III. UNE ARCHITECTURE GLOBALEMENT SATISFAISANTE
La définition de la mission interministérielle « Enseignement scolaire » appelle plusieurs observations.
Tout d'abord, le périmètre des programmes peut être jugé satisfaisant , malgré l'ampleur du programme « Enseignement scolaire public du second degré », il est vrai légèrement réduite grâce à la création d'un programme « Vie de l'élève ».
Avec 24,9 milliards d'euros de crédits (PLF 2005), ce programme est en effet l'un des plus importants du budget de l'Etat et son ampleur avait suscité des interrogations.
Cette question du périmètre du programme « Enseignement scolaire public du second degré » a été ainsi longuement étudiée par le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), dans son rapport d'audit du printemps 2004. Après avoir examiné les autres hypothèses envisageables, le CIAP a toutefois validé la solution choisie par le ministère, à savoir le regroupement dans un seul programme des crédits correspondant à l'enseignement du second degré public (collèges, lycées et post-baccalauréat).
En effet, créer un programme pour chaque niveau d'enseignement permettait certes d'obtenir des programmes d'un poids budgétaire plus modeste, mais débouchait sur une rigidité dans la répartition et la gestion des moyens, voire l'impossibilité de procéder à une répartition des crédits de personnel, en l'absence d'une séparation complète des personnels affectés aux collèges ou aux lycées.
De même, regrouper les écoles et les collèges dans un seul programme correspondant à la scolarité obligatoire se heurtait aux mêmes inconvénients que l'hypothèse précédente, à savoir une difficile répartition des moyens humains entre les collèges et les lycées.
Enfin regrouper tous les niveaux d'enseignement dans un même programme soulevait un problème de lisibilité budgétaire, et le CIAP a estimé par surcroît que les écoles (qui donnent les apprentissages fondamentaux) ne poursuivaient pas les mêmes objectifs que les collèges, dont les missions se rapprochent de celles des lycées (donner une qualification à tous les élèves, préparer leur insertion sociale...).
Le regroupement dans un seul programme des crédits liés à l'enseignement scolaire public du second degré peut donc se justifier .
Cela étant, cette architecture budgétaire ne doit pas empêcher la poursuite de la réflexion sur la nécessité d'accroître les passerelles entre l'école primaire et le collège pour lutter contre l'échec scolaire , comme le préconisait l'IGEN, dont le rapport de juillet 2003 sur les élèves en difficulté à l'entrée du collège demandait qu'une attention particulière soit « portée au renforcement de la liaison école-collège en direction des élèves, par des actions associant les enseignants, les élèves et les familles sous des formes diverses (... ) pour assurer de la façon la plus efficace possible, une transition parfois difficile entre des lieux, des modes et des acteurs d'éducation et de formation différents ».
En outre, on peut observer que le découpage actuel des programmes ne donnera qu'un reflet imparfait des dépenses de l'Etat en faveur de l'enseignement primaire et secondaire .
Cela résulte notamment de ce que ces programmes recouvriraient la charge des élèves des classes préparatoires aux grandes écoles, ainsi que ceux des sections de techniciens supérieurs situés dans les lycées, tout en ne prenant pas en compte les établissements scolaires ne relevant ni de l'éducation nationale, ni du ministère de l'agriculture.
Le rattachement de l'enseignement post-baccalauréat des lycées à la mission « Enseignement scolaire » et non à la mission « Recherche et enseignement supérieur » avait d'ailleurs fait débat.
Le ministère a justifié l'option retenue de la manière suivante :
« L'une des questions que le ministère a été amené à se poser concerne le point de césure avec l'enseignement supérieur et plus particulièrement la place du post bac. La réponse apportée dans ce projet consiste à ne pas bouleverser les équilibres en vigueur. Le post bac est ainsi maintenu dans un programme scolaire dans la mesure où l'ensemble des moyens qui y concourent ressortissent au budget actuel de l'enseignement scolaire. Il eût été, en effet, particulièrement malaisé d'identifier les moyens d'enseignement dédiés au classes préparatoires aux grandes écoles et aux sections de techniciens supérieurs dans la mesure où les enseignants effectuent souvent un service partagé entre ces classes et sections et celles des lycées. Difficile pour les enseignants, cette identification s'avère, de plus, quasi impossible pour les personnels non enseignants. Par ailleurs, la réflexion concernant la place des premiers cycles universitaires, pour nécessaire qu'elle soit, n'est pas suffisamment aboutie pour se traduire par une redistribution de son positionnement dans les cycles de formation ».
Cette position a été validée par le CIAP qui a estimé que « le principe de la non-répartition analytique des personnels entre programmes et le souci d'une gestion opérationnelle en effectifs réels imposent donc le rattachement de cette action [enseignement post-baccalauréat] au programme audité [enseignement scolaire public du second degré]. La logique de l'organisation fonctionnelle doit prévaloir sur la logique pédagogique ».
Cette option se justifie sans doute à court terme au nom du principe de réalité, mais elle ne doit pas conduire à éluder la réflexion sur le positionnement et l'articulation des premiers cycles de l'enseignement supérieur.
Inversement, on peut s'interroger sur le fait que la mission « Enseignement scolaire » ne recouvre pas les moyens destinés à l'enseignement scolaire qui sont gérés par le ministère des affaires étrangères (pour l'enseignement français à l'étranger), par le ministère de la défense (pour les écoles militaires) et par le ministère chargé de la mer (pour les lycées maritimes et aquacoles).
Si le rattachement de l'enseignement français à l'étranger peut se justifier, selon le CIAP, « au regard des finalités de politiques publiques poursuivies », il n'en va pas de même pour les lycées militaires, ainsi que pour les lycées maritimes et aquacoles, dont « l'inclusion dans un des programmes de leurs ministères respectifs est à l'évidence plus artificielle et ne peut s'expliquer que par leur rattachement administratif actuel ».
Corollairement, le CIAP s'interroge « sur la vocation de ces ministères à conserver à terme la tutelle de ces établissements scolaires qui pourrait être transférés pour les lycées militaires au MENESR et pour les lycées maritimes et aquacoles, soit au MENESR, soit au MAAPAR, qui assure déjà la gestion de leurs personnels enseignants ».