur un échantillon, ni même d'en mesurer après leur généralisation l'impact positif ou non, sur les résultats des élèves ou des étudiants », sans souci des coûts qu'elles induisent et parfois, comme pour la généralisation des langues vivantes à l'école primaire, sans s'assurer de ce que les moyens « soient au rendez-vous des réformes annoncées, dont les calendriers, pour des raisons d'affichage politique, s'affranchissent volontiers de la logique budgétaire ».
Au total, l'IGAENR concluait en exergue de son rapport général pour 2002 que « la succession ininterrompue des réformes comme la velléité de tout réformer ont constitué un frein majeur à toute évolution significative du système éducatif ». En particulier, « l'accumulation incessante de réformes a entraîné une forme de discrédit de la parole d'Etat [car]... cette succession incessante de réformes, qui est la marque du pilotage de notre ministère depuis plusieurs décennies a rendu l'organisation du système à la fois illisible et ingérable : elle l'a rendu illisible parce que jamais n'est mise en regard la continuité nécessaire des actions ; elle l'a rendu ingérable par l'impossibilité, devenue réelle, de mettre en oeuvre toutes les mesures de réforme, ce qui a entraîné, par ailleurs, découragement et scepticisme, parmi les enseignants comme parmi les chefs d'établissement. Continuer en ce sens présenterait le risque d'entraîner, à terme, une forme grave de discrédit de la parole d'Etat, d'autant plus que les décisions de réforme ne sont jamais précédées d'une évaluation des réformes précédentes, ni d'un véritable débat public sur les nouvelles propositions ». Ce constat justifiait d'ailleurs, s'il en était encore besoin, l'organisation du débat national sur l'école.
* 1 Cf. le rapport particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, pages 38,47 et 86.