Projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques

Rapports législatifs

Rapport n° 271 (2004-2005), déposé le

Rapport n° 271 (2004-2005) de M. Bruno SIDO , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 30 mars 2005

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N° 271

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 30 mars 2005

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi sur l' eau et les milieux aquatiques ,

Par M. Bruno SIDO,

Sénateur.

Tome I : Rapport

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Émorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Hérisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, MM. Marcel Deneux, Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, François Gerbaud, Alain Gérard, Charles Ginésy, Georges Ginoux, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mmes Sandrine Hurel, Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial.

Voir les numéros :

Sénat : 240, 272 et 273 (2004-2005)

Eau.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est la première assemblée saisie de l'examen de ce projet de loi réformant la politique de l'eau que présente le Gouvernement 40 ans après la loi fondatrice du 16 décembre 1964 décentralisant la gestion de l'eau au niveau des bassins hydrographiques.

Votre rapporteur a eu le souci de conduire une concertation approfondie avec l'ensemble des acteurs de l'eau à travers 45 auditions auxquelles ont été associés les membres du groupe d'études sur l'eau.

A travers l'examen de ce projet de loi complexe abordant des thèmes aussi divers que l'énergie hydraulique, l'entretien des cours d'eau, l'assainissement non collectif, la planification locale à l'échelle des bassins versants, la composition des comités de bassin, les redevances des agences de l'eau ou encore l'organisation de la pêche, votre commission des affaires économiques a identifié des enjeux qu'elle juge majeurs, notamment :

- comment satisfaire à nos obligations communautaires en conciliant les différents usages de l'eau ?

- comment parvenir au « bon état écologique de l'eau » en associant réglementation et redevances de bassin ?

- comment conforter la définition territorialisée de la politique des agences de l'eau et assurer la pérennité de leurs ressources financières ?

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. DES ENJEUX PHYSIQUES ET JURIDIQUES QUI INTERDISENT L'IMMOBILISME

Le contexte juridique et le constat physique qui peut être établi sur la question de l'eau imposent à notre pays de réviser sa législation en la matière.

A. LE MODÈLE FRANÇAIS DE GESTION DE L'EAU

1. Les impacts de la loi du 16 décembre 1964

La loi sur l'eau de 1964 a favorisé, en créant les agences de l'eau, l'introduction de l'économie dans la gestion de la ressource en eau et l'organisation d'une concertation locale entre tous les partenaires concernés (usagers, élus locaux et Etat). Les agences de l'eau ont reçu pour mission de contribuer financièrement à la réalisation des diverses actions « d'intérêt commun au bassin » qu'aucun maître d'ouvrage n'avait intérêt à réaliser pour lui-même, à son seul profit.

Les actions d'intérêt commun au bassin sont :

- la collecte et la mise à la disposition de tous des connaissances générales sur l'état de la ressource ;

- l'accroissement des ressources en eau (ou la réduction des prélèvements de certains usagers, au bénéfice de leurs concurrents), aux lieux et époques où elles sont insuffisantes, compte tenu des usages multiples dont elles font l'objet ;

- la réduction de la pollution de la ressource ;

- la maîtrise des inondations ;

- l'entretien des cours d'eau et l'amélioration du milieu aquatique.

Pour financer ces actions et ouvrages d'intérêt commun, la loi de 1964 a donné aux agences la possibilité de percevoir des redevances sur les divers utilisateurs de la ressource « dans la mesure où ils rendent nécessaires ou utiles les interventions des agences et dans la mesure où ils y ont intérêt ».

Ces "usagers de la ressource", au sens de la loi de 1964, sont ceux qui prélèvent de l'eau dans le milieu naturel, y rejettent de la pollution ou modifient l'écoulement des eaux par des actes soumis au contrôle de la police des eaux :

- les gestionnaires des services publics locaux de distribution d'eau et d'assainissement ;

- les agriculteurs et les industriels qui puisent ou rejettent directement dans la ressource ;

- les exploitants d'aménagements hydroélectriques ou de voies navigables ;

- les utilisateurs du milieu aquatique (pêche, baignade, canoë,...) ;

- ceux dont les ouvrages aggravent les risques d'inondation et ceux qui bénéficient des actions menées pour les réduire.

S'agissant du financement de l'action publique dans le domaine de d'eau, on peut distinguer trois domaines :

- celui des services d'eau et d'assainissement, que les communes sont tenues de mettre en place, et dont tous les coûts sont couverts par leurs clients -ou abonnés- assujettis à des redevances pour services rendus ;

- celui de l'Etat qui finance, dans le cadre de son budget, alimenté par diverses fiscalités non affectées, d'une part le coût de son administration et d'autre part une redistribution de ressources, au nom de la solidarité nationale, vers les collectivités locales dont les ressources propres sont les plus faibles ;

- entre les deux, les actions d'intérêt commun au bassin, nécessaires à la satisfaction des besoins de l'ensemble des usagers du bassin posent un problème spécifique. Ceux qui rendent nécessaire ou utile la réalisation de ces actions d'intérêt commun ou qui y ont intérêt, ne sont pas liés à ceux dont on attend qu'ils réalisent ces actions, par un lien institutionnel ou contractuel les obligeant à contribuer à leur financement. Les redevances spécifiques des agences de l'eau ont été instaurées pour combler une lacune en permettant de faire contribuer tous les « usagers de la ressource » concernés. Le champ d'action des agences de l'eau est donc complémentaire de celui de l'Etat et des maîtres d'ouvrages existants.

Outre les dérives constatées et plusieurs fois dénoncées du dispositif initial vers une mutualisation des ressources et des attributions de subvention, la principale difficulté , s'agissant des agences de l'eau, tient à l'impasse juridique dans laquelle elles se trouvent du fait des incertitudes liées à la nature de leurs ressources .

En effet, le Conseil constitutionnel, dans une décision du 23 juin 1982, a jugé que « les redevances perçues par les agences financières de bassin, établissements publics à caractère administratif, ne constituent pas des taxes parafiscales au sens de l'article 4 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ; que, destinées à assurer le financement des dépenses de toute nature qui incombent aux agences, elles ne constituent pas davantage des rémunérations pour services rendus visés à l'article 5 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ; qu'ainsi ces redevances doivent être rangées parmi les impositions de toute nature dont l'article 34 de la Constitution réserve au législateur le soin de fixer les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement » .

Comme le Conseil constitutionnel n'était saisi que sur le fondement de l'article 37, alinéa 2, de la Constitution, il n'a pas pu censurer les articles 14 et 14-1 de la loi de 1964. Tous les spécialistes de la question s'accordent cependant pour estimer, à juste titre, que ces articles sont contraires à l'article 34 de la Constitution car ils donnent compétence aux agences financières pour fixer l'assiette et le taux des redevances concernées.

Ceci explique le blocage juridique constaté sur le mécanisme des redevances et l'impossibilité de faire aboutir une réforme le concernant. Ainsi, la loi du 3 janvier 1992 n'a pas traité de cette question et, détail pittoresque, le Conseil d'Etat n'a pas souhaité intégrer dans le code de l'environnement l'article 14-1 de la loi du 16 décembre 1964.

2. Les enjeux de la directive cadre sur l'eau

En adoptant cette directive cadre sur l'eau, les Etats membres ont voulu redonner une certaine cohérence et une ligne directrice ambitieuse aux politiques communautaires conduites dans le domaine de l'eau.

La directive du 23 octobre 2000 instituant un cadre communautaire
pour une politique européenne de l'eau

La directive cadre sur l'eau (DCE) établit un cadre pour une politique commune dans le domaine de l'eau. Elle lie intimement préservation du milieu et satisfaction des usages, notamment en fixant des objectifs de réduction, voire de suppression, des rejets de substances dangereuses. Elle demande aux pays de l'Union européenne de mettre en oeuvre une gestion équilibrée et planifiée par grand bassin hydrographique en assurant une coordination transfrontalière pour les fleuves internationaux comme le Rhin, la Meuse ou l'Escaut. Les objectifs et moyens de la directive cadre rejoignent la démarche nationale de 1964 et de 1992 de gestion par bassin avec douze comités de bassin, six agences de l'eau (offices de l'eau dans les département d'outre-mer) et la définition de documents de planification, les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE).

De plus, ce texte instaure une obligation de résultats d'ici à 2015 (une bonne qualité générale des milieux aquatiques - le « bon état » - dont l'évaluation s'appuie tout particulièrement sur l'examen de la qualité écologique des milieux). La restauration et la protection de la qualité des milieux aquatiques sont les points de passage obligé pour assurer les divers usages de l'eau, que ce soit pour l'alimentation en eau potable, les activités économiques ou les loisirs.

La loi du 21 avril 2004 transpose en droit français cette directive en complétant la procédure d'élaboration du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) qu'il convient de mettre à jour pour fin 2009 au plus tard. Elle confirme le comité de bassin dans son rôle de définition des objectifs de la politique de l'eau au niveau du grand bassin hydrographique.

Dès 2002, les comités de bassin, rassemblant les représentants des collectivités locales, des usagers de l'eau et des services de l'Etat se sont mis au travail en dressant, en application de la directive, un état des lieux. Ce travail a permis d'identifier les principaux enjeux de la gestion de l'eau au niveau de chaque grand bassin hydrographique.

Fin 2004, les comités de bassin ont consulté les conseils généraux, les conseils régionaux et les chambres consulaires sur ces « enjeux de l'eau ». Complétés au vu des avis reçus, ces « enjeux de l'eau » seront soumis à consultation du public.

L'identification de ces enjeux est importante car elle constitue le point de départ pour la définition des dispositions à inscrire dans le schéma directeur afin d'atteindre en 2015 un bon état des eaux, permettant d'assurer les divers usages. La réalisation de cet objectif général de bon état des eaux peut être empêché par des difficultés techniques ou économiques. Dans ce cas, la directive prévoit la possibilité de report des délais ou de définition d'objectifs moins contraignants. Mais dans tous les cas, la directive exige une justification des choix réalisés.

Après approbation par l'Etat, le schéma directeur s'appliquera aux décisions administratives dans le domaine de l'eau ainsi qu'aux documents d'urbanisme qui devront être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions ainsi arrêtées.

Pour réaliser les objectifs définis par le schéma directeur, le préfet coordonnateur de bassin arrêtera les disposition réglementaires, financières et contractuelles nécessaires. Le suivi de l'état des eaux de surface et des eaux souterraines sera également adapté afin de pouvoir rendre compte plus aisément des résultats obtenus.

La loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 transpose cette directive dans notre droit national et son calendrier de mise en oeuvre hautement contraignant est déjà en cours d'application.

B. DES RÉSULTATS CONCRETS MITIGÉS

Face à ces enjeux communautaires, et malgré le dispositif mis en place par les lois sur l'eau ou la pêche du 16 décembre 1964, du 29 juin 1984 et du 3 janvier 1992, force est de constater que la situation en France n'est pas entièrement satisfaisante, même si par certains de ses aspects la directive cadre sur l'eau est inspirée en partie du modèle français.

En effet, la qualité des eaux n'atteint encore pas le bon état requis par la directive du fait des pollutions ponctuelles ou surtout diffuses insuffisamment maîtrisées, qui compromettent la préservation des ressources en eau destinées à l'alimentation humaine et les activités liées à l'eau ainsi que l'atteinte du bon état écologique des milieux.

L'objectif de bon état écologique 1 ( * ) des eaux n'est atteint actuellement que sur environ la moitié des points de suivi de la qualité des eaux superficielles.

Par ailleurs, certaines régions du territoire connaissent des déséquilibres entre les besoins et les ressources en eau qui sont préjudiciables aux activités économiques (Sud-Ouest) et à l'équilibre écologique des milieux aquatiques (Marais Poitevin). Dans soixante-dix-sept départements les préfets ont pris en 2003 des arrêtés « sécheresse ». Dans une quinzaine de départements, de tels arrêtés sont pris systématiquement chaque année ce qui témoigne d'un déséquilibre chronique entre l'offre et la demande en eau.

Les conséquences des récentes inondations survenues dans diverses régions ont également mis en évidence l'insuffisance des politiques de prévention et d'alerte . La loi relative à la prévention des risques du 30 juillet 2003 comble en grande partie cette lacune, mais ne résout pas la totalité du problème.

C. UN CONTENTIEUX EUROPÉEN ABONDANT

Dans le secteur de l'eau, la situation en matière de contentieux se détériore . La Cour de justice des communautés européennes a prononcé trois condamnations en 2004. L'enjeu essentiel est aujourd'hui l'exécution des condamnations déjà prononcées afin d'éviter que la France ne soit condamnée au paiement d'astreintes et/ou de sommes forfaitaires.

S'agissant des condamnations, on peut citer :

- le dépassement de la valeur limite de 50 mg/litre de nitrates fixée par la directive 75/440 relative à la qualité des eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire en Bretagne ;

- la délimitation insuffisante des zones vulnérables au titre de la directive 91/676 sur la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole. Dans cette affaire, la Cour de justice a considéré que la France avait manqué aux obligations résultant de la directive sur les nitrates d'origine agricole, en la condamnant sur le caractère incomplet de la désignation des zones vulnérables. La troisième délimitation des zones vulnérables ayant pris en compte l'arrêt du 27 juin 2002, la Commission a décidé de classer l'infraction le 16 décembre 2003 ;

- l'absence de programme de réduction de la pollution tel que prévu par l'article 7 de la directive 76-464 sur les substances dangereuses dans l'eau ;

- la mauvaise application de la directive 91/271 relative aux eaux urbaines résiduaires. La Cour de justice a condamné la France en septembre 2004 pour délimitation incorrecte des zones sensibles (eutrophisation) et pour le retard pris en matière de traitement des rejets des agglomérations en zones sensibles ;

- le dépassement de la valeur de 50 mg/litre de nitrates prescrite par la directive 80/778 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine en Bretagne. La condamnation a été prononcée le 28 octobre 2004 mais les données 2004 montrent une relative amélioration de la situation s'agissant de la pollution par les nitrates.

Au-delà de ces condamnations, il faut signaler que plusieurs dossiers pourraient déboucher sur des saisines de la Cour :

- ainsi la France a fait l'objet d'un avis motivé en août 2003 du fait de dépassements de la teneur de pesticides et en nitrates dans l'eau de consommation en Vendée, dans les Deux-Sèvres et en Charente-Maritime ;

- la France a fait également l'objet en juillet 2004 d'une mise en demeure s'agissant du retard important constaté dans l'application de la directive 91/271 sur les eaux urbaines résiduaires pour la mise en conformité des agglomérations soumises à l'échéance du 31 décembre 2000 (agglomérations de plus de 15.000 EH rejetant en zone normale). Plus d'un tiers des agglomérations concernées n'était pas conformes au 31 décembre 2001.

II. LES AXES DU PROJET DE LOI

Le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques est le fruit d'un long processus de discussion et de concertation qui a permis de réunir l'ensemble des acteurs intéressés à la politique de l'eau.

A. LES RÉSULTATS D'UNE LARGE CONCERTATION

1. Un texte soumis à une longue procédure de discussion

Le Gouvernement a lancé, au début de l'année 2003 un grand débat national sur la politique de l'eau afin d'établir un diagnostic partagé et de proposer un plan d'action en étroite concertation avec tous les acteurs de l'eau.

Ce débat s'est déroulé en quatre phases successives. Une première phase nationale a tout d'abord permis, au premier trimestre 2003, de réunir des contributions issues de plus de 50 contacts bilatéraux établis par le ministère de l'écologie avec les représentants nationaux des principaux acteurs du monde de l'eau (élus, associations, industriels de l'eau, syndicats...).

Une seconde phase de débat local, dans le courant du deuxième trimestre 2003, a été réalisée par les agences de l'eau et les directions régionales de l'environnement de bassin, sous l'égide des comités de bassin et de leurs commissions géographiques. Une trentaine de réunions locales a mobilisé plus de 5000 personnes. La synthèse des débats a été rendue disponible sur Internet et diffusée à 100 000 exemplaires aux collectivités territoriales, services de distribution d'eau et d'assainissement, chambres consulaires, principaux acteurs économiques, associations...

Une troisième phase a été consacrée à l'automne 2003 à la consultation du grand public. Cette phase a eu pour objectif de recueillir de la façon la plus diversifiée possible l'avis du public. Plusieurs modes de consultation ont été retenus pour permettre des analyses différentes et complémentaires des opinions exprimées. Un colloque national de restitution s'est tenu à Paris le 16 décembre 2003.

La quatrième phase de débat au cours du premier semestre de l'année 2004 a porté sur des propositions de réforme du ministère de l'écologie et du développement durable. Elle a associé les acteurs de l'eau, notamment au sein des comités de bassin, et le public touché par Internet et par la diffusion de ces propositions.

2. Le consensus recueilli

A travers cette large concertation conduite sur la gestion de l'eau en France, le consensus est apparu très large sur la reconnaissance de la pertinence générale du dispositif des structures de bassin qui autorise une forme décentralisée et concertée de la prise de décision.

A cela s'ajoute la volonté de sauvegarder l'espace de démocratie participative qui représente le mode de fonctionnement et de régulation des instances de bassin.

Le consensus est également largement acquis, pour l'essentiel des acteurs concernés, sur l'acceptation du mécanisme des redevances des agences de l'eau comme illustrant le principe du « paiement du coût de l'eau par l'eau » et la volonté toujours réaffirmée de s'opposer à toute forme de « détournement » des financements issus des usages de l'eau.

A ce principe est cependant attaché un souci, bien légitime, de transparence dans les procédures auquel on peut associer une très grande sensibilité sur les évolutions du prix de l'eau.

B. LES GRANDS AXES DU PROJET DE LOI

Selon le Gouvernement, le projet de loi qui est soumis à votre examen a pour ambition de constituer le texte de référence de la politique française de l'eau et de conforter ses grands principes.

Composé de cinquante articles , le projet de loi comporte quatre titres respectivement consacrés :

- à la préservation des ressources en eau et des milieux aquatiques ( titre I er ) ;

- à l'alimentation en eau et à l'assainissement ( titre II ) ;

- à la planification et à la gouvernance ( titre III ) ;

- et enfin à des dispositions finales et transitoires ( titre IV ).

Le titre I er , qui concerne la préservation des ressources en eau et des milieux aquatiques , se compose de trois chapitres respectivement consacrés :

- aux milieux aquatiques ( chapitre I er ) ;

- à la gestion quantitative ( chapitre II ) ;

- à la préservation de la qualité des eaux et des milieux aquatiques ( chapitre III ).

Les dispositions du chapitre I er prévoient :

- de permettre à l'établissement public Voies Navigables de France de faire application de l'article L. 211-7 du code de l'environnement sur le domaine dont la gestion lui a été confiée ( article 1 er ) ;

- d'autoriser l'Etat à modifier ou retirer , sans indemnité, l'autorisation ou la concession des ouvrages hydrauliques dont le fonctionnement ne permet pas la préservation des poissons migrateurs ( article 2 ) ;

- d' étendre la procédure du débit affecté à tous les types de cours d'eau et à tous les ouvrages hydrauliques ( article 3 ) ;

- de redéfinir les critères et la procédure de classement des cours d'eau et de fixer une date butoir pour l'application du débit réservé s'imposant à tous les ouvrages hydrauliques ( article 4 ) ;

- de substituer la notion d'entretien d'un cours d'eau à celle de curage afin de clarifier les obligations des propriétaires riverains ( article 5 ) ;

- de permettre aux collectivités locales de mettre en demeure les propriétaires défaillants et d'exécuter d'office, à leurs frais, les travaux d'entretien ( idem ) ;

- de renforcer les sanctions administratives en cas de non respect de prescriptions imposées au titre de la police de l'eau ( article 6 ) ;

- d' étendre les pouvoirs des agents chargés de la police de l'eau ( article 7 ) ;

- de redéfinir les cas dans lesquels la destruction de frayères peut faire l'objet de sanctions ( article 8 ) ;

- de limiter à cinq ans le partage du droit de pêche par les propriétaires riverains avec les associations agréées de pêche quand l'entretien du cours d'eau est majoritairement financé par des fonds publics ( article 9 ) ;

- de permettre à l'autorité administrative d' autoriser en tout temps la capture et le transport des poissons à des fins scientifiques ou de sauvetage ( article 10 ) ;

- de renforcer le dispositif de lutte contre le braconnage et les sanctions en cas de pêche d'espèces protégées ( article 11 ) ;

- d'étendre aux cours d'eau des départements d'outre-mer les dispositions du code du domaine public fluvial ( article 12 ) ;

- de permettre une gestion coordonnée des ouvrages hydroélectriques dans le cadre du contrat de service public d'EDF ( article 13 ).

Les dispositions des articles du chapitre II impliquent :

- la définition de zones de protection des bassins d'alimentation des captages d' eau potable ( article 14 ) ;

- la mise en place de servitudes d'utilité publique dans le périmètre de risques des ouvrages hydrauliques ( article 15 ) ;

- l'application de certaines dispositions prises au titre de la police de l'eau aux installations classées pour la protection de l'environnement ( article 16 ).

Les articles du chapitre III précisent :

- les conditions de mise à disposition de l'autorité administrative des informations relatives aux quantités de produits biocides mis sur le marché ( article 17 ) ;

- la mise en place d'un registre concernant la distribution des produits antiparasitaires ( article 18 ) ;

- l'habilitation des agents chargés de la police de l'eau pour contrôler l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et des biocides ( article 19 ) ;

- la création d'un contrôle période obligatoire des pulvérisateurs en service et un contrôle préalable avant leur mise sur le marché ( article 20 ).

Le titre II, qui concerne l'alimentation en eau et l'assainissement , comprend deux chapitres respectivement consacrés :

- à l'assainissement ( chapitre I er ) ;

- au service public de l'eau et de l'assainissement ( chapitre II ).

Les dispositions du chapitre I er prévoient :

- la création d'un fonds de garantie des boues , appelé à prendre en charge l'indemnisation des exploitants agricoles et des propriétaires de terres qui ont fait l'objet d'un épandage de boues urbaines ou industrielles ayant occasionné la survenance d'un risque sanitaire ou d'un dommage écologique ( article 21 ) ;

- le renforcement des pouvoirs des communes et des syndicats d'assainissement concernant les dispositifs d'assainissement non collectifs , les branchements au réseau d'assainissement et les déversements d'eaux usées non domestiques dans le réseau ( article 22 ) ;

- l'instauration par les communes ou leurs groupements d'une taxe destinée à financer les travaux d'assainissement pluvial ( article 23 ).

Les dispositions du chapitre II prévoient :

- l' insertion dans le code de l'environnement , pour ce qui concerne les dispositions relatives à la distribution d'eau et à l'assainissement, d' un renvoi au code général des collectivités territoriales et au code de la santé publique ( article 24 ) ;

- la reconnaissance de la possibilité pour certaines communes et leurs groupements de financer leur service d'assainissement non collectif sur leur budget général ( article 25 ) ;

- la précision et le renforcement des compétences des communes en matière d'assainissement ( article 26 ) ;

- la modification du cadre législatif régissant les règlements de service et les tarifications de distribution d'eau ( article 27 ) .

Le titre III, qui concerne la planification et la gouvernance, se compose de cinq chapitres respectivement consacrés :

- aux attributions des départements ( chapitre I er ) ;

- à l'aménagement et à la gestion des eaux ( chapitre II ) ;

- aux agences de l'eau ( chapitre III ) ;

- au comité national de l'eau et à l'office national de l'eau et des milieux aquatiques ( chapitre IV ) ;

- à l'organisation de la pêche en eau douce ( chapitre V ).

Le chapitre I er propose :

- d'étendre les compétences des services d'assistance technique à l'exploitation des stations d'épuration à l'assainissement autonome, à l'alimentation en eau potable ou à la gestion des eaux de ruissellement ( article 28 ).

Les articles du chapitre II prévoient :

- d'introduire les orientations de la gestion équilibrée des ressources piscicoles dans les prescriptions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ( article 29 ) ;

- de modifier les dispositions relatives au schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) ( article 30 ) ;

- de préciser les règles de composition des différents collèges de la commission locale de l'eau ( article 31 ) ;

- de rendre le règlement et les documents graphiques des SAGE opposables aux tiers (article 32 ) ;

- de soumettre le SAGE à enquête publique ( article 33 ) ;

- de définir les conditions de modification du SAGE ( article 34 ).

Le dispositif du chapitre III implique :

- la réforme du comité de bassin et la modification du régime juridique des agences de l'eau ( article 35 ) ;

- la redéfinition des missions de ces agences ( idem ) ;

- la fixation des orientations prioritaires des programmes pluriannuels des institutions de bassin ( article 36 ) ;

- la réforme des redevances des agences de l'eau et la création de sept redevances différentes ( article 37 ) ;

- la définition des procédures de recouvrement de ces redevances ( article 38 ) ;

- l'adaptation des dispositions de ce chapitre au statut spécifique des départements d'outre-mer ( article 39 ).

Les dispositions du chapitre IV visent à :

- modifier les règles de composition du comité national de l'eau et de lui donner de nouvelles missions consultatives ( article 40 ) ;

- créer un office national de l'eau et des milieux aquatiques se substituant au conseil supérieur de la pêche ( article 41 ).

Enfin, les articles du chapitre V prévoient :

- de renvoyer à un décret les dispositions relatives à l'approbation des statuts des fédérations départementales des associations de pêche et de protection des milieux aquatiques (FDAPPMA) ( article 42 ) ;

- de rendre obligatoire l'adhésion des FDAPPMA à une fédération nationale, chargée de missions de service public ( article 43 ) ;

- de créer un comité national de la pêche professionnelle en eau douce ( article 44 ) ;

- d'imposer l'adhésion du pêcheur à une association de pêche et le versement d'une cotisation statutaire ( article 45 ) ;

- d'autoriser les associations de pêcheurs professionnels, les FDPPMA et la fédération nationale à se porter partie civile ( article 46 ).

Enfin, le titre IV, relatif aux dispositions finales et transitoires, comporte quatre articles respectivement consacrés :

- à la mise en cohérence d'articles codifiés ( article 47 ) ;

- à la mise en place d'un dispositif de « lissage » des redevances prévues à l'article 37 ( article 48 ) ;

- à l'abrogation d'articles codifiés et de dispositions législatives devenues inutiles ou sans objet ( article 49 ) ;

- à l'entrée en vigueur différée de divers articles ( article 50 ).

III. LES RÉPONSES DE LA COMMISSION SUR LES ENJEUX MAJEURS DU PROJET DE LOI

Avant de présenter l'économie générale des amendements adoptés par la commission des affaires économiques, votre rapporteur souhaite faire état de ses réflexions s'agissant d'enjeux qu'il juge majeurs.

A. RÉPONDRE À DES ENJEUX ENVIRONNEMENTAUX MAJEURS

1. Conforter l'assise territoriale et décentralisée des agences en assurant la pérennité de leurs ressources financières

Votre commission des affaires économiques est convaincue de la nécessité de renforcer le poids des représentants des collectivités territoriales au sein des comités de bassin afin de contrebalancer autant que faire se peut la relative « reprise en main » des agences de l'eau par l'Etat.

Il est certain que les agences constituent, parallèlement à la réglementation dont le respect est assuré par la police de l'eau, un outil essentiel pour répondre aux objectifs ambitieux de la directive cadre sur l'eau et que l'Etat est responsable de la bonne application de celle-ci devant les instances communautaires sur l'eau. Toutefois, un équilibre doit être trouvé entre les prérogatives de l'Etat et les compétences décentralisées des comités de bassin.

En outre, s'agissant du mécanisme des redevances , votre rapporteur est persuadé de la nécessité de poursuivre, au cours l'examen de ce projet de loi par le Parlement, une réflexion sur leur nature juridique . Certes le Conseil constitutionnel a tranché en 1982 en retenant le caractère d'impôts de toutes natures et le Conseil d'Etat récuse pour la plupart de ces redevances le caractère de redevances pour service rendu. Le projet de loi ne fait qu'entériner ce choix mais on peut le regretter.

Les conséquences sont en effet importantes en ce qui concerne les ressources des agences considérées pour le moment comme des impôts affectés, mais aussi sur la garantie de leur pérennité. La qualification juridique proposée pour les redevances n'expose-t-elle pas les ressources des agences au risque d'être un jour soumises aux règles de la fongibilité budgétaire, c'est-à-dire plus prosaïquement aux appétits financiers de l'Etat ?

Et que dire des aides des agences désormais considérées comme aides d'Etat et soumise à l'encadrement communautaire notamment en matière de protection de l'environnement. Comment concilier à l'avenir ces restrictions de plus en plus fortes et le maintien de la participation des industriels au sein des comités de bassin si toute forme d'aide leur est interdite.

Votre rapporteur entend explorer les voies nouvelles ouvertes par l'intégration de la Charte de l'environnement de 2004 dans la Constitution , par l'adoption de la loi constitutionnelle du 1 er mars 2005 et en particulier de l'article 4 de la Charte qui fait obligation à « toute personne de contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement dans les conditions définies par la loi ».

N'y aurait-il pas là pas matière à reconnaissance d'une nouvelle catégorie de redevances, identifiées comme des contributions destinées à réparer les dommages causés à l'eau . Rien n'interdirait à la loi de définir le cadre général de ces redevances, mais avec le souci de laisser suffisamment d'autonomie aux autorités de bassin, responsables de la gestion de l'eau à une échelle pertinente, pour mettre en oeuvre les objectifs fixés pour 2015 par la directive cadre sur l'eau. Le lien pourrait alors être maintenu entre ces redevances et l'octroi d'aides aux personnes tant publiques que privées pour appuyer des politiques volontaristes et coordonnées de reconquête de la qualité de l'eau à l'échelle d'un bassin hydrographique.

2. Satisfaire à nos obligations communautaires en conciliant les usages de l'eau

D'un côté, la France doit, en vertu des dispositions de la directive cadre sur l'eau, parvenir à un objectif de bon état, ou à défaut, de bon potentiel écologique des eaux d'ici 2015. Pour qualifier ces états, la directive fait référence à deux notions : l'état écologique et l'état chimique. L'évaluation est appréciée au regard de la présence et du développement des milieux aquatiques, ce qui nécessite :

- une bonne qualité chimique de l'eau, en quantité suffisante ;

- une morphologie diversifiée, garante de la présence d'habitats colonisables par la faune et la flore.

A ce titre, il est indéniable que la présence d'ouvrages hydrauliques sur les cours d'eau a un impact non négligeable sur les milieux aquatiques, en particulier quand ils ont pour conséquence de réduire les débits.

Toutefois, d'un autre côté la France est également soumise à un engagement en matière de développement des énergies renouvelables puisque, selon la directive 2001/77 2 ( * ) , la France doit parvenir, d'ici 2010, à un objectif de 21 % pour la part de la consommation intérieure produite à partir de sources d'énergies renouvelables (ENR).

Selon les éléments d'information contenus dans l'avis budgétaire sur les crédits de l'énergie dans le projet de loi de finances pour 2005 fait par notre collègue Roland Courteau 3 ( * ) , la France est un pays riche en ressources énergétiques naturelles qui font d'elle, pour l'année 2003, l'un des premiers pays producteurs européens d'ENR, derrière la Suède, grâce notamment à l'hydroélectricité et au bois combustible.

Il indiquait néanmoins qu'en 2003 la production d'électricité d'origine renouvelable avait diminué légèrement de 1,5 % pour s'établir à 70,3 TWh (contre 71,3 TWh en 2002) et que cette baisse était principalement liée à la production hydraulique, dont le repli (64,9 TWh contre 66,5 TWh en 2002) n'a pu qu'être partiellement compensé par les autres productions électriques d'origine renouvelable. L'hydraulique représente en effet la principale source d'énergie renouvelable avec 92 % de la production électrique d'origine renouvelable . La part de l'énergie produite à partir des déchets urbains s'établit à 4,7 %, le bois et les déchets de bois à 1,9 % et l'éolien, le biogaz et le solaire photovoltaïque assurent la part résiduelle.

Le volume de l'énergie hydraulique est fortement influencé par la pluviosité de l'année considérée. A ce titre, l'année 2003 a été, de ce point de vue, exceptionnelle en raison de la faiblesse des pluies au printemps et de la canicule de l'été. Il est néanmoins possible d'estimer que le volume de la production hydraulique s'établit généralement entre 65 TWh et 70 TWh par an . Il représente ainsi 14 % de la production totale et 22 % de la puissance installée.

Électricité de France occupe, au sein de ce dispositif hydroélectrique, une place éminente, puisque le premier électricien français produit près de 66 % de l'énergie hydraulique, la Compagnie nationale du Rhône (CNR), filiale minoritaire d'Electrabel, arrivant en seconde place avec 23 % de la production.

Enfin, les 3.000 petites centrales hydrauliques (dont 1.300 ont une puissance inférieure à 1.000 MW), exploitées par des grands producteurs comme par des petits hydrauliciens indépendants, produisent près de 7 TWh par an, soit 1,5 % de la production électrique. La petite hydraulique peut contribuer ainsi à alimenter un réseau général interconnecté ou être utilisée en réseau isolé pour fournir de l'énergie à de petites structures. Surtout, cette activité peut aider à maintenir ou créer une activité économique dans les zones rurales.

S'agissant des infrastructures de production, on dénombre quatre types d'installations :

- les ouvrages dits au fil de l'eau qui produisent de l'électricité pour la base de consommation ;

- les ouvrages dits de lac, situés généralement en haute montagne, qui ont un fonctionnement annuel. La retenue d'eau se remplit au cours du printemps et de l'été avec la fonte des neiges et il est fait recours à ces ouvrages pendant l'hiver pour satisfaire les pics de consommation hivernaux quand les Français ont besoin de plus d'énergie pour le chauffage ;

- les ouvrages « d'éclusées », qui comportent une retenue d'eau artificielle, qui sont mis en service plus régulièrement pour passer les pointes de consommation quotidiennes ;

- les stations de transfert d'énergie par pompage (STEP) qui se caractérisent par une retenue d'altitude reliée à un bassin inférieur situé au niveau de l'usine hydroélectrique. L'eau stockée sert à faire tourner les turbines aux heures de forte consommation et est ensuite récupérée dans les bassins situés en aval. Aux heures de moindre consommation, cette eau est ensuite pompée vers le bassin supérieur en utilisant l'électricité des centrales nucléaires.

Enfin, il convient de signaler qu'il existe également en France une unique usine marémotrice située à La Rance.

L'énergie hydraulique présente deux atouts majeurs. En premier lieu, elle permet de résoudre le problème principal lié au caractère non stockable de l'électricité . Or, précisément, l'eau peut se stocker dans des retenues artificielles et être utilisée quand le besoin s'en fait ressentir. Cette capacité de modulation de la puissance envoyée sur le réseau électrique fait de l'hydroélectricité une source d'énergie décisive pour répondre aux besoins des Français dans les périodes de pointe de consommation.

En second lieu, elle est une des sources d'énergie les moins polluantes puisque contrairement au nucléaire elle ne produit pas de déchets et n'est pas émettrice de gaz à effet de serre. Or, sur les 70 TWh précédemment évoqués, on estime à 25 TWh la part de l'électricité hydraulique dite modulable, c'est à dire qui est utilisée de manière intermittente pour passer les pointes. Ce volet modulable ne peut être remplacé que par des moyens de production thermiques (centrales fonctionnant avec des énergies fossiles telles que gaz, fioul ou charbon) qui sont fortement émetteurs de CO 2 .

Or, de par la signature par la France du protocole de Kyoto 4 ( * ) , notre pays est tenu de réduire ses émissions de gaz à effet de serre au titre de la lutte contre le réchauffement climatique. La France est aujourd'hui bien placée à ce titre puisque la structure de production de son appareil énergétique, qui laisse un place prédominante au nucléaire puis à l'hydraulique, fait d'elle le pays où les émissions de CO 2 par habitant due à la production électrique sont largement inférieures à celles des autres pays de l'Union (0,44 tonne pour la France, contre 3,67 pour l'Allemagne ou 2,79 pour le Royaume-Uni).

Il convient donc de préserver, dans toute la mesure du possible, de préserver le parc hydraulique pour que la France puisse respecter son objectif de 21 % au titre de la directive « ENR » et ses engagements en matière de lutte contre l'effet de serre.

3. Favoriser la lutte contre les pollutions diffuses en milieu rural

a) Enjeux agricoles, accords volontaires

Les pollutions diffuses par les nitrates et les pesticides sont en grande partie à l'origine de la pollution globale des eaux en France. Les activités agricoles contribuent pour une très large part à ces deux types de pollutions diffuses : d'une part, les élevages intensifs sont de gros producteurs de nitrates ; d'autre part, le secteur agricole en général utilise plus de 90 % des produits phytosanitaires vendus chaque année dans notre pays.

Si la part de responsabilité du monde agricole est donc indéniable, celui-ci ne doit pas pour autant être accablé de critiques, comme c'est très souvent le cas. En effet, une réelle prise de conscience a eu lieu chez les professionnels du secteur, tout particulièrement chez les plus jeunes d'entre eux, qui s'investissent de plus en plus dans des actions, souvent volontaires, de préservation des ressources et de l'environnement.

Par ailleurs, la contribution financière du monde agricole à la politique de l'eau, bien que peu reconnue médiatiquement, est aujourd'hui substantielle. S'agissant des nitrates, tout d'abord, il existe déjà une déclinaison pesant sur les élevages de la redevance pollution versée aux agences de l'eau, pour un montant total de 6 millions d'euros par an. En ce qui concerne les pesticides, a été mise en place en 2000 une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) pesant spécifiquement sur les produits phytosanitaires, dont le taux croît avec la toxicité des substances. Versée par les fabricants mais répercutée sur le prix des produits vendus aux agriculteurs, elle représente des recettes d'environ 40 millions d'euros par an.

Déjà conséquente, cette contribution du secteur agricole à la politique de l'eau va se trouver renforcée par le projet de loi. Sur le plan financier, se trouve maintenue la redevance nitrate applicable aux élevages. Par ailleurs, la TGAP sur les produits phytosanitaires est formellement supprimée, mais en réalité reconduite sous la forme d'une redevance pour pollutions diffuses au profit des agences de l'eau, assise sur les quantités de substances actives contenues dans les produits anti-parasitaires ou biocides et dont la liste est fixée par décret.

Sur un plan plus technique, le projet de loi comporte diverses dispositions incitant les agriculteurs à préserver la qualité des ressources en eau. Ainsi, il prévoit la possibilité pour le pouvoir réglementaire de définir, dans les zones où il est nécessaire d'assurer la protection des aires d'alimentation des captages d'eau potable, un programme d'action comportant de bonnes pratiques agricoles à promouvoir et pouvant être rendues obligatoires. Par ailleurs, il est instauré un système de contrôle périodique obligatoire des pulvérisateurs en service et un contrôle préalable des nouveaux matériels avant mise sur le marché.

Au-delà du dispositif législatif et règlementaire en vigueur, ainsi que des dispositions financières et techniques du projet de loi, l'évolution du monde agricole vers une plus grande prise en considération de l'environnement et, entre autres exigences, de la qualité des eaux, proviendra de façon inéluctable des nouvelles contraintes européennes résultant de la réforme de la politique agricole commune actée au mois de juin 2003.

Aboutissement d'une tendance déjà amorcée au niveau communautaire depuis plusieurs années, cette réforme se traduira par l'introduction sur le plan interne de deux principes -écoconditionnalité et découplage des aides- qui devraient modifier radicalement les pratiques agricoles dans le domaine environnemental .


• Le principe de conditionnalité , partiellement applicable depuis le 1 er janvier 2005, consiste à établir un lien entre le versement intégral des aides directes et le respect d'exigences relatives à la préservation de l'environnement, à l'identification des animaux, et à des bonnes conditions agricoles et environnementales, dont le maintien des pâturages permanents. La conditionnalité introduit une réduction des paiements directs en cas de non respect de ces exigences. Relèvent de l' éco-conditionnalité celles des exigences ayant un caractère ou une finalité plus particulièrement écologique.

Classées en quatre domaines ( environnement ; santé publique, santé des animaux et des végétaux ; bien-être animal ; « bonnes conditions agricoles et environnementales » -BCAE- et pâturages permanents), ces exigences sont de trois ordres :

- certaines se rapportent à des règles d'ores et déjà connues et appliquées : 19 directives ou règlements européens appliqués en droit français, considérés comme prioritaires et concernant les thèmes précités. La prise en compte de ces différents textes sera progressive entre 2005 et 2007 ;

- d'autres sont définies par chaque Etat-Membre (principe de « subsidiarité ») dans un cadre communautaire imposé. Il s'agit des BCAE, qui s'appliquent dès 2005 à l'ensemble des terres agricoles ;

- enfin, certaines visent le maintien de la part des surfaces en pâturages permanents (ou prairies permanentes) dans la surface agricole utile.

Les éco-conditions liées aux premier et quatrième domaines , concernent directement l' utilisation des eaux et la pollution des sols par les agriculteurs. Sur chaque thème existent différents points de contrôle ; si une anomalie a été relevée sur l'un de ces point par les agents des directions départementales de l'agriculture et de la forêt ( DDAF ), elle est comptabilisée sous forme d'un certain nombre de points ; si le nombre de points total excède certains seuils , les aides versées à l'agriculteur sont amputées d'une fraction allant normalement de 0 à 5 % de leur totalité.

La réduction des paiements n'intervient que si la responsabilité de l'agriculteur est engagée et que les anomalies constatées lui sont directement imputables. Elle s'applique sur la totalité des aides directes perçues , qu'elles soient couplées (cas des aides en 2005) ou découplées (à partir de 2006).

Le taux de réduction dépend de la gravité, de la répétition et de l'étendue des anomalies constatées. En règle générale, la réduction peut varier de 0 à 5 % sur le montant total des aides. Dans des cas plus exceptionnels, de répétition d'anomalies ou d'anomalies de type intentionnel, le taux peut être plus élevé et aller jusqu'à 100 % du montant des aides. Les éventuelles sanctions au titre de la conditionnalité ne sont pas exclusives de celles qui pourraient être décidées au titre de l'éligibilité aux aides PAC ou des suites administratives et/ou judiciaires qui pourraient être données aux infractions constatées.


• Le principe de découplage des aides consistera, dès 2006, à attribuer les aides, non plus en fonction de la production et de la région, à l'hectare ou au cheptel, comme c'est le cas jusqu'à cette année, mais sous la forme d'une prime unique , calculée par exploitation, rapportée à sa surface, et versée qu'il y ait ou non production . Ce découplage sera partiel en France car, à la demande des professionnels, le Gouvernement a obtenu qu'une partie des aides (25 % pour les céréales et 100 % de la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (PMTVA), par exemple) reste couplée à la production. Le montant de l'aide découplée sera calculé par exploitation en fonction d'une référence historique : la moyenne des aides perçues en 2000, 2001 et 2002. La France a choisi de conserver la référence historique par exploitation pour permettre à chaque agriculteur de continuer à bénéficier d'un niveau équivalent d'aides .

b) Les enjeux liés à la mise en oeuvre de l'assainissement non collectif

Tous les cinq ans, à l'initiative du Fond national pour le développement des adductions d'eau, le ministère en charge de l'agriculture dresse un inventaire des équipements d'assainissement des communes rurales. Au nombre de 34 000, elles sont les principales utilisatrices des systèmes d'assainissement autonome. On estime que la France compte près de 4 millions d'installations de ce type, concernant plus de 9 à 10 millions d'usagers permanents et environ 4 millions d'usagers saisonniers.

Selon les statistiques fournies par les communes, qui ont la charge, depuis la loi sur l'eau du 3 janvier 1992, des services publics d'assainissement non collectifs (SPANC), il apparaît que si les différents procédés présentent de bonnes performances à l'installation, les contrôles réalisés par la suite montrent que 80 % des équipements ne fonctionnent pas dans des conditions satisfaisantes.

Plusieurs erreurs surviennent dès l'origine. La plupart des installations sont sous dimensionnées ou mal adaptées à la nature du sol . Lorsque celui-ci est imperméable, l'installation est en effet très vite engorgée et l'épuration devient problématique. On déplore aussi un manque de professionnalisme au moment de la mise en service, les installateurs omettant par exemple de prendre en compte les caractéristiques des milieux fermentescibles, qui créent des gaz très corrosifs pour le béton.

On note surtout un défaut général d'entretien . Les systèmes d'assainissement autonome sont en effet les derniers postes auxquels s'attache un propriétaire individuel lorsqu'il fait construire. En l'absence de nuisances graves, notamment olfactives, les systèmes restent en l'état, les performances épuratrices étant alors fortement limitées.

Il est donc essentiel de créer un contexte juridique et financier favorable, incitant les collectivités territoriales à s'investir réellement dans ce secteur.

B. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre commission des affaires économiques a adopté, lors de sa réunion du 30 mars 2005, 123 amendements dont l'économie générale peut être ainsi présentée :

S'agissant des dispositions relatives à la préservation des ressources en eau et des milieux aquatiques ( titre I er ), votre commission a souhaité :

- permettre à Voies navigables de France d'utiliser ses barrages existants pour produire de l'hydroélectricité , ce qui permettra d'optimiser la gestion des ouvrages existants et d'apporter à VNF des recettes supplémentaires ( article 1 er ) ;

- mieux concilier protection de la qualité des eaux et des milieux aquatiques et développement nécessaire des énergies renouvelables . En effet, l'hydroélectricité constitue la principale source d'énergie renouvelable en France puisqu'elle représente environ 14 % de la production. Or, en l'état actuel du texte, les dispositions du projet de loi, qui concernent notamment la régulation des éclusées et le débit réservé, pourraient conduire à diminuer les capacités de production française d'environ 3 TWh . Ces pertes, qui concernent principalement de l'électricité produite en période de pointes de consommation , devraient être compensées par la création de moyens thermiques supplémentaires, fortement émetteurs de gaz à effet de serre. Il est donc impératif de trouver un équilibre entre la nécessité d'atteindre le bon état écologique des eaux en 2015 et la promotion des énergies renouvelables à hauteur de 21 % d'ici 2010 ( articles 2 et 4 ) ;

- préciser les dispositions relatives à l'entretien des cours d'eau afin notamment de définir les obligations des propriétaires riverains et les modalités des opérations groupées d'entretien conduites par les collectivités locales ou leurs groupements ( article 5 ) ;

- renforcer la lutte contre les pollutions diffuses en permettant aux SAGE de définir des zones dans lesquelles l'érosion des sols agricoles peut nuire au bon état écologique des eaux et dans lesquelles pourront être mises en place, voire rendues obligatoires les bonnes pratiques agricoles ( article 14 ) ;

- autoriser l'Etat à imposer aux exploitants d'ouvrages hydrauliques la présentation d'une étude de danger si l'installation présente des risques avérés pour la sécurité publique ( article additionnel après l'article 15 ).

En ce qui concerne les articles relatifs à l'alimentation en eau et à l'assainissement ( titre II ), votre commission vous propose de :

- rendre obligatoire , pour toute vente d'immeuble à usage d'habitation, la production , par le vendeur d'un diagnostic certifiant l'existence et le bon état des installations d'assainissement autonome ( article 22 ) ;

- préciser les éléments techniques au respect desquels le délégataire d'un service de distribution d'eau et d'assainissement est tenu ( article 26 ) ;

- renforcer les conditions d'opposabilité du règlement de service aux abonnés des services de l'eau ( article 27 ) ;

- assouplir les conditions dans lesquelles les pratiques de tarification dégressive de la distribution d'eau sont rendues possibles, afin de respecter les prérogatives des collectivités locales ( idem ).

A propos des dispositifs relatifs à la planification et à la gouvernance ( titre III ), votre commission a adopté des amendements qui impliquent :

- le renforcement , de manière facultative, des compétences du département dans le domaine de l'eau en l'autorisant à percevoir des ressources supplémentaires ( article additionnel après l'article 28 ) ;

- le renforcement du poids des collectivités territoriales et des usagers dans la composition des comités de bassin et la désignation du président du comité de bassin ( article 35 ) ;

- un choix fait en faveur de la contractualisation entre les agences de l'eau et les départements s'agissant de la répartition des fonds affectées par les agences de l'eau au mécanisme de solidarité envers les communes rurales, depuis qu'elles gèrent l'ex-FNDAE ( article 36 ) ;

- une volonté de maintenir la spécificité des compétences dans des actions ayant un intérêt pour le bassin (article 35) ;

- l'affirmation du lien entre redevances et interventions des agences de l'eau , s'agissant de la définition des redevances (article 37) ;

En ce qui concerne la partie consacrée à l'organisation de la pêche en eau douce ( chapitre V du titre III ), votre commission a adopté des amendements visant à :

- mieux représenter les intérêts des pêcheurs amateurs aux engins et filets , dont le poids est marginal par rapport aux pêcheurs aux lignes ( articles 42 et 43 ) ;

- conférer un pouvoir d'avis sur les textes règlementaires la concernant, à l'instance nationale représentant les pêcheurs professionnels en eau douce ( article 44 ).

Enfin, votre rapporteur du projet de loi souhaite poursuivre sa réflexion sur le sujet très complexe de la définition des eaux libres et des eaux closes . Dans cette perspective, il soumettra des propositions d'amendements à l'occasion du débat en séance publique afin d'essayer de mettre en place une définition raisonnable et dans la mesure du possible consensuelle.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER -

Préservation des ressources en eau et des milieux aquatiques

Le titre I er du projet de loi, consacré à la préservation des ressources en eau et des milieux aquatiques, se divise en trois chapitres qui regroupent vingt articles au total. Il comporte notamment des dispositions relatives à la protection de la qualité des eaux et des milieux aquatiques, au fonctionnement du secteur hydroélectrique et à l'entretien des cours d'eau.

CHAPITRE Ier -

Milieux aquatiques

Consacré aux milieux aquatiques, le chapitre I er du titre I er du projet de loi, qui se compose de treize articles, contient des dispositions qui intéressent tout particulièrement le fonctionnement des ouvrages hydrauliques, notamment celui des installations hydroélectriques, et l'entretien des cours d'eau.

Article 1er -
(Article L. 211-7 du code de l'environnement) -

Habilitation de VNF à prescrire ou exécuter des travaux sur son domaine

L'article 1 er du projet de loi permet à l'établissement public Voies navigables de France (VNF) de prescrire ou d'exécuter des travaux sur le domaine dont la gestion lui a été confiée et de faire participer à leur financement les personnes les ayant rendus nécessaires ou y trouvant un intérêt .

Le domaine de VNF :

Les missions de VNF sont définies par les articles 176 à 180 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, qui précisent que VNF peut, en se conformant à la législation en vigueur, organiser toutes installations propres à assurer le développement de la navigation intérieure .

Pour l'accomplissement de ces missions, la loi a prévu une procédure spécifique , qui diffère de la procédure de concession, puisque dans tous les textes relatifs à VNF il est précisé que le domaine sur lequel l'établissement public intervient lui est confié . Ainsi, cette procédure de « transfert de gestion » est définie précisément à l'article 124 de la loi de finances pour 1991 5 ( * ) , non codifié, qui dispose que « l'exploitation, l'entretien, l'amélioration, l'extension, des voies navigables et de leurs dépendances et la gestion du domaine de l'Etat nécessaire à l'accomplissement de sa mission sont confiés » à VNF dans des conditions fixées par décret. Ce décret d'application 6 ( * ) renvoie, pour la définition du domaine confié à VNF, à l'article 1 er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure. Il énumère, en outre, un certain nombre d'exceptions à ce principe. Il indique également que l'étendue de ce domaine peut être modifiée par le déclassement ou la remise à une autre personne publique d'un de ses éléments. Enfin, l'arrêté du 24 janvier 1992 détermine la liste des cours d'eau et canaux qui sont confiés à VNF.

Le texte du projet de loi :

L'article 1 er du projet de loi permet à VNF de faire application, sur son domaine, des dispositions de l'article L. 211-7 du code de l'environnement.

Ces dernières autorisent actuellement les collectivités territoriales , les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les syndicats mixtes à utiliser, sous réserve du respect des articles 5 et 25 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, les articles L. 151-36 à L. 151-40 du code rural pour « entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux s'il existe » et dans un certain nombre de cas définis limitativement.

Selon l'article L. 211-7, ces travaux ou installations doivent viser :

« 1° L'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin hydrographique ;

2° L'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau, y compris les accès à ce cours d'eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d'eau ;

3° L'approvisionnement en eau ;

4° La maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement ou la lutte contre l'érosion des sols ;

5° La défense contre les inondations et contre la mer ;

6° La lutte contre la pollution ;

7° La protection et la conservation des eaux superficielles et souterraines ;

8° La protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines ;

9° Les aménagements hydrauliques concourant à la sécurité civile ;

10° L'exploitation, l'entretien et l'aménagement d'ouvrages hydrauliques existants ;

11° La mise en place et l'exploitation de dispositifs de surveillance de la ressource en eau et des milieux aquatiques ;

12° L'animation et la concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques dans un sous-bassin ou un groupement de sous-bassins, ou dans un système aquifère, correspondant à une unité hydrographique. »

L'application croisée de l'article L. 211-7 et des articles du code rural permet ainsi aux personnes publiques mentionnées ci-dessus de prescrire ou d'exécuter des travaux présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence . Surtout, en vertu de l'article L. 151-37 du code rural, ces dernières peuvent faire participer aux dépenses de premier établissement (qui correspondent, par exemple, à la construction d'une installation ou d'un ouvrage neuf) , d'entretien et d'exploitation des ouvrages les personnes qui ont rendu ces travaux nécessaires ou qui y trouvent intérêt . Le programme de ces travaux , qui définit la répartition des dépenses entre les différents acteurs et les modalités de l'entretien ou de l'exploitation des ouvrages, est ensuite soumis à enquête publique , sauf exceptions précisées à l'article L. 151-37 7 ( * ) . Enfin, l'article L. 157-37-1 du code rural dispose qu'il peut être institué une servitude de passage permettant l'exécution de ces travaux ainsi que l'exploitation et l'entretien des ouvrages. Les propriétaires ou occupants des terrains grevés de cette servitude de passage ont alors droit à une indemnité proportionnée aux dommages qu'ils subissent.

Au total, l'article 1 er du projet de loi permet d'étendre à VNF le bénéfice de ces dispositions afin que l'établissement public puisse les appliquer sur le domaine dont la gestion lui a été confiée . Un tel dispositif lui permettra d'entreprendre tous les travaux ou aménagements visant à améliorer la gestion des cours d'eau navigables. VNF pourra également faire participer au financement de ces mesures les personnes ayant rendu les travaux nécessaires ou y trouvant un intérêt.

Propositions de votre commission :

Votre commission souscrit parfaitement à la modification proposée par cet article. Elle note qu'au demeurant ce dispositif résulte d'une demande émise de longue date par VNF et qu'il lui permettra d'optimiser la gestion et la modernisation de son domaine. Elle vous propose néanmoins deux amendements pour compléter cet article.

Votre commission relève tout d'abord que l'article 35 du projet de loi propose d'inscrire les dispositions financières relatives aux agences de l'eau à l'article L. 213-9 du code de l'environnement, qui traite actuellement des communautés locales. Il n'est pas proposé de rétablir ce dispositif à un autre endroit du code de l'environnement, dans un souci de simplification des différentes structures pouvant intervenir dans le domaine de l'eau. Ainsi, par cohérence, votre commission préconise l'adoption d'un amendement tendant à supprimer , dans l'article L. 211-7 du code de l'environnement, la référence à la commission locale de l'eau et à mentionner, à sa place, les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) , à côté des collectivités territoriales et de leurs groupements . En effet, les EPTB sont des outils très importants de coopération intercommunale pour faciliter des projets d'aménagement structurants à l'échelle des bassins versants, dans les domaines de la prévention des inondations, de la gestion équilibrée de la ressource en eau ou encore de la préservation des zones humides.

En outre, votre commission préconise l'adoption d'un amendement tendant à alléger le principe de spécialité qui s'attache au caractère d'établissement public de VNF pour lui permettre d'utiliser ses ouvrages destinés à la navigation fluviale pour produire de l'énergie hydraulique . En effet, dans les années à venir, VNF doit reconstruire plus d'une centaine de barrages manuels. Le contrat d'objectifs et de moyens signé entre l'Etat et VNF pour la période 2005-2008 prévoit la reconstruction d'une dizaine de barrages et la réalisation d'études en vue de la restauration d'une trentaine de barrages dégradés. Or, ces ouvrages se caractérisent fréquemment par une chute d'eau qui pourrait, dans de nombreux cas, être utilisée pour la production d'énergie hydroélectrique, en aménageant les installations existantes au moment de leur rénovation, sans que cet aménagement ne constitue un obstacle supplémentaire sur le cours d'eau . Une telle possibilité offrirait à VNF des recettes supplémentaires qui permettraient d'accélérer la modernisation du réseau navigable, au bénéfice du développement économique des territoires concernés.

Or, actuellement le caractère d'établissement public de VNF et le principe de spécialité qui en découle lui donnent pour seule compétence l'organisation des installations propres à favoriser le développement de la navigation intérieure. VNF ne peut donc, en l'état du droit en vigueur, envisager des activités de production électrique. Aussi l'amendement de votre commission prévoit-il d'assouplir ce principe de spécialité , fixé à l'article 178 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, pour autoriser VNF à produire de l'hydroélectricité . Pour permettre à VNF d'exercer ces nouvelles activités soit en régie directe, soit par l'intermédiaire d'une filiale, cet amendement tend à apporter la même modification à l'article 179 du même code.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2-
(Articles L. 214-4 et L. 215-10 du code de l'environnement) -

Réforme du régime de retrait ou de modification de l'autorisation
des installations ayant un impact sur l'eau

Le droit actuellement en vigueur :

L'article L. 214-1 du code de l'environnement prévoit que les installations, ouvrages, travaux et activités, ne figurant pas à la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement 8 ( * ) (ICPE), qui entraînent des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines ou « une modification du niveau ou du mode d'écoulement des eaux ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chroniques ou épisodiques, même non polluants » sont soumis aux dispositions des articles L. 214-2 à L. 214-6.

Ces articles disposent que ces installations et travaux sont soumis à autorisation ou déclaration selon « les dangers qu'ils présentent et la gravité de leurs effets sur la ressource en eau », en fonction d'une nomenclature 9 ( * ) établie par décret en Conseil d'Etat, après avis du Comité national de l'eau. L'article L. 214-3 précise que les infrastructures et aménagements « susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d'accroître notablement le risque d'inondation, de porter atteinte gravement à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique » sont soumis à autorisation.

S'agissant des installations hydroélectriques , celles d'entre elles qui permettent le prélèvement , y compris par dérivation, dans un cours d'eau d'une capacité totale maximale supérieure ou égale à 1 000 m 3 /heure ou à 5 % du débit du cours d'eau sont soumises à autorisation . Les installations pour lesquelles le prélèvement est compris entre 400 et 1 000 m 3 /heure ou entre 2 et 5 % du débit sont soumises à déclaration . Toutefois, la nomenclature précitée indique que tous les ouvrages fonctionnant par éclusées ou entraînant une différence de niveau de 35 cm de la ligne d'eau entre l'amont et l'aval sont soumis à autorisation .

En outre, les ouvrages de production d'hydroélectricité font l'objet d'une réglementation spécifique avec la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique. L'article 2 de ce texte prévoit une procédure distincte qui dépend de la puissance des infrastructures . Si leur puissance est supérieure à 4 500 kilowatts , ils sont soumis à une procédure de concession . Quand l'installation d'une concession hydraulique nécessite l'occupation définitive de propriétés privées, elle a pour conséquence la constitution d'un domaine publique hydroélectrique par déclaration d'utilité publique. Au terme de la concession, qui ne peut avoir une durée supérieure à soixante-quinze ans, si celle-ci n'est pas renouvelée, la propriété des installations revient à l'autorité concédante, c'est à dire à l'Etat. Les infrastructures dont la puissance est inférieure à 4 500 kilowatts sont, quant à elles, soumises à une procédure d'autorisation .

Dans les deux cas, l'acte de concession ou d'autorisation délivrée sur le fondement de la loi du 16 octobre 1919 vaut autorisation au titre des dispositions du code de l'environnement sur la police de l'eau.

Le texte du projet de loi :

Le 1° du paragraphe I de l'article 2 du projet de loi est une disposition de coordination.

Le 2° de ce paragraphe tend à insérer un nouvel alinéa dans l'article L. 214-4 du code de l'environnement qui traite de la procédure d'autorisation des infrastructures et aménagements ayant un impact sur l'eau, notamment des installations hydroélectriques. Le paragraphe II de cet article définit les cas dans lesquels l'autorisation peut être retirée ou modifiée sans indemnité de la part de l'Etat exerçant ses pouvoirs de police 10 ( * ) . Le projet de loi vise à introduire une nouvelle possibilité de retrait ou de modification sans indemnisation dans les cas où , à compter du 22 décembre 2013 en application des orientations fondamentales du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), uniquement sur les cours d'eau classés 11 ( * ) , le fonctionnement des ouvrages ou installations ne permettrait pas la préservation des espèces migratrices vivant alternativement en eau douce et en eau salée (dites espèces amphihalines).

Votre rapporteur note que le texte proposé par ce dispositif est explicite quant aux conséquences qui pourraient être sanctionnées sur son fondement. En aucun cas, il n'autorise l'Etat à retirer ou modifier l'autorisation des installations qui pourraient nuire à la faune aquatique. En effet, la notion de « préservation » des espèces réserve l'application de cette sanction aux seules situations dans lesquelles le fonctionnement des ouvrages hydrauliques pourrait conduire à la disparition des poissons migrateurs .

Le 1° du paragraphe II vise à insérer la même modification à l'article L. 215-10 du code de l'environnement, qui concerne les autorisations ou permissions accordées pour l'établissement d'ouvrages ou d'usines sur les cours d'eau non domaniaux . L'article L. 215-10 prévoit, dans sa rédaction actuelle, que ces autorisations ou permissions peuvent être retirées sans indemnité de la part de l'Etat dans un certain nombre de cas, également définis limitativement, qui diffèrent de ceux énoncés précédemment 12 ( * ) . Aussi avec ces dispositions proposées par le projet de loi les autorisations sur les cours d'eau non domaniaux pourraient-elles être également retirées sans indemnité si le fonctionnement des ouvrages ou installations ne permettait pas la préservation des espèces amphihalines.

Enfin, le 2° de ce paragraphe étend le champ d'application de l'article L. 215-10 aux entreprises hydroélectriques placées sous le régime de la concession au titre de la loi du 16 octobre 1919, ce qui permet à l'Etat, pour les motifs évoqués ci-dessus, de résilier ou de modifier la concession hydraulique sans indemnité.

Observations de votre commission :

Dans la pratique, les dispositions de cet article ont pour objet de parvenir à maîtriser , voire diminuer , les effets sur la vie piscicole des fortes variations de débit (appelées également éclusées) dans les cours d'eau qui résultent du fonctionnement des installations hydroélectriques. En effet, les ouvrages hydroélectriques se caractérisent par des aménagements leur permettant de stocker des volumes d'eau importants , que cela soit sous la forme d'un lac ou d'une retenue de bassin, qui sont relâchés dans les cours d'eau quand l'usine hydroélectrique est mise en marche afin de répondre à la demande du système électrique . En conséquence, le débit, et donc le niveau, du cours d'eau varient fréquemment selon que la centrale fonctionne ou non. Or, de telles variations peuvent précisément nuire au développement de la vie piscicole , en particulier pendant les périodes de frais. Les poissons sont amenés pondre leurs oeufs dans des frayères situées dans des cours d'eau submergés du fait de la mise en fonctionnement des centrales hydrauliques. Toutefois, quand l'usine est mise à l'arrêt, le débit et le niveau du cours d'eau diminuent, parfois très fortement, ce qui a parfois pour conséquence de mettre les oeufs à l'air libre et de les détruire.

Au cours de ses auditions, votre rapporteur a pu constater que les producteurs d'hydroélectricité avaient conscience de ces inconvénients et de leurs enjeux en termes de préservation de la vie piscicole. Il lui a ainsi été indiqué que, sur la base de ce constat, des négociations locales entre les différents acteurs , s'attachant à trouver des solutions à ces problèmes, s'étaient engagées . De ce point de vue, l'article 2 du projet de loi vise à créer un cadre juridique permettant à l'Etat de tirer les conséquences d'un échec de ces négociations. Ainsi, l'autorité administrative serait en mesure , en s'appuyant sur les SDAGE, de prendre des mesures pour remédier aux situations les plus graves de destruction de la vie piscicole .

Cependant, votre rapporteur ne peut pas, d'un autre point de vue, aborder cette question sans évoquer les enjeux énergétiques importants liés à la variation des éclusées . Les ouvrages hydroélectriques fonctionnant avec une retenue d'eau sont fréquemment mobilisés pour faire face aux pointes de consommation d'électricité. Les ouvrages de lac de montagne, qui se remplissent pendant l'été et l'automne avec la fonte des neiges, sont plus particulièrement utilisés au cours de l'hiver quand le système électrique a besoin de puissance supplémentaire du fait des besoins en chauffage des consommateurs. Les barrages fonctionnant avec une retenue et qui se remplissent régulièrement au cours de l'année en fonction de la pluviosité sont utilisés, quant à eux, pour répondre aux pics de consommation quotidiens (le matin et le soir essentiellement). On estime que la part « modulable » de production électrique à partir de ces centrales hydroélectriques représente environ 25 térawattheures (TWh) sur une production hydraulique totale de 70 TWh . Il est donc indéniable que c'est cette faculté de modulation de la puissance envoyée sur le réseau électrique qui constitue l'un des atouts majeurs de l'énergie hydroélectrique . D'après les estimations réalisées par RTE 13 ( * ) , la capacité de production hydroélectrique contribue à fournir entre 60 et 70 % des variations quotidiennes de la demande d'électricité .

Au surplus, cette capacité de modulation est tout à fait essentielle pour assurer la sécurité du système électrique et pour éviter de procéder à des délestages si un incident ou toute autre raison devait conduire à la diminution de la production de base d'électricité (nécessité de mettre à l'arrêt une centrale nucléaire par exemple). Une installation hydroélectrique peut être mise en marche en quelques minutes , et peut monter en puissance aussi rapidement en cas de nécessité, contre plusieurs heures pour les moyens de production thermiques (centrales à fioul, à charbon ou à gaz) qui, aujourd'hui, constituent la seule alternative pour fournir de l'électricité pendant les périodes de pointe de consommation.

Proposition de votre commission :

Tout en étant conscient des enjeux qui s'attachent à la préservation et au développement de la vie aquatique afin d'atteindre un objectif de bon état écologique des eaux, votre rapporteur est néanmoins soucieux de préserver les points forts du système électrique français . Or, d'après l'analyse de RTE, si l'application du présent article devait conduire à une quasi-stabilité des débits des centrales hydrauliques au cours de la journée, il pourrait en résulter une perte de 2 à 3 gigawatts (GW) de puissance dans les périodes de pointe de consommation, qui devrait être compensée par autant d'investissements en moyens de production nouveaux. Surtout, il pourrait en résulter une perte de puissance modulable de 6 à 7 GW, utilisée là aussi pour répondre aux pics de la demande, qui devra être compensée en totalité par des moyens thermiques beaucoup moins adaptés à ce type de service .

La limitation de la capacité de modulation des usines de lac ou d'éclusées nécessitera de compenser ces pertes de production par la création de moyens de production thermiques supplémentaires, fortement émetteurs de gaz à effet de serre , qui ne seront pas utilisés dans les périodes où la consommation est plus régulière. Beaucoup de groupes thermiques devraient ainsi connaître des séquences démarrage-arrêt au cours d'une même journée, ce qui ferait peser des risques sur la disponibilité des machines et occasionnerait des surcoûts liés au nombre accru de démarrage et à une maintenance alourdie.

Au total, votre commission tient à souligner qu'il est indispensable de trouver un équilibre entre les exigences liées à la préservation des milieux aquatiques et la nécessité de garantir la sûreté du réseau et de répondre aux pics de consommation avec des moyens de production respectueux de l'environnement .

Aussi, votre commission juge-t-elle nécessaire de préciser le champ d'application de l'article 2, en adoptant un amendement de rédaction globale . Outre des modifications rédactionnelles, cet amendement vise à limiter les prérogatives qui sont données à l'Etat en cas de non respect des dispositions de cet article . En effet, il est apparu à votre commission que le retrait sans indemnité de l'autorisation ou de la concession constituait une sanction trop lourde au regard de l'objectif poursuivi par ce dispositif. En particulier, la concession est une procédure lourde, dont l'équilibre financier doit être garanti sur de nombreuses années. Votre commission ne peut que rappeler le jugement que portent les producteurs d'hydroélectricité qui, à juste titre, considèrent que cette disposition porte atteinte au régime contractuel des concessions et au principe de sécurité juridique qui y est traditionnellement attaché. Aussi cet amendement propose-t-il de ne prévoir que la possibilité de modifier l'autorisation ou la concession .

L'amendement tend également à préciser la cause qui autorise l'Etat à modifier l'autorisation dans les cas où la préservation des espèces amphihalines ne serait pas assurée. En effet, dans sa rédaction actuelle, le texte donne des prérogatives à l'Etat si le « fonctionnement » des installations ou des ouvrages ne permet pas de garantir la préservation des migrateurs. Votre commission juge que cette formulation est trop imprécise et vous propose de préciser que cette disposition vise exclusivement la variation du débit dans les cours d'eau du fait du fonctionnement de ces ouvrages .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 3 -
(Article L. 214-9 du code de l'environnement) -

Gestion du débit affecté

Les utilisations du débit affecté :

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 214-9 du code de l'environnement prévoit que lorsque des travaux d'aménagement hydraulique , autres que ceux qui sont concédés ou autorisés en application de la loi du 16 octobre 1919, ont pour objet ou pour conséquence la régulation du débit d'un cours d'eau non domanial ou l'augmentation de son débit en période d'étiage , tout ou partie du débit artificiel peut être affecté , par déclaration d'utilité publique, sur une section de ce cours d'eau, pour une durée déterminée, à certains usages , sans préjudice de l'article L. 211-8. Cet article précise qu'en cas de sécheresse grave des dérogations aux règles relatives aux débits réservés des entreprises hydrauliques dans les bassins versants peuvent être ordonnées par le préfet , sans indemnité.

L'acte de déclaration d'utilité publique doit déterminer l'ampleur du débit affecté et édicter les prescriptions adéquates pour assurer le passage de tout ou partie de ce débit dans la section considérée, dans les conditions les plus rationnelles et les moins dommageables pour les autres utilisateurs de l'eau et dans le respect des écosystèmes aquatiques.

Dans la pratique, cette procédure , créée par la loi du 3 janvier 1992 sur l'eau, permet de réserver les lâchés d'eau , effectués à partir de barrages, pour des bénéficiaires et des usages déterminés (prises d'eau pour l'alimentation en eau potable, irrigation des cultures ou fonctionnement des industries situées en aval de l'ouvrage). Toutefois, comme le souligne EDF, des concertations locales , débouchant sur la signature de conventions, peuvent également amener à trouver des solutions pour partager l'utilisation des ressources en eau sans qu'il soit besoin de passer par une procédure de déclaration d'utilité publique qui reste lourde à mettre en oeuvre. Ainsi, selon l'électricien français, près de 700 millions de mètres cubes d'eau sont lâchés chaque année depuis les barrages pour satisfaire d'autres usages que la production d'électricité (alimentation en eau potable, soutien d'étiage, irrigation, production de neige artificielle, sport d'eau vive ...), sans qu'il soit nécessaire de procéder à des déclarations d'utilité publique. La convention fixe alors dans ces cas les volumes d'eau faisant l'objet du débit affecté et les contreparties, éventuellement financières, accordées en contrepartie afin de compenser le « préjudice » économique et énergétique qui résulte de la baisse du niveau d'eau de la retenue.

Le texte du projet de loi :

L'article 3 tend à reformuler le libellé de l'article L. 214-9 du code de l'environnement afin d'élargir le champ d'application du débit affecté, en cas d'utilisation de la procédure de déclaration d'utilité publique. Il l'étend tout d'abord à tous les types de cours d'eau , alors qu'auparavant ce dispositif ne trouvait à s'appliquer qu'aux seuls cours d'eau non domaniaux.

Il tend également à élargir cette procédure aux aménagements hydrauliques concédés ou autorisés en application de la loi du 16 octobre 1919 . Ainsi, dans les mêmes conditions que pour les autres ouvrages, tout ou partie du débit artificiel pourra être affecté, par déclaration d'utilité publique, à un autre usage à condition que cette affectation soit compatible avec la destination de l'aménagement , notamment le maintien d'un approvisionnement assurant la sécurité du système électrique et l'équilibre financier du contrat de concession .

La nouvelle rédaction de ces dispositions précise que le bénéficiaire de la déclaration d'utilité publique pourra être l'Etat, une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, un syndicat mixte ou un établissement public administratif. Le bénéficiaire de la déclaration pourra, dans un second temps, concéder la gestion de ce débit affecté, notamment à une société d'économie mixte. Le concessionnaire pourra, quant à lui, obtenir de la part des usagers le paiement de contributions financières pour assurer la délivrance et le passage du débit affecté dans le cours d'eau. L'acte déclaratif d'utilité publique définira les modalités d'application de cette procédure : le niveau du débit affecté , les usages auxquels il sera destiné, les prescriptions jugées nécessaires pour en assurer le libre passage , les conditions dans lesquels le bénéficiaire de la déclaration pourra mettre à la charge des usagers les travaux engagés pour assurer la délivrance et le passage du débit affecté et les modifications à apporter au cahier des charges de la concession ou dans l'acte d'autorisation.

Dans les cas où les conditions d'autorisation du débit affecté porteraient un préjudice au gestionnaire de l'ouvrage , sa délivrance serait subordonnée au versement par le bénéficiaire de la déclaration d'utilité publique d'une indemnité compensant la perte économique subie par le gestionnaire de l'ouvrage, à condition que ce dernier respecte ses obligations au titre des dispositions relatives au débit réservé. Cette indemnité correspondra à la différence entre les volumes d'eau faisant l'objet d'une affectation et le débit minimal réservé. La juridiction administrative sera compétente pour statuer sur les litiges qui concerneraient cette indemnité.

Enfin, l'article précise que ses dispositions s'appliquent à tous les ouvrages, quelle que soit leur date d'autorisation ou de concession.

Proposition de votre commission :

A cet article, votre commission vous propose d'adopter cinq amendements . Outre deux amendements rédactionnels et deux amendements de simplification, elle souhaite prévoir que, conformément aux souhaits émis par l'Assemblée de Corse, le bénéficiaire de la déclaration d'utilité publique relative au débit affecté puisse être l'office d'équipement hydraulique de Corse , établissement public à caractère industriel et commercial, qui, dans la rédaction actuelle de cet article, ne peut bénéficier de l'application de ces dispositions.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 4 -
(Articles L. 214-17 à L. 214-19 [nouveaux] du code de l'environnement) -

Critères de classement des cours d'eau
et obligations relatives au débit réservé

Les cours d'eau classés :

La loi du 15 juillet 1980 14 ( * ) , modifiée par la loi du 29 juin 1984 15 ( * ) relative à la pêche en eau douce et à la gestion des ressources piscicoles a introduit à l'article 2 de la loi du 16 octobre 1919 des critères de classement des cours d'eau ou sections de cours d'eau pour préserver leur bon état écologique et celui des milieux aquatiques .

Selon la rédaction actuelle de cet article 2, sur certains cours d'eau ou parties de cours d'eau, dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, aucune autorisation ou concession nouvelle ne peut être donnée pour l'installation d'ouvrages hydroélectriques . Les ouvrages existants ne peuvent voir leur autorisation ou leur concession renouvelée qu'à condition que la hauteur de chute du barrage ne soit pas modifiée. Ainsi, dix décrets en Conseil d'Etat, édictés de 1981 à 1999 après avis favorable de près de soixante conseils généraux intéressés, protégent plus de 10 % du linéaire de cours d'eau français 16 ( * ) . Des cours d'eau comme la Loire-Allier, le Gave de Pau ou l'Adour, qui ont conservé une excellente qualité écologique et constituent des axes importants pour les poissons migrateurs, ont ainsi été couverts par ces dispositions.

Liste des décrets en Conseil d'Etat pris sur la base de l'article 2 de la loi du 16 octobre 1919 :

Décret n° 81-377 du 15 avril 1981

Décret n° 84-433 du 8 juin 1984

Décret n° 86-404 du 12 mars 1986

Décret n° 87-635 du 28 juillet 1987

Décret n° 89-265 du 25 avril 1989

Décret n° 91-144 du 28 janvier 1991

Décret n° 94-218 du 11 mars 1994

Décret du 8 septembre 1995 complétant la liste des cours d'eau classés en application de l'article 2 de la loi du 16 octobre 1919

Décret du 29 octobre 1996 complétant la liste des cours d'eau classés en application de l'article 2 de la loi du 16 octobre 1919

Décret n° 99-1138 du 27 décembre 1999

En outre, il existe, avec la loi du 31 mai 1865, une deuxième catégorie de cours d'eau classés afin de soumettre les ouvrages hydrauliques à l'obligation d'installer des systèmes de franchissement pour les poissons migrateurs. Ces dispositions, prévues à l'article L. 432-6 du code de l'environnement, précisent que dans certains cours d'eau , dont la liste est fixée par décret pris après avis des conseils généraux, tout ouvrage doit comporter des dispositifs assurant la circulation des poissons migrateurs . Treize décrets ont ainsi été promulgués entre 1904 et 2002 afin de classer cette deuxième catégorie de cours d'eau protégés.

Le débit réservé :

S'agissant du fonctionnement des ouvrages hydrauliques autorisés ou concédés, il est à noter que dès les débuts de l'hydroélectricité en France ces derniers se sont vus imposés des conditions ayant trait au débit réservé 17 ( * ) , c'est à dire au débit minimal que l'ouvrage doit laisser s'écouler dans le cours d'eau à son aval afin de garantir la vie, la circulation et la reproduction des espèces . Lors de la délivrance des premières autorisations et concessions, les normes de débit réservé étaient fixées au cas par cas , sans qu'une règle nationale ne soit fixée. L'article 2 de la loi du 29 juin 1984, dont les dispositions ont par la suite été codifiées à l'article L. 432-5 du code de l'environnement, est venue modifier cette situation.

Cette loi a ainsi défini une règle générale en imposant à toutes les installations un débit minimal fixé au 10 ème du module du cours d'eau au droit de l'ouvrage (c'est à dire au niveau de l'aval immédiat du barrage) ou à son amont immédiat si le débit naturel de la rivière y est inférieur. Pour les cours d'eau les plus importants , dont le module s'établit à un seuil supérieur à 80 mètres cubes par seconde, le débit réservé a néanmoins été fixé au 20 ème du module . Afin de permettre une entrée en vigueur progressive de cette règle, la loi a précisé que l'augmentation du débit réservé devait être réalisée progressivement et qu'en tout état de cause ses obligations s'appliquaient pleinement au moment du renouvellement des titres (autorisation ou concession). La loi de 1984 a néanmoins défini un palier intermédiaire en imposant, à compter du 30 juin 1987, un débit minimal intermédiaire fixé au quart des valeurs nouvellement définies, c'est à dire au 40 ème du module ou au 80 ème du module pour les cours d'eau les plus importants. En dernier lieu, la loi de 1984 précisait que ses dispositions relatives au débit réservé ne s'appliquaient pas au Rhin et au Rhône en raison de leur statut international.

Au total, du fait de l'application progressive de ces nouvelles règles, le fonctionnement des ouvrages hydroélectriques a été modifié afin que chacun d'entre eux puisse garantir le passage d'un débit minimal au moins égal au 40 ème du module des cours d'eau. Le projet de loi sur l'eau vise à préciser cet aspect du fonctionnement des ouvrages et à réaffirmer l'objectif du 10 ème du module, qui n'a pas été atteint malgré la publication de la loi de 1984.

Il convient de noter que le niveau du débit réservé a un impact direct sur la vitalité des milieux aquatiques mais aussi sur les capacités de production hydroélectrique. En effet, moins il y a d'eau dans la rivière et moins la vie aquatique peut se développer. A contrario, plus la valeur du débit minimal est élevée, moins les capacités retenues dans le barrage et donc la puissance mobilisable et « turbinable » sont importantes. Aussi convient-il de noter, sans pour autant contester le bien-fondé d'une hausse des débits réservés, rendue nécessaire par les objectifs définis par la directive cadre sur l'eau, que les pertes résultant du passage au quarantième du module entre 1984 et 1987 pour les ouvrages existants avaient été chiffrées à près de 1 TWh . Il est néanmoins nécessaire d'appliquer ces dispositions avec discernement avec le souci de ne pas obérer le potentiel de production de la première source d'énergie renouvelable en France.

Le texte du projet de loi :

Le paragraphe I de l'article 4 insère une nouvelle section, composée de trois articles et intitulée « Obligations relatives aux ouvrages », dans la partie du code de l'environnement consacrée aux activités, installations et usages relatifs à l'eau.

Article L. 214-17 [nouveau] du code de l'environnement -

Classement des cours d'eau

L'article L. 214-17 a pour objet de redéfinir les critères de classement des cours d'eau au titre de la protection de l'eau et des milieux aquatiques.

D'une part, les cours d'eau , parties de cours d'eau ou canaux qui sont en très bon état écologique ou dans lesquelles une protection complète des espèces amphihalines est nécessaire 18 ( * ) ne pourront recevoir un nouvel ouvrage hydraulique constituant un obstacle à la continuité écologique. Cet article précise que la continuité écologique se caractérise par un transport suffisant des sédiments et par la circulation des espèces vivantes. En outre, sur ces cours d'eau réservés, le renouvellement du titre des ouvrages existants serait subordonné à des prescriptions permettant d'assurer le très bon état écologique des eaux ou la protection des poissons amphihalins .

D'autre part, les ouvrages situés sur les cours d'eau sur lesquels il est nécessaire d'assurer un transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs 19 ( * ) devront être gérés, entretenus et, le cas échéant, équipés selon des règles définies avec l'autorité administrative. Dans la pratique, cela signifie que les ouvrages hydrauliques situés sur ces cours d'eau devront comporter des dispositifs d'ouverture (des vannes de fond par exemple) afin de laisser passer les sédiments à des intervalles réguliers.

Par ailleurs, la procédure de classement des cours d'eau est déconcentrée. Les deux catégories de cours d'eau seront énumérées sur des listes établies pour chaque bassin ou sous-bassin par le préfet coordonnateur de bassin après avis des conseils généraux intéressés et du comité de bassin. Les obligations résultant de ces nouveaux critères entreront en vigueur à compter de la publication des listes pour les nouveaux ouvrages et dans un délai de cinq ans à compter de la publication des listes pour les ouvrages existants situés sur les cours d'eau « passes à poissons ». Une fois entrés en vigueur, ces classements se substitueront à ceux qui découlent de l'article 2 de la loi du 16 octobre 1919 et de l'article L. 432-6 du code de l'environnement. Les préjudices liés à cette réforme ne pourront donner lieu à indemnisation que dans la mesure où les nouvelles obligations feraient peser sur l'exploitant de l'ouvrage une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général qu'elles poursuivent.

Votre rapporteur note que ces nouvelles dispositions permettront de rationaliser les classements existants en les faisant établir à une échelle plus pertinente, celle de l'unité hydrographique. Elles autoriseront ainsi le déclassement de cours d'eau pour lesquels l'application de ces critères ne présentait que peu d'intérêt et renforceront la protection des cours d'eau en bon état écologique.

Article L. 214-18 [nouveau] du code de l'environnement -

Règles relatives au débit réservé

L'article L. 214-18 ( nouveau ) redéfinit les règles relatives au débit réservé. Reprenant la rédaction actuellement en vigueur à l'article L. 432-5 du code de l'environnement, il précise que tout ouvrage à construire dans le lit d'un cours d'eau doit comporter des dispositifs maintenant dans ce lit un débit minimal garantissant en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces vivant dans les eaux au moment de son installation ainsi que, le cas échéant, des dispositifs empêchant les poissons d'entrer dans les canaux d'amenée et de fuite (systèmes dits de passes à poissons).

Cet article reprend également les obligations définies par la loi du 29 juin 1984. Ainsi, le débit réservé ne pourra être inférieur au 10 ème du module évalué soit au droit de l'ouvrage, soit à l'amont immédiat de l'ouvrage si le débit naturel est inférieur à cet endroit. Le module sera calculé en fonction du débit moyen interannuel, évalué à partir des informations disponibles portant sur une période minimale de cinq ans. Le débit minimal sera toujours fixé au 20 ème du module pour les cours d'eau dont le débit naturel est supérieur à 80 mètres cubes par seconde .

Le dispositif de cet article introduit cependant trois dérogations . En premier lieu, il précise que pour les cours d'eau qui se caractérisent par un fonctionnement atypique, rendant non pertinente la fixation du débit réservé au 10 ème ou au 20 ème du module, une valeur inférieure pourra être fixée . A titre d'illustration, cette disposition vise notamment les cours d'eau très pentus , dans lesquels la vie aquatique ne peut se développer quel que soit le niveau du débit minimal. En second lieu, il prévoit que les autorisations ou concessions pourront définir des valeurs de débit minimal différentes en fonction de la période de l'année considérée à condition que la moyenne annuelle du débit réservé ne soit pas inférieure au 10 ème ou au 20 ème du module . Enfin, il autorise l'autorité administrative à fixer temporairement des débits minimaux inférieurs pour les cours d'eau qui sont soumis à des étiages naturels exceptionnels 20 ( * ) .

L'article précise que les exploitants des ouvrages auront pour obligation d'assurer l'entretien et le fonctionnement des dispositifs garantissant la présence du débit réservé dans le lit du cours d'eau. Il indique que les nouvelles obligations reposant sur les ouvrages existants entreront en vigueur dès le renouvellement des concessions ou autorisations et, au plus tard, le 22 décembre 2013. Il est également précisé que ces nouvelles obligations ne pourront donner lieu à indemnisation que dans les conditions prévues à l'article précédent, c'est à dire si elles font peser sur l'exploitant une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général.

Enfin, l'article dispose que ses dispositions ne s'appliqueront pas au Rhin et aux parties internationales des cours d'eau partagés . Votre rapporteur note à ce sujet que le Rhône, qui, en vertu de la loi de 1984, n'était pas concerné par cette législation, serait désormais assujetti aux règles relatives aux débits réservés.

Article L. 214-19 [nouveau] du code de l'environnement -

Décret d'application

L'article L. 214-19 ( nouveau ) précise qu'un décret en Conseil d'Etat précisera les conditions d'application des deux articles précédents.

Le paragraphe II de cet article reformule le libellé de la section III du chapitre II du titre III du livre IV du code de l'environnement actuellement intitulé « Obligations relatives aux ouvrages ». Dans la mesure où les articles L. 214-17 à L. 214-19 se substitueront aux obligations des articles L. 432-5 à L. 432-8, abrogés par l'article 49 du projet de loi, il ne restera, dans la section considérée, que l'article L. 432-9 qui traite des vidanges des plans d'eau. En conséquence, le projet de loi propose que cette section soit désormais intitulée « Obligations relatives aux plans d'eau ».

Observations de votre commission :

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, une grande partie des classements effectués par les dix décrets en Conseil d'Etat précités a été réalisée sur la base de motifs souvent appréciés localement et qui n'ont pas fait l'objet d'un consensus entre les divers utilisateurs de la ressource en eau . Il a ainsi été indiqué à votre rapporteur que ces classements ont parfois été définis sur des fondements scientifiques incomplets et ont constitué une entrave non négligeable au développement de l'hydroélectricité, sans que cela soit toujours justifié par un intérêt environnemental démontré. Le président Jean-Paul Emorine, dans son rapport sur le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, jugeait qu'en conséquence une réforme de ce dispositif était nécessaire afin de « parvenir à un meilleur équilibre entre protection de la qualité écologique des eaux et des milieux aquatiques et développement nécessaire des énergies renouvelables, conformément aux objectifs de la directive 2001/77 21 ( * ) ». De ce point de vue, la réforme de la procédure de classement constitue sans conteste un progrès indéniable car sa déconcentration au niveau du préfet coordonnateur de bassin permettra que les décisions soient prises à un niveau territorial plus pertinent et, selon l'exposé des motifs du projet de loi, après une consultation des acteurs locaux concernés, dont les modalités seront précisées par décret.

Votre rapporteur adhère bien entendu aux objectifs poursuivis par le projet de loi et tient à rappeler que la directive cadre sur l'eau oblige la France à atteindre l'objectif de bon état écologique des eaux d'ici 2015. Ce bon état se caractérise tant par des critères ayant trait à la qualité chimique des eaux que par la présence et le développement des milieux aquatiques. Or, il est indéniable que l'installation d'un ouvrage hydraulique sur un cours d'eau constitue un obstacle à sa continuité écologique, qu'il s'agisse de la circulation des sédiments ou des poissons migrateurs, dont les chances de survie s'amenuisent avec le nombre d'ouvrages franchis. Votre rapporteur considère ainsi qu'il n'est pas souhaitable de favoriser le « suréquipement », notamment en « microcentrales », des cours d'eau actuellement protégés, qui constituent des axes importants pour les poissons migrateurs en voie de disparition . Il n'en demeure pas moins persuadé qu'il est indispensable de définir , avec toute la rigueur scientifique nécessaire , les critères qui doivent conduire à la protection de ces cours d'eau et de ne pas geler le développement économique de certains territoires qui pourraient accueillir de nouvelles installations hydrauliques dont la neutralité sur les milieux aquatiques serait démontrée. Il convient donc que les classements établis sur la base des critères définis par le projet de loi soient équilibrés.

En revanche, votre commission tient à faire part de ses inquiétudes quant aux contraintes qui pourraient peser sur les capacités de production d'hydroélectricité avec les règles relatives au débit réservé. En effet, selon les estimations réalisées par les hydrauliciens français, le passage pour les ouvrages existants d'un débit réservé fixé au 40 ème du module au 10 ème ou au 20 ème pourrait aboutir à des pertes évaluées à 3 TWh (dont 2,3 produits par Électricité de France), ce qui correspond à 5 % de la production hydroélectrique française, soit l'équivalent de la consommation annuelle d'une ville comme Nantes. Au surplus, près des deux tiers de ces pertes correspondraient à de l'énergie modulable, c'est à dire à de l'électricité consommée pendant les périodes de pointe de consommation. Or, comme votre rapporteur l'a déjà précisé dans son commentaire de l'article 2, ces pertes de capacités de production ne peuvent être compensées que par des moyens de production thermique, fortement émetteurs de gaz à effet de serre. Une telle substitution conduirait ainsi à augmenter les émissions de CO 2 de plus d'un million de tonnes , volume qui correspond d'ailleurs peu ou prou au différend qui avait opposé le Ministère de l'écologie et du développement durable et la Commission européenne au moment de la transmission et de l'approbation du plan national d'allocation des quotas.

Au total, votre commission juge nécessaire d'apporter plusieurs types de modifications à cet article 4 afin de concilier enjeux environnementaux et énergétiques.

Proposition de votre commission :

Votre commission vous propose, sur cet article, d'adopter cinq amendements .

Elle préconise tout d'abord l'adoption de trois amendements tendant à la réécriture de l'article L. 214-17 du code de l'environnement qui traite du classement des cours d'eau. Outre des améliorations rédactionnelles, ces amendements visent à alléger les décisions de classement en précisant que les cours d'eau qui répondent aux critères définis par cet article (très bon état écologique ou protection complète des migrateurs) ne sont pas systématiquement classés et que cette décision est prise au cas par cas. Ils proposent également de donner à l'autorité administrative la responsabilité des décisions de classement afin qu'elles soient prises, en fonction des situations locales, par les préfets coordonnateurs de bassin ou par les préfets de région. Ils prévoient qu'avant toute décision de classement en Corse l'avis de l'Assemblée territoriale est recueilli.

En outre, votre commission note qu'à un classement effectué au niveau national par décret, qui permet d'appréhender de manière globale ses effets, se substitue une procédure renvoyant aux autorités administratives déconcentrées le soin de prendre ces décisions. Or, il est probable que cette réforme ne permette pas à l'Etat de mesurer avec précision les effets du classement sur le potentiel hydroélectrique français. Aussi votre commission vous propose-t-elle dans ces amendements que les autorités administratives établissent les listes de classement après une étude de leur impact sur les ouvrages hydroélectriques existants afin que les décisions locales soient prises en toute connaissance de cause.

Sur l'article L. 214-18 relatif au débit réservé, votre commission préconise, outre celle d'un amendement rédactionnel, l'adoption d'un dispositif visant à répondre au souci de garantir les capacités de production françaises en matière d'énergie de pointe. Il est ainsi proposé un amendement prévoyant une dérogation supplémentaire aux règles de débit réservé pour les ouvrages hydroélectriques qui jouent un rôle éminent en matière de production d'énergie de pointe . Pour limiter les pertes de production qui seraient liées à l'augmentation des débits réservés, cet amendement prévoit que le débit réservé des ouvrages qui contribuent, par leur capacité de modulation, à fournir de l'énergie pendant les pics de consommation, dont la liste est fixée par décret pris après avis du Conseil supérieur de l'énergie, est fixé au 20 ème du module.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 5 -
(Articles L. 215-2, L. 215-4, L. 215-14 à L. 215-18 [nouveaux] du code de l'environnement, article 130 du code minier et article L. 151-36
du code rural) -

Entretien des cours d'eau non domaniaux

Le droit actuellement en vigueur :

Les articles L. 215-14 à L. 215-24 du code de l'environnement traitent du curage , de l'entretien , de l'élargissement et du redressement des cours d'eau non domaniaux . Ces dispositions rendent les propriétaires riverains des cours d'eau non domaniaux responsables de leur curage et de leur entretien , l'Etat ayant la charge du curage des cours d'eau domaniaux en vertu de l'article 14 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieur. L'objet principal de l'article 5 du projet de loi est de substituer la notion d'entretien d'un cours d'eau à celle de curage , dans la mesure où l'obligation légale qui repose sur cette notion, dont les contours et la définition se sont avérés, dans la pratique, imprécis , est à l'origine de multiples contentieux et divergences d'interprétation .

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 215-14 oblige le propriétaire riverain d'un cours d'eau non domanial à procéder à un curage 22 ( * ) régulier pour rétablir le cours d'eau dans sa largeur et sa profondeur naturelles , mais aussi à effectuer un entretien de la rive par élagage et recépage 23 ( * ) de la végétation arborée et à l'enlèvement des embâcles 24 ( * ) et débris, flottants ou non, afin de maintenir l'écoulement naturel des eaux, d'assurer la bonne tenue des berges et de préserver la faune et la flore dans le respect des écosystèmes aquatiques.

L'article L. 215-15 précise qu'il est procédé au curage ou à l'entretien des cours d'eau et de leurs ouvrages en fonction des prescriptions des anciens règlements 25 ( * ) ou d'après les usages locaux 26 ( * ) . Le préfet, sous l'autorité du ministre de l'environnement, est alors chargé de prendre les dispositions nécessaires pour l'exécution de ces règlements et usages. Les propriétaires peuvent s'acquitter de ces tâches seuls ou se regrouper en associations syndicales, libres ou autorisées, dans le cadre fixé par la loi du 21 juin 1865 relative aux associations syndicales. Ainsi, à défaut d'anciens règlements ou d'usages locaux en vigueur, le curage et l'entretien sont réalisés conformément aux dispositions régissant ces associations syndicales.

Si les propriétaires ne respectent pas leurs obligations en matière de curage et d'entretien, les collectivités locales peuvent , sur le fondement de la procédure prévue à l'article L. 211-7 du code de l'environnement (décrite au commentaire de l'article 1 er du projet de loi) se substituer au propriétaire si l'intérêt général ou l'urgence le justifie.

Les droits et obligations des propriétaires riverains sont précisés par d'autres dispositions du code de l'environnement. En particulier, l'article L. 215-2 dispose que le propriétaire riverain a le droit de prendre, dans la partie du lit du cours d'eau qui lui appartient, tous les produits naturels et d'en extraire de la vase, du sable et des pierres, à condition de ne pas modifier le régime des eaux et d'en exécuter le curage . L'article 556 du code civil précise d'ailleurs que les alluvions 27 ( * ) appartiennent aux propriétaires riverains.

En outre, toutes les opérations plus importantes d'extraction des matériaux hors du lit des cours d'eau, ne répondant pas à l'obligation d'entretien ou de curage sont soumises à autorisation si elles conduisent, dans l'année, à retirer plus de 5 000 m 3 de matériaux et à simple déclaration si ces volumes sont compris entre 1 000 m 3 et 5 000 m 3 .

Dans le même temps, les dispositions relatives aux carrières 28 ( * ) précisent que les extractions de matériaux dans le lit mineur (défini comme « le terrain recouvert par les eaux coulant à pleins bords avant tout débordement ») des cours d'eau sont interdites . La réglementation autorise cependant les extractions « nécessaires à l'entretien dûment justifié ou à l'aménagement d'un cours d'eau », qui sont alors considérées comme des opérations de dragage. Les opérations d'extraction du lit majeur (espace situé entre le lit mineur et la limite de la plus grande crue historique répertoriée) sont autorisées à condition qu'elles ne créent pas de risque de déplacement du lit mineur, qu'elles ne fassent pas obstacle à l'écoulement des eaux superficielles ou qu'elles n'aggravent pas les inondations. Enfin, il est à noter que l'arrêté du 24 janvier 2001 a élargi à l'espace de mobilité du cours d'eau (espace du lit majeur à l'intérieur duquel le lit mineur peut se déplacer) les interdictions d'extraction à but commercial.

Observations de votre commission :

Comme le préconise le rapport de l'inspection générale de l'environnement, la confusion résultant de ces différentes règles nécessite de clarifier et d'unifier les termes qui qualifient le milieu physique sur lequel l'action administrative porte , car des notions anciennes, voire dépassées, coexistent dans la réglementation, (« vieux fonds, vieux bords ») avec des notions plus précises (lit majeur, lit mineur). Or, cette superposition est de nature à soulever certaines difficultés d'application pratiques sur le terrain.

Certes, comme le rappelle la mission d'inspection, certains abus d'extractions de granulats dans les lits mineurs des cours d'eau ont incontestablement été à l'origine de désordres dans l'équilibre de la dynamique des cours d'eau et de la stabilité des ouvrages. Toutefois, un grand nombre d'élus locaux considèrent que les interdictions qui résultent des arrêtés de 1994 et de 2001 sont souvent trop rigides et peu comprises . Or, à l'opposé, il est également incontestable qu'un entretien insuffisant d'un cours d'eau peut avoir pour conséquence l'aggravation du risque d'inondations du fait de l'accumulation ou du déplacement de matériaux dans les lits des rivières . Aussi est-il indispensable que la prévention du risque inondation puisse être considérée, sous certaines conditions, comme pouvant justifier la mise en oeuvre d'une opération d'entretien que cela soit par dragage, curage ou extraction.

Le rapport de l'inspection relève à ce titre que la situation en la matière est contrastée. Pour certains cours d'eau , notamment ceux où l'on observe des incisions du lit de plusieurs mètres, l'existence de dépôts ou d'atterrissements 29 ( * ) nouveaux relevant la cote de fond et donc la ligne d'eau ne constitue pas un facteur aggravant du risque inondation . Ce cas de figure impose avant toute chose un objectif de restauration de la dynamique physique du cours d'eau, ce qui doit conduire à prohiber toute opération de dragage. A l'inverse, sur certains cours d'eau, il a été observé une relation claire entre accumulation de dépôts et accroissement du risque inondation, ce qui justifie alors des opérations d'extraction de ces dépôts, sur la base d'un diagnostic précis intégrant une connaissance globale du milieu, devant permettre d'évaluer le potentiel extractible d'un tronçon de cours d'eau . En effet, des opérations d'entretien mal réalisées peuvent avoir pour conséquence de limiter le risque inondation sur le tronçon entretenu mais de l'aggraver en aval du cours d'eau. En tout état de cause, de telles décisions ne peuvent être prises sur la base de considérations locales mais uniquement sur le fondement d'un diagnostic réalisé à l'échelle d'une unité hydrographique homogène.

Le texte du projet de loi :

Le paragraphe I de l'article 5 modifie les dispositions relatives au curage et à l'entretien des cours d'eau non domaniaux.

Le 1° de ce paragraphe porte une modification de coordination.

Le 2° modifie l'article L. 215-4 qui traite des situations dans lesquelles un cours d'eau abandonne, de manière naturelle, son lit d'origine (on parle dans ce cas de divagation du cours d'eau ). En cas de divagation, les propriétaires sur les propriétés desquelles le cours d'eau a nouvellement établi son lit doivent souffrir son passage sans indemnité mais peuvent, dans l'année qui suit le changement de lit, prendre les mesures nécessaires pour rétablir l'ancien cours des eaux. De la même manière, les propriétaires riverains du lit abandonné ont le droit d'entreprendre des travaux afin que le cours d'eau regagne son lit d'origine.

La modification proposée par le projet de loi tend à encadrer le droit des propriétaires à s'opposer à la divagation d'un cours d'eau. Ainsi, il propose d'autoriser ces travaux à condition qu'ils ne s'opposent pas à la réalisation d'une opération entreprise pour la gestion de ce cours d'eau par une collectivité territoriale , en application de l'article L. 211-7 (travaux d'entretien rendus nécessaires par l'urgence ou si l'intérêt général les commande).

Le 3° de ce paragraphe permet de substituer la notion d'entretien du cours d'eau à celle de curage. Il tend ainsi à modifier les articles de la section 3 du chapitre V du titre I er du livre II du code de l'environnement (articles L. 215-14 à L. 215-24), désormais intitulée « Entretien et restauration des milieux aquatiques », qui sont remplacés par cinq articles (articles L. 215-14 à L. 215-18).

Article L. 215-14 du code de l'environnement -

Entretien des cours d'eau

L'article L. 215-14, dans sa nouvelle rédaction, précise que le propriétaire riverain est tenu à un « entretien régulier du cours d'eau, notamment par enlèvement des dépôts, embâcles et débris, flottants ou non, par élagage ou recépage de la végétation des rives ». Il définit, pour ce faire, l'entretien comme devant maintenir le cours d'eau dans son profil d'équilibre , permettre l'écoulement naturel des eaux , assurer la bonne tenue des berges et contribuer à son bon état écologique où, à défaut, à son bon potentiel écologique 30 ( * ) . Il indique que cet entretien peut être réalisé selon les anciens règlements ou d'après les usages locaux, sous réserve de leur conformité avec les lois et règlements en vigueur.

Article L. 215-15 du code de l'environnement -

Entretien groupé des cours d'eau

L'article L. 215-15 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin d'indiquer les conditions dans lesquelles l'entretien pourra faire l'objet d'opérations groupées et de définir les cas de recours au curage, au dépôt et à l'épandage des matières de curage. L'article L. 215-21 du code de l'environnement, supprimé par l'article 5, permettait à tout propriétaire riverain d'un cours d'eau non domanial ou à toute association syndicale de propriétaires riverains de proposer à l'agrément du préfet un plan simple de gestion. Or, il est apparu , dans la pratique, que ces dispositions étaient peu utilisées et que ce mode d'organisation n'était pas le plus pertinent dans la mesure où cette échelle d'action n'était pas assez étendue pour gérer de manière optimale ces interventions. L'intention du Gouvernement est donc de confier exclusivement la responsabilité de ces opérations d'entretien groupées à des maîtres d'ouvrages publics intervenant sur une aire géographique adaptée à la problématique de la gestion des milieux aquatiques à l'échelle de leur bassin versant.

Article L. 215-16 du code de l'environnement -

Mise en demeure des propriétaires défaillants
et exécution d'office des travaux

L'article L. 215-16 fixe un cadre juridique permettant aux communes, après mise en demeure restée infructueuse, d'exécuter d'office les opérations d'entretien aux frais des propriétaires en cas de défaillance de ces derniers .

Article L. 215-17 du code de l'environnement -

Contestations relatives à l'exécution d'office

L'article L. 215-17, qui constitue la reprise de l'actuel article L. 215-18, prévoit que toutes l es contestations relatives à l'exécution des travaux , à la répartition des dépenses et aux demandes en réduction ou en décharge formées par les imposés sont portées devant la juridiction administrative .

Article L. 215-18 du code de l'environnement -

Servitude de passage

L'article L. 215-18 reprend, dans les mêmes termes, les dispositions de l'actuel article L. 215-19. Son dispositif oblige les propriétaires , pendant la durée des travaux, à laisser passer sur leurs terrains les fonctionnaires et les agents chargés de la surveillance, les entrepreneurs ou ouvriers, ainsi que les engins mécaniques strictement nécessaires à la réalisation de travaux , dans la limite d'une largeur de six mètres. Toutefois, les terrains bâtis ou clos de murs à la date du 3 février 1995 ainsi que les cours et jardins attenant aux habitations sont exempts de la servitude en ce qui concerne le passage des engins.

Le paragraphe II de cet article modifie l'article 130 du code minier.

Le 1° exclut de l'application des dispositions de la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement les opérations de dragage des cours d'eau, portant sur une superficie ou une quantité de matériaux au moins égales à des seuils fixés par décret en Conseil d'Etat et qui ont pour but de commercialiser ou d'utiliser les matériaux extraits à des fins autres que la réalisation de l'ouvrage sur l'emprise duquel ils ont été extraits.

Le 2° supprime l'alinéa de l'article 130 qui permettait au préfet, sous certaines conditions, d'autoriser temporairement un droit d'extraction temporaire des matériaux qui, encombrant le lit des cours d'eau situés dans les zones de montagne, pouvaient provoquer des inondations.

Enfin, le paragraphe III rationalise les procédures d'intervention des collectivités territoriales en matière de curage et de lutte contre la divagation des canaux en supprimant les dispositions qui, à l'article L. 151-36 du code rural, les autorisaient à entreprendre des travaux 31 ( * ) qui, tout en présentant du point de vue agricole ou forestier un caractère d'intérêt général ou d'urgence, avaient pour objet le curage, l'approfondissement, le redressement et la régularisation des canaux et cours d'eau non domaniaux et des canaux de dessèchement et d'irrigation. Cette possibilité d'intervention serait désormais limitée à l'entretien des canaux et fossés.

Proposition de votre commission :

Sur cet article, votre commission vous propose d'adopter huit amendements .

Outre un amendement rédactionnel et un amendement de coordination , elle vous propose tout d'abord, dans la définition du contenu même de l'entretien à l'article L. 215-14, de remplacer , par un amendement , le terme « dépôts » par celui « d'atterrissements » afin de permettre aux propriétaires riverains qui le souhaitent d'enlever, dans le cadre de l'entretien, les amas de sables ou de terres qui s'accumulent au milieu des rivières.

En outre, elle préconise l'adoption d'un amendement tendant à la réécriture de l'article L. 215-15 du code de l'environnement, qui, en l'état actuel de la rédaction proposée par l'article 5, renvoie à un décret en Conseil d'Etat la définition des modalités des opérations groupées d'entretien et des cas de recours au curage et d'épandage. Votre commission estime en effet souhaitable que la loi définisse les grands principes de ces opérations dans la mesure où ce sont leurs définitions qui sont aujourd'hui à l'origine de nombreux contentieux.

Cet amendement tend à préciser que les opérations groupées d'entretien régulier d'un cours d'eau seront menées dans le cadre d'un plan de gestion établi à l'échelle d'une unité hydrographique cohérente et compatible avec les objectifs du schéma d'aménagement et de gestion des eaux lorsqu'il existe. L'autorisation de ce plan de gestion pourra avoir une validité pluriannuelle (cinq ans ou plus). Afin de regrouper l'ensemble des éléments nécessaires à l'instruction des dossiers « entretien des milieux aquatiques » soumis à autorisation au titre de la police de l'eau, cet amendement prévoit que les opérations assurées par les collectivités territoriales ou leur groupement, en application de l'article L. 211-7 du code de l'environnement, seront soumises aux seules dispositions du code de l'environnement au titre de la police de l'eau et devront suivre une procédure déclarant d'intérêt général leur intervention. L'enquête publique prévue pour cette déclaration d'intérêt général (DIG) sera menée conjointement avec celle prévue pour la demande d'autorisation. Enfin, cette DIG aura, dans ce cas, la même durée de validité que l'autorisation.

Afin de donner aux interventions groupées toute la souplesse nécessaire, l'amendement prévoit que le plan de gestion puisse faire l'objet d'adaptations , notamment pour prendre en compte des interventions ponctuelles non prévisibles rendues nécessaires à la suite d'une crue ou de tout autre événement naturel majeur, ainsi que toute opération s'intégrant dans un plan d'action et de prévention des inondations . Les avenants au plan de gestion qui en découleront seront approuvés par l'autorité administrative qui émettra, le cas échéant, des prescriptions particulières.

Pour prendre en compte les situations dans lesquelles l'entretien régulier n'aurait pas été réalisé, le plan de gestion pourra comprendre un programme de restauration des milieux prévoyant des interventions ponctuelles . En fonction des conclusions des études réalisées dans le cadre du plan de gestion, l'enlèvement de sédiments hors du lit du cours d'eau ou du milieu aquatique pourra être autorisé. Le recours au curage sera alors limité aux objectifs suivants :

- remédier à un dysfonctionnement du transport naturel des sédiments pouvant remettre en cause un ou plusieurs usages, empêcher le libre écoulement des eaux, nuire au bon fonctionnement des milieux aquatiques ;

- lutter contre l'eutrophisation ;

- aménager une portion de cours d'eau, canal ou plan d'eau en vue de créer ou de rétablir un ouvrage ou de faire un aménagement.

Enfin, cet amendement indique que le dépôt ou l'épandage des produits de curage sera subordonné à l'évaluation de leur innocuité vis à vis de la protection des sols et des eaux.

Par coordination, votre commission vous propose un amendement tendant à insérer un article L. 215-15-1 (nouveau) précisant les dispositions relatives aux anciens règlements et usages locaux. Ces textes, parfois très anciens pour certains, doivent évoluer en raison de la nouvelle définition de l'entretien proposée par le projet de loi. Le dispositif de cet amendement oblige l'administration à mettre ces textes en conformité avec cette nouvelle définition s'il s'avère qu'ils sont contradictoires . Surtout, il fixe une date butoir , le 1 er janvier 2014, pour la validité des textes qui n'auraient pas été mis en conformité avec les dispositions du projet de loi .

Votre commission vous propose ensuite un amendement de précision à l'article L. 215-16 et un amendement de cohérence juridique au paragraphe III de l'article 5.

Enfin, elle préconise l'adoption d'un amendement complétant l'article 5 par un paragraphe additionnel modifiant l'article 14 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, relatif au curage des cours d'eau domaniaux. Votre commission vous propose d'assujettir les cours d'eau domaniaux au nouveau régime juridique et aux nouvelles obligations relatives à l'entretien que propose l'article 5 pour les cours d'eau non domaniaux.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 6 -
(Articles L. 216-1, L. 216-1-1 et L. 216-1-2 [nouveaux] et L. 216-2
du code de l'environnement) -

Sanctions administratives en cas de non respect des dispositions relatives à la police de l'eau

L'article 6 du projet de loi propose une nouvelle rédaction pour les articles de la section I du chapitre VI du titre I er du livre II du code de l'environnement, désormais intitulée « Travaux d'office et sanctions administratives ».

Article L. 216-1 du code de l'environnement -

Travaux d'office et sanctions administratives

L'article L. 216-1, dans sa nouvelle rédaction, prévoit qu'indépendamment des poursuites pénales éventuellement encourues la méconnaissance de plusieurs articles du code de l'environnement ou des règlements et décisions individuelles pris pour leur application oblige l'autorité administrative à mettre en demeure l'exploitant , ou, à défaut, le propriétaire, de les respecter dans un délai déterminé.

Les articles du code de l'environnement, dont la méconnaissance est visée, sont les suivants :

- article L. 211-2 : règles générales relatives à la préservation de la qualité et à la répartition des eaux superficielles, souterraines et des eaux de mer dans la limite des eaux territoriales ;

- article L. 211-3 : limitations, sous certaines conditions, des usages de l'eau et prescriptions particulières imposées dans ce cadre aux exploitants, protection des sources d'eaux minérales naturelles ;

- article L. 211-5 : obligation d'information des autorités publiques dans le cas où une personne aurait connaissance de tout incident ou accident présentant un danger pour la sécurité civile, la qualité, la circulation ou la conservation des eaux ;

- article L. 211-7 : possibilité pour les collectivités territoriales de réaliser, dans un certain nombre de cas définis limitativement, des travaux présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence ;

- article L. 211-12 : imposition des servitudes d'utilité publique pour créer des zones de rétention temporaire des eaux de crues ou de ruissellement ou des zones de mobilité d'un cours d'eau ;

- articles L. 214-1 à L. 214-9 : régime d'autorisation ou de déclaration des installations ayant un impact sur l'eau ;

- article L. 214-11 : conditions de l'épandage des effluents agricoles ;

- article L. 214-12 : règlementation par le préfet sur les cours d'eau non domaniaux de la circulation des engins nautiques de loisir non motorisés ou de la pratique du tourisme, des loisirs et des sports nautiques ;

- L. 214-13 : interdiction de la circulation des embarcations à moteur sur les cours d'eau non domaniaux ;

- L. 214-17 et L. 214-18 : dispositions relatives au classement des cours d'eau protégés et aux débits réservés.

Dans le cas où la personne mise en demeure ne se conformerait pas à l'injonction, l'autorité compétente aurait alors la possibilité :

- d'obliger la personne à consigner entre les mains d'un comptable public une somme correspondant au montant des travaux à réaliser avant une date qu'elle détermine. Cette somme serait restituée progressivement en cas d'exécution des travaux ou définitivement encaissée par l'Etat en cas d'inexécution ;

- faire procéder d'office , en lieu et place de la personne et à ses frais, à l'exécution des mesures prescrites ;

- suspendre le fonctionnement des installations et ouvrages , la réalisation des travaux ou l'exercice des activités jusqu'à l'exécution des conditions imposées et prendre les mesures conservatoires nécessaires, aux frais de la personne.

Article L. 216-1-1 [nouveau] du code de l'environnement -

Mise en demeure

L'article L. 216-1-1 ( nouveau ) prévoit que lorsque des installations sont exploitées ou que des travaux sont réalisés sans avoir fait l'objet d'une autorisation ou d'une déclaration, l'autorité compétente peut mettre en demeure l'exploitant ou, à défaut, le propriétaire de régulariser sa situation dans un délai déterminé. L'autorité compétente peut également édicter, par arrêté, des mesures conservatoires et suspendre le fonctionnement des installations ou la poursuite des travaux jusqu'au dépôt de la déclaration ou de la décision relative à la demande d'autorisation. Si la personne ne se conforme pas à cette mise en demeure ou si sa demande d'autorisation est rejetée, l'autorité compétente peut, seulement en cas de nécessité , ordonner la fermeture ou la suppression des installations ou la cessation définitive des travaux . Si la personne ne respecte pas cette décision, l'autorité peut soit consigner une somme, soit exécuter d'office les travaux.

Enfin, cet article autorise l'autorité administrative, après en avoir informé le procureur de la République, à faire procéder par un agent de la force publique à l'apposition des scellés sur des installations, ouvrages, matériels utilisés pour des travaux ou activités, maintenus en fonctionnement soit en infraction à une mesure de suppression, de fermeture ou de suspension, soit en dépit d'un refus d'autorisation.

Article L. 216-1-2 [nouveau] du code de l'environnement -

Remise en état des sites

L'article L. 216-1-2 ( nouveau ) pose le principe d'une remise en état des sites par les exploitants ou propriétaires des installations, ouvrages, travaux ou activités définitivement arrêtés afin qu'aucune atteinte ne puisse être portée aux objectifs de gestion équilibrée de la ressource en eau . En cas de cessation d'activité, la personne concernée doit en informer l'autorité compétente et lui communiquer les mesures prises pour remettre le site en état. L'autorité a, s'il elle le juge nécessaire, la possibilité d'imposer des prescriptions afin d'obliger l'exploitant à prendre des mesures de restauration des milieux aquatiques.

Il est à noter que cet article prévoit explicitement que ses procédures ne sont pas applicables aux ouvrages hydroélectriques concédés au titre de la loi du 16 octobre 1919 précitée.

Article L. 216-2 du code de l'environnement -

Régime des contentieux relatifs aux travaux d'office

Enfin, l'article L. 216-2 dispose que les décisions prises en application des trois articles précédemment décrits sont déférées à la juridiction administrative, dans le cadre d'un contentieux de pleine juridiction.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 7 -
(Articles L. 216-3, L. 216-4, L. 216-5, L. 216-7 et L. 216-9
du code de l'environnement) -

Extension des pouvoirs des agents chargés des contrôles
au titre de la police de l'eau

Le texte du projet de loi :

L'article 7 procède à une extension des pouvoirs des agents chargés du contrôle de la police de l'eau et modifie, en conséquence, plusieurs articles de la section II du chapitre VI du titre I du livre II du code de l'environnement.

Le paragraphe I complète l'article L. 216-3 afin que les agents chargés de la police de l'eau puissent rechercher et constater les infractions relatives aux critères de classement des cours d'eau protégés et aux débits réservés. En outre, il supprime de la liste de ces agents les fonctionnaires appartenant au service de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, le ministère de l'économie ayant estimé que ces derniers n'étaient pas les plus compétents pour accomplir ce type de missions.

Le paragraphe II modifie l'article L. 216-4 pour autoriser les agents de la police de l'eau à consulter tout document utile à la recherche et à la constatation des infractions et obliger les propriétaires et exploitants à leur fournir ces documents.

Le paragraphe III est une disposition de coordination à l'article L. 215-5 pour que les agents puissent dresser des procès-verbaux en cas d'infraction aux dispositions sur les classements des cours d'eau et les débits réservés.

Le paragraphe IV reformule le libellé de l'article L. 216-7 afin de punir de 12 000 euros d'amende le fait :

- d'exploiter un ouvrage ne permettant pas d'assurer la circulation des poissons migrateurs ;

- de ne pas respecter les dispositions relatives aux débits réservés ;

- de ne pas respecter les prescriptions de l'acte déclaratif d'utilité publique pris pour l'application de la procédure du débit affecté.

Enfin, le paragraphe V est une disposition de coordination à l'article L. 216-9 qui tient compte des modifications introduites par l'article 7 du projet de loi.

Proposition de votre commission :

Sur cet article, votre commission préconise l'adoption de deux amendements de précision et de deux amendements de coordination avec ceux qu'elle vous a proposés à l'article 4 sur les dispositions relatives au classement des cours d'eau et aux débits réservés.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 -
(Articles L. 432-3 et L. 432-4 du code de l'environnement) -

Sanctions en cas de destruction de frayères et possibilité d'imposer des mesures de rétablissement du milieu aquatique

L'article 8 comporte des dispositions qui traitent des sanctions encourues en cas de destruction de frayères, de zones croissance ou de zones d'alimentation ou de réserves de nourriture de la faune piscicole.

Le paragraphe I modifie l'article L. 432-3 du code de l'environnement qui, dans sa rédaction actuelle, indique que les installations ou travaux qui sont de nature à opérer de telles destructions sont soumis à autorisation et que le défaut d'obtention de cette autorisation est puni de 18 000 euros d'amende. La modification proposée renverse ce principe en prévoyant que toute activité conduisant à ces destructions est punie de 50 000 euros d'amende, à moins qu'elle ne résulte d'une opération autorisée et n'ait été expressément prévue par l'acte d'autorisation . Par analogie avec les dispositions de l'article L. 432-1 relatives aux déversements de rejets dans les eaux nuisant à la vie piscicole, l'article autorise désormais le tribunal à ordonner la publication d'un extrait du jugement aux frais de l'auteur de l'infraction dans deux journaux qu'il désigne.

Le paragraphe II complète l'article L. 432-4 en permettant au tribunal d'ordonner des mesures destinées à rétablir le milieu aquatique dans son état antérieur ou à créer un milieu équivalent en cas de condamnation pour destruction de frayères ou en cas de rejets nuisant à la faune aquatique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 9 -
(Article L. 435-5 du code de l'environnement) -

Réforme de la gratuité du droit de pêche octroyée aux associations agréées

Le droit actuellement en vigueur :

En vertu de l'article L. 435-1 du code de l'environnement, le droit de pêche appartient à l'Etat sur les cours d'eau domaniaux , à moins qu'un particulier ne se prévale d'un droit fondé sur titre. S'agissant du droit de pêche dans les cours d'eau non domaniaux, la situation est plus contrastée. Selon l'article L. 435-4, les propriétaires riverains ont le droit de pêche , qui est accessoire de leur droit de propriété, sur le lit de la rivière jusqu'au milieu du cours d'eau . Un propriétaire riverain est donc fondé à interdire la pêche dans ces endroits mais aussi le passage sur ses terres . Toutefois, en contrepartie du droit de pêche, les propriétaires ont, comme le prévoit l'article L. 432-1, l'obligation de protéger le patrimoine piscicole et les milieux aquatiques, ce qui les oblige à assurer l'entretien des berges et du cours d'eau et donc réaliser parfois des travaux dans son lit afin de maintenir la vie aquatique.

Dans la pratique, une telle obligation peut s'avérer lourde pour le propriétaire. C'est pourquoi, ce dernier a la possibilité de confier l'entretien à une association agréée de pêche et de protection du milieu aquatique (AAPPMA) ou à la fédération départementale de ces associations , qui, en contrepartie, bénéficie du droit de pêche . En outre, l'article L. 435-5 indique que, si les propriétaires demandent des subventions publiques pour procéder à la remise en état ou à l'aménagement des rives et des fonds, le droit de pêche est exercé gratuitement par l'AAPPMA ou la fédération départementale pendant vingt ans . Au cours de cette période, le propriétaire conserve néanmoins le droit d'exercer la pêche pour lui-même, son conjoint, ses ascendants et descendants. Pour autant, ce droit de pêche reconnu au propriétaire ne doit pas être confondu avec le droit de pêcher, qui ne peut être exercé que si le propriétaire adhère à une association de pêche et s'acquitte de la taxe piscicole, comme l'y oblige l'article L. 436-1 32 ( * ) .

Le texte du projet de loi :

L'article 9 du projet de loi modifie l'article L. 435-5 du code de l'environnement qui pose le principe de la gratuité du droit de pêche pour les AAPPMA ou les fédérations quand l'entretien des cours d'eau non domaniaux est exécuté sur fonds publics. Il précise ainsi qu'au cas où l'entretien serait réalisé, pour sa plus grande part , par des fonds publics le droit de pêche est alors exercé, hors les cours attenantes aux habitations et les jardins , gratuitement pour une durée de cinq ans (contre vingt ans auparavant) par les AAPPMA ou par les fédérations. La modification proposée maintient le droit reconnu au propriétaire d'exercer pour lui-même, son conjoint, ses ascendants et descendants, le droit de pêche pendant cette période. Enfin, il renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir ses modalités d'application.

Proposition de votre commission :

Sur cet article, votre commission vous propose un amendement tendant à insérer au début de cet article une disposition modifiant l'article L. 435-1 du code de l'environnement afin de préciser que le droit de pêche de l'Etat ne s'applique que sur le domaine public fluvial de l'Etat et non sur l'ensemble du domaine public fluvial défini à l'article 1 er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure. Cette disposition est indispensable pour assurer la cohérence de cet article L. 435-1 avec la création , par l'article 56 de la loi du 30 juillet 2003 relative aux risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, d'un domaine public fluvial appartenant aux collectivités territoriales ou à leurs groupements , défini également à l'article 1 er du code du domaine public fluvial. De fait, sur le domaine décentralisé, le droit de pêche, lié à la propriété, ne peut pas appartenir à l'Etat. Cet amendement traduit ainsi l'engagement du Gouvernement qui entendait laisser toute liberté aux collectivités territoriales dans la gestion de leurs droits, notamment de pêche, sur leur domaine public fluvial.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 10 -
(Articles L. 436-9 et L. 432-11 du code de l'environnement) -

Gestion des peuplements des cours d'eau

L'article 10 élargit les cas dans lesquelles l'autorité administrative chargée de la pêche en eau douce peut autoriser la capture, le transport et la vente de poissons. L'article L. 436-9 du code de l'environnement, dans sa rédaction actuelle, interdit de capturer et de transporter des espèces destinées à la reproduction ou au repeuplement en période d'ouverture de la pêche, mais permet à l'administration d'autoriser de telles pratiques pendant les périodes de fermeture.

La modification à l'article L. 436-9 proposée par le paragraphe I offre à l'administration la possibilité d'autoriser, en tout temps , « la capture, le transport ou la vente de poissons, à des fins sanitaires, scientifiques et écologiques, notamment pour en permettre le sauvetage, le dénombrement, la reproduction, favoriser le repeuplement et remédier aux déséquilibres biologiques ».

Le paragraphe II abroge, en conséquence, l'article L. 432-11 qui prévoyait que les conditions d'autorisation du transport de certaines espèces de poissons étaient définies par décret en Conseil d'Etat, dans la mesure où ces modalités seront désormais déterminées par l'autorité administrative.

Selon l'exposé des motifs du projet de loi, la modification prévue par cet article serait de nature à encourager la participation des pêcheurs professionnels, dont l'action favorise déjà le maintien des populations piscicoles autochtones dans les grands lacs alpins, à la protection de la faune aquatique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 11 -
(Articles L. 436-14 à L. 436-16 du code de l'environnement) -

Dispositions de lutte contre le braconnage

Le texte du projet de loi :

L'article 11 du projet de loi propose une nouvelle rédaction pour trois des quatre articles de la section 5 du chapitre VI du titre III du livre IV du code de l'environnement, consacrée à la commercialisation des poissons, afin de lutter plus efficacement contre la vente de poissons par des personnes qui n'ont pas qualité pour exercer une telle activité .

Article L. 436-14 du code de l'environnement -

Sanctions

La nouvelle rédaction de l'article L. 436-14 prévoit que la commercialisation des poissons , appartenant aux espèces mentionnées au 2° de l'article L. 432-10, est possible si le vendeur en justifie l'origine . A contrario, si le vendeur est incapable de justifier l'origine de ces poissons, il encourt une amende de 3 750 euros . Les espèces concernées par ces dispositions sont celles qui ne peuvent être introduites dans des milieux où elles ne sont pas représentées qu'en vertu d'une autorisation. Leur liste est fixée par l'article 1 er de l'arrêté du 17 décembre 1985 et concerne certaines espèces protégées comme le saumon atlantique ou le brochet.

Article L. 436-15 du code de l'environnement -

Lutte contre le braconnage

L'article L. 436-15 pose le principe d'interdiction de vente du produit d'une pêche par des personnes qui n'auraient pas la qualité de pêcheur en eau douce . Il punit ainsi d'une amende de 3 750 euros d'amende aussi bien les activités de braconnage que le fait d'acheter ou de commercialiser sciemment le produit d'une pêche qui n'aurait pas été réalisée par un pêcheur professionnel.

Article L. 436-16 du code de l'environnement -

Protection des espèces

Enfin, l'article L. 436-16 punit d'une amende de 22 500 euros le fait de pêcher trois espèces protégées (alevin d'anguille, saumon et esturgeon) dans une zone ou pendant une période où leur pêche est interdite mais également le fait d'utiliser un instrument ou de pratiquer tout mode de pêche qui serait interdit pour ces espèces, cette interdiction valant également en cas de détention d'un tel instrument sur un lieu de pêche.

Proposition de votre commission :

Sur cet article, votre commission vous propose un amendement tendant à renvoyer à un décret l'énumération des espèces protégées , dont la pêche est punie d'une amende de 22 500 euros. En effet, le fait d'inscrire dans le corps même de la loi le nom de ces espèces risque d'alourdir la procédure et nécessite de modifier une norme législative pour faire évoluer cette liste. Au surplus, selon les informations communiquées à votre rapporteur, les espèces protégées par ces dispositions ne seront pas nécessairement les mêmes en métropole et dans les départements d'outre-mer, ce qui justifie d'autant plus de laisser toute souplesse au pouvoir réglementaire pour identifier ces espèces.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 12 -
(Article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure) -

Classement des cours d'eau des DOM dans le domaine public fluvial

Le texte du projet de loi :

L'article 1 er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure définit l'étendue du domaine public fluvial , qui comprend notamment les cours d'eau et les lacs domaniaux.

Toutefois, l'article L. 90 du code du domaine public de l'Etat prévoit un statut particulier pour les eaux dans les départements d'outre-mer 33 ( * ) (DOM). En effet, en vertu de ces dispositions, toutes les eaux stagnantes ou courantes , à l'exception des eaux pluviales même lorsqu'elles sont accumulées artificiellement, et tous les cours d'eau navigables, flottables ou non, naturels ou artificiels qui sont situés dans ces quatre départements , font partie du domaine public de l'Etat . Cette domanialité des eaux dans les DOM, qui remonte à 1948, trouvait sa justification dans la rareté de l'eau dans ces départements et dans les difficultés conséquentes de gestion et de partage de cette ressource. Cependant, outre que ce statut particulier pouvait créer des problèmes juridiques dans la mesure où la distribution et le « paiement » de l'eau venait à l'encontre du principe d'inaliénabilité du domaine public, il ne se justifiait plus depuis la promulgation des dispositions de la loi sur l'eau de 1992 relatives à la gestion équilibrée de la ressource en eau et surtout depuis la création d'offices de l'eau dans les DOM.

Tirant les conclusions de ces évolutions, l'article 12 du projet de loi propose que les cours d'eau et lacs naturels non déclassés dans ces quatre départements soient classés dans le domaine public fluvial et soient, en conséquence, soumis aux dispositions du code du domaine public fluvial, afin de donner aux eaux situées dans les DOM le même statut qu'en métropole. Cette modification du régime juridique devrait en particulier permettre aux collectivités locales des DOM de bénéficier des dispositions introduites par la loi relative aux libertés et responsabilités locales 34 ( * ) leur autorisant à devenir propriétaires d'un domaine public fluvial . Au surplus, d'après l'exposé des motifs du projet de loi, cette modification devrait faciliter la gestion de ces cours d'eau en permettant de faire application des dispositions du code du domaine public fluvial relatives à leur délimitation et à leur déclassement, plus souples que celles du code du domaine de l'Etat.

Votre rapporteur tient enfin à préciser que, par coordination, l'article 49 du projet de loi procède à la suppression des deuxième et troisième alinéas de l'article L. 90 du code du domaine de l'Etat.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 13 -
(Article 1er de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004) -

Élargissement des stipulations du contrat de service public
des entreprises électriques et gazières

Le texte du projet de loi :

L'article 1 er de la loi du 9 août 2004 35 ( * ) a prévu que les entreprises Électricité de France et Gaz de France signent avec l'Etat un contrat précisant les objectifs et les modalités de mise en oeuvre des missions de service public qui leur sont assignées par la loi . Ces contrats détaillent divers éléments de ces missions comme les exigences de service public en matière de sécurité d'approvisionnement, de régularité et de qualité du service rendu aux consommateurs, l'évolution pluriannuelle des tarifs de vente de l'électricité et du gaz ou la politique de protection de l'environnement , incluant l'utilisation rationnelle des énergies et la lutte contre l'effet de serre .

L'article 13 du projet de loi propose de compléter le contenu de ces contrats de service public en prévoyant que, s'il y a lieu, ces contrats précisent les modalités de mise en oeuvre d'une gestion coordonnée des ouvrages hydroélectriques dans le cadre des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux . Une telle modification concerne EDF qui est le premier producteur d'hydroélectricité de France. En outre, l'article 1 er de cette loi autorisant l'Etat à signer des contrats de service public avec d'autres entreprises des secteurs électrique et gazier, une telle disposition pourrait s'appliquer à d'autres hydrauliciens (comme la Compagnie nationale du Rhône ou la Société Hydroélectrique du Midi) qui souhaiteraient signer un tel document avec l'Etat.

Proposition de votre commission :

Sur cet article, votre commission vous propose de modifier, par un amendement le dixième alinéa de la loi du 9 août 2004 afin de préciser que le contrat de service public définit également, dans ses stipulations qui concernent la politique de protection de l'environnement, la place qui est faite au développement des énergies renouvelables, notamment celui de l'hydroélectricité .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II -

Gestion quantitative

Le chapitre II du titre I er du projet de loi, composé de trois articles, contient des dispositions relatives à la gestion quantitative de l'eau qui concernent la protection des aires de captage d'eau potable, l'institution de servitudes d'utilité publique autour des ouvrages hydrauliques et le respect par les installations classées pour la protection de l'environnement de la réglementation sur la police de l'eau.

Article 14 -
(Article L. 211-3 du code de l'environnement) -

Délimitation de zones correspondant
aux bassins d'alimentation des captages d'eau potable

Les dispositions de la loi relative à la politique de santé publique :

Le projet de loi sur l'eau élaboré par le Gouvernement précédent comportait des dispositions relatives à la protection de la qualité des eaux destinées à la consommation. Toutefois, compte tenu de l'interruption de la discussion de ce texte et des délais liés à l'élaboration du présent projet de loi, ces dispositifs ont été intégrés dans la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique 36 ( * ) . Il ressort du vote de cette loi, dont les dispositions ont été intégrées dans le code de la santé publique 37 ( * ) , que, pour assurer la protection des captages d'eau potable, l'acte portant déclaration d'utilité publique des travaux de prélèvement d'eau destinée à la consommation définit plusieurs zones de protection autour des installations de captage.

En premier lieu, un périmètre de protection immédiate , dont l'étendue est comprise entre quelques mètres et quelques centaines de mètres autour des installations de captage, doit être institué, y compris pour les captages antérieurs au 18 décembre 1964 38 ( * ) bénéficiant d'une protection naturelle efficace. Les collectivités territoriales ont l'obligation d'acquérir en pleine propriété les terrains qui sont situés dans cette zone, même si la gestion des installations a été confiée à un délégataire. En outre, dans ces périmètres, les collectivités publiques peuvent , lors de l'instauration ou du renouvellement des baux ruraux portant sur ces terrains, prescrire au preneur des modes d'utilisation du sol et des pratiques agricoles qui soient respectueux de la qualité de la ressource en eau .

En second lieu, l'acte déclaratif d'utilité publique peut instituer un périmètre de protection rapprochée , dans lequel les installations, travaux, activités ou occupation des sols de nature à affecter la qualité des eaux peuvent être interdits ou réglementés. Le rapport de MM. Jean-Louis Lorrain et Francis Giraud sur le projet de loi de santé publique 39 ( * ) précise que l'étendue de ces périmètres est déterminée en fonction des caractéristiques géologiques et hydrologiques des terrains situés autour du point de captage . Dans ces zones, les collectivités locales ou les établissements de coopération intercommunale compétents peuvent instaurer le droit de préemption urbain.

Enfin, s'il y a lieu, les collectivités locales peuvent définir un périmètre de protection éloigné à l'intérieur duquel les activités, installations, dépôts ou occupation des sols peuvent être réglementés.

La loi prévoit néanmoins que lorsque les conditions hydrologiques et hydrogéologiques permettent d'assurer efficacement la préservation de la qualité de l'eau par des mesures de protection limitées au voisinage immédiat du captage, l'acte portant déclaration d'utilité publique peut n'instaurer qu'un périmètre de protection immédiate.

Au total, ces trois types de périmètre concernent les zones situées à proximité immédiate des points de captage des eaux potables . Aussi le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques prévoit-il de compléter ces dispositions en permettant la définition de zones de protection des aires d'alimentation des captages d'eau potable plus larges afin de lutter contre les pollutions diffuses , grâce à une procédure rendue plus cohérente dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux.

Le texte du projet de loi :

L'article 14 du projet de loi complète le paragraphe II de l'article L. 211-3 du code de l'environnement, qui permet , en l'état du droit en vigueur, au Gouvernement d'imposer par décret en Conseil d'Etat des prescriptions nationales ou particulières à certaines parties du territoire afin d'assurer une gestion équilibrée des ressources en eau .

Votre rapporteur rappelle que la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux 40 ( * ) avait déjà modifié cet article pour autoriser le pouvoir réglementaire à délimiter, à l'intérieur des zones humides 41 ( * ) , des « zones humides d'intérêt environnemental particulier » dont le maintien ou la restauration présente un « intérêt pour la gestion intégrée du bassin versant, ou une valeur touristique, écologique, paysagère ou cynégétique particulière ».

Sur la base de ce dispositif, afin de restaurer, préserver, gérer et mettre en valeur de façon durable ces zones, le pouvoir réglementaire établira ainsi , en concertation avec les acteurs locaux 42 ( * ) , un programme d'actions . Un décret , pris sur le fondement de cette disposition, pourra d'ailleurs autoriser ces programmes à préciser les pratiques , notamment agricoles , à promouvoir ainsi que les moyens prévus pour favoriser leur généralisation, voire en rendre certaines obligatoires et préciser les modalités selon lesquelles ces pratiques pourraient bénéficier d'aides lorsqu'elles induisent des surcoûts ou des pertes de revenus. Votre rapporteur note que la loi du 23 février 2005 reprenait ainsi un dispositif créé par la loi du 31 juillet 2003 qui permettait la mise en place de bonnes pratiques agricoles dans les zones de lutte contre l'érosion des sols.

En premier lieu, l'article 14 du projet de loi prévoit de compléter ce dispositif du code de l'environnement en autorisant le Gouvernement à délimiter, par décret en Conseil d'Etat, des zones où il est nécessaire d'assurer la protection des aires d'alimentation des captages d'eau potable d'une importance particulière pour l'approvisionnement actuel ou futur . Ces zones seront délimitées par le plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques, élaboré dans le cadre du SAGE. Enfin, pour la gestion de ces zones, le pouvoir réglementaire pourra, dans les mêmes conditions que pour les zones humides d'intérêt environnemental particulier, définir un programme d'action, comportant également des bonnes pratiques agricoles à promouvoir, qui pourront être rendues obligatoires .

L'étude d'impact du projet de loi précise quelques exemples de « bonnes pratiques ». Il pourrait s'agir :

- de la mise en place de bandes et de dispositifs enherbés ;

-  de la conversion des terres en prairies ;

- d'une obligation de rotation de cultures ;

- de la suppression de certaines cultures ;

- de la prohibition de l'utilisation de phytosanitaires ou de désherbants ;

- de l'utilisation de compost de déjections animales ;

- de la création de capacités supplémentaires de stockage des effluents d'élevage ;

- d'aménagements limitant le transfert de résidus de pesticides.

D'après l'étude d'impact du projet de loi, ces plans d'actions visent à garantir une bonne qualité des eaux dans les aires d'alimentation des principaux captages, ce qui représente 900 unités desservant chacune plus de 10.000 habitants. En moyenne, ces zones de protection auraient vocation à protéger une aire d'alimentation dont la superficie se situerait généralement aux alentours de quatre kilomètres carrés.

En second lieu, l'article 14 habilite le Gouvernement à instituer des périmètres à l'intérieur desquels les autorisations de prélèvement d'eau pour l'irrigation seront délivrées à un organisme unique pour le compte de plusieurs adhérents, afin de rationaliser la gestion de l'eau. Dans la pratique, ces organismes uniques sont des associations syndicales autorisées regroupant les propriétaires qui bénéficient d'autorisations de prélèvement sur le périmètre visé. Ces dispositions concernent également les sociétés ayant reçu concession de l'exploitation d'un droit d'eau ou d'un ouvrage de stockage d'eau pour les besoins d'utilisateurs situés dans un périmètre donné (comme la Compagnie d'aménagement des Coteaux de Gascogne). L'organisme unique disposera ainsi d'un volume d'eau défini par le préfet en fonction de la disponibilité de la ressource et aura pour mission de le gérer et de le répartir équitablement entre les différents utilisateurs.

Enfin, l'article 14 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin d'édicter des règles destinées à assurer la sécurité des ouvrages hydrauliques , autres que les ouvrages concédés en application de la loi du 16 octobre 1919, et d'en prévoir les modalités de contrôle . Actuellement, les dispositions législatives du code de l'environnement ne permettent d'édicter des prescriptions visant à garantir la sécurité des ouvrages hydrauliques qu'au cas par cas, ce qui nécessite des délais parfois importants. En effet, les prescriptions nationales en matière de sécurité des ouvrages hydrauliques font aujourd'hui l'objet de simples circulaires, sans force juridique contraignante, qui visent les barrages ou les digues « intéressant la sécurité publique », dont la rupture aurait des répercussions graves pour les personnes. Face aux risques liés à une éventuelle rupture d'un ouvrage hydraulique, l'article 14 du projet de loi permet à l'Etat de déterminer des prescriptions nationales applicables à tous les ouvrages dont l'importance et la localisation peuvent avoir des enjeux en matière de sécurité publique . La nécessité de définir un corpus de normes de sécurité harmonisé s'impose d'autant plus que plusieurs missions d'inspection conduites par le ministère de l'écologie et du développement durable ont montré l'hétérogénéité entre départements de la prise en compte des règles de sécurité prescrites par les préfets pour les ouvrages hydrauliques.

Surtout, les prescriptions édictées sur la base de cet article pourront viser tous les ouvrages hydrauliques , autres que les concessions hydroélectriques, c'est à dire tous les barrages, quel qu'en soit l'usage, mais aussi les digues de protection contre les inondations. Au total, ce dispositif vise à donner une base juridique solide et homogène aux prescriptions relatives à la sécurité , en permettant de les encadrer par décret.

Proposition de votre commission :

Sur cet article, votre commission vous propose d'adopter quatre amendements.

Votre commission préconise, dans un souci de cohérence, d'insérer, par un amendement, des modifications au début de cet article afin de renvoyer les modalités d'application des programmes d'action définis pour les zones humides d'intérêt environnemental particulier aux dispositions prévues à l'article L. 114-1 du code rural , ce qui nécessite de modifier l'alinéa b) du 4° de l'article L. 211-3 du code de l'environnement et de supprimer le c), dans leur rédaction issue de la loi relative au développement des territoires ruraux. Un tel amendement aura pour avantage de renforcer la cohérence entre les différents dispositifs (zones d'érosion, zones humides et désormais zones de protection des captages) en renvoyant au seul code rural la définition des programmes d'action .

Par ailleurs, en plus d'un amendement rédactionnel , votre commission vous propose un amendement précisant qu'outre les zones de protection des captages d'eau potable les SAGE puissent délimiter des zones dans lesquelles l'érosion diffuse des sols agricoles est de nature à compromettre la réalisation des objectifs de bon état ou de bon potentiel écologique des eaux. En effet, l'érosion diffuse des sols agricoles peut avoir pour conséquence d'amener vers les cours d'eau des matières en suspension ainsi que, lorsqu'ils sont présents dans les sols, des pesticides ou des résidus de pesticides. Or, le ruissellement de ces éléments réduit l'oxygénation des rivières et peut affecter la vie et la diversité des espèces aquatiques, ce qui a pour effet de nuire à l'état écologique des eaux. La délimitation de telles zones permettra ainsi de prévenir ces pollutions diffuses en incitant à la mise en place de bonnes pratiques agricoles.

Enfin, s'agissant des dispositions relatives aux autorisations de prélèvement d'eau, votre commission préconise l'adoption d'un amendement tendant à prévoir que pour la fixation des périmètres institués par décret pour délivrer les autorisations de prélèvement d'eau à des organismes uniques, ces derniers devront regrouper l'ensemble des préleveurs dans le périmètre concerné afin de donner à ces dispositions une efficacité maximale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 15 -
(Article L. 214-4-1 [nouveau] du code de l'environnement et article 28 bis [nouveau] de la loi du 16 octobre 1919) -

Règles relatives à la sécurité des concessions hydroélectriques
et établissement de servitudes dans le périmètre des ouvrages hydrauliques

Le texte du projet de loi :

Le paragraphe I de l'article 15 insère un nouvel article (L. 214-4-1) dans la partie du code de l'environnement consacrée aux autorisations et déclarations des ouvrages classés au titre de la police de l'eau. Ce dispositif permettra à l'autorité administrative, à tout moment, de décider d'instituer des servitudes d'utilité publique relatives à l'utilisation du sol dans le périmètre des ouvrages hydrauliques soumis à autorisation ou à déclaration qui présentent un danger pour la sécurité publique .

Ces servitudes pourront limiter ou interdire le droit d'implanter des constructions ou des ouvrages et restreindre les possibilités d'aménager des terrains de camping ou de stationnement de caravanes. Elles pourront également subordonner la délivrance d'un permis de construire au respect de prescriptions techniques tendant à limiter le danger d'exposition des vies humaines à la submersion . L'instauration de ces servitudes tiendra compte de la probabilité d'occurrence , de la cinétique , de la nature et de l'intensité des risques et pourront, dans un même périmètre, s'appliquer de façon modulée suivant les différentes zones . En tout état de cause, elles ne pourront avoir pour conséquence la destruction ou l'abandon de constructions existantes régulièrement implantées avant leur entrée en vigueur. Suivant la procédure traditionnelle, l'article précise que le périmètre et le contenu des servitudes seront soumis à enquête publique et seront annexés au plan local d'urbanisme . Les servitudes ne pourront donner droit à indemnisation que si elles entraînent un préjudice direct, matériel et certain.

Le paragraphe II insère un nouvel article (28 bis) dans la loi du 16 octobre 1919. Il précise que les stipulations du cahier des charges type, élaboré pour les concessions hydrauliques, relatives à la sécurité et à la sûreté des ouvrages, et leurs modifications sont applicables de plein droit aux titres administratifs (autorisations et concessions) en cours sans que leur titulaire puisse prétendre à indemnisation pour ce motif. En pratique, cette modification du droit en vigueur permettra d'intégrer dans le cahier des charges des concessions hydrauliques existantes , du fait de la possibilité pour l'Etat de modifier le cahier des charges type par décret, de nouvelles prescriptions de sécurité et de sûreté sans que cela ouvre droit à indemnisation.

Observations de votre commission :

Tout en souscrivant aux buts poursuivis par le dispositif de l'article 15 du projet de loi, votre commission relève que la procédure qu'il propose d'instituer est proche de celle qui existe actuellement pour les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE). Il convient notamment de relever qu'aucune règlementation ne permet aujourd'hui de maîtriser l'urbanisation à l'aval immédiat des barrages qui pourraient présenter des risques pour la sécurité des personnes et des biens. Ces dispositions du projet de loi donneront donc à l'Etat les moyens de contrôler le développement des constructions dans les zones situées à proximité des ouvrages hydrauliques et exposées, de ce fait, à un risque majeur en cas de rupture d'un barrage, en particulier si les délais d'alerte et d'évacuation sont plus longs que ceux délais d'arrivée de la vague. Votre commission note que le périmètre précis d'application des servitudes prévues à cet article devrait , comme cela est prévu pour les ICPE à l'article L. 515-8 du code de l'environnement, être défini sur la base d'une étude de danger ou d'une étude d'onde de rupture qui serait désormais demandée au maître d'ouvrage du barrage , en application des dispositions prévues à l'article précédent du projet de loi pour les ouvrages hydrauliques et des dispositions du paragraphe II du présent article pour les concessions hydrauliques.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 15 -
(Article L. 214-4-2 [nouveau] du code de l'environnement) -

Présentation par l'exploitant d'un ouvrage hydraulique
d'une étude de dangers

Votre commission constate qu'aujourd'hui, en vertu du droit en vigueur, aucune étude de dangers ne peut être exigée pour les ouvrages hydrauliques , en dehors des barrages concernés par les plans particuliers d'intervention (PPI) 43 ( * ) . Ce vide juridique a donc conduit le Gouvernement à proposer dans le présent projet de loi les dispositions prévues à l'article 14 (7° de l'article L. 211-3 du code de l'environnement) pour les ouvrages hydrauliques et à l'article 15 (paragraphe II) pour les concessions hydrauliques afin de permettre à l'Etat de déterminer par décret des règles nationales de sécurité pour ces ouvrages. Ces dispositions donneront ainsi toute latitude au Gouvernement pour imposer, par voie réglementaire, une obligation de présenter une étude de dangers qui pourrait concerner un plus grand nombre d'ouvrages . Votre commission partage bien évidemment les objectifs du Gouvernement en la matière et juge indispensable que toutes les précautions puissent être prises pour assurer la sécurité des personnes et des biens dans les cas où elle pourrait être menacée par l'existence d'ouvrages hydrauliques.

Toutefois, votre commission estime que la fixation d'une telle obligation relève pleinement du domaine de la loi , comme c'est le cas pour les installations classées pour la protection de l'environnement (article L. 512-1 du code de l'environnement). C'est d'ailleurs votre commission qui, à l'initiative de son rapporteur, notre collègue Yves Détraigne, avait proposé que la loi définisse la méthodologie de ces études de dangers pour les ICPE.

Pour ces raisons, votre commission vous propose, par un amendement portant article additionnel après l'article 15, d'adopter un dispositif , inséré au sein des articles du code de l'environnement relatifs à la réglementation des installations classées au titre de la police de l'eau, qui permet explicitement au Gouvernement de demander aux exploitants d'une installation hydraulique ou d'une concession hydraulique la présentation d'une étude de dangers . Elle souhaite néanmoins encadrer le champ de cette habilitation réglementaire en précisant que seuls les ouvrages les plus importants (critères de taille ou de volume de la retenue d'eau) et qui présentent des risques avérés pour la sécurité publique pourront se voir imposer une telle obligation. En effet, la présentation de cette étude constitue une procédure lourde et coûteuse pour les exploitants. Aussi convient-il de limiter cette contrainte supplémentaire aux seules situations les plus dangereuses et justifiées au regard des enjeux en matière de sécurité publique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 16 -
(Article L. 214-7 du code de l'environnement) -

Application des règles relatives
à la gestion équilibrée des ressources en eau
aux installations classées pour la protection de l'environnement

L'article 16 du projet de loi tend à élargir aux ICPE l'application de certaines dispositions qui concernent aujourd'hui uniquement les ouvrages réglementés au titre de la police de l'eau.

Le droit actuellement en vigueur :

Les dispositions du titre premier du livre cinquième du code de l'environnement fixent le régime juridique applicable aux installations classées pour la protection de l'environnement, tel qu'il résulte de la loi du 19 juillet 1976 44 ( * ) . L'article L. 511-1 du code de l'environnement soumet à autorisation ou à déclaration les installations qui peuvent « présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature et de l'environnement, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique ».

D'après les éléments d'information contenus dans le rapport de notre collègue Yves Détraigne sur le projet de loi relatif à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages 45 ( * ) , on dénombrait, début 2003 46 ( * ) , plus de 500.000 installations classées pour la protection de l'environnement (450.000 installations soumises à déclaration et 63.000 installations soumises à autorisation préfectorale). Votre rapporteur note que sont comprises dans ces statistiques les installations « Seveso », qui sont au nombre de 1.250, dont 670 sont dites « seuil haut ». Ce régime juridique a notamment pour conséquence d' astreindre les exploitants d'installations soumises à autorisation à la réalisation d'une étude de dangers et la délivrance de l'autorisation peut être subordonnée au respect de certaines prescriptions (éloignement des habitations, garanties financières pour démantèlement de l'installation etc...).

Le texte du projet de loi :

L'article 15 du projet de loi reformule le libellé de l'article L. 214-7. Le premier alinéa de son I pose le principe selon lequel les ICPE doivent également respecter les objectifs et les exigences relatifs à la gestion équilibrée de la ressource en eau tels qu'ils sont définis à l'article L. 211-1.

Le second alinéa du I précise que les ICPE pourront se voir imposer des mesures permettant la limitation ou la suspension provisoire des usages de l'eau pour faire face à une menace ou aux conséquences d'accidents, de sécheresse, d'inondations ou à un risque de pénurie (du fait de la référence aux décrets prévus au 1° du II de l'article L. 211-3).

Cet alinéa reprend également des principes déjà fixés par l'article L. 214-7 dans sa rédaction actuelle. Les ICPE permettant d'effectuer à des fins non domestiques des prélèvements en eau superficielle ou des déversements, ainsi que toute installation de pompage des eaux souterraines, doivent ainsi être pourvues des moyens de mesure ou d'évaluation appropriés (application de l'article L. 214-8). Les sanctions pénales prévues en cas de déversement ou de rejet de substances dont l'action ou les réactions entraînent des effets nuisibles sur la santé ou des dommages à la flore ou à la faune (renvoi à l'article L. 216-6) leurs sont applicables. Enfin, en cas de non-respect de ces prescriptions, toute mesure utile , y compris l'interdiction d'exploiter l'installation, peut être ordonnée pour faire cesser le trouble , soit sur réquisition du ministère public agissant à la requête de l'autorité administrative ou d'une association agréée de protection de l'environnement, soit même d'office par le juge d'instruction saisi des poursuites ou par le tribunal correctionnel (en référence à l'article L. 216-13).

Le troisième alinéa du I rappelle que les dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux et des schémas d'aménagement des eaux sont opposables aux ICPE , dans les conditions prévues par les articles 29 et 32 du projet de loi.

Enfin, le II de l'article L. 214-7 reprend les dispositions qui précisaient que les mesures individuelles et réglementaires prises en application de la législation sur les installations classées fixent les règles applicables aux installations classées ayant un impact sur le milieu aquatique , notamment en ce qui concerne leurs rejets et leurs prélèvements.

Proposition de votre commission :

Sur cet article, votre commission vous propose un amendement de rédaction global tendant à ne modifier qu'à la marge l'article L. 214-7 du code de l'environnement. En effet, votre commission considère que la rédaction proposée par l'article 16 n'apporte pas d'éléments nouveaux, hormis le fait que les ICPE pourront se voir imposer les mesures prévues par décret permettant la limitation ou la suspension provisoire des usages de l'eau . Votre rapporteur tient d'ailleurs à souligner que les préfets ont déjà la possibilité, par arrêté complémentaire, de limiter les usages de l'eau pour les ICPE. Aussi cet amendement prévoit-il d'inscrire dans l'article L. 214-7 que les mesures prises en application des décrets prévus au 1° du II de l'article L. 211-3 sont applicables aux ICPE. En outre, il propose une mesure de simplification à l'article L. 214-8 du code de l'environnement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III -

Préservation de la qualité des eaux et des milieux aquatiques

Le chapitre III du titre I er du projet de loi, qui comporte quatre articles, contient des dispositions relatives à la préservation de la qualité des eaux et des milieux aquatiques visant notamment à améliorer la lutte contre les pollutions diffuses dues à l'emploi des produits biocides et phytosanitaires.

Article 17 -
(Article L. 522-8 du code de l'environnement) -

Contrôle de la traçabilité des produits biocides

La réglementation des substances biocides :

Les substances biocides sont principalement utilisées dans les pesticides à usage non agricole . Elles sont incorporées dans une large variété de produits comme les désinfectants ménagers, les produits antiparasitaires, les produits de traitement du bois ou des eaux et les peintures antisalissures. Or, ces produits , qui sont utilisés pour détruire, repousser ou rendre inefficaces les organismes nuisibles, sont susceptibles d'avoir des effets nocifs sur l'homme, l'animal ou l'environnement .

Afin de renforcer le contrôle des biocides , une directive , parue en 1998 47 ( * ) , a posé les bases d'une réglementation commune aux différents Etats membres de l'Union européenne pour garantir l'unicité du marché intérieur. Les dispositions de cette directive ont été transposées en partie dans le droit français par l'ordonnance du 11 avril 2001 48 ( * ) , avec l'introduction de nouveaux articles dans le code de l'environnement (L. 522-1 à L. 522-18), et par la publication d'un décret relatif au contrôle de la mise sur le marché des produits biocides 49 ( * ) .

Conformément à cette nouvelle réglementation, un produit biocide ne peut être mis sur le marché que s'il a été autorisé, au préalable, par le ministère de l'environnement . A terme, seuls les biocides contenant des substances autorisées au niveau communautaire devraient pouvoir être commercialisés. Dans ce schéma, l'autorisation des produits et l'inscription des substances sur les listes communautaires ne pourront intervenir qu'après évaluation de leurs dangers, de leurs risques et de leur efficacité. Pour procéder à ces évaluations, les autorités administratives s'appuient sur l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE) et, depuis l'arrêté du 16 décembre 2004, sur l'Institut national de recherche et de sécurité (INRS) qui a désormais qualité pour recevoir les informations relatives à l'évaluation des substances actives et des produits biocides mis sur le marché et pour participer à leur évaluation 50 ( * ) .

Au total, ces nouvelles règles ont pour objet d'assurer un niveau de protection élevé de l'environnement en limitant la mise sur le marché aux seuls produits biocides efficaces présentant le moins de risques. De telles mesures doivent contribuer à prévenir les effets à long terme de ces produits , notamment leurs effets cancérogènes ou toxiques pour la reproduction.

Le texte du projet de loi :

L'article 17 du projet de loi prévoit de compléter les dispositions introduites en application de la législation européenne, en modifiant l'article L. 522-8 du code de l'environnement.

Le paragraphe I modifie le I de l'article L. 522-8. Dans sa rédaction actuelle, ce dispositif permet à l'autorité administrative de mettre à la charge des producteurs, importateurs ou responsables de la mise sur le marché de substances actives biocides les dépenses résultant de la conservation, de l'examen de l'exploitation et de l'expertise des informations fournies dans les dossiers de déclaration 51 ( * ) ou lors de la demande d'autorisation de mise sur le marché déposée au niveau des autorités administratives nationales. Le projet de loi complète ces dispositions en prévoyant que les mêmes dépenses résultant des informations fournies dans les demandes d'inscription des substances biocides dans les listes communautaires pourront être mises à la charge de ces mêmes personnes .

Le paragraphe II complète l'article L. 522-8 par un nouveau paragraphe qui dispose que les responsables de la mise sur le marché des produits biocides tiennent à la disposition de l'autorité administrative les informations relatives aux quantités de produits mises sur le marché, afin d'en améliorer la traçabilité .

Votre commission approuve pleinement l'objectif d'amélioration de la traçabilité des produits biocides et souscrit sans réserve au dispositif proposé par le projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 18 -
(Article L. 254-1 du code rural) -

Création d'un registre concernant
la distribution des produits antiparasitaires

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 254-1 du code rural subordonne la mise en vente, la vente ou la distribution à titre gratuit aux utilisateurs des produits à usage agricole et des produits assimilés antiparasitaires à la détention d'un agrément .

Selon l'article L. 253-1 du code rural, entrent dans cette catégorie :

- Les antiseptiques et les anticryptogamiques destinés à la protection des cultures et des matières végétales ;

- Les herbicides ;

- Les produits de défense contre les vertébrés et invertébrés nuisibles aux cultures et aux produits agricoles ;

- Les adjuvants vendus seuls ou en mélange et destinés à améliorer les conditions d'utilisation des produits définis ci-dessus ;

- Les produits de défense des végétaux contre les attaques bactériennes et virales, ainsi que tout produit autre que les matières fertilisantes et les supports de culture, destinés à exercer une action sur les végétaux et sur le sol ;

- Les produits utilisés en agriculture et destinés à la lutte contre des organismes animaux ou végétaux vecteurs de maladies humaines ou animales, à l'exception des médicaments.

L'article 18 du projet de loi tend à la création et à la tenue d'un registre répertoriant des informations sur ces produits et sur leur distribution. Il vise également à donner aux agents mentionnés à l'article L. 215-1 du code de la consommation (agents du service de la répression des fraudes, inspecteurs du travail, vétérinaires inspecteurs, inspecteurs des installations classées etc...) la possibilité de consulter ce registre .

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 19 -
(Article L. 253-14 du code rural) -

Habilitation de certains agents chargés de la police de l'eau
à rechercher et constater les infractions aux règles
relatives à l'usage des produits antiparasitaires

L'article L. 253-14 du code rural autorise les ingénieurs chargés de la protection des végétaux à contrôler l'application des dispositions relatives à la mise sur le marché des produits antiparasitaires à usage agricole 52 ( * ) , fixées par les articles L. 253-1 à L. 253-11 et L. 253-15 à L. 253-17 du code rural.

L'article 19 du projet de loi complète ces dispositions afin d'habiliter certains agents chargés de la police de l'eau à procéder à la recherche et à la constatation des infractions concernant l'utilisation des produits antiparasitaires .

L'article 19 du projet de loi habilite ainsi les agents mentionnés aux 1°, 2°, 5° et 9° du I de l'article L. 216-3 du code de l'environnement. Il s'agit :

- des fonctionnaires et agents, assermentés et commissionnés à cet effet, appartenant aux services de l'Etat chargés de l'environnement, de l'agriculture, de l'industrie, de l'équipement, des transports, de la mer, de la santé, de la défense, de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ;

- des inspecteurs des installations classées ;

- des agents assermentés et commissionnés à cet effet de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage et du Conseil supérieur de la pêche ;

- des agents assermentés et commissionnés des parcs nationaux et des réserves naturelles.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 19 -
(Article L. 213-21 [nouveau] du code de l'environnement) -

Agrément délivré par l'Etat à des organismes
spécialisés dans la lutte contre les pollutions

Le Centre d'expérimentation, de documentation et de recherche sur les pollutions accidentelles des eaux (CEDRE) est une association créée en 1978, à la suite du naufrage du navire pétrolier « Amoco Cadiz » pour améliorer la préparation à la lutte contre les pollutions accidentelles des eaux et renforcer le dispositif d'intervention français.

Le CEDRE est responsable, au niveau national, de la documentation, de la recherche et des expérimentations concernant les produits polluants, leurs effets, et les méthodes et moyens spécialisés utilisés pour les combattre. Sa mission de conseil et d'expertise englobe aussi bien les eaux marines que les eaux intérieures. Son financement est assuré par des subventions et des contrats publics et privés. Le fonctionnement de cette association est ainsi très largement dépendant de la subvention annuelle octroyée par le Ministère de l'écologie et du développement durable. Or, la Cour des Comptes a critiqué ce mode de financement dans les conclusions d'un contrôle qu'elle a réalisé en 2003 sur les associations financées par le ministère de l'écologie et du développement durable.

Dans le cadre de cette mission, la Cour des Comptes a notamment relevé que la forme associative du CEDRE n'apparaissait pas la plus pertinente au regard de ses missions de service public. La transformation de la structure en groupement d'intérêt public ou en établissement public aurait permis de remédier à cette situation. Néanmoins, il est également apparu que le cadre associatif actuel garantit la souplesse nécessaire à l'efficacité du CEDRE et à sa réactivité. Il est donc nécessaire de renforcer le contrôle de l'Etat sur cette structure sans pour autant compromettre les avantages de son mode de fonctionnement actuel.

Pour répondre aux remarques de la Cour des comptes, il est ainsi possible de s'inspirer du dispositif d'agrément mis en place pour la surveillance de la qualité de l'air (articles L. 221-3 et suivants du code de l'environnement). Aussi votre commission vous propose-t-elle, par un amendement portant article additionnel après l'article 19, de permettre à l'Etat d'agréer un ou plusieurs organismes, dont le CEDRE, dont l'action contribue à la prévention et à la lutte contre les pollutions accidentelles des eaux dans des conditions juridiques plus satisfaisantes .

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 20 -
(Articles L. 256-1 à L. 256-3 nouveaux du code rural) -

Réglementation relative aux matériels d'application
de produits antiparasitaires

Cet article instaure un contrôle des matériels destinés à l'application des produits antiparasitaires , appelés plus communément « pulvérisateurs ».

Il crée à cet effet, après le chapitre V du titre V du livre II du code rural, un chapitre VI intitulé « Règles liées aux pratiques agricoles » comportant trois articles L. 256-1 à L. 256-3.

Article L. 256-1 nouveau du code rural -

Contrôle des matériels antiparasitaires avant leur mise sur le marché

L'article L. 256-1 pose , dans son premier alinéa, le principe selon lequel les matériels précités doivent , avant leur mise sur le marché, respecter certaines normes environnementales et sanitaires .

Cette obligation concerne les matériels destinés à l'application :

- des produits antiparasitaires à usage agricole et des produits dont la liste est dressée à l'article L. 253-1 du code rural 53 ( * ) ;

- des produits biocides définis à l'article L. 522-1 du code de l'environnement 54 ( * ) .

Cette formulation permet de viser, non pas uniquement les pulvérisateurs à usage agricole, mais également ceux destinés à d'autres usages tels que, par exemple, ceux utilisés par la SNCF pour entretenir les voies de chemin de fer. La délimitation du champ d'application de ces dispositions sera précisée par le décret prévu à l'article L. 256-3.

La définition du pulvérisateur sera également précisée par voie règlementaire, tout comme les prescriptions qu'il devra respecter.

La règlementation prévue par le présent article s'applique aux produits vendus neuf ou d'occasion, par un professionnel du machinisme, pour une utilisation sur le seul territoire national.

Le deuxième alinéa de cet article L. 256-1 prévoit que la recherche et la constatation des infractions à ces dispositions s'effectue dans les conditions mentionnées à l'article L. 254-8 du code de l'environnement , c'est à dire par :

- des agents habilités en vertu de l'article L. 215-1 du code de la consommation ;

- des agents chargés de la protection des végétaux, dans les conditions prévues aux chapitres II à VI du titre Ier du livre II du code de la consommation.

Article L. 256-2 nouveau du code rural -

Contrôle périodique des matériels antiparasitaires

Le premier alinéa de l'article L. 256-2 soumet l'ensemble de ces matériels à un contrôle périodique financé par l'agriculteur les possédant.

Contrairement à l'article L. 256-1, qui vise les matériels concernés lors de leur mise sur le marché, le présent article vise les matériels déjà existants, qu'il soumet à un contrôle régulier dont le financement repose sur le seul propriétaire.

La nature des contraintes est donc différente : elles relèvent de la conception des matériels pour l'article L. 256-1, de leur bon état et de leur bon fonctionnement pour le présent article.

Les modalités de ce contrôle seront définies par le décret prévu à l'article L. 256-3.

Le deuxième alinéa habilite à rechercher et constater les infractions à ces prescriptions :

- les agents mentionnés à l'article L. 251-18, c'est-à-dire les ingénieurs chargés de la protection des végétaux, assistés de techniciens des services du ministère de l'agriculture et des autres personnels qualifiés du ministère de l'agriculture ayant la qualité de fonctionnaires ou d'agents de l'Etat, ainsi que les agents des douanes ;

- les agents énumérés aux 1°, 2°, 5° et 9° du I de l'article L. 216-3 du code de l'environnement 55 ( * ) .

Article L. 256-3 nouveau du code rural -

Décret précisant les conditions d'application
du dispositif de contrôle

L'article L. 256-3 renvoie à un décret le soin de préciser les conditions d'application du nouveau chapitre ainsi créé dans le code rural, qui regroupe les articles L. 256-1 à 256-3.

Proposition de votre commission :

Votre commission approuve entièrement le dispositif mis en place par l'article 20 du projet de loi, qui devrait permettre de réduire substantiellement les volumes d'antiparasitaires pulvérisés par l'ensemble des professionnels y ayant recours.

Elle note qu'un délai d'adaptation leur est laissé par l'article 50 du projet de loi, qui ne prévoit l'entrée en vigueur de ces dispositions qu'au 1 er janvier 2006 ou au 1 er janvier 2007 selon les cas.

Elle vous propose simplement d'adopter un amendement réécrivant l'article afin d'en améliorer la rédaction et de modifier son insertion dans le code rural.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE II -

Alimentation en eau et assainissement

Le titre II du projet de loi, consacré à l'alimentation en eau et à l'assainissement, comprend deux chapitres regroupant sept articles au total. Il comporte des dispositions relatives à la création d'un fonds de garantie des boues à usage agricole et à l'organisation des services publics locaux de distribution d'eau et d'assainissement.

CHAPITRE Ier -

Assainissement

Comportant trois articles, le chapitre I er du titre II du projet de loi regroupe diverses dispositions relatives à l'assainissement des eaux usées.

Article 21 -
(Article L. 425-1 du code des assurances) -

Indemnisation des exploitants et propriétaires agricoles
victimes de boues d'épuration

Cet article vise à créer un fonds de garantie chargé d'indemniser les dommages causés par l'épandage de boues d'épuration urbaines et industrielles.

La situation actuelle en matière d'épandage de boues d'épuration :

Le traitement des eaux usées domestiques dans les stations d'épuration urbaines génère chaque année environ 90.000 tonnes de matière sèche. Ces boues peuvent faire l'objet de trois méthodes d'épuration différentes : la mise en décharge, l'incinération ou l'épandage sur des sols agricoles comme matière fertilisante.

Cette dernière voie est actuellement la plus usitée, deux tiers environ des boues étant épandues. Celles-ci constituant le plus souvent des fertilisants naturels susceptibles de se substituer à des engrais chimiques, leur épandage représente en effet la méthode d'élimination la moins coûteuse économiquement et la plus respectueuse de l'environnement.

Or, cette méthode voit son développement aujourd'hui limité du fait des craintes des agriculteurs de ne pouvoir commercialiser leur production et de subir une diminution du prix de leurs terres dans les cas où les boues d'épandage qu'ils utilisent seraient polluées. Ces craintes sont grandement avivées par les pratiques des transformateurs et des distributeurs exigeant des producteurs que leurs terres soient vierges de tout épandage.

La France s'est pourtant dotée, depuis 1998, d'une règlementation des boues contraignante, tant par rapport à ce qui existe en ce domaine au niveau de l'Union européenne et dans les autres Etats membres, qu'au regard de la règlementation concernant les engrais chimiques et l'épandage des affluents d'élevage. L'épandage des boues d'épuration est en effet soumis à des contrôles extrêmement stricts et interdit dès lors qu'il serait susceptible de provoquer une contamination des sols.

Cette méthode se trouve par ailleurs sécurisée du fait du haut degré d'exigence que se sont fixés en la matière les maîtres d'ouvrage des systèmes d'assainissement urbain, les entreprises réalisant les épandages, ainsi que les transformateurs et les distributeurs des productions agricoles concernées. Les efforts consentis par la police de l'eau en ce domaine depuis une dizaine d'années constituent également un facteur de sécurisation important. Tous ces éléments ont d'ailleurs concouru à ce qu'aucun dommage ne soit constaté depuis 1998.

Le texte du projet de loi :

C'est afin de soutenir la filière de l'épandage des boues -dont l'équilibre est aujourd'hui fragilisé- et de rassurer tant les agriculteurs que les propriétaires des terres agricoles y recourant, que le présent article du projet de loi prévoit la création d'un fonds de garantie.

Il introduit à cet effet, au titre II du livre IV du code des assurances, un chapitre V intitulé « Fonds de garantie des risques liés à l'épandage agricole des boues urbaines et industrielles ». Ce nouveau chapitre comporte un unique article L. 425-1 comprenant neuf alinéas.


• Le premier de ces neufs alinéas prévoit la création d'un fonds national de garantie et les principes généraux de son intervention .

Les risques couverts sont ceux causés par l'épandage agricole de boues d'épuration urbaines ou industrielles. Les bénéficiaires de la garantie sont les exploitants agricoles et les propriétaires des terres agricoles et forestières ayant reçu de tels épandages. Les préjudices pris en compte sont ceux résultant, pour lesdits bénéficiaires, de l'impossibilité partielle ou totale de cultiver leurs terres du fait soit de la réalisation d'un risque sanitaire mettant en danger la santé publique, soit de la survenance d'un dommage écologique touchant les terres, le sous-sol ou leur proche environnement. L'indemnisation n'est exigible que dans le cas où la réalisation du risque ou la survenance du dommage n'étaient pas prévisibles lors de l'épandage, seuls les risques dits « de développement » étant indemnisables.


• Le deuxième alinéa fixe les conditions d'indemnisation . Ne sont ainsi couverts que :

- « les dommages constatés ... : sont donc exclus les dommages potentiels ou prévisibles ;

- ... dans la limite d'un montant maximum ... : il s'agit là de prévenir les recours abusifs au fonds, en prévoyant un plafond d'indemnisation fixé par décret ;

- ... sous réserve que ces dommages ne trouvent pas leur origine dans une faute ou une négligence du maître d'ouvrage des systèmes de traitement des eaux usées, de son délégataire ou de l'utilisateur de boues ... : il s'agit d'une responsabilité que l'on pourrait qualifier de responsabilité « sans faute » ;

- ... et que l'épandage ait été effectué dans des conditions conformes à la règlementation en vigueur » : le respect de la législation sur les boues, résultant du décret n° 97-1133 du 8 décembre 1997 relatif à l'épandage des boues issues du traitement des eaux usées et des arrêtés subséquents, est logiquement exigé pour pouvoir prétendre à une indemnisation en cas de sinistre.


• Le troisième alinéa fixe comme limite au montant de l'indemnisation du propriétaire des terres agricoles la valeur desdites terres .

Aucune valeur limite n'est fixée dans le projet de loi s'agissant de l'indemnisation de l'agriculteur, le décret en Conseil d'Etat prévu au dernier alinéa devant y pourvoir.


• Le quatrième alinéa attribue au fonds une ressource constituée d'un prélèvement effectué chaque année sur le produit des primes ou cotisations additionnelles aux conventions d'assurance des producteurs de boue et versée par les entreprises d'assurance ou leur représentant fiscal .

L'augmentation de ces primes et cotisations devrait être assez faible dans la mesure où le fonds ne devrait être que très peu sollicité. A l'image du fonds allemand, un plafond budgétaire devrait être fixé et les prélèvements suspendus dès ce plafond atteint.


• Le cinquième alinéa habilite l'autorité administrative à fixer le taux du prélèvement dans la limite de 15 % des primes ou cotisations et de 0,50 euro par tonne de matière sèche de boue produite . Il prévoit par ailleurs que les modalités de liquidation et de recouvrement de cette contribution sont identiques à celles de la taxe annuelle sur les conventions d'assurance, telle que prévue à l'article 991 du code général des impôts. Enfin, il habilite le fonds à recevoir des avances de la part de l'Etat.


• Le sixième alinéa dispense le fonds d'intervenir lorsque le producteur de boue concerné n'est pas assuré , sauf s'il a contribué volontairement à son financement sur la base d'un montant de 0,50 euro par tonne de matière sèche de boue produite.

Cette disposition vise à inciter les producteurs de boue soit à s'assurer, soit, dans la négative, à contribuer volontairement au financement du fonds.


• Le septième alinéa confie à la caisse centrale de réassurance , qui dépend du ministère en charge de l'économie, la gestion comptable et financière du fonds , dans un compte spécifique. Il fait peser sur le fonds le coût des frais exposés par la caisse pour cette gestion. Les dossiers seront instruits au niveau des préfectures, transmis au ministère en charge de l'environnement pour examen et décision, puis transmis à la caisse centrale de réassurance pour paiement.


• Le huitième alinéa prévoit que cette caisse est informée de tous les contentieux concernant l'épandage agricole ou forestier de boues d'épuration directement pris en charge par les assurances.


• Enfin, le neuvième et dernier alinéa renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer les modalités d'application de l'article.

Proposition de votre commission :

Votre commission souscrit au principe de la création d'un tels fonds d'indemnisation, qui devrait contribuer utilement à rassurer les divers acteurs de la filière boue et soutenir ainsi le développement de cette dernière, dont les avantages économiques et écologiques ont été rappelés.

Elle note à ce propos que l'Allemagne, qui s'est dotée d'un dispositif similaire, ne l'a mobilisé que de façon exceptionnelle et pour des montants très faibles.

Elle tient cependant à insister sur le fait que seuls les risques d'ordre sanitaire et écologique sont pris en considération, les risques dits « commerciaux » n'étant pas couverts par le dispositif . Or, se développent chez certaines entreprises agroalimentaires comme du secteur de la distribution des pratiques consistant à exiger des produits agricoles qu'elles achètent qu'ils n'aient pas fait l'objet de tels épandages, afin de se prémunir contre tout risque potentiel ou de ne pas indisposer les consommateurs.

Votre commission vous propose par ailleurs l'adoption de trois amendements rédactionnels clarifiant certaines dispositions du présent article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 22 -
(Articles L  1331-1, L. 1331-4, L. 1331-10 et L. 1331-11
du code de la santé publique) -

Renforcement des pouvoirs de contrôle des communes et des syndicats d'assainissement en matière d'assainissement

Modifiant quatre articles du code de la santé publique, cet article conforte juridiquement les pouvoirs des communes et des syndicats d'assainissement concernant les dispositifs d'assainissement non collectifs , les branchements au réseau d'assainissement et les déversements d'eaux usées non domestiques dans le réseau .

L'organisation des services de distribution d'eau et d'assainissement

La commune ou l' intercommunalité constituent l' échelon institutionnel de base pour gérer les services de distribution d'eau potable et d'assainissement au niveau local. Produit lourd dont le transport est coûteux et le stockage difficile, l'eau est en effet traitée au plus près des lieux de consommation et à partir des ressources les moins éloignées possible.

Les modalités de gestion , qui relèvent toujours juridiquement de services publics à caractère industriel et commercial, peuvent différer en pratique selon que les collectivités choisissent de gérer les services directement -en « régie- ou de les déléguer à des sociétés d'économie mixte ou à des sociétés privées 56 ( * ) -par concession, affermage, gérance ou régie intéressée-. On dénombre aujourd'hui 16.300 services de distribution d'eau et 18.000 services d'assainissement.

En tout état de cause, les communes doivent prendre en charge la totalité des dépenses relatives aux systèmes d' assainissement collectif , qu'il s'agisse de leur construction ou de leur fonctionnement. Elles doivent également assumer les dépenses de contrôle des systèmes d' assainissement autonome 57 ( * ) ainsi, si elles le souhaitent, que les dépenses d'entretien .

Essentiels au niveau local en termes économiques et financiers, ces services sont aujourd'hui confrontés à plusieurs difficultés :

- augmentation continue du prix de l'eau au cours de la dernière décennie ;

- différences de tarification parfois importantes, y compris au sein de mêmes agglomérations ou bassins d'emploi ;

- manque d'information sur les procédures de fixation des prix, les prestations fournies et l'efficacité des services ;

- difficultés dans l'accès à l'eau pour les personnes en situation de précarité.

Face à ces limites, qui ont nourri l'incompréhension et les demandes de clarification des associations de consommateurs et des élus locaux, des initiatives ont été prises par les pouvoirs publics.

Le renforcement de l' intercommunalité , ces dernières années, a permis de regrouper les services d'eau et d'assainissement des grandes agglomérations et d'en harmoniser les tarifs. Divers textes législatifs (loi Joxe de 1992, loi Sapin de 1993, loi Barnier de 1995 ou encore loi Mazaud de 1995) ont renforcé la transparence du secteur en prévoyant la création de commissions consultatives de services publics, en règlementant la passation des contrats de délégation ou encore en prévoyant la constitution de rapports annuels sur la gestion et la performance des services.

Si ces mesures ont permis d'incontestables progrès, elles n'en sont pas moins insuffisantes aujourd'hui. L'organisation des services de distribution d'eau et d'assainissement doit donc faire l'objet d'une réforme globale , d'autant plus rapidement que la réglementation européenne -à travers notamment la directive n° 2000/60/CE du 23 octobre 2000 instituant un cadre communautaire pour une politique européenne de l'eau- fixe d'ambitieux objectifs en matière de tarification des services, de performance des réseaux et de respect de l'environnement.

Deux voies de réforme opposées étaient envisageables. La première consistait à encadrer les services de distribution d'eau et d'assainissement par une régulation nationale forte, à l'instar notamment des pratiques anglo-saxonnes. Une telle solution, qui remettait en cause le principe de libre organisation des collectivités locales, a été écartée. L'objectif retenu pour la réforme, tel qu'il apparaît dans les articles 22 à 27 du projet de loi, a donc été de renforcer la transparence et l'efficacité de la régulation au niveau local .

Article L. 1331-1 du code de la santé publique -

Possibilité pour les communes de fixer des prescriptions techniques
pour la réalisation des travaux de raccordement des immeubles
au réseau de collecte des eaux usées domestiques

Le 1° de l'article 22 du projet de loi insère un nouvel alinéa après le troisième alinéa de l'article L. 1331-1 du code de la santé publique -qui rend obligatoire dans un délai de deux ans le raccordement des immeubles aux égouts collectant les eaux usées domestiques- afin de donner aux communes la possibilité de fixer des prescriptions techniques pour la réalisation des travaux de raccordement .

Aucun texte ne prévoyant actuellement de telles prescriptions, il paraissait opportun, afin d'assurer la qualité de réalisation de ces raccordements, d'habiliter les communes à les fixer pour la totalité du branchement (partie publique et partie privée). Ces prescriptions porteront sur des éléments tels que la nature des matériaux à utiliser, les diamètres des tuyaux, les types de regards, etc.

Article L. 1331-4 du code de la santé publique -

Contrôle de la conformité des installations permettant d'amener
les eaux usées domestiques à la partie publique du branchement

Le 2° de l'article 22 du projet de loi substitue deux nouvelles phrases à la seconde phrase de l'article L. 1331-4 du code de la santé publique. En l'état actuel dudit article, cette seconde phrase donne aux communes la possibilité de contrôler la conformité des installations permettant d'amener les eaux usées domestiques à la partie publique du branchement .

Sont visés les tuyaux de raccordement partant de la sortie des eaux usées -ou des sorties d'eaux vannes et d'eaux ménagères lorsqu'elles sont distinctes- de l'immeuble, complétés le cas échéant par une pompe de relevage.

Les deux nouvelles phrases qu'il est proposé d'y substituer tendent à préciser :

- que les propriétaires , qui ont la charge exclusive de ces installations, doivent les maintenir en bon état de fonctionnement . Il apparaît en effet que ces installations ne font parfois l'objet d'aucun entretien ;

- que la commune en contrôle , non plus uniquement la conformité, mais également la qualité d'exécution et le maintien en bon état de fonctionnement .

Les communes disposeraient à cet effet des moyens de leurs services d'assainissement collectif, dont les agents sont habilités par l'article L. 1331-11 du code de la santé publique -dans sa version modifiée par le projet de loi- à accéder aux propriétés privées pour en contrôler les installations d'assainissement. Les contrôles pourraient prendre pour référence les prescriptions techniques que la nouvelle rédaction de l'article L. 1331-1 du même code permet aux communes de fixer.

Article L. 1331-10 du code de la santé publique -

Autorisation du déversement d'eaux usées autres que domestiques
dans le réseau public de collecte

Le 3° de l'article 22 du projet de loi propose une nouvelle rédaction en cinq alinéas de l'article L. 1331-10 du code de la santé publique :

- le premier alinéa rend nécessaire l'autorisation de la collectivité assurant la collecte à l'endroit du déversement -et non plus de la collectivité à laquelle appartiennent les ouvrages empruntés par les eaux usées- pour déverser dans le réseau de collecte des eaux usées non domestiques .

D'un volume très variable d'une commune à une autre, ces eaux proviennent des activités artisanales et industrielles, ainsi que des eaux pluviales recueillies dans des réseaux unitaires 58 ( * ) . La collectivité assurant la collecte à l'endroit du déversement n'étant pas systématiquement propriétaire du réseau, il est prévu de la viser spécifiquement ;

- entièrement nouveau, le deuxième alinéa prévoit la consultation obligatoire des collectivités intervenant en aval du système de gestion des eaux et des boues, dont l'avis n'est actuellement pas pris en compte. Il précise que l' absence de réponse de leur part dans les deux mois vaut approbation implicite ;

- précisant les dispositions législatives actuelles, le troisième alinéa confère à l' autorisation le soin de déterminer, notamment, sa durée , les caractéristiques que les eaux usées doivent respecter pour être déversées et les conditions de leur surveillance .

Les collectivités n'étant pas tenues de recevoir les eaux usées autres que domestiques, il leur serait ainsi logiquement permis, lorsqu'elles acceptent ce type de déversement, d'en fixer préalablement les conditions ;

- le quatrième alinéa permet de subordonner l'autorisation à la participation de la personne déversant les eaux aux dépenses de premier établissement requises par leur réception.

D'un montant très variable, ces dépenses couvrent la réalisation des travaux nécessaires sur le réseau ou la station pour que ceux-ci soient en mesure d'accueillir les déversements. La référence aux dépenses d'entretien et d'exploitation est supprimée ;

- enfin, le cinquième alinéa précise que cette participation s'ajoute à différentes autres perceptions prévues par le code de la santé publique et le code général des collectivités territoriales.

Ces sommes sont d'une nature et d'un montant fort variable selon les articles et les cas auxquels il est fait référence. Par rapport au texte actuellement en vigueur, sont mentionnées les redevances d'assainissement prévues à l'article L. 2224-12-2 du code général des collectivités territoriale, créé par l'article 27 du présent projet de loi, ainsi que la sanction financière prévue à l'article L. 1331-8 du même code. En revanche, est supprimée la dernière phrase prévoyant que sont applicables les dispositions de l'article L. 1331-9 du code de la santé publique, qui assimilent ces redevances à des contributions directes en ce qui concerne leur recouvrement et leur contentieux.

Article L. 1331-11 du code de la santé publique -

Autorisation d'accès aux propriétés privés pour les agents
des services d'assainissement

Le 4° de l'article 22 du projet de loi prévoit une nouvelle rédaction de l'article L. 1331-11 du code de la santé publique, qui autorise les agents des services d'assainissement à accéder aux propriétés privées . Les contrôles dans l'enceinte privée -et le droit d'accès correspondant au profit des agents compétents- ne sont en effet pas prévus par la législation actuelle.

Cette nouvelle rédaction couvre les cas actuellement envisagés -soit l'application des articles L. 1331-4 et L. 1331-6 59 ( * ) , pour assurer le contrôle des installations d'assainissement non collectif, ainsi que leur entretien si la commune a décidé de le prendre en charge-, et s'étend au contrôle des déversements d'eaux usées autres que domestiques , rendus possibles par la nouvelle rédaction de l'article L. 1331-10.

Le dernier alinéa proposé par le 4° pour l'article L. 1331-11 du code de la santé publique astreint au paiement d'une somme fixée par l'article L. 1331-8 le propriétaire immobilier qui s'est opposé à l'entrée sur sa propriété des agents du service d'assainissement pour la réalisation des missions précédentes -hormis celle d'entretien des installations, qui est une prestation facultative des communes et pour laquelle la question est donc réglée par la conclusion de conventions entre celles-ci et les propriétaires concernés-.

Cette somme prévue par l'article L. 1331-8 du code de la santé publique est équivalente à la redevance que le propriétaire aurait payé à l'administration si son immeuble avait été raccordé au réseau ou équipé d'une installation d'assainissement autonome règlementaire, étant précisé qu'elle peut être jusqu'à doublée, dans une proportion décidée par le conseil municipal.

Proposition de votre commission :

Votre commission souscrit pleinement aux objectifs de cet article en ce qu'il conforte les pouvoirs de contrôle des communes et des syndicats d'assainissement sur les dispositifs d'assainissement non collectifs, les branchements au réseau d'assainissement et les déversements d'eaux usées non domestiques dans le réseau.

Les obligations reposant sur ces collectivités étant particulièrement lourdes en ces domaines, il est tout à fait opportun que les pouvoirs d'action et de contrôle les accompagnant soient précisés et réévalués.

Outre trois amendements rédactionnels , votre commission vous propose d'adopter par un amendement une disposition obligeant les vendeurs d'immeubles à usage d'habitation à produire à tout acquéreur non professionnel un diagnostic certifiant le respect par l'immeuble de la règlementation relative à l'assainissement non collectif.

Ce dispositif devrait en effet permettre d'améliorer l'information des acquéreurs s'agissant de l'état des installations d'assainissement autonome des immeubles dont ils deviennent propriétaires, tout en incitant les vendeurs à mettre ceux-ci en conformité avec la règlementation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 23 -
(Articles L. 2333-92 et L. 2333-93 nouveaux du code général
des collectivités territoriales) -

Taxe instaurée par les communes ou leurs groupements pour financer
les travaux en matière d'assainissement pluvial

Cet article vise à permettre aux communes ou à leurs groupements d'instaurer une taxe sur les volumes d'eau de ruissellement entrant dans les systèmes de collecte, pour financer les travaux qu'ils réalisent en matière d'assainissement pluvial.

Les problèmes posés aux communes par le déversement des eaux pluviales :

Dans les zones urbaines , les surfaces construites ou goudronnées rendent les sols imperméables et ajoutent le risque d'inondation à celui de pollution , ce dernier provenant des impuretés dont se charge l'eau de pluie au contact de l'air, des toits et des chaussées. En cas de fortes précipitations, la nécessité de prévenir une saturation du système d'assainissement peut imposer un déversement des eaux de ruissellement dans des espaces de stockage prévus à cet effet.

Les communes qui en éprouvent le besoin sont ainsi amenées à construire des installations de collecte, transport, stockage et traitement des eaux pluviales et de ruissellement 60 ( * ) . Les difficultés qu'elles éprouvent à les financer, faute de recettes spécifiques à cet effet, les contraignent à les imputer sur leur budget général, voire sur le budget annexe de l'assainissement, en faisant donc supporter le coût sur les consommateurs d'eau potable.

La création d'une taxe spécifique supportée par les propriétaires des branchements de déversement d'eaux pluviales permettrait à la fois de réduire le montant de la redevance pesant sur les consommateurs tout en incitant ces propriétaires à utiliser les techniques alternatives d'évacuation par les égouts publics ou à créer leurs propres dispositifs de stockage et d'infiltration.

Le texte du projet de loi :

C'est dans cet esprit que l'article 23 du projet de loi crée, dans le chapitre III du titre III du livre III du code général des collectivités territoriales, une section 14 intitulée « Taxe pour la collecte, le stockage et le traitement des eaux pluviales et de ruissellement », qui comprend deux articles L. 2333-92 et L. 2333-93.

Article L. 2333-92 nouveau du code général des collectivités territoriales -

Principe, assiette, taux et modalités de recouvrement de la taxe

L'article L. 2333-92 [nouveau] du code général des collectivités territoriales, qui comprend trois alinéas, pose le principe de la taxe et détermine son assiette, son taux et ses modalités de recouvrement.

Le premier alinéa autorise les collectivités territoriales ou leurs groupements à instituer une taxe sur les volumes d'eaux pluviales et de ruissellement lorsqu'ils ont construit ou construisent des équipements destinés à les recueillir .

Cette taxe a pour assiette le volume maximal des eaux pouvant entrer dans le système de collecte par des branchements, calculé à partir de leur capacité hydraulique.

Elle est perçue auprès des propriétaires desdits branchements.

Doivent être pris en compte pour son calcul :

- les caractéristiques des branchements,

- la superficie et la nature des terrains et des bâtiments dont proviennent les eaux ;

- l'existence d'aménagements ou d'équipements en limitant le volume.

Le deuxième alinéa habilite l'assemblée délibérante de la collectivité ou du groupement concerné à fixer le taux de base de la taxe, dans la limite de 0,30 euro par mètre cube.

Le troisième alinéa confie le recouvrement de la taxe :

- à la collectivité ou au groupement l'ayant instituée ;

- ou bien, après délégation de l'assemblée délibérante, au délégataire du service ;

- ou bien, à défaut, au préfet départemental.

Il soumet par ailleurs cette procédure de recouvrement aux mêmes garanties et sanctions que pour les impôts directs, telles que régies par le code des impôts.

Article L. 2333-93 nouveau du code général des collectivités territoriales -

Affectation du produit de la taxe

L'article L. 2333-93 [nouveau] du code général des collectivités territoriales comprend deux alinéas.

Le premier prévoit l' affectation du produit de la taxe à la création, l'exploitation, le renouvellement, l'extension et l'entretien des installations de collecte, transport, stockage et traitement des eaux pluviales et de ruissellement. La taxe abondera le budget sur lequel est pris en charge l'assainissement pluvial, c'est à dire soit le budget général, soit un budget annexe lorsque les réseaux sont unitaires et gérés par le service public d'assainissement.

Le deuxième alinéa renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de préciser les conditions d'application de la section créée dans le code général des collectivités territoriales par le présent article du projet de loi. Ce décret prévoira notamment les conditions de fixation de l'assiette de la taxe, ses modalités de recouvrement et éventuellement ses critères de répartition.

Proposition de votre commission :

Votre commission approuve le principe d'une taxe pesant sur les propriétaires d'ouvrages de nature à accroître et concentrer le volume des eaux de ruissellement, et dont le produit permettrait aux collectivités territoriales et à leurs groupements de financer des dispositifs gérant ces afflux d'eau.

L'augmentation des surfaces bétonnées ou goudronnées dans les espaces urbains comme ruraux contribue en effet, en cas de fortes précipitations, à saturer les réseaux de collecte, de transport et, in fine , d'assainissement, menaçant la sécurité des biens et des personnes et nuisant au bon fonctionnement et à l'efficacité desdits réseaux.

Si elle souscrit au lien établi entre le prélèvement de la taxe et son affectation au financement de travaux d'équipements permettant de mieux gérer les afflux d'eaux de ruissellement, votre commission s'interroge toutefois sur la clarté et la viabilité pratique de l'assiette retenue pour déterminer le montant de cette taxe .

Elle vous propose, en outre, deux amendements rédactionnels .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II -

Services publics de l'eau et de l'assainissement

Comportant quatre articles, le chapitre II du titre II du projet de loi regroupe diverses dispositions relatives à l'accès à l'eau et au fonctionnement du service public de l'eau et de l'assainissement.

Votre commission vous propose de modifier l'intitulé de ce chapitre afin de l'harmoniser avec la formulation retenue au sein du code de l'environnement pour désigner les services de distribution d'eau et d'assainissement.

Article 24 -
(Article L. 214-14 du code de l'environnement) -

Instauration d'un « code suiveur »

Cet article vise à insérer dans le code de l'environnement , pour ce qui concerne les dispositions relatives à la distribution d'eau et à l'assainissement, un renvoi au code général des collectivités territoriales et au code de la santé publique , faisant ainsi du premier code un code « suiveur » des deux autres.

A cet effet, il modifie l'intitulé de la section 3 du chapitre IV du livre I er du titre II du code de l'environnement, « Distribution d'eau et d'assainissement » se substituant à « Assainissement ».

Il modifie par ailleurs la rédaction de l'unique article L. 214-14 que comporte cette section. Outre des améliorations formelles, cette nouvelle rédaction tend à ne renvoyer, pour ce qui concerne le code général des collectivités territoriales, qu'à la section 2 -et non plus aux sections 1 et 2- du chapitre IV du titre II du livre II de la deuxième partie. Le renvoi aux articles L. 1331-1 à L. 1331-16 du code de la santé publique reste quant à lui inchangé.

Proposition de votre commission :

Votre commission est favorable à cet article, qui s'inscrit parfaitement dans le processus de codification du droit entamé voici quelques années et devant permettre d'en simplifier l'accès et d'en faciliter la lecture aux usagers.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 25 -
(Article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales) -

Possibilité pour certaines communes et leurs groupements de financer leur service d'assainissement non collectif sur leur budget général

Cet article permet le financement du fonctionnement des services public d'assainissement non collectif , lors de leur création, sur le budget général des communes ou de leurs groupements .

Les difficultés résultant de la réglementation actuelle :

Les communes ou groupements de communes comportant plus de 3.000 habitants se trouvent confrontés, lorsqu'ils créent des services publics d'assainissement non collectif (SPANC), à l'interdiction de percevoir des redevances pour un service non encore rendu.

Afin de leur permettre d'amorcer un financement initial et de débuter le service, il est nécessaire de les autoriser à abonder leur budget annexe consacré à l'assainissement par le budget général.

Le texte du projet de loi :

L'article 25 du projet de loi modifie le dernier alinéa de l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales, qui pose des exceptions au principe selon lequel les communes ne peuvent prendre en charge sur leur budget propre des dépenses réalisées au titre de services publics à caractère industriel et commercial exploités en régie, affermés ou concédés.

Il reprend tout d'abord l'exception, déjà existante , prévue pour les services de distribution d'eau potable et d'assainissement dans les communes de moins de 3.000 habitants et les groupements composés de communes dont la population ne dépasse pas 3.000 habitants.

Il étend par ailleurs cette dérogation aux autres communes , pour ce qui concerne leurs SPANC . Il est expressément prévu que cette exception au principe général ne vaut que lors de la création de ces services et pour une durée limitée aux quatre premiers exercices.

L'écoulement d'une durée de quatre années est en effet considéré comme le délai nécessaire pour que l'équilibre budgétaire soit atteint et que le service puisse réellement fonctionner comme un service public industriel et commercial, dont le coût pèse par conséquent sur ses seuls usagers.

Proposition de votre commission :

Votre commission est tout à fait favorable à la disposition contenue dans cet article qui, en permettant à certaines communes et à leurs groupements de financer provisoirement leur SPANC sur leur budget général, devrait contribuer à développer ce type de services.

Elle vous propose simplement deux modifications visant à préciser :

- que seuls les petits établissements publics de coopération intercommunale -ceux dont aucune commune membre ne comporte moins de 3.000 habitants- bénéficient de la dérogation à l'interdiction de financer sur son budget général les dépenses des services de distribution d'eau et d'assainissement prévue par l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales ;

- que l'ensemble des groupements de collectivités territoriales, y compris les syndicats mixtes fermés, bénéficie de ladite dérogation, prévue par le présent article du projet de loi, pour le financement de SPANC, lors de leur création et pour une durée limitée.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 26 -
(Articles L. 2224-8, L. 2224-11 et L. 2224-11-1 à L. 2224-11-3 nouveaux du code général des collectivités territoriales) -

Gestion par les communes des services de distribution d'eau
et d'assainissement

Cet article précise un certain nombre d'éléments s'agissant de la gestion par les communes des services de distribution d'eau et d'assainissement. Il modifie à cet effet la section 2 du chapitre IV du titre II du livre II de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales.

Le texte du projet de loi :

Le 1° de l'article 26 du projet de loi modifie l'intitulé de ladite section, en substituant « Dispositions relatives aux services publics de distribution d'eau et d'assainissement » à « Assainissement ».

Il s'agit d'harmoniser cette formulation avec celle retenue dans le code de l'environnement pour désigner ces services.

Le 2° de l'article 26 du projet de loi crée dans cette section une sous-section 1 intitulée « Dispositions générales », comprenant les articles L. 2224-8 à L. 2224-11-3 du code général des collectivités territoriales.

Article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriale -

Compétence des communes en matière d'assainissement

Le 3° de l'article 26 du projet de loi remplace les deux premiers alinéas de l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales -qui traite des dépenses que doivent ou peuvent prendre en charge les communes- par six alinéas.

Le premier alinéa pose en principe la compétence des communes en matière d'assainissement . Il reformule et précise le contenu du premier alinéa actuel -sans le modifier sur le fond mais en le clarifiant- en prévoyant leur intervention obligatoire pour la prise en charge :

- de la collecte, du transport et de l'épuration des eaux usées ;

- de l'élimination de l'ensemble des boues produites, c'est à dire des boues provenant des stations et des boues issues du curetage des égouts ;

- du contrôle des installations d'assainissement non collectif.

Le deuxième alinéa autorise les communes à prendre en charge l' entretien des installations d'assainissement non collectif . Il apporte deux précisions à cet égard :

- d'une part, il indique qu'une telle intervention doit être réalisée dans un but de salubrité publique et de lutte contre la pollution ;

- d'autre part, il confie son initiative aux usagers et propriétaires .

Les quatre alinéas suivants, entièrement nouveaux, habilitent les communes à intervenir, à la demande des propriétaires, pour entretenir, faire entretenir ou mettre hors d'usage des installations d'assainissement non collectif obsolètes .

Cette disposition devrait permettre aux collectivités compétentes d'accélérer la réalisation des travaux devenus nécessaires en ce domaine, sans pour autant l'imposer formellement aux propriétaires concernés.

De façon plus détaillée, elle leur permet d'intervenir pour des travaux :

- de mise en conformité des installations d'assainissement non collectif ;

- de mise en conformité des ouvrages nécessaires pour amener les eaux usées à la partie publique du branchement depuis le bas des colonnes descendantes des constructions 61 ( * ) ;

- de suppression ou d'obturation des fosses et autres installations du même type, lors du raccordement d'un immeuble ou de la mise aux normes d'une installation d'assainissement non collectif.

Article L. 2224-11 du code général des collectivités territoriales -

Caractère industriel et commercial de la gestion financière
des services publics de distribution d'eau et d'assainissement

Le 4° de l'article 26 du projet de loi réécrit article L. 2224-11 du code général des collectivités territoriales afin de préciser que les services publics de distribution d'eau , comme c'est déjà le cas des services d'assainissement, sont financièrement gérés ainsi que le sont les services à caractère industriel et commercial .

Il s'agit simplement de faire valider par la loi ce que la jurisprudence a déjà eu l'occasion de préciser.

Le 5° de l'article 26 du projet de loi crée, après l'article L. 2224-11 du code général des collectivités territoriales, trois articles L. 2224-11-1 à L. 2224-11-3.

Article L. 2224-11-1 nouveau du code général des collectivités territoriales -

Possibilité pour les communes de voter en excédent
la section « investissement » de leur budget

L'article L. 2224-11-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales ouvre aux communes la possibilité de voter en excédent la section « investissement » de leur budget , afin de leur permettre de provisionner et de financer des travaux d'extension ou d'amélioration des services qu'elles ont inscrits dans le cadre d'une programmation pluriannuelle.

Cette mesure répond aux recommandations qu'avait émises la Cour des comptes dans ses rapports de 1997 et 2003. Elle vise à faciliter le lissage de l'impact des programmes pluriannuels sur le prix de l'eau. En effet, l'obligation d'équilibre du budget des services publics industriels et commerciaux, qui découle du principe d'équivalence entre les tarifs fixés et les services rendus aux usagers, interdit aux collectivités devant renouveler leurs équipements de voter leur budget en excédent afin de réaliser des provisions pour l'autofinancement de travaux à venir.

Article L. 2224-11-2 nouveau du code général des collectivités territoriales -

Fixation par décret des modalités des redevances susceptibles d'être perçues par les communes et les départements pour occupation de leur domaine public par des ouvrages de distribution d'eau et d'assainissement

L'article L. 2224-11-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin d'établir les modalités des redevances dues aux communes et aux départements pour l'occupation de leur domaine public par des installations de distribution et d'assainissement.

Un tel régime existe en effet déjà pour les redevances d'occupation du domaine public des réseaux d'électricité, de téléphone et des oléoducs. En l'absence d'un tel système pour les réseaux d'eau et d'assainissement, s'est parfois mise en place la pratique dite du « droit d'entrée », dont s'acquitte le délégataire à la commune lors de l'attribution du contrat de délégation. C'est en vue d'y mettre fin et d'y substituer un système de redevance pour occupation du domaine public qu'est proposée la présente disposition.

Article L. 2224-11-3 nouveau du code général des collectivités territoriales -

Programmes prévisionnels de travaux de renouvellement et de
grosses réparations pouvant être annexés aux contrats de délégation
des services de distribution d'eau et d'assainissement

L'article L. 2224-11-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales traite des programmes prévisionnels de travaux de renouvellement et de grosses réparations pouvant être annexés aux contrats de délégation des services de distribution d'eau et d'assainissement.

En matière de renouvellement et de grosses réparations des installations de services de distribution d'eau et d'assainissement, la collectivité délégante a la liberté de choisir l'étendue des missions qu'elle confie au délégataire. Elle peut se contenter de lui confier les seules interventions nécessaires au bon fonctionnement du service, ou bien le charger, en complément, de l'exécution d'un programme de travaux précis de renouvellement, non immédiatement nécessaires à la continuité du service, mais de nature à assurer la préservation ou la valorisation de son patrimoine.

Le premier alinéa de cet article prévoit, dans ce dernier cas, l' annexion d'un programme prévisionnel de travaux au contrat de délégation . Cette disposition devrait permettre de mieux maîtriser la formation du prix de l'eau, des études ayant montré que les services ayant recours à une gestion patrimoniale et à une programmation pluriannuelle des travaux bénéficient de prix de l'eau moins élevés.

Dans son second alinéa, cet article exige du cocontractant la rédaction d'un rapport décrivant les travaux qu'il a effectués . Il contraint par ailleurs ce dernier, s'il n'a pas effectué l'ensemble des travaux prévus par le programme prévisionnel, à verser au délégant une somme correspondant à leur valeur contractuelle, majorée d'indemnités de retard.

Le rapport permettra en ce sens de vérifier, une fois le contrat parvenu à son terme, si le délégataire a bien effectué les travaux prévus et, dans la négative, de le contraindre à en restituer au délégant la valeur contractuelle, majorée d'indemnités de retard.

Proposition de votre commission :

Votre commission approuve cet article, qui consacre et renforce les compétences des communes en matière de distribution d'eau et d'assainissement. Elle souligne tout particulièrement l'intérêt des dispositions habilitant les communes à intervenir sur demande aux fins d'entretien des installations d'assainissement autonome, qui devraient permettre de les maintenir dans un meilleur état général. Elle souscrit également aux dispositions introduisant davantage de transparence dans l'exécution des contrats de délégation des services de distribution d'eau et d'assainissement.

A cet égard, elle vous propose d'adopter un amendement renforçant cette transparence en précisant les éléments que le délégataire doit faire figurer dans l'annexe qu'il joint au rapport annuel rendant compte de son exécution.

Elle vous propose par ailleurs l'adoption de quatre amendements rédactionnels .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 27 -
(Articles L. 2224-12 à L. 2224-12-6 et L. 4424-36-2 nouveaux du code général des collectivités territoriales) -

Régime des règlements de service et des tarifications de distribution d'eau

Cet article modifie l'encadrement législatif des règlements de service et des tarifications de distribution d'eau .

I - Dans son I , il crée à cet effet, au sein de la section 2 du chapitre IV du titre II du livre II de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales, une sous-section 2 intitulée « Règlements des services et tarification », comprenant les articles L. 2224-12 à L. 2224-12-6.

Article L. 2224-12 nouveau du code général des collectivités territoriales -

Elaboration et diffusion du règlement de service

L'article L. 2224-12 [nouveau] du code général des collectivités territoriales précise le contenu du règlement de service, ainsi que ses modalités de diffusion.

Il charge les communes, leurs groupements et les syndicats mixtes d'établir et de rendre public un tel règlement pour chaque service de distribution d'eau ou d'assainissement qu'ils assurent. L'élaboration du règlement est réalisée par la collectivité organisatrice du service, en liaison le cas échéant avec le délégataire et après avis éventuel de la commission consultative des services publics locaux. Sa publication est par ailleurs rendue obligatoire.

Il est précisé que le règlement fixe, en fonction des spécificités locales, les relations entre l'exploitant, les abonnés, les usagers et les propriétaires 62 ( * ) . Acte réglementaire de portée collective, il prévoit notamment les obligations du service, les modalités de fourniture d'eau, les règles applicables aux abonnements (tarif, comptage ...), les conditions de mise en service des branchements et compteurs, ou encore les modalités de paiement des prestations et de fourniture d'eau.

Article L. 2224-12-1 nouveau du code général des collectivités territoriales -

Principe de la facturation de toute fourniture d'eau

L'article L. 2224-12-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales pose le principe de la facturation de toute fourniture d'eau au tarif applicable à la catégorie d'usagers correspondante, quel qu'en soit le bénéficiaire, hormis les services de lutte contre les incendies.

Il enjoint par conséquent aux communes de mettre fin, d'ici le 1 er janvier 2007, aux dispositions et stipulations contraires. Sont visées les pratiques de livraison gratuite d'eau à destination d'administrations ou de bâtiments publics, qui se sont perpétuées sur la base de textes souvent anciens. A Paris par exemple, selon les informations recueillies par votre commission, certaines institutions publiques telles que le Conseil d'Etat ou le Conseil constitutionnel ne paient pas l'eau qu'elles consomment, en vertu de décrets impériaux ! Si cela ne représente en l'occurrence qu'un manque-à-gagner relativement faible pour les services de distribution d'eau parisiens, le coût peut-être beaucoup plus élevé dans certaines villes de province.

Le texte exige donc qu'il soit mis fin :

- à la fois aux « dispositions », c'est-à-dire aux mesures règlementaires obligeant les collectivités à fournir gratuitement de l'eau à une administration ;

- et aux « stipulations », c'est-à-dire aux clauses spécifiques figurant dans les contrats de fourniture d'eau et ayant le même effet.

Les dépenses correspondantes seront logiquement mises à la charge des autres abonnés, augmentant d'autant le prix de l'eau.

Article L. 2224-12-2 nouveau du code général des collectivités territoriales -

Précision des règles d'établissement des redevances de distribution d'eau et d'assainissement, et prise en charge financière des travaux d'entretien des dispositifs d'assainissement

Dans son premier alinéa, l'article L. 2224-12-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales habilite la commune ou l'établissement public concerné à établir les règles encadrant les redevances de distribution d'eau et d'assainissement , ainsi que les diverses sommes dues pour le raccordement des immeubles aux égouts disposés pour recevoir les eaux usées domestiques , mentionnées aux articles L. 1331-1 à 1331-10 du code de la santé publique.

Sont visées les redevances pour service rendu définies par les différentes collectivités prenant en charge les services publics de distribution d'eau et d'assainissement, qui apparaissent sur la facture d'eau. Le fait de préciser que la commune ou l'établissement public compétent décide des règles les encadrant souligne leur responsabilité dans l'organisation de ces services.

Dans son deuxième alinéa, cet article met à la charge des particuliers les ayant demandés les travaux d'entretien ou de mise hors d'usage des dispositifs d'assainissement non collectif vétustes ou obsolètes réalisés, le cas échéant, par les communes, comme le permet la nouvelle rédaction de l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales. Sont déduites les subventions éventuellement perçues, qui proviennent notamment des agences de l'eau.

Dans son troisième alinéa, cet article précise que les sommes correspondantes sont destinées à abonder le budget du service d'assainissement concerné et qu'elles sont recouvrées de la même façon que les redevances dues par ses usagers .

Article L. 2224-12-3 nouveau du code général des collectivités territoriales -

Précision des charges couvertes par les redevances de distribution d'eau et d'assainissement, et interdiction des cautions solidaires et dépôts de garantie

Dans son premier alinéa, l'article L. 2224-12-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales précise les charges couvertes par les redevances de distribution d'eau et d'assainissement. Il est ainsi fait référence aux charges nécessaires à la réalisation des services de distribution d'eau et d'assainissement , ainsi qu'aux charges et impositions de toute nature nécessaires à leur exécution .

L'objectif de cette disposition est d'intégrer dans les charges nécessaires à la réalisation des services, à travers la formule « charges et impositions de toute nature », les redevances des agences de l'eau.

Dans son second alinéa, l'article interdit, pour les abonnés domestiques, les demandes de caution solidaire ou de versement de dépôts de garantie. Ces pratiques rendent en effet plus difficile l'accès à l'eau pour les foyers les moins favorisés.

Les cautions solidaires correspondent à l'engagement pris par un tiers de payer la dette d'un abonné en cas de défaillance de ce dernier.

Les dépôts de garantie sont payés par l'abonné lors de l'ouverture de l'abonnement et sont remboursés à son terme 63 ( * ) .

Afin de réduire l'impact éventuel du remboursement des dépôts de garantie sur la trésorerie des services, il est prévu de le lisser sur une période de cinq ans à compter de la publication de la présente loi.

Article L. 2224-12-4 nouveau du code général des collectivités territoriales -

Règles encadrant la tarification des services de distribution d'eau

L'article L. 2224-12-4 [nouveau] du code général des collectivités territoriales modifie les règles de la tarification des services de distribution d'eau.

Dans le premier alinéa de son I, il confirme le principe de la tarification du service en fonction du volume d'eau consommé par l'abonné, tout en prévoyant la possibilité de facturer une part forfaitaire dépendant des charges fixes du service et des caractéristiques du raccordement.

La part forfaitaire -ou « part fixe », ou « abonnement »- couvre la part des charges de service ne dépendant pas directement du volume d'eau consommé (frais de personnel, amortissement des immobilisations, annuités d'emprunt ...) 64 ( * ) . La quasi-totalité des services de distribution d'eau requiert de ses abonnés le paiement d'une telle part fixe (seuls 3 % n'en prévoyant pas).

Le texte précise qu'elle dépend également des caractéristiques des branchements, c'est à dire de leur diamètre ou du débit potentiel, appréciés en fonction du nombre de logements desservis en cas d'abonnement collectif.

Dans le deuxième alinéa de son I, il pose une exception au principe rappelé dans le premier alinéa, permettant donc le recours à une tarification indépendante du volume consommé .

Est ici visée la tarification au forfait, l'usager payant le même prix quelque soit la quantité d'eau qu'il consomme. Moins de 1 % des communes, desservant moins de 1 % de la population, pratiquent une telle tarification.

Le recours à ce mode de facturation devant demeurer exceptionnel, il est encadré de façon extrêmement contraignante par le texte. Une tarification non proportionnée n'est effet possible que si elle est décidée :

- par le préfet ;

- à la demande du maire, du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du président du syndicat mixte concerné ;

- dans des conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat ;

- si la ressource en eau est suffisamment abondante ;

- et si le nombre d'abonnés est suffisamment faible.

Le décret n° 93-1347 du 28 décembre 1993 relatif au régime exceptionnel de tarification de l'eau précise les modalités d'adoption d'une telle tarification au forfait.

Le II de l'article prévoit des modalités de tarification incitative en vue d'économiser les ressources dans les zones de répartition des eaux.

Evoquées par le 2° du II de l'article L. 211-2 du code de l'environnement, ces zones sont définies règlementairement comme celles dans lesquelles « existe une insuffisance, autre qu'exceptionnelle, des ressources par rapport aux besoins » 65 ( * ) .

Cette nouvelle disposition enjoint à la commune ou à l'établissement public compétent situé dans une telle zone de réviser les modalités de tarification de l'eau, dans les deux années suivant le classement de la zone, afin d'inciter les usagers à utiliser la ressource en eau de façon plus économe et efficace, conformément aux objectifs fixés par la directive cadre.

Cette incitation peut passer par une le choix d'une tarification proportionnelle au volume ou par des tarifs au mètre cube croissant par tranche de consommation. La collectivité n'est pas obligée de la mettre en place ; elle doit simplement procéder à un examen de ses modes de facturation au regard des objectifs précités.

Le III de l'article rend possible, à compter du 1 er janvier 2010 -date prescrite par la directive cadre pour mettre en place une facturation incitative- des tarifications autres que proportionnées aux volumes d'eau consommés , c'est à dire soit progressives, soit dégressives.

Le premier alinéa prévoit ainsi que le montant de la facture d'eau peut être établi, à partir de cette date :

- soit sur la base d'un tarif uniforme au mètre cube consommé, c'est à dire proportionnel à la consommation d'eau ;

- soit sur la base d'un tarif progressif .

Ce dernier permet de répondre à des objectifs sociaux et de préservation des ressources :

- sociaux, en ce que la fixation d'un tarif plus faible pour les premières tranches de consommation allège la facture des consommateurs de base, tels que les ménages, dans la mesure évidemment où la part fixe de la facture n'est pas trop élevée ;

- de préservation des ressources, en ce que la fixation d'un tarif plus élevé pour les tranches de consommation supérieures alourdit la facture des gros consommateurs, tels que les industriels ou les agriculteurs.

Le deuxième alinéa autorise quant à lui, à partir de la même date, la dégressivité tarifaire .

Celle-ci consistant à diminuer la tarification de l'eau relativement à l'accroissement des quantités consommées, elle ne favorise pas une bonne gestion de la ressource en eau par les consommateurs. Aussi le texte l'encadre t-il de façon assez stricte, en prévoyant qu'elle ne peut être mise en place :

- en zone de répartition des eaux ;

- dans le cas où le prélèvement ainsi réalisé ne permettrait pas d'atteindre les objectifs de quantité des eaux fixés par le SDAGE ou le SAGE.

Dans son troisième alinéa, cet article autorise les collectivités, lorsqu'elles recourent à des tarifs non proportionnés pour des immeubles collectifs d'habitation, à définir un barème spécial intégrant le nombre de logements .

Cette disposition vise à éviter, pour les abonnements d'immeubles collectifs, que l'application d'un barème progressif sans correction par le nombre de logements ne conduise à appliquer auxdits immeubles les tarifs les plus élevés.

Le IV de cet article permet aux communes ou à leurs groupements connaissant de fortes variations saisonnières de population mettant en péril l'équilibre entre la ressource en eau et sa consommation de faire varier leurs pratiques tarifaires au cours de l'année .

Cette disposition permet, concrètement, aux collectivités connaissant un afflux de population l'hiver (stations de sports d'hiver, par exemple) ou l'été (stations balnéaires, par exemple) de majorer durant cette période la tarification du service de distribution d'eau.

Ce dispositif s'appliquera au volume d'eau vendu, en abonnement individuel comme en abonnement collectif. Pour les immeubles collectifs, il s'appliquera à chaque immeuble globalement.

Article L. 2224-12-5 nouveau du code général des collectivités territoriales -

Fixation par décret des conditions dans lesquelles il est fait obligation
aux usagers prélevant sur des sources extérieures au réseau
d'installer un dispositif de comptage de l'eau prélevée

L'article L. 2224-12-5 [nouveau] du code général des collectivités territoriales renvoie à un décret le soin de déterminer les modalités de l'obligation qu'ont les usagers effectifs ou potentiels du réseau d'assainissement de mettre en place un système de comptage de l'eau qu'ils prélèvent en-dehors du réseau de distribution.

Il s'agit, par cette disposition, d'instaurer une obligation de comptage permettant de connaître les ressources en eau prélevées en-dehors du réseau de distribution d'eau -au moyen par exemple de puits ou de forages- afin de soumettre les usagers concernés à la taxe d'assainissement.

Le décret auquel il est fait référence devrait comporter une obligation de comptage et de déclaration, ainsi que ses modalités de contrôle par les services d'assainissement.

Article L. 2224-12-6 nouveau du code général des collectivités territoriales -

Régime applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon

L'article L. 2224-12-6 [nouveau] du code général des collectivités territoriales soustrait la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon à l'application des deux précédents articles .

Cette disposition n'est que la reconduction dans le code général des collectivités territoriales de l'article L. 214-16 du code de l'environnement prévoyant que l'article L. 214-15 du même code, qui concerne la tarification de l'eau, n'est pas applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Elle est justifiée par le fait que les robinets doivent y être laissés ouverts en hiver si les réseaux sont enterrés à une profondeur insuffisante, afin d'éviter qu'ils ne gèlent, ce qui rend obligatoire une facturation au forfait.

Article L. 4424-36-2 nouveau du code général des collectivités territoriales -

Régime applicable à la Corse

Le II de l'article 27 du projet de loi crée un article L. 4424-36-2 dans code général des collectivités territoriales, afin de confier à l'Assemblée de Corse le pouvoir de recourir aux lieu et place du préfet aux pouvoirs lui étant confiés par l'article L. 2224-12-4 du même code.

Cette disposition ne fait que reprendre les mesures prévues par la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse.

Proposition de votre commission :

Votre commission souscrit à l'esprit général de l'article 26 du projet de loi, qui clarifie et adapte la législation applicable aux règlements de service et à la tarification des services de distribution d'eau et d'assainissement.

Elle vous propose toutefois d'adopter plusieurs amendements visant à préciser le contenu ou le champ d'application de certaines de ses dispositions.

S'agissant tout d'abord de la publicité du règlement de service , elle regrette que le texte n'aille pas au-delà de la simple obligation de publication, afin de prévenir tout litige concernant son opposabilité à ses destinataires. Aussi vous propose t-elle de préciser par amendement les conditions d'une telle opposabilité , en prévoyant notamment que le paiement par l'abonné de sa première facture vaut acceptation du règlement de service lorsque celui-ci lui a été remis ou adressé par l'exploitant du service.

Votre commission vous propose également de réduire par amendement de cinq à deux ans le délai de remboursement par les services concernés des sommes perçues auprès des abonnés au titre des dépôts de garantie , désormais interdits. Un tel délai paraît en effet mieux à même de tenir compte des intérêts des usagers, sans pour autant mettre en difficulté la trésorerie des services débiteurs.

En ce qui concerne la pratique des services dégressifs , elle vous propose d'en assouplir les conditions de recours en adoptant deux amendements visant à :

- préserver la liberté des collectivités territoriales en n'interdisant leur pratique que dans les zones de répartition des eaux , où la ressource est rare, et non pas également dans les cas où une telle pratique porterait atteinte aux objectifs de quantité des eaux fixés par les SAGE et les SDAGE, ceux-ci n'ayant pas vocation à encadrer le prix de l'eau ;

- instituer un délai afin de permettre aux collectivités territoriales concernées de se mettre en conformité avec l'interdiction de pratiquer des tarifs dégressifs dans les zones de répartition des eaux.

Votre commission vous propose par ailleurs de préciser par amendement que le décret fixant les conditions de l'obligation d'installer un dispositif de comptage de l'eau pesant sur les usagers raccordés ou raccordables au réseau d'assainissement et prélevant de l'eau sur des sources autres que le réseau de distribution est destiné à permettre d'intégrer dans le calcul de la redevance d'assainissement à laquelle ils sont soumis la quantité d'eau ainsi prélevée .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 27 -
(Article L. 3451-1 à L. 3451-3 [nouveaux] du code général
des collectivités territoriales) -

Prise en compte de la spécificité de l'agglomération parisienne
en matière d'assainissement

Votre commission constate que les dispositions législatives en vigueur ne tiennent pas compte, en matière d'assainissement, des spécificités d'organisation de l'agglomération parisienne.

La loi du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne a opéré un redécoupage de l'agglomération parisienne , en créant dans la « petite couronne » quatre nouveaux départements. Elle a autorisé les départements de la région parisienne et la ville de Paris à créer des institutions interdépartementales afin notamment de gérer les équipements relatifs à l'assainissement, qui intéressent plusieurs de ces départements.

C'est ainsi qu'un arrêté du ministre de l'intérieur en date du 31 août 1970 a créé le Syndicat interdépartemental pour l'assainissement de l'agglomération parisienne (SIAAP). Etablissement public local régi à ce titre par le code général des collectivités territoriales, il regroupe les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne. Il assure le transport vers les sites de traitement des effluents urbains collectés par les réseaux d'assainissement sur le territoire de ces départements et sur celui des communes et groupements de communes liés par convention, ainsi que la régulation des flux correspondants et l'épuration des eaux avant leur rejet dans les milieux naturels.

Or, les textes législatifs , et notamment la loi sur l'eau du 3 janvier 1992, prévoient une compétence de principe de la commune en matière d'assainissement , sans faire référence au cas spécifique de l'agglomération parisienne, qui compte pourtant plus de 8 millions d'usagers.

Par conséquent, il conviendrait que les textes généraux relatifs à l'assainissement prennent en compte cette spécificité. C'est pourquoi votre commission vous propose, par un amendement portant article additionnel après l'article 27 , d'insérer dans le livre IV de la troisième partie du code général des collectivités territoriales un titre V intitulé « Dispositions communes aux départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne » comprenant trois articles L. 3451-1 à L. 3451-3 reconnaissant la spécificité de l'organisation de l'assainissement dans l'agglomération parisienne .

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

TITRE III -

PLANIFICATION ET GOUVERNANCE

Le titre III du projet de loi regroupe l'ensemble des dispositions relatives à la planification et à la gouvernance dans le domaine de l'eau réparties à travers cinq chapitres traitant respectivement du rôle des départements (chapitre I er ), de l'aménagement et de la gestion des eaux (chapitre II), des comités de bassin et agences de l'eau (chapitre III), du comité national de l'eau et de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (chapitre IV) et enfin de l'organisation de la pêche en eau douce (chapitre V).

CHAPITRE Ier -

Attributions des départements

Initialement composé de deux articles, le chapitre I er du titre I er du projet de loi adopté en conseil des ministres n'en comporte plus qu'un, le second instaurant un fonds départemental facultatif d'alimentation d'eau et d'assainissement ayant été supprimé.

Article 28 -
(Article L. 1331-16 du code de la santé publique) -

Rôle des services départementaux d'assistance technique
aux exploitants des stations d'épuration (SATESE)

L'article 28 du projet de loi modifie l'article L. 1331-16 du code de la santé publique afin d'étendre les possibilités d'intervention des services départementaux d'assistance technique aux exploitants des stations d'épuration (SATESE).

Le droit actuellement en vigueur :

Relevant initialement de la responsabilité des services déconcentrés de l'Etat 66 ( * ) , (les directions départementales de l'action sanitaire et sociale ou les directions départementales de l'agriculture et de la forêt), les services d'assistance technique aux exploitants des stations d'épuration (SATESE) ont été transférés par la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, aux départements et placés sous l'autorité directe du conseil général ; un comité de gestion présidé par le président du Conseil général fixe les conditions de financement des SATESE ainsi que ses missions. Les agences de l'eau qui peuvent financer les SATESE sont alors représentées au sein du comité de gestion.

A la demande des communes, le SATESE fournit gratuitement « une expertise du fonctionnement des dispositifs d'épuration et d'assainissement publics » selon l'article L. 1331-16 du code de la santé publique. En effectuant un diagnostic du process et du fonctionnement des stations d'épuration et en apportant des conseils techniques et des informations scientifiques, le SATESE entend contribuer à l'amélioration du rendement de l'installation et au respect de la réglementation en vigueur par son exploitant. Cette mission n'a aucun caractère de contrôle et la responsabilité du Conseil général ne peut être recherchée en raison des avis fournis par le SATESE.

A priori, le rôle du SATESE se limite aux stations d'épuration, mais pour répondre aux nouvelles compétences confiées aux communes en matière d'assainissement non collectif -contrôle obligatoire des systèmes d'assainissement non collectif et possibilité d'assurer leur entretien-, le SATESE peut également fournir un service de consultation technique sur les schémas de zonage et d'assistance au contrôle, voire à la réhabilitation des systèmes d'assainissement non collectif.

Le texte du projet de loi :

L'article 28 du projet de loi maintient le dispositif actuel d'expertise technique et autorise le SATESE, contre rémunération et dans le respect du code des marchés publics, à fournir une assistance technique dans les domaines de l'alimentation en eau potable, de la collecte et de l'épuration des eaux usées, des eaux pluviales et de ruissellement et de l'entretien des rivières.

Le champ d'intervention du SATESE n'est donc plus limité au seul domaine de l'assainissement (collecte et épuration des eaux usées), mais il est explicitement étendu à l'alimentation en eau potable, à la gestion des eaux pluviales et de ruissellement et à l'entretien des rivières, compétences dévolues aux communes et à leurs groupements et pour lesquelles le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques définit des moyens d'action renforcés et plus incitatifs.

On entend par assistance technique ou prestation d'ingénierie la conduite d'opérations, la maîtrise d'oeuvre, la gestion des services, les prestations de contrôle, d'étude, d'expertise, de conseil et d'assistance.

Ce rôle d'assistance technique relevant tout à fait du champ concurrentiel, il est logique que ce service soit rendu contre rémunération et dans les conditions fixées par le code des marchés publics. C'est-à-dire que cette prestation d'assistance doit faire l'objet d'une mise en concurrence en respectant des obligations de publicité afin de garantir les principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures. In fine, il est fait obligation de choisir l'offre économiquement la plus avantageuse.

Enfin, le dernier alinéa indique, s'agissant des départements d'outre-mer, que ces compétences peuvent être exercées par les offices de l'eau. On peut rappeler que, créés par l'article 51 de la loi n° 2003-660 d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000, les offices de l'eau peuvent, depuis la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003, percevoir une redevance sur les prélèvements d'eau et décider d'un programme pluriannuel d'intervention. Ils exercent donc les compétences d'une agence de l'eau, mais ont le caractère d'établissement public local à caractère administratif rattaché au département.

Proposition de votre commission :

Sur le fond, votre commission s'interroge sur la distinction opérée entre l'expertise technique, qui reste fournie à titre gratuit et l'assistance technique à la réalisation de projets qui doit être rémunérée et répondre aux règles du code du marché public, considérant que l'expertise constitue, de fait, l'un des volets de l'assistance technique.

S'agissant du marché concurrentiel, des cabinets sont tout aussi aptes à fournir un diagnostic et des conseils techniques et scientifiques pour améliorer le fonctionnement des ouvrages d'assainissement et on peut s'interroger sur la justification autorisant à ne pas soumettre ce type de prestation aux règles des marchés publics alors même que les missions d'assistance technique des SATESE doivent y répondre.

Ne conviendrait-il pas plutôt d'établir une distinction selon la taille des communes et de leurs groupements ? Les plus importantes d'entre elles pourront faire appel aux SATESE, contre rémunération et en respectant les règles des marchés publics tant pour une mission d'expertise que d'assistance technique, alors que les communes rurales ne disposant pas de ressources importantes pourraient avoir accès à ces services, dans des conditions financières avantageuses et sans avoir besoin de se soumettre aux règles du code des marchés publics.

Un tel débat a déjà eu lieu au Sénat, lors de la discussion de l'article 1 er de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgents de réformes à caractère économique et financier qui modifiait les règles d'accès aux prestations d'assistance technique à la gestion communale (ATGC) réalisées par les services déconcentrés de l'Etat.

Certes le Gouvernement s'était opposé à la proposition du Sénat d'ouvrir aux collectivités territoriales et à leurs groupements la faculté d'offrir une assistance technique dans des conditions comparables à celles proposées par l'Etat, mais, l'article 1 er de la loi précitée, modifie la loi n° 92-125 du 6 février 1992 d'orientation relative à l'administration territoriale de la République afin d' introduire un dispositif spécifique s'agissant de l'assistance technique proposée, par les services déconcentrés de l'Etat, aux communes rurales.

Dans le cadre du présent projet de loi, il vous est proposé d'appliquer ce même mécanisme et de soumettre à rémunération et au respect des règles des marchés publics tant les missions d'assistance technique que les missions d'expertise technique effectuées par les SATESE mais de prévoir un régime dérogatoire dont pourront bénéficier, à leur demande, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ne disposant pas des moyens nécessaires à l'exercice de leurs compétences . On peut craindre sinon, qu'à défaut d'un tel mécanisme, beaucoup de communes rurales voire de petites communautés de communes, ne puissent plus bénéficier des services des SATESE du fait du coût de ces prestations et des contraintes lourdes induites par le respect des règles des marchés publics.

Le mécanisme prévu implique la signature d'une convention entre le président du conseil général et le maire de la commune ou le président de l'EPCI, passée sans mise en concurrence préalable pour définir le contenu et les modalités de rémunération de cette assistance.

En outre, pour la définition des critères auxquels doivent satisfaire les communes et les EPCI pour bénéficier de cette assistance, il vous est proposé de renvoyer au décret n° 2002-1209 du 27 septembre 2002, qui fixe ces critères s'agissant de l'assistance technique fournie par les services de l'Etat, en application de l'article 1 er de la loi du 11 décembre 2001 précitée.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 28 -

Fonds départemental pour l'alimentation en eau et l'assainissement

A travers cet article additionnel, il vous est proposé d'autoriser la création, facultative, dans chaque département, d'un fonds départemental pour l'alimentation en eau et l'assainissement.

Votre commission souhaite, avec ce dispositif, voir reconnue l'action conduite de longue date par les départements en matière de soutien aux communes rurales et à leurs groupements pour l'adduction d'eau et l'assainissement.

En effet, les conseils généraux consacrent des sommes importantes à la protection de l'environnement, dont les deux tiers concernent le domaine de l'eau avec la gestion des eaux usées et celle de la ressource en eau :

Sur la période 1996-1999 67 ( * ) , les départements ont dépensé en moyenne 1,18 milliard d'euros par an, soit 19,7 euros par habitant et par an au titre des dépenses d'environnement.

Les deux principaux postes de dépenses sont :

- la gestion des eaux usées : 43,2 % du total, soit 511,9 millions d'euros par an ;

- la gestion de la ressource en eau : 18,2 % du total, soit 215,1 millions d'euros par an.

S'agissant des eaux usées, les départements financent 25 % de la dépense des administrations publiques.

Il est proposé d'introduire un article L. 3232-3-1 dans le code général des collectivités territoriales définissant ce fonds départemental qui aura pour objet de financer :

- l'allègement de la charge de la dette des communes ou de leurs groupements, contractée pour financer des travaux de captage, de protection des captages, de distribution d'eau, de collecte, transport et épuration des eaux usées et d'élimination des boues produites ;

- l'attribution de subventions en capital pour exécuter ces travaux, y compris le renouvellement de ces ouvrages ;

- l'assistance technique à la distribution d'eau et d'assainissement.

Il est précisé que dans les départements d'outre-mer, les attributions du fonds seront exercées par les offices de l'eau.

En outre, votre commission vous propose, à travers un nouvel article L. 3333-11, à insérer dans le code général des collectivités territoriales, d'autoriser les départements à instituer, s'ils le souhaitent, une contribution pour l'alimentation en eau et l'assainissement .

Cette contribution sera assise sur le volume d'eau annuel facturé à tout abonné au service public de distribution d'eau, dans la limite d'un plafond de 6.000 mètres cubes pour les usages autres que les besoins domestiques.

Le taux maximal de cette contribution est fixé à 5 centimes d'euros par mètre cube .

Cette contribution est versée au département par les services de distribution d'eau et récupérée sur les usagers.

Votre commission considère que ce dispositif permet de donner aux départements qui le souhaitent les moyens d'exercer plus efficacement encore leur mission d'aide à l'équipement des communes rurales , tant en matière d'adduction d'eau que d'assainissement. Ceci est primordial eu égard aux dépenses croissantes que celles-ci vont devoir consacrer à l'assainissement et au renouvellement de leurs réseaux, afin de respecter les normes communautaires.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

CHAPITRE II -

Aménagement et gestion des eaux

Le chapitre II du titre II du projet de loi traite des règles d'aménagement et de gestion des eaux à travers six articles qui complètent ou réécrivent certaines des dispositions inscrites dans le code de l'environnement et relatives au contenu du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (article 29), à la composition et aux modalités d'intervention de la commission locale de l'eau (article 31), au périmètre, au contenu, aux effets et aux règles de modification et de révision du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (articles 30, 32, 33 et 34).

Article additionnel avant l'article 29 -
(Article L. 211-1 du code de l'environnement) -

Reconnaissance de l'hydroélectricité comme moyen de production de pointe dans les impératifs liés à la gestion équilibrée des ressources en eau

L'article L. 211-1, article central de la politique de l'eau, définit les exigences et les objectifs liés à la gestion équilibrée des ressources en eau. Il prévoit notamment que cette gestion doit tenir compte de la valorisation de l'eau comme ressource économique, mais qu'elle doit également permettre de satisfaire ou de concilier les différents usages de l'eau. La production d'énergie à partir de l'eau est ainsi reconnue comme faisant partie de ces usages.

Votre commission vous propose, par un amendement portant article additionnel avant l'article 29, de compléter le dispositif de l'article L. 211-1 du code de l'environnement afin de souligner que, dans le cadre de cette conciliation nécessaire entre les différents usages de l'eau, l'énergie hydroélectrique constitue un moyen éminent de production électrique pour garantir la sécurité du système électrique en satisfaisant la demande au moment des pics de consommation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 29 -
(Article L. 212-1 du code de l'environnement) -

Contenu des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE)

L'article 29 du projet de loi modifie l'article L. 212-1 du code de l'environnement définissant le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et son contenu.

Le droit actuellement en vigueur :

C'est la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau qui a mis en place deux outils de planification pour la mise en oeuvre d'une gestion équilibrée de l'eau et des milieux aquatiques, en privilégiant comme unité de référence le bassin versant, à savoir le SDAGE à l'échelle d'un grand bassin hydrographique et le schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) au niveau local.

Les six SDAGE, entrés en vigueur au début de l'année 1997, correspondent aux périmètres respectifs d'intervention des agences de bassin, et ils ont été élaborés, en application de l'article L. 212-2 du code de l'environnement, par le comité de bassin.

L'article L. 212-1 du code de l'environnement qui codifie les dispositions relatives au SDAGE a été profondément remanié par la loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 transposant la directive cadre sur l'eau du 23 octobre 2000.

Cette nouvelle rédaction consacre l'unité de référence constituée par les bassins ou groupements de bassins, en permettant l'identification des masses d'eau souterraines ou maritimes devant leur être, le cas échéant, rattachées.

Le SDAGE doit préalablement procéder à un diagnostic complet du bassin hydrographique et des incidences des activités sur l'état des eaux, ainsi qu'à une analyse économique des utilisations de l'eau. Il doit en outre arrêter les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau, et les six SDAGE devront être révisés, par les comités de bassin, pour intégrer les nouvelles dispositions permettant de répondre aux obligations fixées par la directive cadre sur l'eau, d'ici au 22 décembre 2009.

L'article L. 212-1 énumère ensuite les objectifs de qualité et de quantité des eaux qui doivent être fixés par le SDAGE, selon les différentes masses d'eau identifiées, objectifs qui devront être atteints au plus tard le 22 décembre 2015, sauf dans des cas limitativement entendus.

Pour y parvenir, le SDAGE indique tout d'abord comment sont pris en charge, par les différents utilisateurs, les coûts liés à l'utilisation de l'eau, en autorisant une pondération définie selon des critères économiques et sociaux distinguant au moins trois secteurs d'utilisateurs. En outre, le SDAGE doit déterminer les aménagements et les dispositions nécessaires pour parvenir aux objectifs fixés.

Le texte du projet de loi :

- Le 1° de l'article 29 du projet de loi complète le III de l'article L. 212-1 du code de l'environnement afin de préciser que les orientations fondamentales du SDAGE portent sur une gestion équilibrée non seulement de la ressource en eau, mais aussi des ressources piscicoles telles que définies par l'article L. 430-1 du présent code, qui constitue l'article de référence en matière de gestion et de protection du patrimoine piscicole.

- Le 2° de l'article 29 complète le paragraphe IX de l'article L. 212-1 du code de l'environnement relatif aux aménagements et dispositions arrêtés par le SDAGE pour parvenir aux objectifs fixés, en précisant « qu'il identifie les sous-bassins ou parties de sous-bassins dans lesquels une gestion coordonnée des ouvrages notamment hydroélectriques est nécessaire ».

Comme le souligne l'étude d'impact du projet de loi à propos des ouvrages construits sur les cours d'eau, ces aménagements ont conduit à la raréfaction des eaux-vives, qui sont des milieux très intéressants pour leurs capacités d'auto-épuration. Il en résulte des effets négatifs sur la morphologie des milieux aquatiques. En fait, ces impacts sont très souvent liés à une carence dans la gestion des ouvrages implantés, voire à une absence de prise en compte de l'ensemble de ces ouvrages à une échelle pertinente. Ceci justifie cette proposition favorisant une gestion coordonnée.

Proposition de votre commission :

Votre commission s'est interrogée sur la pertinence de l'échelon choisi par le projet de loi pour procéder à la délimitation des sous-bassins ou parties de sous-bassins, dans lesquels une gestion coordonnée des ouvrages, notamment hydroélectriques est nécessaire. Cela doit-il être fait à l'échelon du SDAGE ou plutôt d'un schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE), qui s'applique à un sous-bassin ou groupement de sous-bassins.

La proposition de l'article 29 du projet de loi revient à faire délimiter les périmètres par le SDAGE et à confier au SAGE concerné le soin d'organiser les modalités de cette gestion coordonnée.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 30 -
(Article L. 212-3 du code de l'environnement) -

Définition du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE)

L'article 30 du projet de loi complète la définition du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE), prévue par l'article L. 212-3 du code de l'environnement.

Le droit actuellement en vigueur :

L'article L. 212-3 du code de l'environnement qui résulte de l'article 5 de la loi du 3 janvier 1992 précitée indique qu'un SAGE doit être établi à l'échelle d'un sous-bassin ou d'un groupement de sous-bassins correspondant à une unité hydrographique ou à un système aquifère 68 ( * ) . Ce document fixe les objectifs généraux d'utilisation, de mise en valeur et de protection de la ressource en eau (superficielle et souterraine), des écosystèmes aquatiques et des zones humides.

Il convient de rappeler que la loi du 21 avril 2004 précitée a prévu que le SDAGE puisse définir, de façon obligatoire, des périmètres de SAGE ou qu'à défaut cela soit fait par le préfet, après consultation ou sur proposition des collectivités territoriales et après consultation du comité de bassin.

En pratique, l'élaboration des SAGE a connu de nombreuses vicissitudes, puisque les premiers n'ont été mis à l'étude qu'à partir de 1996, et que seulement vingt deux ont été approuvés à ce jour. Soixante neuf sont en cours d'élaboration par une commission locale de l'eau (CLE) et pour treize autres, leur périmètre a été délimité et la CLE est en cours de constitution.

Parmi les principales difficultés identifiées, on peut citer les délais de constitution de la CLE, la nécessité d'identifier une collectivité locale maître d'ouvrage, pour assurer les études, le suivi et la procédure d'élaboration, puisque la CLE n'a pas de personnalité juridique, et enfin la recherche des financements adéquats.

Or, dans la perspective de la mise en oeuvre de la directive cadre, il est essentiel que des SAGE soient élaborés pour décliner, à l'échelle d'une unité hydrographique pertinente, les orientations du SDAGE et arrêter les programmes d'actions nécessaires.

Le texte du projet de loi :

La rédaction de l'article L. 212-3 du code de l'environnement reprend la définition actuelle du SAGE s'agissant de ses limites géographiques en précisant, comme pour le SDAGE, que son contenu doit satisfaire aux principes généraux de gestion de l'eau fixés par l'article L. 211-1 du code précité ainsi qu'aux principes de gestion de la ressource piscicole énumérés à l'article L. 430-1 du même code. Mais la définition de son contenu n'est pas reprise, parce que traitée de façon plus détaillée et renforcée par le nouvel article L. 212-5-1, introduit par l'article 32 du projet de loi.

L'article L. 212-3 précité établit une nécessaire coordination entre les différents documents de planification, en précisant que le SAGE doit être compatible avec le SDAGE.

Il reprend -pour les renforcer- les règles d'élaboration du SAGE, en indiquant que le SDAGE doit fixer non seulement le périmètre du SAGE mais aussi le délai dans lequel il doit être élaboré. Cette disposition confirme l'ajout de la loi du 21 avril 2004 portant transposition de la directive cadre s'agissant, au paragraphe de l'article L. 212-1 précité, de rendre obligatoire par le SDAGE l'élaboration de SAGE dans certains sous-bassins, ou groupements de sous-bassins. A défaut, et comme actuellement, il est proposé que le préfet définisse le périmètre du SAGE et son délai de réalisation, après consultation ou sur proposition des collectivités territoriales et après consultation du comité de bassin. Il est ajouté que le préfet peut alors compléter la commission locale de l'eau, en respectant néanmoins les équilibres de composition prévus par l'article L. 212-4 du code de l'environnement.

Cet élément de souplesse doit permettre de relancer la procédure d'élaboration du SAGE.

Proposition de votre commission :

Afin d'inciter les collectivités territoriales à s'impliquer dans l'élaboration des SAGE , il vous est proposé de privilégier la capacité d'initiative des collectivités territoriales, dès lors que le SDAGE n'a pas prévu le périmètre du SAGE. Le préfet peut néanmoins prendre l'initiative, si aucune collectivité territoriale ne fait de proposition et il devra alors les consulter sur le périmètre et le délai de réalisation. En tout état de cause, le comité de bassin sera également consulté.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 31 -
(Article L. 212-4 du code de l'environnement) -

Composition et fonctionnement de la commission locale de l'eau

L'article 31 du projet de loi reprend, sans les modifier profondément, les règles de composition des commissions locales de l'eau et entend faciliter leur mode de fonctionnement.

Le droit actuellement en vigueur :

L'article L. 212-4 du code de l'environnement introduit par l'article 5 de la loi du 3 janvier 1992 prévoit la constitution, par le préfet, d'une commission locale de l'eau chargée d'élaborer le SAGE, d'assurer le suivi de sa mise en oeuvre et de procéder à sa révision.

Cette commission est composée :

- pour moitié de représentants des collectivités territoriales et des établissements publics locaux, qui désignent en leur sein le président de la commission ;

- pour un quart de représentants des usagers, des propriétaires riverains, des organisations professionnelles et des associations concernées, étant précisé, pour ces dernières, qu'elles doivent être régulièrement constituées depuis au moins cinq ans et avoir pour objet la mise en oeuvre des principes qui fondent une gestion équilibrée de la ressource en eau ;

- pour un quart, des représentants de l'Etat et de ses établissements publics.

Le texte du projet de loi :

Le paragraphe I de l'article 31 du projet de loi autorise une commission locale de l'eau à confier tout ou partie de ses missions à un établissement public territorial de bassin (EPTB) ou à un groupement de communes.

Plutôt que de transformer la CLE en un établissement public doté de la personnalité juridique, ce qui aurait introduit une nouvelle catégorie d'établissements, le dispositif proposé favorise le renforcement de l'intercommunalité de bassin, à travers notamment les EPTB, ce qui correspond à la volonté constante du législateur de privilégier les structures existantes.

L'article 46 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques naturels et technologiques consacre, en effet, les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) créés spontanément par certaines collectivités territoriales, en vue notamment d'aménager les cours d'eau ou de prévenir les inondations. Au-delà, la loi leur reconnaît une compétence s'agissant de la gestion équilibrée de la ressource en eau et de la préservation et de la gestion des zones humides 69 ( * ) . En outre, la loi du 21 avril 2004 précitée prévoit leur consultation lors de l'élaboration ou de la révision des SDAGE et des SAGE. Ceci les autorise pleinement à intervenir dans l'élaboration et le suivi de l'application d'un SAGE.

Les EPTB sont constitués sous forme de syndicats mixtes ou d'institutions interdépartementales régis par le code des collectivités territoriales, et ils agissent à l'échelle d'un bassin ou d'un sous-bassin hydrographique.

Géographiquement, on recense vingt-quatre EPTB qui couvrent environ 90 % du territoire métropolitain. Soixante treize départements et douze régions sont membres d'au moins un EPTB.

Le paragraphe II de l'article 31 du projet de loi modifie, sans les bouleverser, les règles de composition de la CLE.

Il maintient le principe des trois collèges, en autorisant une certaine souplesse dans la répartition entre ces trois collèges, au bénéfice du premier (élus locaux) et du deuxième collège (usagers, propriétaires, organisations professionnelles et associations), qui pourront obtenir respectivement plus de la moitié et plus du quart des sièges. Le président de la CLE reste désigné par le premier collège et au sein de celui-ci.

Il est enfin prévu qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les règles de désignation des représentants des différentes catégories.

Proposition de votre commission :

Votre commission approuve totalement le rééquilibrage rendu possible en faveur des représentants des collectivités territoriales concernées et des usagers et acteurs locaux impliqués dans la gestion de l'eau. Elle vous proposera, néanmoins, de rectifier la rédaction de ce paragraphe, s'agissant de la composition du premier collège afin de mentionner les groupements de collectivités territoriales et de supprimer les ententes interdépartementales qui sont l'une des formes possibles d'un établissement public territorial de bassin, déjà mentionné, et de préciser , s'agissant des associations participant au deuxième collège, qu'il doit s'agir d'associations intervenant dans le domaine de l'eau .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 32 -
(Articles L. 212-5, L. 212-5-1 et L. 212-5-2 nouveaux
du code de l'environnement) -

Contenu et effets du SAGE

L'article 32 du projet de loi abroge le cinquième alinéa de l'article L. 212-5 du code de l'environnement et propose d'insérer deux articles L. 212-5-1 et L. 212-5-2 renforçant le contenu du SAGE et rendant ce document opposable aux tiers.

Le droit actuellement en vigueur :

Créé par l'article 5 de la loi du 3 janvier 1992 précité, l'article L. 212-5 précise tout d'abord que le SAGE dresse un contrat de l'état de la ressource en eau et du milieu aquatique et recense les différents usages de la ressource en eau existants.

Il est ensuite indiqué que le SAGE doit prendre en compte l'ensemble des documents d'orientation et les programmes de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements, des établissements publics, des autres personnes morales de droit public et des associations syndicales libres qui ont des incidences sur la qualité, la répartition ou les usages de la ressource en eau, afin d'établir un bilan exhaustif de l'existant.

Le SAGE devra ensuite énoncer les priorités à retenir pour atteindre les objectifs généraux d'utilisation et de mise en valeur de la ressource en eau énoncés à l'article L. 212-3 du code de l'environnement, en tenant compte de la protection du milieu aquatique, des nécessités liées à la mise en valeur de l'eau, de l'évolution prévisible de l'espace rural, de l'environnement urbain et économique et de l'équilibre à assurer entre les différents usages. Il doit également évaluer les moyens économiques et financiers nécessaires pour y parvenir.

L'article 132 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a inséré ensuite un alinéa précisant que le SAGE peut délimiter, en vue de leur préservation ou de leur restauration, des zones humides dites « zones stratégiques pour la gestion de l'eau » qui contribuent de manière significative à la protection de la ressource en eau potable ou à la réalisation des objectifs du SAGE. Il est prévu qu'un décret définisse les modalités de cette délimitation.

Enfin, le dernier alinéa de l'article L. 212-5 indique que le SAGE doit être compatible avec les orientations fixées par le SDAGE.

Le texte du projet de loi :

Le paragraphe I de l'article 32 du projet de loi abroge le cinquième alinéa de l'article L. 212-5 du code précité relatif à la compatibilité du SAGE avec le SDAGE puisque cette disposition est insérée à l'article L. 212-3 du code précité tel que modifié par l'article 30 du projet de loi.

Le paragraphe II de l'article 32 propose la création de deux articles L. 212-5-1 et L. 212-5-2, l'un relatif au contenu du SAGE et l'autre aux règles d'opposabilité applicables.

Article L. 212-5-1 [nouveau] du code de l'environnement -

Contenu du SAGE

L'article L. 212-5-1 [nouveau] dispose que le SAGE pourra désormais se composer d'un plan d'aménagement et de gestion et d'un règlement.

Le paragraphe I de cet article propose que le SAGE comporte un plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques définissant les conditions de réalisation de ses objectifs.

Le plan pourra, en outre, et de façon facultative :

- identifier les zones nécessitant la mise en oeuvre d'un programme d'actions, dans les conditions prévues par l'article L. 211-3. Cet article prévoit que des prescriptions nationales ou particulières peuvent être définies par l'autorité administrative pour certaines parties du territoire par décret en Conseil d'Etat. Plusieurs décrets ont d'ores et déjà été adoptés autorisant l'autorité administrative à prendre des mesures particulières voire contraignantes ;

- le décret n° 92-1041 du 24 septembre 1992 habilite l'autorité administrative à prendre des mesures de limitation ou de suspension provisoire des usagers de l'eau, pour faire face à une menace ou aux conséquences d'accidents, de sécheresse, d'inondations ou à un risque de pénuries ;

- le décret n° 94-354 du 29 avril 1994 définit les zones de répartition des eaux ;

- le décret n° 96-102 du 2 février 1996 fixe les conditions d'application des règles et prescriptions de la loi du 3 janvier 1992 aux installations, travaux et activités qui font usage de l'eau, ou qui en modifient le niveau ou le mode d'écoulement, notamment s'agissant des forages, prises d'eau, barrages, travaux ou ouvrages de rejet ;

- l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales autorise le maire à prendre toute mesure de nature à préserver l'approvisionnement en eau potable de sa commune et de prévenir les inondations ;

- l'article L. 2215-1 du même code autorise le préfet à prendre toute mesure de restrictions sur les usages de l'eau en raison du déficit pluviométrique, du débit critique des cours d'eau ou encore du niveau anormalement bas des nappes souterraines.

- établir un inventaire des ouvrages hydrauliques susceptibles de perturber de façon notable les milieux aquatiques et définir des actions qui améliorent le transport des sédiments et réduisent l'envasement des cours d'eaux et canaux, tout en tenant compte des usages économiques de ces cours d'eaux.

Le paragraphe II de l'article L. 212-5-1 prévoit que le SAGE puisse également arrêter un règlement qui pourra arrêter des mesures directement opposables aux tiers et visant à :

- définir des priorités d'usage de la ressource en eau et la répartition des volumes globaux de prélèvements par usage ;

- préciser les conditions d'exercice des activités liées à la ressource en eau et aux milieux aquatiques ;

- imposer à certains des ouvrages hydrauliques fonctionnant au fil de l'eau identifiés dans l'inventaire établi par le plan d'aménagement et de gestion une obligation d'ouverture régulière de leurs ouvrages, sauf raisons d'intérêt général et ceci afin d'améliorer le transport naturel des sédiments et assurer la continuité écologique.

Le paragraphe III de l'article L. 212-5-1 renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour en définir les modalités d'application.

Proposition de votre commission :

Sur la forme, la commission s'est interrogée sur le contenu respectif du plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques et du règlement du SAGE, émettant l'hypothèse que relèvera du règlement, l'ensemble des mesures contraignantes qui s'imposeront aux différents usagers de l'eau.

En tout état de cause, il apparaît nécessaire d'améliorer la lisibilité des articles du code de l'environnement consacrés au SAGE en évitant les répétitions.

Il est ainsi proposé que l'article L. 212-5 du code de l'environnement reprenne les seules dispositions relatives au constat et au diagnostic à établir par le SAGE ainsi que celle relative aux documents dont il doit être tenu compte pour établir ce bilan patrimonial.

L'énumération des orientations, actions et mesures pouvant être adoptées par le SAGE serait alors proposée à l'article L. 212-5-1 [nouveau] du code de l'environnement, en établissant une distinction entre ce qui relève du plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques et du règlement .

Ainsi, le premier alinéa de l'article reprendrait les dispositions actuellement inscrites au troisième alinéa de l'article L. 212-5 du code de l'environnement et définirait le contenu minimum du plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques, à savoir la définition des priorités et des conditions à mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs d'utilisation et de mise en valeur de la ressource en eau et des écosystèmes aquatiques satisfaisant aux principes généraux de la politique de l'eau énumérés à l'article L. 211-1 du même code.

Il est proposé que cette définition prenne également en compte les nécessités liées à la mise en valeur de la ressource en eau, à l'environnement urbain et économique, à l'évolution de l'espace rural et à la répartition équilibrée de la ressource en eau. Enfin, il est indiqué que le plan d'aménagement et de gestion durable procède à l'évaluation des moyens économiques et financiers nécessaires pour sa mise en oeuvre.

S'agissant des dispositions facultatives du plan d'aménagement et de gestion durable, il vous est proposé d'intégrer la disposition relative à la délimitation des zones humides dites « zones stratégiques pour la gestion de l'eau » insérée, dans un quatrième alinéa, à l'article L. 212-5 du code précité par l'article 132 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. Il s'agit en effet de zones remarquables pour leur diversité biologique et d'infrastructures naturelles indispensables à la préservation de la ressource en eau tant en quantité (expansion de crues, soutien d'étiage) qu'en qualité (épuration physique et biologique).

En ce qui concerne les mesures pouvant être éventuellement adoptées dans le règlement du SAGE, s'agissant des conditions d'exercice des activités liées à la ressource en eau et aux milieux aquatiques, il vous est proposé de préciser qu'il doit s'agir des mesures nécessaires à la restauration et à la préservation de la qualité de l'eau et portant sur le cumul des différentes utilisations de l'eau . Il ne s'agit pas de réglementer les conditions générales de l'exercice de ces activités, mais de pouvoir limiter l'impact d'un cumul de multiples petits aménagements ou rejets ponctuels de faible importance.

Article L. 212-5-2 [nouveau] du code de l'environnement -

Effets juridiques du SAGE

L'article L. 212-5-2 [nouveau] du code de l'environnement précise les effets du SAGE vis-à-vis des tiers et les renforce par rapport au droit actuel.

Le droit actuellement en vigueur :

Les dispositions relatives aux effets juridiques du SAGE sont prévues à l'article L. 212-6 du code de l'environnement qui précise qu'une fois le SAGE approuvé, les décisions prises par l'autorité administrative dans le domaine de l'eau et applicables dans son périmètre doivent être compatibles ou rendues compatibles avec son contenu.

Les autres décisions administratives doivent seulement prendre en compte les dispositions du SAGE, ce qui est moins exigeant.

Le texte du projet de loi :

L'article L. 212-5-2 [nouveau] précise que le SAGE approuvé doit être publié et non plus seulement tenu à la disposition du public, obligation de publicité qui résulte du fait qu'il est désormais opposable aux tiers.

Il établit ensuite une distinction entre le contenu du règlement et ses graphiques qui s'imposent « à toute personne publique ou privée, pour l'exécution de toute installation, ouvrage, travaux ou activités soumis à déclaration ou à autorisation » en application de l'article 10 de la loi du 3 janvier 1992 sur l'eau. En revanche, il est simplement prévu une obligation de compatibilité entre le contenu du plan d'aménagement et de gestion durable et les seules décisions applicables par les autorités administratives dans le domaine de l'eau et dans le périmètre du SAGE.

Le fait que le contenu des décisions arrêtées par le règlement du SAGE soit désormais opposable aux tiers devrait rendre ce dernier plus opérationnel et efficace. Il importe donc que son contenu soit défini avec rigueur et en toute transparence.

Proposition de votre commission :

Il vous est proposé de préciser que l'opposabilité aux tiers du SAGE s'applique à toutes les installations, ouvrages, travaux et activités visés par l'article 10 de la loi du 3 janvier 1992, codifié à l'article 214-2 du code de l'environnement, y compris les plus petits qui ne relèvent ni d'une autorisation, ni d'une déclaration, afin d'assurer l'effectivité réelle des mesures adoptées par le règlement du SAGE.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 33 -
(Article L. 212-6 du code de l'environnement) -

Modalités d'approbation du SAGE

L'article 33 du projet de loi propose une nouvelle rédaction de l'article L. 212-6 du code de l'environnement relatif aux modalités d'approbation du SAGE.

Le droit actuellement en vigueur :

L'article L. 212-6 indique que le SAGE est élaboré et révisé par la commission locale de l'eau et prévoit l'intervention du préfet en cas de non adoption du schéma dans les délais fixés. Il énumère également la liste des personnes publiques auxquelles est soumis le projet du SAGE et précise dans quelles conditions celui-ci est mis à disposition du public pendant deux mois.

A l'issue de ces consultations, l'article L. 212-6 précise que le SAGE éventuellement modifié est approuvé par l'autorité administrative et tenu à la disposition du public et il rappelle les règles de compatibilité qui s'imposent aux décisions administratives et qui ont été exposées ci-dessus.

Enfin, il est indiqué que la commission locale de l'eau doit être informée des réalisations, documents ou programmes portant effet dans le périmètre du SAGE.

Le texte du projet de loi :

Le premier alinéa de l'article L. 212-6 tel que modifié par l'article 33 du projet de loi indique que la commission locale de l'eau soumet le projet de SAGE à l'avis des conseils régionaux, des conseils généraux, des chambres consulaires, des communes et du comité de bassin intéressés. Les règles relatives à la révision du SAGE sont reprises et développées par l'article 34 du projet de loi.

Le deuxième alinéa précise que le projet de SAGE éventuellement modifié pour tenir compte des avis recueillis est soumis à enquête publique, mesure de consultation du public et de publicité indispensables puisque le SAGE est désormais opposable aux tiers. Le schéma, éventuellement modifié pour tenir compte des observations issues de l'enquête publique, est approuvé par le préfet et tenu à la disposition du public.

Enfin, le dernier alinéa indique que si le schéma n'a pas été élaboré dans les délais fixés en application du paragraphe X de l'article L. 212-1 relatif aux SAGE rendus obligatoires par un SDAGE, le préfet élabore le projet, consulte la CLE puis procède aux consultations et à l'enquête publique, comme prévu par les deux premiers alinéas de cet article.

Proposition de votre commission :

Votre commission souhaite améliorer le dispositif proposé s'agissant des modalités d'approbation du SAGE en renforçant la nécessaire concertation à conduire lors des différentes phases de son élaboration.

C'est pourquoi, il vous est proposé d'ajouter la consultation des établissements publics de coopération intercommunale et des établissements publics territoriaux de bassin et de fixer un délai de quatre mois pour la tenue de ces consultations , afin de ne pas retarder la procédure d'approbation du SAGE. La même règle est d'ailleurs prévue à l'article L. 212-2 du code de l'environnement s'agissant des consultations sur le projet de schéma directeur et d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE).

En outre, il vous est proposé de préciser que le SAGE une fois approuvé est publié et non pas seulement tenu à la disposition du public . Cette obligation résulte de l'opposabilité du SAGE aux tiers et elle est déjà mentionnée à l'article L. 212-5-2 du code de l'environnement, tel que proposé par l'article 32.

Ainsi le SDAGE, qui n'induit qu'une obligation de compatibilité pour les programmes et les décisions administratives intervenant dans son domaine, doit être tenu à la disposition du public, alors que le SAGE désormais opposable aux tiers, s'agissant des actions définies dans son règlement, devra être publié.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 34 -
(Articles L. 212-7 et L. 212-8 à L. 212-11 [nouveaux]
du code de l'environnement) -

Règles de prise en compte, de modification et de révision du SAGE
Article L. 212-7 [nouveau] du code de l'environnement -

Modification du SAGE

Le paragraphe I de cet article réécrit l'article L. 212-7 du code de l'environnement, qui ne prévoit que l'adoption d'un décret d'application des articles relatifs au SAGE, afin de préciser que le SAGE peut être modifié par le préfet après avis ou sur proposition de la commission de l'eau, ce qui reconnaît un pouvoir d'initiative au préfet, qu'il n'avait pas jusqu'à présent. Il est indiqué que cette modification ne doit pas porter atteinte aux objectifs généraux du SAGE ni aux dispositions de son règlement.

Le paragraphe II de ce même article insère quatre articles dans le code de l'environnement, numérotés de L. 212-8 à L. 212-11, précisant les conséquences de la règle de comptabilité et le cadre de révision d'un SAGE.

Article L. 212-8 [nouveau] du code de l'environnement -

Déclaration d'utilité publique et SAGE

- L'article L. 212-8 [nouveau] précise que la déclaration d'utilité publique ou d'intérêt général d'une opération qui n'est pas compatible avec le règlement du SAGE ne peut intervenir que si l'enquête publique a porté sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération elle-même ainsi que sur la modification du règlement et de ses documents cartographiques qu'elle implique.

Il prévoit que la commission locale de l'eau doit alors être saisie par le préfet sur le projet de modification du règlement du SAGE induit pour permettre la réalisation de cette opération d'intérêt général ou d'utilité publique. A défaut de réponse dans le délai de deux mois, l'avis de la CLE est réputé favorable.

Ce mécanisme d'adaptation du SAGE s'inspire très directement des dispositions de l'article L. 122-15 du code de l'urbanisme relatives à la modification du schéma de cohérence territoriale rendue nécessaire pour permettre la réalisation d'une opération d'intérêt public ou d'intérêt général.

Article L. 212-9 [nouveau] du code de l'environnement -

Révision du SAGE

L'article L. 212-9 [nouveau] du code de l'environnement indique que la révision du SAGE doit être conduite selon la même procédure que celle prévue, à l'article L. 212-6 du même code, pour son élaboration.

Article L. 212-10 [nouveau] du code de l'environnement -

Mise en conformité du SAGE

L'article L. 212-10 [nouveau] prévoit, s'agissant des SAGE déjà adoptés à la date de promulgation du présent projet de loi, qu'ils doivent être complétés par un règlement définissant les mesures à mettre en oeuvre, dans un délai de cinq ans à compter de cette promulgation.

Article L. 212-11 [nouveau] du code de l'environnement -

Décret d'application

Enfin, l'article L. 212-11 [nouveau] prévoit l'adoption d'un décret d'application pour l'ensemble des dispositions relatives aux SAGE.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE III -

Comités de bassin et agences de l'eau

Ce chapitre comprend cinq articles qui définissent les règles applicables aux comités de bassin et aux agences de l'eau (article 35), les orientations prioritaires des programmes pluriannuels des agences pour 2007-2012 (article 36), la définition et les règles de calcul des redevances des agences de l'eau (art. 37), les modalités de recouvrement de ces redevances (art. 38) et enfin les règles spécifiques applicables dans les départements d'outre-mer (art. 39).

Article 35 -
(Articles L. 213-8 à L. 213-9-3 du code de l'environnement) -

Composition et fonctionnement du comité de bassin
et des agences de l'eau

L'article 35 du projet de loi procède à la réorganisation de la section III du chapitre III du titre I er du livre II du code de l'environnement intitulée « Agences de l'eau » et composée de deux articles, l'un relatif au fonctionnement de l'agence et l'autre à ses attributions.

Le paragraphe I de cet article modifie l'intitulé de la section III précitée qui devient « Comités de bassin et agences de l'eau ».

En effet, jusqu'à présent, les dispositions relatives aux comités de bassin figuraient, dans la section II du chapitre III du titre Ier du livre II du code de l'environnement, à l'article L. 213-2.

Il apparaît plus logique que les dispositions relatives à cette structure figurent dans la même section que celles relatives aux agences, puisqu'elles constituent le « binôme » financier 70 ( * ) sur lequel se fonde l'organisation de la politique de l'eau en France, à l'échelon décentralisé.

Le paragraphe II de l'article 35 du projet de loi insère deux sous-sections dans la section III précitée du code de l'environnement, l'une relative aux règles de fonctionnement des comités de bassin et des agences et l'autre aux compétences financières des agences.

« Sous-section 1

Dispositions générales

La sous-section 1 est composée de deux articles, l'un relatif aux comités de bassin (article L. 213-8) et l'autre aux agences de l'eau (article L. 213-8-1).

Article L. 213-8 du code de l'environnement -

Composition et rôle du comité de bassin

L'article L. 213-8 du code de l'environnement qui traite actuellement du prélèvement de solidarité pour l'eau versé par les agences accueille désormais les règles relatives à la composition du comité de bassin, induisant en conséquence l'abrogation de ce dispositif de prélèvement.

Le droit actuellement en vigueur :

Les règles relatives à la composition du comité de bassin, qui figurent à l'article L. 213-2 du code de l'environnement, prévoient la création d'un comité dans chaque bassin ou groupement de bassins.

Ce comité est composé de trois collèges formés respectivement :

- de représentants des régions et des collectivités locales situées en tout ou partie dans le bassin ;

- de représentants des usagers et de personnes compétentes ;

- de représentants désignés par l'Etat, notamment parmi les milieux socioprofessionnels.

Il est ensuite indiqué que les représentants des deux premiers collèges détiennent au moins les deux tiers du nombre total des sièges.

Le tableau ci-dessous retrace la composition des comités de bassin telle qu'elle résulte du décret n° 97-28 du 10 janvier 1997, modifié par le décret n° 2002-823 du 3 mai 2002.

COMPOSITION DES COMITÉS DE BASSIN

Bassins

Catégories

Adour-

Garonne

Artois-

Picardie

Loire-

Bretagne

Rhin-

Meuse

Rhône-

Méditerranée-

Corse

Seine-

Normandie

Régions

6

3

8

3

5

7

Départements

20

17

29

16

27

26

Communes

12

9

12

7

16

12

Usagers et

Personnes

Compétences

38

29

49

26

48

45

Etat

19

15

23

15

22

21

Milieux socio-professionnels

6

2

8

3

6

7

Total

101

75

129

70

124

118

L'article 8 du décret n° 66-699 du 14 septembre 1966 modifié précise que les représentants de l'Etat (préfets de région et représentants des ministères) ne sont ni électeurs ni éligibles, lors du vote pour la présidence ou la vice-présidence du comité de bassin. En pratique, le président est toujours choisi parmi les représentants des collectivités territoriales.

S'agissant des compétences du comité de bassin, le III de l'article L. 213-2 précité précise que celui-ci est consulté sur l'opportunité des travaux et aménagements d'intérêt commun envisagés, sur les différends pouvant survenir entre les collectivités et groupements intéressés et sur toutes les questions relevant de la politique de l'eau en général.

Plus précisément, il sera ainsi consulté par le président du conseil d'administration de l'agence sur l'assiette et les taux des redevances susceptibles d'être perçues selon des modalités fixées par le décret n° 75-998 du 25 octobre 1975, présentées comme suit :

(Décr. n° 75-998 du 28 oct. 1975) « Le comité de bassin est consulté par le président du conseil d'administration de l'agence financière de bassin sur le taux des redevances susceptibles d'être perçues par l'agence. Il est également consulté par lui, sur l'assiette des redevances, à l'exception de celles qui sont émises en raison de la détérioration de la qualité de l'eau. Il peut également être consulté sur toutes questions intéressant l'agence. »

Lorsqu'il est consulté sur l'assiette et le taux des redevances susceptibles d'être perçues en application du cinquième alinéa de l'article 14 précité, il doit se prononcer dans les trois mois.

Si le comité émet un avis défavorable aux propositions qui lui sont faites, cet avis doit être motivé. Si, dans les deux mois, le conseil d'administration de l'agence soumet au comité de nouvelles propositions, le comité doit se prononcer dans le délai d'un mois.

Enfin il est renvoyé à un décret en Conseil d'Etat pour définir les modalités d'application de l'article L. 213-2.

Le texte du projet de loi :

Les dispositions relatives à la composition et au fonctionnement des comités de bassin figureront désormais à l'article L. 213-8 du code de l'environnement.

Il propose la création d'un comité de bassin par bassin ou groupement de bassins hydrographiques tel que délimité par l'autorité administrative, c'est-à-dire le ministre en charge de l'environnement.

Ce comité sera composé à parts égales de :

- représentants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics de coopération exerçant une compétence dans le domaine de l'eau ;

- représentants des usagers de l'eau et des milieux aquatiques, des milieux socio-professionnels, des associations agréées de protection de l'environnement, des associations agréées de défense des consommateurs, ainsi que des instances représentatives de la pêche et de personnes qualifiées ;

- représentants de l'Etat ou de ses établissements publics.

Il est ensuite proposé que le président soit élu par l'ensemble de ses membres.

S'agissant des compétences du comité de bassin, les trois alinéas suivants reprennent assez largement la rédaction actuelle, en insistant sur les compétences lui revenant du fait de la loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 portant transposition de la directive cadre sur l'eau qui impose le respect d'un certain nombre d'échéances et d'obligations de résultats.

En outre, il renforce considérablement son rôle s'agissant de la définition du programme d'intervention de l'agence de l'eau à l'adoption duquel il sera désormais associé. Il en ressort qu' :

- il est consulté sur l'opportunité des travaux et aménagements d'intérêt commun au bassin ;

- en application de l'article L. 212-1 du code de l'environnement, il procède au diagnostic du bassin, à l'établissement de registres répertoriant les zones faisant l'objet d'une réglementation spécifique et les zones de captage ainsi qu'à l'élaboration et à la révision du SDAGE ;

- il définit les orientations de l'action de l'agence de l'eau en étant consulté sur l'opportunité des travaux et aménagements significatifs d'intérêt commun envisagés et il participe à l'élaboration des décisions financières la concernant.

Enfin, comme actuellement, il est prévu qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application de cet article.

Proposition de votre commission :

S'agissant des compétences dévolues au comité de bassin, votre commission se félicite des dispositions proposées qui confirment son rôle important , dans l'élaboration du diagnostic du bassin, la définition du SDAGE et sa révision afin de respecter les échéances et obligations résultant de la directive cadre, et qui renforcent sa participation à la définition de la politique menée par l'agence de l'eau et de ses ressources financières .

En revanche, votre commission est beaucoup plus réservée en ce qui concerne la composition du comité de bassin et la désignation de son président, car les règles proposées traduisent une forme de « recentralisation » de cette instance, qu'elle considère inacceptable .

En effet, l'évolution du poids respectif des différents collèges se traduit par un renforcement quantitatif incontestable des représentants de l'Etat et ce de trois façons. D'une part, il est proposé que les trois collèges soient constitués à parts égales, alors que l'actuel article L. 213-2 précise que les représentants des usagers et des collectivités territoriales détiennent au moins les deux tiers des sièges. Dans la pratique, ces deux collèges ont obtenu 80 % des sièges. D'autre part, actuellement le collège « Etat » est constitué de représentants désignés par l'Etat , notamment parmi les socioprofessionnels, alors qu'à l'avenir, ce collège ne comprendra que des représentants de l'Etat .

Enfin, en matière de désignation, il est donc prévu que le président soit élu par l'ensemble des membres et donc par des fonctionnaires de l'Etat , ce qui met ceux-ci en position d'arbitre.

Ces dispositions s'inscrivent donc en totale contradiction avec la logique de décentralisation de la politique de l'eau et de renforcement du rôle du comité de bassin à laquelle votre commission est très attachée. On peut même, si de telles dispositions demeuraient, s'interroger sur la nécessité du maintien d'un comité de bassin, « clone presque parfait » du conseil d'administration des agences.

Au total, il vous est proposé de fixer la répartition des sièges entre les trois collèges, à 40 % pour les collectivités territoriales, 40 % pour les usagers et 20 % pour les représentants de l'Etat , ce qui reste fidèle à la pratique actuelle.

S'agissant de l'élection du président, il est proposé que seuls les deux premiers collèges participent au vote pour élire un représentant des collectivités territoriales , ce qui là encore correspond à la pratique.

Article L. 213-8-1 [nouveau] du code de l'environnement -

Composition et rôle de l'agence de l'eau

L'article L. 213-8-1 [nouveau] du code de l'environnement reprend très largement les dispositions des articles L. 213-5, L. 213-6 et L. 213-7 du même code s'agissant de la définition et de la composition d'une agence de l'eau.

Le droit actuellement en vigueur :

Il est instauré dans chaque bassin ou groupement de bassin, une agence de l'eau, sous forme d'un établissement public administratif doté de la personnalité civile, et de l'autonomie financière chargée de mettre en oeuvre des actions d'intérêt commun au bassin ou au groupe de bassins.

Chaque agence est administrée par un conseil d'administration composé, à parts égales :

- de représentants des régions et des collectivités locales, situées en tout ou partie dans le bassin ;

- de représentants des usagers ;

- de représentants de l'Etat et, éventuellement, de personnalités qualifiées.

De plus, il est prévu qu'un représentant du personnel de l'agence siège à ce conseil. Il est indiqué que le président de l'agence est nommé par décret, ce qui correspond au droit commun s'agissant d'un établissement public à caractère administratif.

L'article L. 213-6 du même code expose que l'agence contribue, notamment par voie de concours, au budget de l'Etat, à l'exécution d'études, de recherches et d'ouvrages d'intérêt commun à l'ensemble des bassins ainsi qu'à la couverture de ses dépenses de fonctionnement. En outre, il indique que l'agence attribue des subventions et des avances remboursables aux personnes publiques et privées pour l'exécution des travaux d'intérêt commun au bassin ou groupement de bassins directement effectués par ces dernières, dans la mesure où ces travaux peuvent réduire ses charges financières.

Enfin, l'article L. 213-7 du code précité renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour la fixation des modalités d'application de ces trois articles.

Le texte du projet de loi :

L'article L. 213-8-1 [nouveau] du code de l'environnement qualifie, comme en droit actuel, l'agence de l'eau d'établissement public à caractère administratif, en précisant qu'il s'agit d'un établissement public national, ce qui confirme la nécessaire tutelle de l'Etat sur les agences.

Il explicite ensuite son rôle en indiquant que ces agences contribuent à la mise en oeuvre des orientations des SDAGE ainsi que des SAGE, et qu'elles conduisent des actions :

- favorisant une gestion globale, durable et équilibrée de la ressource en eau et des milieux aquatiques et marins ;

- assurant l'alimentation en eau potable et la gestion des crues ;

- permettant le développement durable des activités économiques ;

- préservant les intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 du code précité, c'est-à-dire l'ensemble des objectifs auxquels doit répondre la gestion équilibrée de la ressource en eau.

Les règles relatives aux modalités d'intervention des agences sont renvoyées à l'article L. 213-9-1 [nouveau] du code de l'environnement.

En outre, l'article L. 213-8-1 [nouveau] définit la composition du conseil d'administration, en reprenant la distinction actuelle en trois collèges -collectivités territoriales, usagers, intérêts socio-professionnels, protection des consommateurs, protection de l'environnement et Etat et établissements publics- étant précisé pour les deux premiers collèges qu'il s'agit de représentants de chacun des trois collèges composant le comité de bassin et désignés par ceux-ci 71 ( * ) .

Les trois collèges disposeront, comme actuellement, d'un nombre égal de représentants, et par ailleurs la participation d'un représentant du personnel de l'agence au conseil d'administration est également reprise.

De plus, il est indiqué que le président du conseil est nommé par décret. On peut également rappeler qu'actuellement les services de l'agence de l'eau sont dirigés par un directeur nommé par un arrêté du Premier ministre en application de l'article 12 du décret n° 66-700 du 14 septembre 1966 relatif aux agences financières de bassin. Ce directeur assure le fonctionnement de l'ensemble des services et la gestion du personnel ainsi que la préparation des réunions du conseil d'administration. Il est responsable de l'exécution du budget.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, et dans le cadre du projet de réforme, l'intention du Gouvernement est de renforcer le rôle du président du conseil d'administration, en lui confiant également le rôle de directeur des services de l'agence de l'eau, dans un souci de simplification et de plus grande efficacité fonctionnelle.

Enfin, il est prévu l'adoption d'un décret en Conseil d'Etat pour définir les conditions d'application de cet article L. 213-8-1 [nouveau].

Proposition de votre commission :

Votre commission approuve le maintien de l'équilibre actuel s'agissant de la composition du conseil d'administration et de la nomination de son président par décret .

Comme l'indique l'exposé des motifs, les agences de l'eau sont, avec la police de l'eau, le principal vecteur de l'action publique dans le domaine de l'eau. Il est donc tout à fait justifié que l'Etat y joue un rôle déterminant, en disposant d'un tiers des sièges au conseil d'administration et en procédant à la désignation du président du conseil.

En outre, selon l'exposé des motifs, il est prévu que le préfet coordonnateur de bassin soit investi de la tutelle « quotidienne » de l'Etat sur l'établissement, en étant le commissaire du Gouvernement de l'agence, alors que jusqu'à présent elle est exercée par la direction de l'eau du ministère de l'écologie et du développement durable. Ainsi déchargée de cette tâche, cette dernière pourra se recentrer sur son coeur de mission, à savoir l'élaboration de la réglementation et des grandes orientations de la politique de l'eau, les missions régaliennes de l'Etat ainsi que la participation à l'élaboration de la politique communautaire dans le domaine de l'eau.

S'agissant du rôle des agences défini à l'article L. 213-8-1 [nouveau], votre commission vous propose d'adopter une rédaction plus concise et indiquant que les actions conduites par les agences doivent concourir à la mise en oeuvre des SDAGE et des SAGE à travers une gestion optimisée de la ressource en eau, afin de renforcer la cohérence de l'ensemble des actions conduites au niveau d'un bassin ou d'un sous-bassin . L'utilisation du terme « gestion optimisée » de la ressource en eau fait appel à la problématique des usages de l'eau et à la nécessité de parvenir à une gestion globale, durable et équilibrée de celle-ci et se trouve explicitée par le renvoi à l'alimentation en eau potable et au développement durable des activités économiques sur le bassin considéré. Il paraît enfin utile de préciser que les agences peuvent contribuer aux politiques de régulation des crues , la gestion proprement dite de ces dernières incombant en réalité aux collectivités locales.

En revanche, le rappel des intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 du code de l'environnement ne s'impose pas puisque cet article fondateur sous-tend la définition et le contenu des SDAGE, à la réalisation desquels doivent contribuer les actions des agences de l'eau.

« Sous-section 2

Dispositions financières

La sous-section 2 intitulée « dispositions financières », que l'article 35 du projet de loi propose d'insérer dans le code de l'environnement, comporte quatre articles (articles L. 213-9, L. 213-9-1, L. 213-9-2 et L. 213-9-3) relatifs à l'organisation financière des agences de l'eau.

Article L. 213-9 du code de l'environnement -

Ressources financières des agences de l'eau

L'article L. 213-9 du code de l'environnement détermine les ressources financières des agences de l'eau.

Le droit actuellement en vigueur :

Les dispositions relatives aux ressources financières des agences de l'eau sont prévues par les articles 14 (alinéas 6 et 7), 14-1 et 14-2 de la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution et elles n'ont pas été codifiées ni abrogées par l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du code de l'environnement.

Ce choix s'est, semble-t-il, imposé du fait du caractère anticonstitutionnel des redevances, établi par le Conseil constitutionnel 72 ( * ) , puisque le rapport du Conseil d'Etat joint à l'ordonnance de codification indiquait que « les articles fondateurs des redevances des agences de l'eau n'ont pas été codifiées et sont maintenus en l'état dans l'attente d'une refonte d'ensemble dans le cadre du projet de loi sur l'eau... »

L'article 14 de la loi du 16 décembre 1964 précitée indique que « l'agence établit et perçoit sur les personnes publiques ou privées des redevances, dans la mesure où ces personnes publiques ou privées rendent nécessaire ou utile l'intervention de l'agence ou dans la mesure où elles y trouvent leur intérêt ». Il est précisé que l'assiette et le taux de ces redevances sont fixés sur avis conforme du comité de bassin.

Le texte du projet de loi :

L'article L. 213-9 du code de l'environnement indique que les ressources financières de l'agence de l'eau sont constituées des redevances perçues et de subventions versées par des personnes publiques.

Tout le dispositif d'établissement et de définition des redevances est renvoyé aux articles L. 213-10 et suivants du code de l'environnement tels que proposés par l'article 37 du projet de loi.

Proposition de votre commission :

Votre rapporteur s'est interrogé sur la possibilité ouverte aux agences de l'eau, par cet article L. 213-9 du code précité, de recevoir des subventions versées par des personnes publiques, mais il lui a été indiqué que les agences pourront procéder à des études dans le domaine de l'eau intéressant d'autres personnes publiques, qui pourront ainsi la rémunérer. Mais, il est bien entendu que les redevances resteront l'essentiel des ressources des agences.

Outre ces redevances, il semble intéressant de mentionner, au titre de leurs ressources, les remboursements des avances qu'elles consentent aux personnes publiques ou privées .

Article L. 213-9-1 [nouveau] du code de l'environnement -

Règles d'adoption du programme pluriannuel de l'agence de l'eau

Le droit actuellement en vigueur :

L'article 14-2 de la loi du 16 décembre 1964, tel qu'il résulte de l'article 12 de la loi n° 74-1114 du 27 décembre 1974 portant loi de finances rectificative pour 1974, dispose que le montant global des redevances mises en recouvrement par l'agence de l'eau est déterminé en fonction des dépenses qu'elle va engager et qui sont déterminées dans le cadre d'un programme pluriannuel d'intervention.

Même si elle n'est formalisée ni au plan législatif, ni au plan réglementaire, l'élaboration des programmes d'intervention des agences obéit à une procédure administrative impliquant la majorité des acteurs agissant dans le domaine de l'eau, à travers l'envoi d'une lettre de cadrage émanant du ministre chargé de l'environnement.

Procédure d'élaboration des programmes d'intervention des agences

Cette procédure est déclenchée par la notification aux présidents des conseils d'administration de la lettre d'orientation gouvernementale.

L'envoi de cette lettre de cadrage permet d'engager le travail préparatoire qui est lancé par un débat d'orientation générale au sein des conseils d'administration. Ce débat permet de définir pour chaque agence les grandes lignes du programme. Ce travail est ensuite repris par les commissions de programme au niveau des comités de bassin, ce qui permet une étroite concertation entre les conseils d'administration et les différentes instances du bassin.

Lorsque le programme d'intervention est finalisé, il est soumis pour approbation au comité de bassin qui rend un avis. Il s'agit d'un avis conforme en ce qui concerne les taux de redevance. Il est également présenté à la mission interministérielle sur l'eau, qui rend un avis.

Chaque conseil d'administration va ensuite approuver par délibération le programme d'intervention. Une information est alors produite à destination de l'ensemble des acteurs concernés (collectivités locales, industriels, usagers...) et du public.

Les programmes d'intervention ont traditionnellement été construits sur une durée de cinq ans. Cette planification quinquennale a été modifiée à l'occasion de l'élaboration du huitième programme (2003-2006).

Extrait du rapport de Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial sur le projet de loi de finances pour 2005 (Tome III - Annexe n° 9 - Ecologie et développement durable, (Sénat ; 2004-2005).

En outre, il est précisé qu'un compte rendu annuel d'activité des agences faisant état des recettes et des dépenses réalisées dans le cadre de ce programme, ainsi que ses modifications éventuelles, est annexé au projet de loi de finances.

Le texte du projet de loi :

L'article L. 213-9-1 [nouveau] du code de l'environnement reprend le principe d'un programme pluriannuel d'intervention pour chaque agence, définissant les domaines et les conditions de son action et prévoyant le montant des dépenses et des recettes nécessaires à sa mise en oeuvre.

Il est ensuite indiqué que les délibérations du conseil d'administration portant sur l'adoption du programme d'intervention ainsi que les redevances sont prises sur avis conforme du comité de bassin, ce qui figurait à l'article 14 de la loi du 16 décembre 1964. Il est ajouté que ces délibérations doivent respecter les dispositions arrêtées conjointement par les ministres chargés de l'environnement et des finances après avis du comité national de l'eau. Le contenu de cet arrêté est explicité au II de l'article 36 du projet de loi.

Enfin, il est précisé que les délibérations adoptées relatives aux taux des redevances sont publiées au Journal Officiel et tenues à la disposition du public.

Proposition de votre commission :

La modification essentielle apportée au droit actuel par cet article traduit indéniablement le renforcement du poids de l'Etat et particulièrement du ministère des finances sur les choix et les orientations stratégiques des politiques des agences à travers l'arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et des finances, qui remplace la lettre de cadrage. Comme il est indiqué au second alinéa du II de l'article 36 du projet de loi qui décrit les orientations prioritaires du programme d'intervention des agences pour les années 2007 à 2012, cet arrêté fixe pour chaque agence le montant pluriannuel global des dépenses et leur répartition par grand domaine d'intervention. Cet arrêté qui sera donc cosigné par le ministre des finances remplace l'actuelle lettre de cadrage établie sous la seule signature du ministre chargé de l'environnement. L'Etat justifie cette disposition en invoquant sa responsabilité au niveau communautaire, s'agissant des obligations de résultat fixées par la directive cadre sur l'eau.

Votre commission, tout en admettant cette nécessité, considère qu'elle ne justifie pas d'aller aussi loin dans la « reprise en main » par l'Etat, de la politique menée par les agences .Il apparaît ainsi excessif que l'arrêté puisse fixer dans le détail la répartition des dépenses des agences par grand domaine d'intervention, car il s'agit d'une compétence des comités de bassin.

En reprenant le contenu de l'arrêté conjoint, dont il est plus cohérent de proposer la codification, elle vous propose de limiter le contenu de cet arrêté au seul encadrement du montant pluriannuel global des dépenses de chaque agence et leur répartition par grand domaine d'intervention. Il convient, en effet, que l'Etat puisse s'assurer qu'un domaine d'intervention des agences, qu'il considère comme un élément clef des moyens à mettre en oeuvre pour remplir les objectifs de la directive cadre sur l'eau ne soit pas totalement délaissé par une agence.

Votre commission souhaite, de plus, dans cet article dédié à la procédure d'adoption des programmes d'intervention, préciser que préalablement aux délibérations des conseils d'administration des agences, le Parlement aura à se prononcer sur les orientations prioritaires de leurs programmes d'intervention, le plafond global de leurs dépenses et le montant de leur contribution à l'Office national des milieux aquatiques et de la pêche .

Enfin, outre une précision de langage, votre commission vous propose de rétablir le principe d'un compte rendu annuel d'activité des agences de l'eau faisant état des recettes et des dépenses réalisées, annexé au projet de loi de finances . Cette information apparaît d'autant plus indispensable que le Parlement arrête le cadre général du programme pluriannuel des agences le montant global des dépenses ainsi que l'assiette et les taux plafonds des redevances. Cette disposition figurait d'ailleurs dans la version du projet de loi transmise au Conseil d'Etat.

Article L. 213-9-2 [nouveau] du code de l'environnement -

Définition des interventions de l'agence de l'eau

L'article 35 explicite, à travers l'article L. 213-9-2 [nouveau] du code de l'environnement, les axes d'interventions de l'agence de l'eau et dont les principes généraux ont été rappelés à l'article L. 213-8-1 [nouveau] du même code.

Le paragraphe I de l'article L.213-9-2 [nouveau] expose que l'agence peut apporter des concours financiers, dans le cadre de son programme pluriannuel d'interventions, sous forme de subventions, de primes ou d'avances remboursables versées à des personnes publiques ou privées pour la réalisation d'actions ou de travaux d'intérêt général ou d'intérêt commun au bassin ou au groupement de bassins, dans la mesure où ces actions ou travaux sont de nature à éviter des dépenses futures plus élevées ou à contribuer à leur maîtrise.

Proposition de votre commission :

La rédaction proposée pour cet alinéa s'inspire très largement du second alinéa de l'article L. 213-6, en élargissant cependant considérablement le champ d'intervention possible de l'agence, à travers la prise en compte d'actions ou de travaux d'intérêt général, ce qui va très au-delà du principe fondateur de l'action des agences de l'eau , à savoir faciliter les actions d'intérêt commun au bassin ou au groupe de bassins.

Cette évolution ne paraît pas souhaitable car elle remet en cause le principe même de fonctionnement des agences en autorisant les agences de l'eau à intervenir sur toute opération d'intérêt général, même si cet élargissement est tempéré par le fait que cette opération doit éviter des dépenses futures plus élevées ou contribuer à leur maîtrise. Mais a priori, il s'agit des dépenses des maîtres d'ouvrage et non pas de celles des agences, ce qui n'induit aucune limite particulière pour ces dernières. Il vous est donc proposé de supprimer cette possibilité .

S'agissant des modalités d'intervention des agences de l'eau, il est nécessaire de préciser qu'il peut s'agir de concours financiers directs ou indirects, afin de prendre en compte les mécanismes d'intervention envers les communes rurales , pour lesquels votre commission vous proposera une procédure de contractualisation avec les départements.

De plus, le financement d'actions par l'intermédiaire de structures relais sera également nécessaire pour développer les interventions en faveur de l'assainissement autonome, via les collectivités ou des associations de réhabilitation de l'habitat. Cette disposition permettra ainsi aux agences de démultiplier leur action encourageant la réduction des pollutions éparses tout en maîtrisant leurs charges de fonctionnement.

En outre, votre commission estime que la rédaction retenue pour définir les objectifs d'intervention des agences est complexe et gagnerait à être simplifiée en rappelant que la justification des interventions des agences est la gestion optimisée de la ressource en eau et des milieux aquatiques , telle que visée à l'article 213-8-1 [nouveau] du code de l'environnement.

Enfin, s'agissant des primes pouvant être versées par les agences, il convient de préciser qu'il s'agit de primes de résultat afin de soutenir les programmes des collectivités territoriales en matière de dépollution ou d'assainissement, non pas seulement pour les investissements qu'elles doivent réaliser, mais aussi au vu des résultats obtenus, comme par exemple la pollution effectivement retirée. Ce type de soutien s'inscrit très exactement dans la logique de la directive cadre sur l'eau qui fixe des obligations de résultat et non de moyens.

Le second alinéa du paragraphe I de l'article L.213-9-2 [nouveau] précise que les concours de l'agence ne sont définitivement acquis que sous réserve du respect des prescriptions relatives à l'eau résultant de la réglementation en vigueur. Les agences seront tenues de vérifier que les travaux financés ont fait l'objet des autorisations administratives éventuellement nécessaires au titre de la police de l'eau ou des installations classées. Cette disposition illustre la volonté du Gouvernement de mieux coordonner l'application de la réglementation dans le domaine de l'eau et les interventions des agences, ce qui apparaît tout à fait souhaitable, afin de répondre aux obligations de résultat fixées par la directive cadre sur l'eau.

Mais pour que ce lien plus étroit entre l'intervention des agences et le respect de la réglementation soit effectif et efficient, il faut poursuivre la réforme de la police de l'eau, tant du point de vue des textes que s'agissant de sa mise en oeuvre. La simplification du droit en matière de police de l'eau et de la pêche à laquelle une ordonnance prise en application de la loi n° 2004-1343 di 9 décembre 2004 de simplification du droit est en train de procéder, devrait contribuer à cette simplification.

En ce qui concerne la réorganisation de la police de l'eau et des milieux aquatiques, la circulaire du 26 novembre 2004 tend à mettre en place un service unique de l'eau, afin de rationaliser et de mutualiser les moyens. Le responsable du service disposera, par délégation du préfet, d'une autorité fonctionnelle sur les gardes du Conseil supérieur de la pêche.

En outre, la circulaire fait évoluer les compétences des Missions interservices de l'eau (MISE), afin de renforcer leur cohérence sous l'autorité des préfets.

Enfin, le rôle des directions régionales de l'environnement (DIREN), chargées sous l'autorité du préfet de région de développer un lien entre le département (niveau de terrain opérationnel) et la région et le bassin (en charge de la planification et de la définition d'objectifs généraux). Ainsi la DIREN sera en charge de l'animation et de la coordination des missions des MISE et des services de police de l'eau.

Le paragraphe II de l'article L. 213-9-2 [nouveau] indique que l'agence participe financièrement à la réalisation des SAGE, ce qui doit permettre de lever l'un des obstacles identifiés à l'élaboration plus rapide de ces documents, et votre commission vous propose de l'adopter sous réserve d'un amendement rédactionnel de précision.

Le paragraphe III autorise les agences de l'eau à mener des actions de coopération internationale dans le domaine de l'eau et de l'assainissement.

Il s'agit, en réalité, de la reprise -sans modification- de l'article 2 de la loi n° 2005-95 du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement.

L'article 2 de la loi a inscrit ce dispositif à l'article L. 213-6 du code de l'environnement, mais le contenu de celui-ci est supprimé du fait de la création de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, proposée par l'article 41 du projet de loi. Il est donc prévu d'inscrire cette possibilité d'action des agences parmi la liste des interventions énumérées à l'article L. 213-9-2 [nouveau], afin de donner une base légale et un encadrement juridique pour des actions qui se pratiquent déjà et ont largement démontré leur efficacité. Elles s'inscrivent en effet dans un cadre de coopération décentralisée particulièrement bien adaptée aux enjeux de l'alimentation en eau potable et de l'assainissement.

Ces actions se concrétisaient par le biais de jumelages avec les homologues étrangers des agences de l'eau ou de financement d'actions relatives à l'eau potable à l'assainissement dans les pays en voie de développement.

Mais, à la suite d'observations provisoires de la Cour des comptes constatant, en décembre 2002, que les activités de coopération de l'agence Rhin-Meuse méconnaissaient le principe de spécialité de l'établissement public, toutes les actions ont été interrompues.

Il convient de souligner, pour s'en féliciter, que lors de l'examen de la proposition de loi de notre ancien collègue Jacques Oudin, qui est à l'origine de la loi du 9 février 2005, le Sénat, sur proposition du rapporteur de la commission des lois, a prévu que les interventions des agences devaient faire l'objet de conventions soumises à l'avis du comité de bassin et précisé qu'elles devaient concerner les domaines de l'eau et de l'assainissement 73 ( * ) .

Il faut enfin rappeler que cette faculté d'agir s'inscrit dans la limite de 1 % du budget des agences, et relever que les personnels des agences pourront participer, dans le respect de leurs règles statutaires propres, à ces actions de coopération internationale. En 2002, les actions de coopération de l'agence Seine-Normandie, la plus impliquée dans ce domaine, représentaient 0,1 % de son budget.

Le paragraphe IV de l'article L. 213-9-2 [nouveau] du code de l'environnement indique que l'agence de l'eau peut percevoir, à la demande d'un établissement public territorial de bassin (EPTB) et pour le compte de celui-ci, des redevances instituées par cet établissement. Cette disposition faciliterait l'intervention des EPTB dans des projets d'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin, ou pour un programme d'entretien ou d'aménagement d'un cours d'eau, en application de l'article L. 211-7 du code de l'environnement.

Proposition de votre commission :

Il apparaît tout à fait intéressant de renforcer les moyens d'action des EPTB, dont l'utilité a été rappelée ci-dessus, mais surtout de favoriser l'émergence de projets d'aménagement ou d'entretien à l'échelle d'un bassin ou d'un cours d'eau comme prévu à l'article L. 211-7 du code de l'environnement et modifié par l'article 1 er du projet de loi. C'est pourquoi, votre commission vous suggère de viser cet article de code, pour prendre en compte, en sus des EPTB, les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que les syndicats visés par cet article .

Le paragraphe V prévoit que les agences de l'eau contribuent financièrement aux actions menées par l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, tel que créé par l'article 41 du projet de loi, à travers une nouvelle rédaction de l'article L. 213-2 du code de l'environnement. Il est précisé que la contribution des agences est fixée chaque année par décret dans les limites fixées par la loi.

Proposition de votre commission :

S'agissant du commentaire sur la définition et le rôle de l'ONEMA, votre rapporteur vous renvoie à l'analyse de l'article 41 du projet de loi, mais il convient ici de présenter les conséquences financières du nouveau dispositif, puisque, comme indiqué dans l'étude d'impact, l'essentiel des ressources de l'ONEMA sera assuré par un prélèvement sur les usagers de l'eau, au travers d'une contribution versée par les agences de l'eau .

L'objectif poursuivi est de conférer un caractère légal et pérenne aux prélèvements opérés depuis plusieurs années par l'Etat sur les ressources des agences, pour financer des actions de solidarité ou d'intérêt commun aux agences de l'eau et, de façon plus insidieuse, compenser des ressources budgétaires insuffisantes, afin de « sauver » le Conseil supérieur de la Pêche.

Rappel des prélèvements opérés sur le budget des agences de l'eau

1. Les fonds de concours

Le Gouvernement justifie l'instauration de fonds de concours par l'article 14 de la loi du 16 décembre 1964 précitée (codifiée à l'article L. 213-6 du code de l'environnement). En théorie, l'instauration de ce fonds suppose l'accord formel des agences.

La loi de finances pour 1997 instaure un fonds de concours de 110 millions de francs (16,77 millions d'euros) affectés à la restauration des rivières et des zones d'expansion des crues ; ce fonds a été abondé de la même somme en 1998.

La loi de finances pour 1999 crée un deuxième fonds de concours de 140 millions de francs (21,3 millions d'euros) destiné au financement des moyens techniques affectés à la police de l'eau par le Conseil supérieur de la pêche, ainsi qu'à une augmentation des crédits consacrés aux banques de données sur l'eau et aux réseaux de mesures.

Le deuxième fonds s'ajoutant au premier, les agences de l'eau versent au total 250 millions de francs (38,11 millions d'euros).

2. La création du Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE)

L'article 58 de la loi de finances pour 2000 instaure d'une part un fonds finançant les actions de solidarité pour l'eau, et le prélèvement de solidarité versé par les agences de l'eau, qui constitue une dépense obligatoire.

Le montant du prélèvement a été fixé à 500 millions de francs (76,2 millions d'euros), soit 5,7 % des redevances des agences en 2000.

L'article 30 de la loi de finances pour 2001 a reconduit le même montant.

L'article 29 de la loi de finances pour 2002 le porte à 81,6 millions d'euros, soit + 7 % de hausse.

L'article 44 de la loi de finances pour 2003 maintient le prélèvement à 81,6 millions d'euros, mais 60 millions d'euros sont affectés au FNSE et 21,6 millions d'euros au budget général.

Selon la communication établie par la Cour des comptes à la demande du Sénat en octobre 2003, sur le Fonds national de solidarité pour l'eau, de 2000 à 2002, 238 millions d'euros de crédits ont été ouverts et seulement 118 millions d'euros consommés. Le rapport relève plusieurs défauts du dispositif, notamment l'excès des recettes par rapport aux besoins, le financement de programmes ou d'actions sans véritable étude prévisionnelle d'objectifs et de coûts, l'opacité d'un prélèvement fiscal assis sur des redevances et enfin celle induite par l'absence de spécialité des dépenses.

3. La budgétisation du FNSE

L'article 21 de la loi de finances pour 2004 clôture le compte spécial mais maintient le prélèvement opéré sur les agences à hauteur de 83 millions d'euros, qui est affecté au budget général.

Le projet de loi instaure donc un financement de l'ONEMA par les agences de bassin, en contrepartie de la suppression, par l'article 49 du projet de loi, du prélèvement de solidarité pour l'eau versé à l'Etat par les agences de l'eau, à travers l'abrogation des quatre premiers alinéas du II de l'article 58 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 portant loi de finances pour 2000.

Votre commission accepte le principe de faire financer l'ONEMA par le budget des agences, dès lors que le montant de ce financement est encadré . Le renvoi au décret pour la fixation du montant annuel prélevé pour chaque agence ne constitue pas une garantie suffisante contre la tentation de vouloir augmenter chaque année, dans la loi de finances, le montant de la contribution des agences au financement de l'ONEMA, alors même que l'enveloppe globale des dépenses des agences est plafonnée à 12 millions d'euros pour la période 2007-2012, soit 2 milliards d'euros par an. Dans le projet de loi, il est indiqué, pour la même période, que le total des contributions annuelles ne dépasse pas 108 millions d'euros, ce qui correspond à 5,4 % du total des dépenses des agences.

Votre commission souhaite, à tout le moins, que le montant de la contribution de chaque agence soit calculée sur la base de leur potentiel économique , afin d'assurer une péréquation entre les agences de l'eau qui ne disposent pas des mêmes ressources et qui sont plus ou moins concernées par la solidarité envers les communes rurales qu'elles assument depuis le 1 er janvier 2005.

En outre, il vous est proposé, par coordination avec l'encadrement des dépenses des agences fixé par un arrêté conjoint, de prévoir la même procédure pour la fixation des contributions respectives de chaque agence de l'eau .

Le paragraphe VI de l'article L. 213-9-2 [nouveau] du code de l'environnement prévoit que l'agence attribue des subventions en capital aux collectivités territoriales et à leurs groupements pour l'exécution de travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales.

Il s'agit de la reprise de la disposition introduite par l'article 121 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004, qui succède au Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) budgétisé en 2004. Cet article complétait l'article 213-6 du code de l'environnement pour y faire figurer cette nouvelle compétence des agences.

Le projet de loi sur l'eau opérant une réorganisation dans les articles du code, cette disposition doit être reprise à l'article L. 213-9-2 [nouveau] du code de l'environnement.

On peut signaler que le mécanisme est inchangé s'agissant de la prise en charge par l'Etat de la solidarité envers les communes rurales en matière d'eau et d'assainissement, dans les départements d'outre-mer et Mayotte. Le dispositif reste financé par une taxe sur la consommation d'eau potable distribuée versée au budget de l'Etat et les articles L. 2335-9 et L. 2335-10 du code général des collectivités territoriales ont été modifiés en conséquence.

1. Le financement du FNDAE et son évolution

Créé par le décret n° 54-982 du 1 er octobre 1954, le Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) est un compte d'affectation spéciale (n° 902-00) géré par le ministère de l'agriculture, dont les ressources proviennent, en application de l'article L. 2335-10, du code général des collectivités territoriales :

- pour 52 % du produit de la redevance sur les consommations d'eau distribuée dans toutes les communes urbaines et rurales bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable, dont le taux de base est fixé à 0,02134 euro par mètre cube depuis le 1 er janvier 1996 ;

- pour 48 % d'un prélèvement sur le produit du Pari mutuel urbain (PMU).

En 2002, les recettes du FNDAE s'établissaient à 142 millions d'euros, dont 77 millions d'euros au titre de la redevance sur les consommations d'eau et 65 millions d'euros au titre du prélèvement sur le produit du PMU.

En 2003, le versement du PMU a été supprimé.

L'article 38 de la loi de finances pour 2004 clôture le compte d'affectation spéciale et budgétise le produit de la redevance. Les crédits sont inscrits au budget de l'agriculture sur l'article 40 du chapitre 61-40.

2. Les missions du FNDAE telles que prévues par l'article L. 2335-9 du code général des collectivités territoriales

- L'allègement de la charge des annuités supportées par les collectivités locales qui réalisent des adductions d'eau potable dans les communes rurales.

- L'attribution de subventions en capital pour l'exécution des travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales (mission attribuée au FNDAE depuis 1979).

- Subsidiairement, l'octroi de prêts pour le financement des travaux d'alimentation en eau potable dans les communes rurales.

- Depuis 1997 et jusqu'au 31 décembre 2006, l'attribution des subventions en capital aux exploitations agricoles pour l'exécution de travaux de maîtrise des pollutions d'origine agricole destinés à assurer la protection de la qualité de l'eau.

Extrait du rapport général n° 73 (2003-2004) de M. Joël Bourdin au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2004 - Deuxième partie : résultats du contrôle sur le FNDAE.

Il convient de souligner que ce transfert vaut à la fois pour les opérations nouvelles et pour les opérations actuellement engagées ayant bénéficié d'une subvention du FNDAE mais non encore soldées.

En contrepartie, la taxe sur les consommations d'eau distribuée dans toutes les communes bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable est supprimée en métropole. De plus, les agences ont été invitées à modifier leur budget et autorisées à modifier en tant que de besoin le niveau de leurs ressources.

Les autorisations de programme supplémentaires votées par les conseils d'administration des 6 agences pour faire face au transfert du FNDAE jusqu'au 31 décembre 2006, terme du 8 ème programme, s'élèvent à 245,6 millions d'euros. Selon les agences, les mesures fiscales correspondantes sont les suivantes :

- Artois-Picardie : aucune augmentation des redevances ;

- Adour-Garonne, Loire-Bretagne et Seine-Normandie : report d'une baisse prévue d'un coefficient spécifique de la redevance des collectivités et actualisation globale des valeurs ;

- Rhône-Méditerranée et Corse, Rhin-Meuse : augmentation d'un coefficient spécifique de la redevance des collectivités et actualisation globale des valeurs.

Pour les opérations en cours, les engagements de l'Etat seront repris par l'agence sous forme de décisions d'attribution d'aides sur la base d'une liste d'opérations recensées par la direction départementale de l'agriculture et de la forêt (DDAF). Celle-ci poursuit l'instruction des dossiers jusqu'au 31 décembre 2006 avec une « certification du service fait » en vue du paiement qu'elle transmettra à l'agence.

Pour les opérations nouvelles programmées dès 2005, l'agence territorialement compétente effectue une gestion directe. Les agences définiront pour 2005 et 2006 un taux de subvention en capital reconduisant le taux moyen antérieur.

Lors de l'examen à mi-parcours du VIII e programme des agences, la révision opérée, au titre des dépenses nouvelles correspondant au transfert du FNDAE se traduit par 245,60 millions d'euros supplémentaires en autorisations de programmes.

Proposition de votre commission :

Après l'analyse du dispositif proposé, votre commission des affaires économiques prend acte du transfert du FNDAE vers le budget des agences de l'eau tout en regrettant que le débat parlementaire correspondant n'ait eu lieu qu'à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2004 . Certes l'impérieuse nécessité de trouver une solution tirant les conséquences de la suppression, dans les crédits de l'agriculture pour 2005, de la dotation pour le financement et la gestion des dépenses d'adduction d'eau et d'assainissement laissait peu de temps pour envisager des solutions alternatives, notamment le transfert de cette compétence aux départements, comme suggéré par notre collègue Joël Bourdin 74 ( * ) . Mais la représentation nationale n'a pas été suffisamment associée à la concertation et on ne peut que le déplorer.

S'agissant du mécanisme proposé, votre commission s'inquiète des conséquences induites s'agissant de la nécessaire solidarité nationale envers les communes rurales , car cette péréquation ne s'exprimera plus qu'à l'échelle du bassin hydrographique, ce qui pénalisera celles d'entre elles situées dans des agences disposant de moins de ressources, du fait justement du nombre de communes rurales qu'elles desservent.

C'est pourquoi, il vous est proposé, que le montant de la contribution des agences de l'eau au financement de l'ONEMA soit calculé en fonction de leur potentiel économique et de l'importance relative de leur population rurale . Plutôt que de rétablir un mécanisme de péréquation nationale qui aurait été géré par l'ONEMA, ce qui induisait une complexité certaine dans les circuits de financements, la péréquation envers les communes rurales s'applique au calcul des contributions des agences au financement de l'ONEMA, ce qui laissera plus de disponibilités financières aux agences de l'eau, caractérisées par une forte densité de communes rurales.

En ce qui concerne les modalités de gestion des crédits consacrés à l'alimentation en eau potable et à l'assainissement des communes rurales, votre commission souhaite inscrire l'obligation d'une contractualisation entre l'agence de l'eau et les départements . Ce partenariat est déjà pratiqué par les agences s'agissant du financement de travaux d'assainissement pour la réalisation des objectifs de la directive « eaux résiduaires urbaines » ou encore des travaux effectués en rivière sous maîtrise d'ouvrage des établissements publics de coopération intercommunale.

Il importe donc de prévoir cette contractualisation s'agissant de la répartition des aides pour les travaux effectués dans les communes rurales . Il faut rappeler que la gestion des crédits de l'ex-FNDAE s'effectuait par l'intermédiaire des départements et des services déconcentrés de l'Etat. Cette compétence croisée induisait d'ailleurs des dysfonctionnements qui expliquent en partie le faible taux de consommation des crédits, comme le soulignait notre collègue Joël Bourdin dans son rapport précité.

La lourdeur du processus décisionnel en matière de subvention du FNDAE

Les autorisations de programme sont déléguées en début d'année vers la mi-février (généralement 80 % de la dotation) aux préfectures de région qui les subdélèguent aux préfectures des départements selon la programmation établie après avis du comité consultatif du FNDAE.

Au niveau de chaque département les crédits sont délégués aux différents maîtres d'ouvrage selon les modalités prévues au décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l'état pour des projets d'investissement. Après programmation du conseil général - le document de programmation des aides est une des pièces à produire à l'appui des demandes de subvention sur le FNDAE - le maître d'ouvrage présente un dossier de demande de subvention conforme à l'arrêté du 20 mai 2000 relatif aux pièces à produire à l'appui des demandes de subventions d'Etat pour des projets d'investissement.

Le préfet dispose d'un délai de 2 mois pour informer le demandeur si son dossier est complet, sans réponse dans ce délai, le dossier est réputé complet. La décision attributive de subvention doit intervenir dans un délai de 6 mois à compter de la date de demande. Ce délai est suspendu lorsque l'attribution de la subvention est subordonnée à la consultation d'autorités extérieures à l'Etat, notamment des autres financeurs (agences de l'eau, collectivités territoriales...) en application de l'arrêté du 27 août 2001 du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et de la secrétaire d'état au budget.

Source : Ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.

Le système proposé par votre commission ne retient que l'intervention des départements, qui seront les interlocuteurs privilégiés des agences de l'eau dès lors qu'eux-mêmes soutiennent financièrement les travaux d'adduction d'eau potable et d'assainissement engagés par les communes rurales ou leurs groupements. Cette solution permet ainsi d'instaurer le principe d'un guichet unique sous la responsabilité du département ce qui facilitera les démarches des maîtres d'ouvrage.

Enfin, le paragraphe VII de l'article L. 213-9-2 [nouveau] prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application de cet article.

Article L. 213-9-3 [nouveau] du code de l'environnement -

Non application du dispositif aux départements d'outre-mer

L'article L. 213-9-3 [nouveau] précise que le mécanisme rénové des agences de l'eau tel que proposé par l'article 35 du projet de loi, à travers la section 3 du chapitre III du titre I er du livre II du code de l'environnement consacré aux comités de bassin et aux agences de l'eau ne s'applique pas aux départements d'outre-mer. Dans ces départements, en effet, la gestion de l'eau au niveau d'un bassin hydrographique relève des offices de l'eau créés par l'article 54 de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 d'orientation pour l'outre-mer, codifié dans la section 7 du chapitre III du titre I er du livre II du code de l'environnement comprenant les articles L. 213-13 à L. 213-20.

L'article 39 du projet de loi propose d'ailleurs un certain nombre de modifications sur ces articles, favorisant un alignement progressif sur le régime applicable en métropole.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 36 -

Orientations prioritaires des programmes pluriannuels d'intervention
des agences de l'eau pour 2007-2012

Le paragraphe I de cet article détermine les orientations prioritaires des programmes pluriannuels d'intervention des agences de l'eau pour les années 2007 à 2012.

Le texte du projet de loi :

Dans la version du projet de loi transmise au Conseil d'Etat, cet article était codifié, alors qu'il ne l'est plus dans la version du projet de loi soumis à votre examen. Ceci est cohérent puisqu'il ne s'agit pas de dispositions pérennes mais de la définition des orientations thématiques stratégiques que devront respecter les IX e programmes des agences pour 2007-2012 et que le Parlement doit avoir préalablement approuvées.

Il s'agit, en quelque sorte, de la déclinaison concrète des principes énoncés à l'article L. 213-9-2 nouveau du code de l'environnement, tel que proposé par l'article 35 du projet de loi.

Ensuite, les comités de bassin vont devoir délibérer sur la définition territoriale de ces orientations, en leur affectant des moyens financiers adaptés aux enjeux spécifiques de leur bassin, et elles seront définitivement adoptées par les agences de l'eau, dès lors qu'elles respectent l'encadrement fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et des finances.

Ces orientations prioritaires sont déclinées à travers huit rubriques qui peuvent être ainsi présentées.

- Premièrement , les programmes pluriannuels des agences doivent contribuer à la réalisation des objectifs du SDAGE résultant de la mise en oeuvre de la directive 2000/60/CE fixant un cadre communautaire pour l'eau et faciliter ainsi les conditions permettant d'atteindre, d'ici 2015, le bon état des masses d'eau ;

- Deuxièmement , les interventions financières des agences devront soutenir la réalisation des objectifs environnementaux des schémas d'aménagement et de gestion des eaux ;

- Troisièmement , les agences de l'eau devront contribuer à l'épuration des eaux usées et au traitement des boues et soutenir les actions tendant à lutter contre la pollution de l'eau, qu'il s'agisse de pollution industrielle, domestique, au travers de l'assainissement non collectif ou de toute autre forme de pollution ;

- Quatrièmement , les programmes d'intervention des agences devront soutenir les actions menées en matière d'eau potable, pour garantir sa qualité et l'approvisionnement des consommateurs, en privilégiant les actions à caractère préventif dans les bassins versants en amont des points de captage ;

- Cinquièmement , les agences devront veiller aux conditions d'un développement durable des activités économiques, utilisatrices d'eau, en favorisant les économies d'eau et le recyclage, en prenant en compte le respect de l'équilibre entre volumes consommés et ressources disponibles, ou en soutenant la mobilisation de ressources nouvelles, dès lors que l'impact global sur les milieux aquatiques est positif ;

- Sixièmement , les agences devront soutenir des actions de préservation, de restauration et d'entretien des écosystèmes aquatiques ;

- Septièmement , les programmes d'intervention devront porter sur les actions de gestion des crues, d'entretien et de restauration des rivières ;

- Huitièmement , les agences de l'eau devront soutenir les programmes de communication, d'information et de sensibilisation du public dans le domaine de l'eau, de la pêche, de la protection des milieux aquatiques, des sports, des sports et des loisirs nautiques.

Proposition de votre commission :

Votre commission souligne, pour s'en féliciter , que les deux premières orientations stratégiques définies par le présent article pour structurer les interventions des agences de l'eau concernent la mise en oeuvre du SDAGE et des SAGE , afin d'atteindre les objectifs fixés par la directive cadre sur l'eau. Cet affichage lui apparaît essentiel puisque le IX e programme des agences doit s'achever en 2012 et mettre en place l'essentiel des mesures permettant d'atteindre le « bon état écologique » des eaux. Elle rappelle également que la périodicité de six ans retenue pour la durée du programme d'intervention des agences de l'eau correspond à la périodicité de mise à jour des SDAGE, comme exigé par la directive cadre sur l'eau.

Au-delà, et à travers cet inventaire des actions à promouvoir à l'échelle du bassin hydrographique, votre commission souhaite identifier plus distinctement les interventions des agences de l'eau effectuées au titre de la solidarité envers les communes rurales , dont elles sont désormais investies, du fait du transfert du FNDAE.

Il vous est ainsi proposé d' afficher cette orientation prioritaire à travers un alinéa spécifique, et de rectifier en conséquence les troisième et quatrième thèmes d'orientations des agences. Il est également rappelé que ces interventions font l'objet d'une gestion contractuelle avec les départements qui participent au financement de telles actions.

S'agissant du thème relatif au développement durable des activités économiques utilisatrices d'eau et plus particulièrement du soutien des agences aux actions favorisant la mobilisation de ressources nouvelles , il vous est proposé d'indiquer que l'appréciation du bien-fondé de ce type d'actions doit se faire au regard de l'ensemble des intérêts et des objectifs généraux de la gestion de l'eau énoncés par l'article L. 212-1 du code de l'environnement , et non pas seulement de l'impact global sur les milieux aquatiques. Il s'agit d'établir un bilan coût avantage de l'impact attendu tant sur les milieux aquatiques que pour les activités économiques recensées à l'échelle du bassin versant.

Outre un amendement précisant que les agences doivent intervenir pour contribuer à la régulation des crues, votre commission vous propose de supprimer le dernier thème possible d'intervention des agences de l'eau concernant le soutien à des actions de communication et de sensibilisation du public dans le domaine de l'eau, de la pêche, de la protection des milieux aquatiques, du patrimoine piscicole, des sports et des loisirs nautiques.

Ce type d'actions ne correspond en rien aux objectifs assignés aux agences de l'eau par la loi du 16 décembre 1964 précitée, à savoir contribuer financièrement à la réalisation des diverses actions « d'intérêt commun au bassin » qu'aucun maître d'ouvrage n'a intérêt à réaliser pour lui-même, à son seul profit, afin de favoriser une gestion optimisée de la ressource en eau et des milieux aquatiques. En outre, l'action des agences de l'eau doit être réorientée vers la mise en oeuvre des objectifs de la directive cadre sur l'eau.

Le paragraphe II de l'article 36 du projet de loi fixe le montant des dépenses à la charge des agences de l'eau ainsi que les modalités de leur encombrement.

Le texte du projet de loi :

Il est tout d'abord précisé que pour la période 2007-2012, couverte par le IX e programme des agences de l'eau, le montant total des dépenses effectuées par l'ensemble des agences de l'eau ne pourra excéder douze milliards d'euros, soit deux milliards par an, non compris le montant des primes que les agences peuvent verser, en application de l'article L. 213-9-2 [nouveau] du code de l'environnement, pour récompenser les résultats effectivement obtenus par les différents maîtres d'ouvrage s'agissant de la réduction de certaines pollutions ou de pollution évitée. Au sein de ces douze milliards, il est précisé que le total des contributions des agences de l'eau à l'ONEMA ne pourra excéder 108 millions d'euros par an.

Il est ensuite rappelé qu'un arrêté conjoint des ministres en charge de l'environnement et des finances, pris après avis du comité national de l'eau, fixe pour chaque agence le montant pluriannuel global de ses dépenses et leur répartition par grand domaine d'intervention.

Proposition de votre commission :

En ce qui concerne la définition même des dépenses, dont cet article fixe le montant global pour les périodes 2007-2012, il vous est suggéré de préciser que la contribution des agences de l'eau au financement de l'ONEMA n'entre pas dans le décompte des dépenses afin de ne pas restreindre les capacités d'intervention des dites agences.

Au-delà de la définition de l'enveloppe globale des dépenses des agences de l'eau autorisée pour la période 2007-2012, votre commission vous propose de fixer, au sein de cette enveloppe, le montant global que les agences devront consacrer au financement d'actions relevant de la solidarité envers les communes rurales, tant en matière d'adductions d'eau que d'assainissement. La somme de cent cinquante millions d'euros qu'il vous est proposé d'inscrire correspond au plafond maximum des ressources dont a disposé le FNDAE avant sa suppression .

Elle vous suggère, enfin, de supprimer le second alinéa du paragraphe II de l'article 36 du projet de loi car il s'agit d'un alinéa de procédure qui ne fait que reprendre le dispositif de l'article L. 213-9-1 du code de l'environnement tel que proposé par l'article 35. Ce dispositif ayant été complété pour préciser le champ d'intervention de l'arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et des finances, il n'est pas utile de maintenir une disposition semblable à l'article 36 du projet de loi qui ne traite que des orientations prioritaires des interventions des agences de l'eau pour la période 2007-2012.

Le paragraphe III de l'article 36 dispose qu'en l'absence de nouvelles dispositions législatives adoptées avant fin 2012, les programmes d'intervention des agences seront reconduits par période de six ans, selon les orientations prioritaires fixées par le présent projet de loi et avec le même encadrement financier, à savoir 12 milliards d'euros de dépenses pour chaque période et une contribution globale pour le financement de l'ONEMA plafonnée à 108 millions d'euros par an.

Proposition de votre commission :

Sur le plan des principes, votre commission s'étonne que le Gouvernement envisage d'emblée le cas où le Parlement ne pourrait pas, dans les délais requis, se prononcer sur les orientations prioritaires des programmes des agences de l'eau à partir du 1 er janvier 2013.

Ce dispositif semble ignorer l'arsenal des dispositions prévues par la Constitution, notamment dans ses articles 28 (relatif à l'ordre du jour prioritaire) et 29 (relatif à la convocation du Parlement en session extraordinaire sur un ordre du jour déterminé), s'agissant de la maîtrise de l'ordre du jour du Parlement par le Gouvernement. L'objectif de l'adoption d'une loi d'orientation tous les six ans apparaît dont tout à fait raisonnable.

En outre, il convient de rappeler que le vote du Parlement n'intervient que sur la définition des orientations prioritaires des programmes d'intervention des agences de l'eau et qu'à défaut, les articles L. 213-9 à L. 213-9-2 du code de l'environnement, tels que proposés par l'article 35 du projet de loi, fixent le cadre d'intervention des agences et les modalités d'approbation de leurs dépenses, notamment dans les limites fixées par l'arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et des finances.

Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose la suppression du paragraphe III de cet article.

Votre commission se propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 37 -
(Articles L. 213-10 et L. 213-10-1, L. 213-10-2, L. 213-10-3, L. 213-10-4, L. 213-10-5, L. 213-10-6, L. 213-10-7, L. 213-10-8, L. 213-10-9, L. 213-10-10, L. 213-10-11, L. 213-10-12 nouveaux du code de l'environnement)

Redevances des agences de l'eau

L'article 37 du projet de loi réforme les redevances des agences de l'eau en créant une sous-section 3 intitulée « Redevances des agences de l'eau » qui s'insère à la section III du chapitre III du titre 1 er du livre II du code de l'environnement.

Cette sous-section se compose de huit paragraphes, -le premier consacré aux dispositions générales et les sept autres aux différentes redevances que pourront percevoir les agences- et comprend treize articles numérotés de L. 213-10 à L. 213-10-12 dans le code de l'environnement.

Avant d'examiner le détail des redevances proposées par cet article, ainsi que les modalités de leur calcul et les amendements proposés par votre commission, il est intéressant de faire un bref rappel du dispositif actuel puis de présenter l'impact financier de la réforme.

La situation actuelle est caractérisée par sa très grande complexité et son opacité maintes fois dénoncées tant par les élus locaux, que les industriels ou les usagers.

Comme le souligne, fort justement, le rapport de M. Jean-Claude Flory, député, chargé par le Premier ministre d'un rapport sur les redevances des agences de l'eau 75 ( * ) , « le maniement de ce dispositif financier par un club d'experts, au nombre finalement assez restreint suscite des interrogations sur l'équité du dispositif, la neutralité des modalités de son application, voire même sa pertinence intrinsèque », même s'il faut rappeler que le mécanisme des redevances est globalement bien accepté.

Ainsi, on ne peut pas nier que l'un des principaux éléments du dispositif des redevances qui fait régulièrement débat est celui de la répartition du « poids » de ces dernières entre les différentes catégories d'usagers et selon les différents usages.

Ce tableau fait ressortir la forte contribution des collectivités locales (environ 84 %) et la faible part supportée par l'agriculture (1 %). Il faut souligner, néanmoins, que cette profession acquitte, depuis le 1 er janvier 2000, la TGAP applicable aux produits phytosanitaires. Le rendement annuel de cette taxe, acquittée par les fabricants, s'élève à 36 millions d'euros en 2005, et même si elle n'était pas intégralement répercutée sur le consommateur final, les agriculteurs en payent une partie.

Force est de souligner en outre que le dispositif juridique sur lequel se fonde le système des redevances est pour le moins lacunaire .

S'agissant des redevances concernant « la détérioration de l'eau », et donc des redevances pollution, l'article 14-1 de la loi du 16 décembre 1964 pose les bases essentielles du dispositif, complété par une série de textes réglementaires successifs 76 ( * ) .

S'agissant des autres redevances, l'article 18 du décret n° 66-700 du 14 septembre 1966 autorise la création de redevances pour prélèvements sur la ressource en eau ou modification du régime des eaux dans tout ou partie du bassin. Mais cette disposition n'a jamais donné lieu à l'adoption de mesures réglementaires, précisant les modalités de calcul de l'assiette de ces redevances ou les taux applicables. Ceci explique l'hétérogénéité des choix retenus par les différentes agences de l'eau.

Le projet de loi entend, au delà de la constitutionnalisation du mécanisme des redevances à travers la définition, par la loi, de leurs assiettes et de l'encadrement de leurs taux, harmoniser leurs règles de calcul et d'établissement.

- Ainsi, il est prévu une seule assiette de redevances pour prélèvement et consommation en lieu et place de six assiettes de redevances de prélèvement différentes selon les bassins ;

- S'agissant de la redevance pollution domestique, le projet de loi exprime le taux de la redevance au mètre cube consommé, en mettant fin au système de la contre-valeur, système très difficilement compréhensible.

Principes de calcul de la contre-valeur

En théorie, le principe consiste à :

1.  déterminer une quantité journalière de pollution produite par les habitants de la commune ;

2.  en déduire, par l'application des taux et coefficients ad hoc le montant annuel de redevances de la commune ;

3. puis, calculer, en fonction du volume d'eau potable distribué, la « contre-valeur » au m 3 qu'il convient d'appliquer dans la facturation pour générer un produit égal au montant global de redevances ainsi déterminé pour l'ensemble de la commune.

Source : Rapport Flory précité p. 46

Mais comme le souligne le rapport précité, ce concept en théorie extrêmement simple entraîne des paradoxes et des incohérences incompréhensibles pour les redevables, le plus flagrant étant que si la consommation d'eau de la commune diminue, le niveau de la contre-valeur augmente.

D'un point de vue macro-économique, l'étude d'impact du projet de loi indique que la réforme est construite sur l'hypothèse d'une stabilité globale des redevances, par rapport à la moyenne prévue pour le VIII e programme d'intervention des agences de l'eau (2003-2006) nette des primes pour épuration, mais des évolutions différenciées de charges sont constatées entre catégories de redevables.

- Les habitants des zones d'assainissement non collectif sont assujettis à la redevance pour pollution domestique, alors qu'ils étaient exonérés ;

- Les industriels raccordés aux réseaux publics d'assainissement sont assujettis à la redevance pour modernisation des réseaux de collecte, alors qu'ils étaient exonérés de l'application du coefficient de collecte.

« Sous-section 3

Redevance des agences de l'eau

Paragraphe 1

Article L. 213-10 du code de l'environnement -

Dispositions générales

Le droit actuellement en vigueur :

L'article L. 213-10 du code de l'environnement, dans sa rédaction actuelle, accueille les dispositions relatives aux établissements publics territoriaux de bassin, dispositions qu'il est proposé de transférer à l'article L. 213-12 du même code en application du 2° de l'article 47 du projet de loi.

Le texte du projet de loi :

L'article L. 213-10, dans sa nouvelle rédaction, énumère les sept redevances pouvant être perçues par les agences de l'eau, et dont deux seulement sont nouvelles.

- Redevance pour la pollution de l'eau (existante).

- Redevance pour prélèvement d'eau (existante).

- Redevance pour modernisation des réseaux de collecte (remplace l'application du coefficient d'agglomération).

- Redevance pour pollution diffuse (remplace la TGAP sur les phytosanitaires).

- Redevance pour protection du milieu aquatique (remplace la taxe piscicole).

- Redevance pour stockage d'eau en période d'étiage (création).

- Redevance pour obstacle sur les cours d'eau ( création).

Proposition de votre commission :

S'agissant de l'énumération des ressources des agences, votre commission juge indispensable de réaffirmer le lien existant entre le paiement de la redevance et le financement du programme de réduction des pollutions qui constitue le principe fondamental d'une politique de l'eau efficace . La loi du 16 décembre 1964 prévoyait ainsi que « les redevances sont établies dans la mesure où les personnes publiques ou privées assujetties rendent nécessaire ou utile l'intervention de l'agence ou dans la mesure où elles y trouvent leur intérêt ».

Ce lien responsabilise les acteurs car le prélèvement, assis à la fois sur les consommations d'eau et sur les émissions de polluants, sert à financer des subventions ou des prêts bonifiés dans le but d'aider les investissements entrepris par les individuels pour diminuer leurs consommations d'eau et leurs émissions polluantes.

Paragraphe 2

Article L. 213-10-1 nouveau du code de l'environnement -

Redevances pour pollution de l'eau

L'article L. 213-10-1 nouveau du code de l'environnement précise que les redevances pour pollution de l'eau sont constituées de redevances pour pollution de l'eau d'origine non domestique d'une part et domestique d'autre part.

Article L. 213-10-2 nouveau du code de l'environnement -

Redevances pour pollution de l'eau d'origine non domestique

Le paragraphe I de l'article L. 213-10-2 nouveau définit le champ d'application de la redevance pour pollution de l'eau d'origine non domestique, à savoir toute personne, hors propriétaire d'immeubles à usage d'habitation, dont l'activité entraîne, dans le milieu naturel ou dans un réseau de collecte, le rejet d'un élément de pollution mentionné au III de cet article.

Le paragraphe II précise que l'assiette de la redevance est constituée de la pollution annuelle rejetée dans le milieu naturel. Cette pollution est mesurée directement ou calculée indirectement, et à partir d'estimations forfaitaires, par différence entre un niveau théorique de pollution et le niveau de pollution évitée.

Sont ensuite énumérées les méthodes de calcul du niveau théorique de la pollution évitée, notamment dans le cas d'épandages des effluents dans les exploitations d'élevage.

Proposition de votre commission :

Votre commission note que le projet de loi modifie sensiblement l'assiette de la redevance de pollution utilisée jusqu'à présent , fondée sur la prise en compte de la pollution de pointe, en application de l'article 3 du décret n° 75-996 du 28 octobre 1975. Le projet de texte retient une pollution annuelle qui efface toute prise en compte de la pollution de pointe, alors qu'à certains égards, celle-ci a un impact beaucoup plus important sur les milieux aquatiques.

Votre commission vous propose en conséquence de définir une assiette tenant mieux compte de la pollution annuelle moyenne et de la pollution de pointe afin de rééquilibrer les écarts identifiés dans l'étude d'impact sur les redevances entre les diminutions de redevances pour les activités saisonnières et les augmentations de redevances pour les activités non saisonnières.

En outre, s'agissant de la mesure de l'assiette de la redevance pour pollution non domestique, le projet de loi propose un système alternatif, soit directement et à la demande du contribuable, à partir des résultats du suivi régulier du suivi des rejets, soit indirectement à partir d'estimations forfaitaires.

Votre rapporteur souhaite affirmer que la mesure effective des pollutions déversées doit constituer la règle générale pour la détermination de l'assiette de la pollution non domestique, et de n'autoriser les estimations forfaitaires que pour les rejets les moins importants ou lorsque le suivi régulier des rejets s'avère impossible.

Outre deux précisions techniques, sur l'obligation d'avoir recours à des dispositifs agréés pour effectuer les mesures et la prise en compte de la qualité des épandages effectués pour le calcul de la pollution évitée, il vous est proposé de rendre possible, à la demande du redevable, d'asseoir l'assiette de la redevance sur le calcul de la pollution ajoutée, dès lors que ce calcul peut être établi à partir de mesures régulières . Il s'agit de mesurer la différence entre la pollution entrante et la pollution sortante et le dispositif de suivi qui est à la charge de l'exploitant devra également être agréé par l'agence de l'eau.

En effet, la mesure de la seule pollution rejetée peut s'avérer pénalisante pour des activités ayant une forte consommation d'eau et prélevant une eau déjà polluée .

Le paragraphe III de l'article L. 213-10-2 propose un tableau récapitulatif des différents éléments constitutifs de la pollution, fixant le tarif maximum applicable pour chacun de ces éléments ainsi que le seuil en dessous duquel la redevance n'est pas perçue. Ces seuils correspondent en moyenne à la pollution produite par deux cents habitants .

Plusieurs éléments d'information ont été transmis à votre rapporteur s'agissant des différents paramètres retenus pour évaluer la pollution d'origine non domestique.

Les éléments physiques, chimiques et biologiques générateurs de pollution que mentionne cet article sont déjà retenus dans les textes réglementaires actuellement applicables et mentionnés pour certains d'entre eux dans la directive cadre communautaire du 23 octobre 2000, à savoir :

- les matières en suspension ;

- la demande chimique en oxygène (DCO) liée à la pollution ;

- la demande biologique en oxygène (DBO) en cinq jours liée à la pollution, cette notion se substituant, comme la précédente, à celle de « matières oxydables », les matières ;

- l'azote réduit ;

- l'azote oxydé, nitrites et nitrates ;

- le phosphore total, organique ou minéral ;

- les métaux et métalloïdes (METOX), arsenic, cadmium, chrome, cuivre, mercure, nickel, plomb, zinc;

- la toxicité aiguë ;

- les composés organohalogénés adsorbables sur charbon actif (AOX).

Toutefois, le projet de loi fait référence à deux nouveaux paramètres :

- les sels solubles évalués à partir de la conductivité des effluents ;

- la quantité de chaleur apportée, lorsque la température des rejets excède la température des eaux réceptrices, cette formule concernant aussi bien les rejets en mer qu'en rivière ; l'introduction de ce paramètre, qui vise les centrales thermiques et les entreprises industrielles se justifie par la prise en compte des conséquences des rejets de chaleur sur les milieux aquatiques : l'élévation de la température des eaux a des effets de synergie avec d'autres pollutions et en accroît les impacts sur les écosystèmes.

Ces paramètres figurent pour la plupart dans l'arrêté du 28 octobre 1975 (recueil de textes « agences de l'eau » page 21). Ils sont également cohérents avec les paramètres utilisés pour apprécier la qualité de l'eau potable distribuée, après traitement de potabilisation, dont les valeurs sont fixées par le décret n° 2001-1220 du 20 décembre 2001 relatif aux eaux destinées à la consommation humaine, à l'exclusion des eaux minérales naturelles.

Il était initialement envisagé de remplacer les composés organohalogénés adsorbables sur charbon actif (AOX) par un test biologique de toxicité chronique, mais celui-ci s'est avéré insuffisamment fiable actuellement.

En ce qui concerne les matières oxydables, il s'agissait d'une moyenne pondérée à partir de 1/3 de la DCO et 2/3 de la DBO. Il est plus simple d'apprécier les deux séparément avec des plafonds évidemment adaptés.

Les plafonds des taux ont, quant à eux, été fixés en moyenne globale, au double des pratiques constatées au plan national. Certaines agences de l'eau ont des taux fixés au-dessus de cette moyenne et d'autres en dessous.

Enfin, il est précisé que les agences devront déterminer des unités géographiques cohérentes permettant de faire varier les taux des redevances en tenant compte de l'état des masses d'eau, des risques de pollution supportés par les masses d'eau souterraines, des prescriptions imposées au titre de la police de l'eau ou relative à l'eau au titre d'une autre police, ainsi que des objectifs du SDAGE ou des SAGE nécessitant un programme d'intervention.

Ce dispositif est très important, car il renforce la cohérence entre les trois éléments clefs du dispositif de gestion de l'eau, à savoir la réglementation et son respect, les préconisations des schémas d'aménagement et les prélèvements opérés.

Article L. 213-10-3 nouveau du code de l'environnement -

Redevance pour pollution de l'eau à usage domestique

Le paragraphe I de cet article précise que tout abonné au service public de distribution d'eau est assujetti à la redevance pour pollution de l'eau d'origine domestique, à l'exception de ceux qui sont redevables de la redevance pour pollution de l'eau d'origine non domestique. A contrario donc, tous ceux qui ont une activité économique ne générant pas une pollution d'origine non domestique suffisante, relèvent de la redevance pour pollution de l'eau domestique.

Proposition de votre commission :

Votre commission vous propose d'y ajouter les personnes mentionnées à l'article L. 2224-12-5 du code général des collectivités territoriales, tel que proposé par l'article 27 du projet de loi. Il s'agit d'usagers raccordés ou raccordables au réseau d'assainissement mais qui ne prélèvent pas sur le réseau de distribution d'eau potable, car ils s'alimentent sur d'autres sources . Désormais, et en application de l'article 27 du projet de loi, ils devront mettre en place un dispositif de comptage de cette eau prélevée, et sur cette base, il sera possible, pour les communes, de les assujettir à une redevance d'assainissement.

Dans ces conditions, il apparaît logique que ces usagers soient également redevables de la redevance pour pollution de l'eau d'origine domestique .

Le paragraphe II de l'article L. 213-10-3 [nouveau] indique que l'assiette de la redevance est le volume d'eau annuel facturé à l'abonné, hormis les volumes d'eau utilisés pour l'abreuvement des animaux dès lors que ceux-ci font l'objet d'un comptage spécifique 77 ( * ) .

Le paragraphe III fixe un taux plafond de 0,5 euros par mètre cube en autorisant ces taux à varier en fonction d'unités géographiques cohérentes, dont les caractéristiques ont été énumérées ci-dessus.

Le paragraphe IV de l'article précise enfin que la redevance est perçue auprès de l'exploitant du service public de distribution d'eau et exigible à l'encaissement du prix.

Proposition de votre commission :

Votre commission vous propose de rétablir le mécanisme de versement par l'agence de l'eau de primes pour épuration , qui figurait dans l'avant projet de loi transmis au Conseil d'Etat. Ce dispositif permet d'encourager la recherche de résultats tangibles par les maîtres d'ouvrages et non pas seulement l'accumulation de moyens.

Il s'inspire des règles d'attribution fixées par l'article 6 de l'arrêté du 28 octobre 1975 modifié par l'arrêté du 23 décembre 1996, tout en prenant en compte désormais l'assainissement non collectif.

Article L. 213-10-4 [nouveau] du code de l'environnement -

Modalités d'application

L'article L. 213-10-4 [nouveau] renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour la définition des modalités d'application de cette redevance.

Paragraphe 3

Article L. 213-10-5 nouveau du code de l'environnement -

Redevance pour modernisation des réseaux de collecte
des usagers non domestiques

L'article L. 213-10-5 [nouveau] du code de l'environnement instaure une redevance pour modernisation des réseaux de collecte dont sont redevables les personnes acquittant une redevance pour pollution de l'eau non domestique et qui rejettent leurs effluents dans un réseau public de collecte.

Il est précisé que la redevance est assise sur les volumes d'eau déversés dans les réseaux.

Proposition de votre commission :

Votre commission craint que la définition de l'assiette retenue n'entraîne des difficultés pour les établissements ne disposant pas de dispositifs de mesures en continu .

C'est pourquoi, il vous est proposé de calculer l'assiette de la redevance à partir du volume retenu pour le calcul de la redevance d'assainissement et d'épuration des eaux usées, c'est-à-dire le volume d'eau potable consommé . Il ne sera pas tenu compte des coefficients d'abattement pouvant être définis par la collectivité, par tranche de volume, pour le calcul de la redevance d'assainissement.

En outre, il serait opportun d'exclure du paiement de la redevance les établissements ayant réalisé à leurs frais un collecteur spécifique permettant d'acheminer les effluents industriels directement sur la station d'épuration, ce qui constituera une incitation à développer ces réseaux spécifiques, qui permettent d'assurer une meilleure efficacité de l'épuration.

Le taux de la redevance est fixé à un plafond de 0,15 euro par mètre cube et il ne peut être supérieur à la moitié du taux de la redevance pour modernisation des réseaux de collecte acquittée par les usagers domestiques.

Article L. 213-10-6 [nouveau] du code de l'environnement -

Redevance pour modernisation des réseaux de collecte
des usagers domestiques

L'article L. 213-10-6 [nouveau] du code de l'environnement précise que ce sont les gestionnaires des réseaux publics d'assainissement collectif qui sont assujettis à cette redevance.

La redevance est assise sur les volumes d'eau pris en compte pour le calcul de la redevance d'assainissement des usagers domestiques, déduction faite des volumes d'eau entrant dans le calcul de l'assiette de la redevance pour modernisation des réseaux de collecte des usagers non domestiques, c'est-à-dire que les volumes d'eau rejetés par les industriels raccordés sont déduits du volume servant d'assiette de calcul.

Le taux de la redevance est fixé en fonction des priorités fixées par le SDAGE ou le SAGE et il ne peut excéder 0,3 euro par mètre cube.

Proposition de votre commission :

S'agissant de la redevance pour modernisation des réseaux de collecte perçue au titre des usages domestiques, il vous est proposé de préciser que ce sont les collectivités, autorités organisatrices du service qui sont redevables , et non pas le gestionnaire de ce service, puisque ce sont ces autorités qui perçoivent les subventions pour entretenir, renouveler ou prolonger le réseau d'assainissement.

Article L. 213-10-7 [nouveau] du code de l'environnement -

Modalités d'application

L'article L. 213-10-7 [nouveau] du code de l'environnement prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'Etat pour définir les modalités d'application.

Paragraphe 4

Article L. 213-10-8 nouveau du code de l'environnement -

Redevances pour pollutions diffuses

L'article L. 213-10-8 [nouveau] du code de l'environnement instaure une redevance pour pollutions diffuses qui se substitue à la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) assise sur les phytosanitaires.

Le droit actuellement en vigueur :

L'article L. 151-1 du code de l'environnement indique que le champ d'application de la taxe générale sur les activités polluantes est fixé par l'article 266 sexies du code des douanes.

Instaurée par l'article 45 de la loi de finances pour 1999 du 30 décembre 1998, cette taxe s'est substituée à deux taxes parafiscales sur les huiles de base et la pollution atmosphérique et trois taxes sur les déchets ménagers, les déchets industriels spéciaux et les nuisances sonores, toutes perçues par l'ADEME.

L'article 7 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 du 29 décembre 1999 a étendu le champ d'application de la TGAP aux lessives et produits adoucissants et assouplissants, pour le linge (phosphates), aux grains minéraux et aux produits antiparasitaires à usage agricole et produits assimilés. En outre, la loi a intégré les taxes et redevances annuelles sur les installations classées.

Initialement affecté au budget général de l'Etat, le produit de la TGAP a été affecté au financement du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale par l'article 5 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 précitée.

S'agissant du compartiment « phytosanitaire » de la TGAP, le produit attendu pour 2005 s'élevait à 36 millions d'euros.

La TGAP sur les produits phytosanitaires

La TGAP sur les produits phytosanitaires est due par toute personne qui livre pour la première fois après fabrication nationale, qui livre sur le marché intérieur après achat, importation ou fabrication dans un autre Etat membre de la Communauté européenne ou qui met à la consommation des produits antiparasitaires à usage agricole ou des produits assimilés.

Le fait générateur de la taxe est constitué par la première livraison après fabrication nationale, la livraison sur le marché intérieur après achat, importation ou fabrication dans un autre Etat membre de la Communauté européenne ou la mise à la consommation des produits antiparasitaires à usage agricole ou des produits assimilés dans la composition desquels entrent des substances classées dangereuses.

La taxe est assise sur le poids des substances classées dangereuses entrant dans la composition des produits antiparasitaires à usage agricole ou des produits assimilés. Ces substances classées dangereuses sont réparties en sept catégories, affectées d'un taux unitaire spécifique en fonction de leurs caractéristiques écotoxicologiques et toxicologiques.

Le texte du projet de loi :

Le paragraphe I de l'article L. 213-10-8 [nouveau] du code de l'environnement soumet au paiement de la redevance toute personne distribuant des produits anti-parasitaires à usage agricole, énumérés à l'article L. 253-1 du code rural, qui sont soumis à autorisation de mise sur le marché, ou autorisation de distribution pour expérimentation.

Les produits énumérés à l'article L. 253-1 du code rural

1° Les antiseptiques et les anticryptogamiques destinés à la protection des cultures et des matières végétales ;

2° Les herbicides ;

3° Les produits de défense contre les vertébrés et invertébrés nuisibles aux cultures et aux produits agricoles ;

4° Les adjuvants vendus seuls ou en mélange et destinés à améliorer les conditions d'utilisation des produits définis ci-dessus ;

5° Les produits de défense des végétaux contre les attaques bactériennes et virales, ainsi que tout produit autre que les matières fertilisantes et les supports de culture, destinés à exercer une action sur les végétaux et sur le sol ;

6° Les produits utilisés en agriculture et destinés à la lutte contre des organismes animaux ou végétaux vecteurs de maladies humaines ou animales, à l'exception des médicaments.

En outre, les personnes distribuant ces produits doivent être agréées, au sens de l'article L. 254-1 du code précité.

Le paragraphe II précise que l'assiette de la redevance est constituée de la somme des quantités de substances dangereuses contenues dans les produits antiparasitaires. La liste de ces substances classées dangereuses répond aux critères définis pour l'application de l'article R. 231-51 du code du travail et qui présentent un caractère toxique ou écotoxique.

Le paragraphe III de l'article L. 213-10-8 précité indique que l'agence de l'eau fixe le taux de la redevance en fonction de la teneur des eaux du bassin en résidus de produits antiparasitaires et dans la limite de 1,2 euros par kilogramme de substances dangereuses.

Le paragraphe IV dispose que la redevance est exigible lors de la vente à l'utilisateur final et que son montant doit apparaître sur les factures. Les distributeurs doivent, en outre, tenir un registre des destinataires des factures et des montants de redevance correspondants.

Le paragraphe V prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'Etat pour l'application de ce dispositif.

Observations de votre commission :

Le champ d'application de cette nouvelle redevance est identique à celui de la TGAP, s'agissant des produits phytosanitaires, mais alors que cette dernière était acquittée par les fabricants ou les importateurs, la redevance est prélevée sur les distributeurs agréés pour vendre ces produits.

L'objectif poursuivi est de rapprocher le niveau de perception de cette redevance au plus près des agriculteurs et de permettre aux agences de moduler son taux en fonction de la quantité des résidus phytosanitaires présents dans les eaux du bassin concerné.

Ceci rend indispensable de descendre, du niveau des fabricants (environ 40 plutôt situés dans les zones portuaires), à celui des distributeurs (environ 10.000 à 12.000 selon les estimations du ministère de l'écologie et du développement durable) qui sont géographiquement situés près des utilisateurs finaux, qu'il s'agisse des agriculteurs, des collectivités territoriales ou des particuliers.

Votre rapporteur est tout à fait conscient de la charge administrative supplémentaire induite pour les distributeurs et en particulier les coopératives agricoles et de la nécessité de prévoir les moyens leur permettant d'acquérir les logiciels informatiques nécessaires pour assurer la traçabilité des substances dangereuses entrant dans la composition des produits antiparasitaires qu'ils vendent. Mais il considère que pour respecter la philosophie même des redevances, il est très difficilement envisageable de prélever cette redevance sur les seuls fabricants ou importateurs au risque sinon de perdre tout lien avec les caractéristiques de chaque bassin et de devoir mettre en place un mécanisme de redistribution du produit perçu entre les agences de l'eau, selon une procédure administrative complexe et coûteuse.

Paragraphe 5

Article L. 213-10-9 nouveau du code de l'environnement -

Redevances pour prélèvements de la ressource en eau

L'article L. 213-10-9 [nouveau] du code de l'environnement instaure une assiette unique pour le calcul des redevances pour prélèvements sur la ressource en eau, alors que jusqu'à présent les agences bénéficiaient d'une très grande latitude dans sa définition.

Le paragraphe I de l'article L. 213-10-9 [nouveau] rend redevable toute personne effectuant un prélèvement sur la ressource en eau.

Le paragraphe II prévoit une série d'exonérations, qui sont :

- les prélèvements effectués en mer ;

- les exhaures de mines dont l'activité a cessé ainsi que les prélèvements rendus nécessaires par l'exécution de travaux souterrains et les prélèvements effectués lors d'un drainage réalisé en vue de maintenir à sec des bâtiments ou des ouvrages ;

- les prélèvements liés à l'aquaculture ;

- les prélèvements liés à la géothermie.

Proposition de votre commission :

Il vous est proposé d'ajouter à cette liste le cas des pompages d'eau réalisés en limite de sites industriels, imposés par une prescription administrative afin de prévenir toute propagation d'une éventuelle pollution au-delà de cette limite.

Le paragraphe III de l'article précité définit l'assiette de la redevance, à savoir le volume d'eau prélevé au cours d'une année, en indiquant que lorsque la mesure du prélèvement est impossible, il est procédé par estimation d'un volume forfaitaire calculé en fonction de l'activité en cause.

Le paragraphe IV précise que l'agence de l'eau fixe les montants des volumes prélevés en dessous desquels la redevance n'est pas prélevée, dans la limite de 10.000 mètres cubes par an pour les prélèvements effectués dans les ressources de catégorie 1 et 7.000 mètres cubes par an pour des prélèvements effectués dans des ressources de catégorie 2.

Le paragraphe V explicite le classement énoncé ci-dessus en indiquant que la catégorie 1 inclut des ressources en eau situées hors des zones de répartition des eaux, telles que définies en application du 2° du II de l'article L. 211-2 du code de l'environnement, ou en catégorie 2 pour les autres cas.

Les zones de répartition des eaux classées en catégorie 2 identifient les zones présentant une insuffisance de la ressource en eau et nécessitant en conséquence une réglementation voire une restriction des usages.

Le décret n° 94-354 du 29 avril 1994, modifié par le décret n° 2003-869 du 11 septembre 2003 établit en annexe la liste des bassins hydrographiques et des systèmes aquifères classés en zone de répartition.

Dans chaque département concerné, la liste des communes incluses dans une zone de répartition est constatée par arrêté préfectoral publié au recueil des actes administratifs de la préfecture.

ANNEXE du décret 94-354 du 29 avril 1994 relatif aux zones de répartition des eaux

modifié par le décret n° 2003-869 du 11 septembre 2003 article 1 II (JORF 12 septembre 2003).

A. - BASSINS HYDROGRAPHIQUES

I. - Zones de répartition des eaux (y compris souterraines) situées dans le bassin Adour-Garonne :

1. Bassin de la Garonne à l'aval de Saint-Gaudens et à l'amont de Langon, à l'exclusion :

a) Du bassin de l'Ariège, à l'amont de Foix ;

b) Du bassin de l'Arize, à l'amont du Mas-d'Azil ;

c) Du bassin du Lot, à l'amont d'Entraygues, et du bassin de la Truyère ;

d) Du bassin du Tarn, à l'amont de Saint-Juéry ;

e) Du bassin du Dadou, à l'amont de Montdragon ;

f) Du bassin de l'Agoût, à l'amont de Castres.

2. Bassin de l'Isle.

3. Bassin de la Dronne.

4. Bassin de la Charente.

5. Bassin de l'Adour, à l'amont de la confluence avec les Gaves.

6. Bassin de la Vézère aval depuis sa confluence avec le Cern inclus et bassin de la Dordogne depuis sa confluence avec le Tournefeuille inclus, jusqu'à sa confluence avec l'Isle.

7. Bassins de la Seudre et des cours d'eau côtiers de l'estuaire de la Gironde.

II. - Zones de répartition des eaux (y compris souterraines) situées dans le bassin Loire-Bretagne :

1. Bassin du Cher, à l'amont de Châtres-sur-Cher et à l'aval de la confluence avec la Tardes.

2. Bassin du Clain.

3. Bassin du Thouet.

4. Bassin de la Sèvre niortaise.

5. Bassin du Lay.

6. Bassin de la Vilaine, à l'amont du barrage d'Arzal.

7. Bassin de l'Oudon.

8. Bassins des canaux du Curé, de Villedoux et de Marans à La Rochelle.

9. Bassin de la Conie, à l'amont de la confluence avec le Loir.

10. Bassin de l'Aigre, à l'amont de la confluence avec le Loir.

11. Bassin de la Cisse et de ses affluents, à l'amont de Saint-Lubin-en-Vergonnois.

12. Bassin de la Tronne, à l'amont de la confluence avec la Loire.

13. Bassin du Lien, à l'amont de la confluence avec la Loire.

14. Bassin des Mauves-de-Meung, à l'amont de la confluence avec la Loire.

III. - Zones de répartition des eaux (y compris souterraines) situées dans le bassin Rhône-Méditerranée-Corse :

1. Bassin du Doux.

2. Bassin de la Drôme, à l'aval de Saillans.

3. Bassin du Vidourle, à l'aval de la résurgence de Sauve et à l'amont de la confluence avec la Bénovie.

IV. - Zones de répartition des eaux (y compris souterraines) situées dans le bassin Seine-Normandie :

1. Bassin de la Bezonde, à l'amont de la confluence avec le Loing.

2. Bassins du Fusain et de ses affluents, à l'amont de la confluence avec le Loing.

3. Bassin du Ru de la Mare aux Evées, à l'amont de la confluence avec la Seine.

4. Bassins du Ru de Rebais et de L'Ecole, à l'amont de la confluence avec la Seine.

5. Bassins de l'Essonne et de ses affluents, à l'amont de la confluence avec la Seine.

6. Bassins de la Renarde et de l'Orge, à l'amont de la confluence avec la Seine.

7. Bassin de la Voise, à l'amont de la confluence avec l'Eure.

8. Bassins de la Dives, en aval de sa confluence avec la Barge et de trois de ses affluents : l'Ante, le Laizon et la Muance.

B. - SYSTÈMES AQUIFÈRES

1. Nappe de Beauce dans les départements du Loiret, de Loir-et-Cher, d'Eure-et-Loir, des Yvelines, de l'Essonne, de Seine-et-Marne.

2. Nappe du cénomanien, parties libres et captives dans les départements du Cher, d'Eure-et-Loir, de l'Indre, d'Indre-et-Loire, du Loiret, de Loir-et-Cher, de Maine-et-Loire, de l'Orne, de la Sarthe, de la Vienne.

3. Nappes profondes de l'éocène, de l'oligocène et du crétacé et leurs zones d'alimentation dans les départements de la Gironde, de la Dordogne et de Lot-et-Garonne.

4. Aquifères superficiels et profonds de la nappe de Dijon Sud dans le département de la Côte-d'Or.

5. Parties captives des nappes de l'albien et du néocomien dans les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, du Val-de-Marne, de la Seine-Saint-Denis, du Val-d'Oise, des Yvelines, de l'Essonne, de Seine-et-Marne, de l'Oise, de la Seine-Maritime, de l'Eure, en totalité et pour partie de l'Eure-et-Loir, du Loiret, de l'Yonne, de l'Aube, de la Marne, de l'Aisne et de la Somme.

6. Nappes des calcaires du bajo-bathonien dans les départements de l'Orne et du Calvados.

7. Partie captive de la nappe des grès du trias inférieur dans les cantons de Bugnéville, Darney, Lamarche, Vittel, Mirecourt, Dompaire et Charmes, dans le département des Vosges.

8. Aquifère pliocène du Roussillon dans les départements de l'Aude et des Pyrénées-Orientales.

9. Nappe des calcaires carbonifères de la région de Lille-Roubaix-Tourcoing dans le département du Nord.

10. Nappe des calcaires et des grès lutéciens de l'île de Noirmoutier dans le département de Vendée.

11. Ensemble des nappes de l'île de la Réunion.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, et dans le cadre du projet d'ordonnance rédigé en application de l'article 50 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, il est prévu que l'établissement ou la modification de ces zones relèvera de la compétence du préfet coordonnateur de bassin.

Le paragraphe V de l'article L. 213-10-9 [nouveau] du code de l'environnement fixe un tarif de redevance qui varie selon le classement de la ressource en eau.

Ce tarif fixé en centimes d'euros par mètre cube est fixé par l'agence de l'eau en fonction des différents usages auxquels donnent lieu les prélèvements, et dans la limite des plafonds indiqués dans le tableau ci-dessous.

usages

Catégorie 1

Catégorie 2

irrigation (sauf irrigation gravitaire)

2

3

irrigation gravitaire

0,10

0,15

alimentation en eau potable

9

10

refroidissement des centrales de production électrique

0,35

0,5

alimentation d'un canal

0,015

0,03

autres usages économiques

3

4

Il est, en outre, précisé que lorsqu'un prélèvement effectué pour l'irrigation dans une ressource de catégorie 2 est effectué de manière collective par un organisme unique bénéficiant d'une autorisation, dans les conditions fixées par le II de l'article L. 211-3 du code de l'environnement, ce prélèvement bénéficie du tarif prévu pour la catégorie 1. Il s'agit ainsi d'encourager ces pratiques collectives, qui permettent de réduire les volumes prélevés pour irriguer.

Proposition de votre commission :

Votre commission partage l'économie générale du dispositif proposé tout en souhaitant y voir apporter quelques modifications.

S'agissant de l'appréciation du volume d'eau prélevé sur une année qui sert d'assiette à la redevance pour prélèvement sur la ressource en eau, elle vous propose de préciser que la mesure de ces prélèvements doit être la règle générale et que les cas d'estimation forfaitaire des volumes prélevés ne seront autorisés qu'en cas d'impossibilité avérée d'établir ces mesures.

S'agissant du tarif applicable aux prélèvements en vue de l'alimentation en eau potable, votre commission souhaite abaisser le plafond des tarifs applicables , afin d'inciter les agences à un certain rééquilibrage entre les différents usages de l'eau. Ce rééquilibrage souhaité ne remet pas en cause le principe même d'une différenciation des tarifs selon les différents usages.

Enfin, outre une correction matérielle, il vous est proposé d'ajouter un alinéa additionnel précisant que le taux des redevances pour prélèvement d'eau affectées aux agences de l'eau doit être fixé par unité géographique cohérente en fonction de l'impact du prélèvement sur la ressource en eau et les milieux aquatiques . En effet, dans les zones où les ressources en eau sont très déficitaires, ou risquent de le devenir, l'agence de l'eau doit mener des programmes ambitieux pour encourager les économies d'eau, inciter à l'utilisation de ressources en eau plus abondantes ou à la mobilisation de ressources nouvelles dans la mesure où l'impact global sur les milieux aquatiques est positif à l'échelle du bassin versant. Il est donc nécessaire que le taux des redevances soit plus élevé dans ces zones afin d'accompagner ces programmes volontaires, tout en tenant compte des conséquences économiques.

Il est donc proposé de fixer les critères qui seront pris en compte par l'agence de l'eau pour fixer le taux des redevances en fonction notamment de l'état de la ressource en eau .

Le paragraphe VI de l'article L. 213-10-9 [nouveau] du code de l'environnement énumère enfin les cas dans lesquels des modalités spécifiques de calcul de la redevance s'avèrent nécessaires :

- cas de multiusages du prélèvement en eau effectué, pour lequel la redevance est calculée au prorata des volumes effectués pour chaque usage ;

- cas des prélèvements destinés à l'alimentation d'un canal ;

- cas d'un prélèvement effectué pour alimenter un canal en vue de la préservation d'écosystèmes aquatiques ou de zones humides ;

- cas d'un prélèvement effectué pour assurer le fonctionnement d'une installation hydroélectrique, pour lequel l'assiette et le taux de la redevance sont calculés selon des règles particulières.

Le paragraphe VII prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'Etat pour l'application du dispositif.

Paragraphe 6

Article L. 213-10-10 nouveau du code de l'environnement -

Redevance pour stockage d'eau en période d'étiage

Le paragraphe I de l'article L. 213-10-10 [nouveau] du code de l'environnement instaure une redevance pour stockage d'eau en période d'étiage, due par toute personne qui dispose d'une installation de stockage de plus d'un million de mètres cube et qui procède au stockage de tout ou partie du volume écoulé dans un cours d'eau en période d'étiage.

Le paragraphe II de cet article retient pour assiette de la redevance le volume d'eau stockée pendant la période d'étiage calculée par différence entre le début et la fin de la période, en ne tenant pas compte, dans certaines conditions, des volumes d'eau stockés pendant des crues importantes.

Le paragraphe III du même article fixe le plafond du taux de la redevance à un centime d'euro par mètre cube.

Enfin, le paragraphe IV renvoie à un décret d'application pour la mise en oeuvre du dispositif.

Paragraphe 7

Article L. 213-10-11 nouveau du code de l'environnement -

Redevance pour obstacles sur les cours d'eau

Le paragraphe I de l'article L. 213-10-11 [nouveau] du code de l'environnement instaure une redevance pour obstacles sur les cours d'eau due par toute personne possédant un ouvrage constituant un obstacle contenu joignant les deux rives d'un cours d'eau. Sont exonérés les propriétaires d'ouvrages faisant partie d'installations hydroélectriques assujetties à la redevance pour prélèvements sur la ressource en eau.

Le paragraphe II explicite le calcul de l'assiette de la redevance, qui prend en compte la dénivelée de la ligne d'eau entre l'amont et l'aval de l'ouvrage, le coefficient de débit du tronçon du cours d'eau au droit de l'ouvrage et un coefficient d'entrave. Cette assiette est exprimée en mètres.

Il est précisé que le coefficient de débit varie en fonction du débit moyen interannuel du tronçon du cours d'eau considéré, dans une fourchette comprise entre 0,3 et 40.

Le coefficient d'entrave varie entre 0,3 et 1, en fonction de l'importance de l'entrave apportée par l'ouvrage au transit sédimentaire et à la circulation des poissons comme indiqué dans le tableau ci-dessous.

Coefficient d'entrave

ouvrages permettant le transit sédimentaire

ouvrages ne permettant pas le transit sédimentaire

Ouvrage franchissable dans les deux sens par les poissons

0.3

0.6

Ouvrage franchissable dans un seul sens par les poissons

0.4

0.8

Ouvrage non franchissable par les poissons

0.5

1

Le paragraphe III du même article exonère du paiement de la redevance les propriétaires d'ouvrages situés sur des cours d'eau, dont le débit moyen est inférieur à 0,3 mètre cube par seconde, et dont la dénivelée est inférieure à 5 mètres.

Le paragraphe IV fixe le taux plafond à 150 euros par mètre par unité géographique cohérente.

Le paragraphe V prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'Etat pour l'application du dispositif.

Paragraphe 8

Article L. 213-10-12 nouveau du code de l'environnement -

Redevance pour protection des milieux aquatiques

L'article L. 213-10-12 [nouveau] du code de l'environnement instaure une redevance pour protection du milieu aquatique qui se substitue à la taxe piscicole, actuellement acquittée par les pêcheurs.

Le droit actuellement en vigueur :

L'article L. 436-1 du code de l'environnement prévoit que « toute personne qui se livre à l'exercice de la pêche doit justifier de sa qualité de membre d'une association agréée de pêche et de pisciculture, ou d'une association agréée de pêcheurs amateurs aux engins et aux gilets sur les eaux du domaine public ou encore d'une association agréée de pêcheurs professionnels et d'avoir versé , en sus de sa cotisation statutaire, une taxe annuelle dont le produit est affecté aux dépenses de surveillance et de mise en valeur du domaine piscicole national ».

N'ayant pas été intégré au code de l'environnement, du fait de sa non conformité au regard de l'article 34 de la Constitution sur la répartition des domaines de la loi et du règlement, le premier alinéa de l'article L. 236-3 du code rural reste en vigueur dans sa version antérieure à l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 et constitue le fondement des décrets pris annuellement par le Gouvernement pour fixer les taux de la taxe piscicole.

LES TAUX DE LA TAXE PISCICOLE POUR L'ANNÉE 2005.

(décret n° 2004-1414 du 24 décembre 2004 fixant les taux de la taxe piscicole pour l'année 2005).

Ce décret modifie l'article R. 236-1 du code de l'environnement et fixe, pour l'année 2005, les taux de la taxe piscicole due par les membres des associations agréées de pêche et de pisciculture, des associations agréées de pêcheurs amateurs aux engins et aux filets sur les eaux du domaine public et des associations agréées de pêcheurs professionnels en eau douce ainsi que par les personnes qui pratiquent la capture du poisson à l'aide de lignes dans les piscicultures créées à des fins de valorisation touristique.

Les taux et les caractéristiques des timbres représentatifs de la taxe piscicole pour 2005 sont les suivants :

1. pour la pêche de loisir

Taxe complète 28 euros fond dégradé vert foncé

Taxe réduite 1 16 euros fond dégradé rouge

Taxe réduite 2 12 euros fond dégradé violet

Taxe jeunes 10 euros fond dégradé blanc

Taxe vacances 12 euros fond dégradé bleu foncé

Taxe plans d'eau 10,50 euros fond dégradé gris

Taxe journalière 3 euros fond dégradé jaune

Engins et filets 28 euros fond dégradé vert

Taxe salmonidés migrateurs 33,50 euros fond dégradé bleu

Civelles 56 euros fond dégradé violet clair

2. pour la pêche professionnelle

adjudicataires 140 euros fond dégradé orange

compagnons 28 euros fond dégradé marron

salmonidés migrateurs 42 euros fond dégradé rose

civelles 220 euros fond dégradé bleu ciel

La déclaration des captures de saumons est obligatoire tandis que celle des truites de mer est demandée aux pêcheurs à titre volontaire.

Chaque saumon capturé doit être bagué dès sa capture (bague de couleur rouge pour la pêche de loisir et bague de couleur bleue pour la pêche professionnelle).

Le texte du projet de loi :

Le paragraphe I de l'article L. 213-10-12 [nouveau] du code de l'environnement instaure une redevance pour protection des milieux aquatiques due par les pêcheurs énumérés au paragraphe II de cet article. Ces redevances sont collectées par les associations agréées de pêche et protection du milieu aquatique, les associations agréées de pêcheurs amateurs aux engins et filets, ainsi que par la commission syndicale de la grande Brière, et les comités départementaux ou interdépartementaux de la pêche professionnelle en eau douce.

Le paragraphe II indique que la redevance est fixée chaque année par l'agence de l'eau dans la limite des plafonds ci-dessous :

- 10 euros par personne qui se livre à l'exercice de la pêche, pendant une année, au sein d'une association mentionnée au I ;

- 4 euros par personne de moins de dix-huit ans qui se livre à l'exercice de la pêche, pendant une année, au sein d'une association mentionnée au I ;

- 4 euros par personne qui se livre à l'exercice de la pêche, pendant quinze jours consécutifs entre le 1er juin et le 30 septembre, au sein d'une association mentionnée au I ;

- 1 euros par personne qui se livre à l'exercice de la pêche, à la journée, au sein d'une association mentionnée au I ;

- 20 euros de supplément par personne qui se livre à l'exercice de la pêche de l'alevin d'anguille, du saumon et de la truite de mer au sein d'une association mentionnée au I. »

Proposition de votre commission :

Votre commission vous propose d'adopter cet article relatif à la redevance pour protection du milieu aquatique sous réserve de deux amendements de précision .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié .

Article 38 -
(Articles L. 213-11 à L. 213-11-15 [nouveaux]
du code de l'environnement) -

Obligations déclaratives, contrôles et modalités de recouvrement des redevances des agences de l'eau

Cet article crée une sous-section IV à la section III du chapitre III du titre Ier du libre II du code l'environnement intitulée « Obligations déclaratives, contrôles et modalités de recouvrement » qui regroupe les articles L. 213-11 à L. 213-11-15 [nouveaux].

- S'agissant des entreprises privées non concessionnaires d'un service public, l'article L. 213-11 pose l'obligation de déclarer aux agences de l'eau les éléments nécessaires au calcul des redevances avant le 1 er avril de l'année suivant celle au titre de laquelle les redevances sont dues, tout en précisant qu'en cas de cessions d'entreprises, les redevances dues dont immédiatement établies.

L'article L. 213-11-1 prévoit que ces déclarations pourront donner lieu à des contrôles sur pièces et sur place effectués par l'agence.

- S'agissant des entreprises concessionnaires d'un service public, ainsi que des administrations de l'Etat, des collectivités territoriales et des organismes soumis au contrôle de l'autorité administrative, l'article L. 213-11-2 prévoit une communication des documents nécessaires à l'assiette et au contrôle des redevances dues à l'agence de l'eau, sur demande de cette dernière.

Les articles L. 213-11-3 à L. 213-11-9 précisent les modalités de la procédure contradictoire de rectification applicable en cas d'insuffisance, d'inexactitude, d'omission ou de dissimulation de la part des contribuables.

Les articles L. 213-11-10 à L. 213-11-13 fixent les conditions de recouvrement des redevances par l'agent comptable de l'agence et l'article L. 213-11-14 précise que ce recouvrement est soumis aux règles du code des procédures fiscales.

Enfin, l'article L. 213-10-15 prévoit que les modalités d'application de l'ensemble de ces nouveaux articles seront précisées par un décret en Conseil d'Etat.

Proposition de votre commission :

Cet article applique aux redevances des agences de l'eau les procédures habituelles prévues par le code des procédures fiscales pour les impôts déclaratifs tant s'agissant des déclarations elles-mêmes, que des contrôles, des rectifications, des intérêts et pénalités et des modalités de recouvrement.

Ces règles semblent adaptées, mais votre rapporteur s'interroge sur l'emploi, par le projet de loi, du terme « contribuable » et non de celui de « redevable » . Le premier terme renvoie aux impositions de toutes natures alors que le second renvoie à une rémunération pour service rendu.

Il souhaite que le débat reste ouvert sur la question de la nature juridique des redevances perçues par l'agence de l'eau et c'est pourquoi votre commission vous propose de préciser à l'article L. 213-11 du code de l'environnement que sont effectivement concernées les personnes susceptibles d'être assujetties aux redevances établies par les agences de l'eau.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié .

Article 39 -
(Articles L. 213-13-1 [nouveau], L. 213-14 et L. 213-20
du code de l'environnement) -

Comités de bassin et offices de l'eau des départements d'outre-mer

Cet article, qui complète la section VII du chapitre III du titre Ier du livre II du code de l'environnement intitulée « Offices de l'eau des départements d'outre-mer », tend à modifier plusieurs dispositions relatives aux institutions chargées de la politique de l'eau dans les départements d'outre-mer (DOM).

Il convient, à cet égard, de rappeler que si la loi sur l'eau du 16 décembre 1964 était applicable dans les DOM, elle y est longtemps restée inappliquée. C'est seulement en 1992 que la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 a explicitement consacré la création de comités de bassin dans les DOM, qui seront en place en 1997. Puis l'article 51 de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer a prévu la création dans les DOM d'offices de l'eau sous la forme d'établissements publics locaux rattachés aux conseils généraux. Ces offices de l'eau sont dotés de compétences similaires à celles des agences de bassin métropolitaines. En pratique, seuls les offices de l'eau de la Réunion et de la Martinique sont en activité. Si la mise en place de l'office de l'eau de Guyane fait actuellement l'objet de délibérations, le processus semble en revanche ralenti en Guadeloupe pour des raisons politiques.

Par ailleurs, la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte a créé un comité de bassin à Mayotte, qui est en cours d'installation. Les dispositions du code de l'environnement relatives aux offices de l'eau des DOM (L. 213-13 à L. 213-20) devraient, en outre, être rendues prochainement applicables à Mayotte par une ordonnance, sur le fondement de l'article 62 de la loi n° 2003-660 du 22 juillet 2003. Ainsi, le comité de bassin de Mayotte devrait pouvoir proposer la création d'un office de l'eau.

Le 1° de cet article modifie l'intitulé de la section 7 du chapitre III du titre Ier du livre II du code de l'environnement, qui devient « Comités de bassin et offices de l'eau des départements d'outre-mer ».

Dans le droit en vigueur, les dispositions applicables aux comités de bassin des départements d'outre-mer (DOM) sont celles figurant à la section II du chapitre III du titre Ier du livre II du même code, c'est-à-dire celles applicables en métropole (L.213-2), complétées par des dispositions spécifiques (L. 213-4).

Comme le prévoit l'article 35 du projet de loi s'agissant des comités de bassin métropolitains, il est ici proposé d'intégrer les dispositions relatives aux comités de bassin dans les DOM dans la section relative aux offices de l'eau outre-mer (section 7).

Le 2° de cet article tend à insérer dans la section VII précitée un nouvel article L. 213-13-1 relatif à la composition des comités de bassin dans les DOM.

Article L. 213-13-1 [nouveau] du code de l'environnement -

Composition du comité de bassin dans les DOM

Le droit actuellement en vigueur :

Jusqu'à présent, la composition des comités de bassin dans les DOM est régie par l'article L. 213-2 du code de l'environnement. En conséquence, chaque comité de bassin comprend :

- des représentants des régions et des collectivités locales situées en tout ou partie dans le bassin ;

- des représentants des usagers et des personnes compétentes ;

- des représentants désignés par l'Etat, notamment parmi les milieux socioprofessionnels.

Deux tiers du nombre total de sièges reviennent aux représentants des deux premières catégories.

Les fonctions du comité de bassin dans les DOM sont les mêmes que celles exercées par les comités de bassin en métropole. C'est ainsi qu'il est consulté sur l'opportunité des travaux et aménagements d'intérêt commun envisagés dans la zone de sa compétence, sur les différends pouvant survenir entre les collectivités et groupements intéressés et, plus généralement, sur toutes les questions relevant de la politique de l'eau.

Cependant, l'article L. 213-4 prévoit en outre que dans les DOM, le comité de bassin est associé à la mise en place des structures administratives qui se révèleraient nécessaires et, le cas échéant, à l'élaboration des adaptations facilitant l'application des dispositions de la politique de l'eau. Votre rapporteur précise que la disposition relative à « la mise en place des structures administratives [...] nécessaires » renvoyait à l'origine à la possibilité d'instaurer des agences de l'eau dans les DOM.

Le texte du projet de loi :

Le nouvel article L. 213-13-1 du code de l'environnement prévoit que dans les DOM, le comité de bassin est désormais composé :

- de représentants des collectivités territoriales situées en tout ou partie dans le bassin ;

- de représentants des usagers et de personnalités qualifiées ;

- de représentants désignés par l'Etat, notamment parmi les milieux socioprofessionnels.

Très proche de la rédaction actuellement applicable, cette rédaction détaille moins la composition du comité de bassin que celle du nouvel article L. 213-8, qui concerne les comités de bassin de métropole. Ainsi, il n'est pas fait référence à des représentants d'associations agréées de protection de l'environnement ou d'associations agréées de défense des consommateurs, ni à ceux des instances représentatives de la pêche.

En outre, la disposition relative à la répartition du nombre de sièges n'a pas été reproduite.

Enfin, aucune disposition ne vient préciser les modalités de désignation du président, contrairement à ce qui est prévu à l'article 35 pour les comités de bassin en métropole.

Votre rapporteur rappelle, à cet égard, que la désignation du président du comité de bassin dans les DOM est actuellement régie par le décret n° 95-632 du 6 mai 1995 relatif aux comités de bassin. Le président est ainsi élu tous les trois ans, soit parmi les représentants des collectivités territoriales, soit parmi les représentants des usagers et des personnes compétentes, soit parmi les représentants désignés par l'Etat au titre des milieux professionnels, les représentants de l'Etat ne prenant pas part au vote. C'est donc ce mode de désignation qui continuera à s'appliquer dans les DOM.

S'agissant des compétences du comité de bassin, l'article L. 213-13-1 reprend la disposition de l'article L. 213-4 du code de l'environnement, aux termes de laquelle il est consulté sur l'opportunité des travaux et aménagements d'intérêt commun envisagés dans le bassin et, plus généralement, sur la politique de l'eau.

Il n'indique, en revanche, plus que le comité de bassin est consulté sur les différends pouvant survenir entre les collectivités et les groupements intéressés. En outre, il ne fait pas non plus mention des missions spécifiques prévues à l'article L. 213-4, concernant son association à la mise en place, en tant que de besoin, de certaines structures administratives et à l'adaptation de la législation sur l'eau applicable dans les DOM.

Proposition de votre commission :

La référence relative à « la mise en place des structures administratives qui se révèleraient nécessaires » est devenue inutile depuis que la loi de programme pour l'outre-mer de 2003 a créé des offices de l'eau dans les DOM. Sa suppression est donc justifiée.

En revanche, il est tout à fait indispensable de maintenir parmi les compétences des comités de bassin la possibilité de proposer des adaptations à la législation sur l'eau applicable dans les DOM . Votre commission vous propose d'adopter un amendement tendant à rétablir cette disposition, qui a manifestement été supprimée par erreur.

Le 3° de cet article, qui modifie le VI de l'article L. 213-14 du code de l'environnement, tend à abaisser à 10.000 mètres cubes le seuil de mise en recouvrement de la redevance pour prélèvement d'eau que peuvent percevoir les offices de l'eau dans les DOM.

Le droit actuellement en vigueur :

Introduit par l'article 54 de la loi n° 2003-660 du 22 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer, l'article L. 213-14 du code de l'environnement habilite les offices de l'eau dans les DOM à instaurer, sur proposition des comités de bassin, une redevance pour prélèvement d'eau, en vue de financer la mise en oeuvre des programmes pluriannuels d'intervention destinés à réaliser des actions et travaux dans le domaine de l'eau.

Le taux de cette redevance varie selon que le prélèvement est destiné à l'alimentation en eau potable, à l'irrigation des terres agricoles ou aux autres activités économiques.

Un certain nombre d'exonérations sont prévues pour les prélèvements effectués en mer, les exhaures de mines, les prélèvements rendus nécessaires par l'exécution de travaux souterrains, les prélèvements liés à l'aquaculture, ceux destinés à la réalimentation de milieux naturels, à la lutte contre l'incendie ou à la production d'énergies renouvelables, ainsi qu'en cas de prélèvements d'eau souterraine effectués lors d'un drainage.

Enfin, l'article L. 213-14 prévoit que la redevance n'est pas due lorsque le volume d'eau prélevé est inférieur à 50.000 mètres cubes par an.

Le texte du projet de loi :

Le 3° du présent article 39 prévoit que c'est désormais l'office de l'eau qui définit le volume en deçà duquel la redevance n'est pas due, en précisant que ce seuil de recouvrement ne peut être inférieur à 10.000 mètres cubes d'eau par an.

Cet abaissement significatif du seuil de recouvrement vise, en pratique, à étendre la redevance à un certain nombre d'exploitants agricoles prélevant de l'eau à des fins d'irrigation qui en sont actuellement exonérés.

Le 4° de cet article, qui ajoute un VIII à l'article L. 213-14 du code de l'environnement, habilite les offices de l'eau à percevoir d'autres types de redevances, en particulier des redevances pour pollution.

Le droit actuellement en vigueur :

Aujourd'hui, les offices de l'eau ne sont pas habilités à établir des redevances pour pollution, la loi de programme pour l'outre-mer du 22 juillet 2003 ne les ayant autorisés à instaurer que des redevances pour prélèvement d'eau, dans le souci d'assurer une montée en puissance progressive de ce dispositif financier.

Le texte du projet de loi :

Le nouveau VIII de l'article L. 213-4 du code de l'environnement prévoit que sur proposition des comités de bassin, les offices de l'eau instituent plusieurs types de redevances :

- pour pollution de l'eau ;

- pour modernisation des réseaux de collecte ;

- pour pollutions diffuses ;

- pour stockage d'eau en période d'étiage ;

- pour obstacles sur les cours d'eau ;

- pour protection du milieu aquatique.

Selon le ministère en charge de l'écologie, la possibilité d'instaurer ces redevances est une demande des offices de l'eau des DOM, qui souhaitent disposer des mêmes instruments pour conduire la politique de l'eau que les agences de l'eau en métropole.

Le projet de loi indique que ces redevances sont instaurées -comme les redevances pour prélèvement d'eau- dans le cadre des programmes pluriannuels d'intervention.

Leur assiette et leur taux sont déterminés conformément aux dispositions de la sous-section 3 de la section 3 du chapitre III du titre Ier du livre II du code de l'environnement, qui concerne les redevances pour pollution instaurées en métropole.

Le VIII de l'article L. 213-14 précise cependant que dans les DOM, les taux des redevances sont fixés par délibération du conseil d'administration de l'office de l'eau, sur avis conforme du comité de bassin.

Il fixe, en outre, à 0,3 centime d'euros par mètre cube le taux plafond de la redevance pour stockage d'eau en période d'étiage, pour tout volume d'eau à l'étiage pris en compte au-delà de 300 millions de mètres cubes. Cette disposition vise à réguler les quantités d'eau stockées au niveau des barrages pendant les périodes de basses eaux, notamment en Guyane .

Le 5° de cet article complète l'article L. 213-20 du code de l'environnement, relatif au recouvrement des redevances, par deux dispositions tendant l'une à prévoir que ces dernières peuvent donner lieu au paiement d'acomptes, l'autre à prévoir qu'un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application de l'article L. 213-20 précité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié .

CHAPITRE IV -

Comité national de l'eau et Office national de l'eau et des milieux aquatiques
Article 40 -
(Article L. 213-1du code de l'environnement) -

Comité national de l'eau

Cet article modifie l'article L. 213-1 du code l'environnement qui définit les attributions du comité national de l'eau.

Dans son paragraphe I , il remplace au 1° de l'article 213-1 les mots « qui sont de la compétence des comités visés à l'article L. 213-2 » par les mots « et sur tout problème commun à un ou deux ou plusieurs bassins ou groupements de bassin ».

La suppression des mots « qui sont de la compétence des comités visés à l'article L. 213-2 » traduit simplement le fait que les comités de bassin ne sont plus présentés à cet article du code de l'environnement mais à l'article L. 213-8 en application de l'article 35 du présent projet de loi.

Le remplacement des mots supprimés au 1° de l'article L. 213-1 par les mots « et sur tout problème commun à un ou deux ou plusieurs bassins ou groupements de bassin » correspond à la reprise de l'actuel 3° de cet article qui dispose que le comité national de l'eau a pour mission de « donner son avis sur tout problème commun à deux ou plusieurs comités de bassin ou agences de l'eau ». Il s'agit en fait d'un simple déplacement des dispositions de l'actuel 3° vers le 1° et les différences entre les deux sont d'ordre strictement rédactionnel. Le fait qu'il soit directement fait référence aux bassins ou groupements de bassins et non plus aux comités de bassin et aux agences de l'eau constitue une rédaction plus claire correspondant davantage à l'esprit de la directive-cadre sur l'eau qui fait référence à des entités géographiques plus qu'à des structures administratives.

Dans son paragraphe II , l'article 40 du projet de loi remplace le 3° de l'article L. 213-1 (dont les termes ont été transférés au nouveau 1° du même article) par les mots « de donner son avis sur les projets de décrets concernant la protection des peuplements piscicoles ». Ceci a pour effet d'élargir la compétence du comité national de l'eau à un nouveau domaine, conformément à l'orientation générale de ce projet de loi en direction d'une intégration plus large des différents aspects de la politique de l'eau.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

Article 41 -
(Articles L. 213-2 à L. 213-6 du code de l'environnement) -

Transformation du conseil supérieur de la pêche
en office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA)

Le texte du projet de loi :

Cet article organise la création de l'office national de l'eau et des milieux aquatiques, appelé à se substituer au Conseil supérieur de la pêche, créé il y a une soixantaine d'années.

Au sein du code de l'environnement, le Conseil supérieur de la pêche fait l'objet de deux articles, les articles L. 434-1 et L. 434-2, composant la section I du chapitre IV (intitulé « Organisation des pêcheurs ») du titre III (« Pêche en eau douce et gestion des ressources piscicoles ») du livre IV (« Faune et flore »). Ainsi, comme le reflète l'organisation du code, le Conseil supérieur de la pêche est un établissement public dont l'objectif premier est de concourir à l'organisation des pêcheurs.

L'article 41 prévoit de le transformer en office national de l'eau et des milieux aquatiques, ce qui élargit manifestement son objet et implique une révision profonde de son organisation et de son financement.

Le paragraphe I de cet article tend à remplacer la section II, aujourd'hui intitulée « Comités de bassin », du chapitre III du titre Ier du livre II du code de l'environnement par une section intitulée « Office national de l'eau et des milieux aquatiques » (ONEMA).

Cette substitution ne fera pas pour autant disparaître du code les dispositions relatives aux comités de bassin qui, comme le prévoit l'article 35 du projet de loi, figureront désormais dans la section suivante du même chapitre du code, cette section III s'intitulant désormais « Comités de bassin et agences de l'eau ».

La nouvelle section II dudit chapitre, consacrée à l'ONEMA, comportera cinq articles, les articles L. 213-2 à L. 213-6.

L'article L. 213-2 précise la mission et les compétences de l'ONEMA. L'article L. 213-3 fixe la composition de son conseil d'administration et le mode de nomination de son directeur général, tandis que l'article L. 213-5 détermine les ressources de l'office. Enfin, l'article L. 213-6 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de préciser les modalités d'application de la section 2.

Article L. 213-2 du code de l'environnement -

Définition de l'ONEMA

L'article L. 213-2 du code de l'environnement prévoit que l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques est un établissement public national, alors que le Conseil supérieur de la pêche n'était qu'un établissement public, aux termes de l'article L.434-1 précité. La dimension nationale ainsi donnée ouvertement à l'ONEMA signifie que l'office représentera, aux côtés de la direction de l'eau recentrée sur des missions proprement régaliennes, le second bras armé concourant à l'exercice des missions nationales dans le domaine de la politique de l'eau.

Il assigne à l'office une mission large ainsi définie : « mener et soutenir au niveau national des actions destinées à favoriser une gestion globale, durable et équilibrée de la ressource en eau, des écosystèmes aquatiques et de la pêche et du patrimoine piscicole . »

Il est donc patent que la mission de l'office débordera largement celle aujourd'hui assurée par le Conseil supérieur de la pêche (CSP), à savoir la « mise en valeur et la surveillance du domaine piscicole national », selon l'article L. 434-1. L'article R. 234-2 précise que le conseil « contribue au maintien, à l'amélioration et à la mise en valeur du domaine piscicole national par une gestion équilibrée dont la pêche constitue le principal élément » et qu'il est également « chargé de la promotion et du développement de la pêche ». Les missions du CSP se sont étendues au fil du temps, notamment depuis la loi n° 84-512 du 29 juin 1984 relative à la pêche en eau douce et à la gestion des ressources piscicoles, à la surveillance de l'ensemble des milieux aquatiques superficiels d'eau douce, activité de surveillance qui a progressivement pris le pas sur ses autres missions. Les gardes-pêche sont commissionnés pour la police de la pêche et pour la police de l'eau et assurent aujourd'hui 95 % des constats relatifs à la police de l'eau.

L'ONEMA aura également une mission envers la pêche et le patrimoine piscicole, mais cette mission est intégrée à une mission beaucoup plus large portant sur la gestion équilibrée mais aussi globale et durable de la ressource en eau et des écosystèmes aquatiques dans leur ensemble. Cette intégration de la politique de la pêche doit permettre de bâtir une politique unique de l'eau.

Cette redéfinition des missions de l'établissement public chargé d'épauler la direction de l'eau participe d'une clarification bienvenue de l'organisation nationale de la politique de l'eau. En effet, tant pour le CSP, dont la mission effective est en décalage avec les missions officielles et dont le financement n'est plus assuré et suppose depuis 1999 le versement d'une subvention de l'Etat, que pour la direction de l'eau, cette remise à plat s'imposait.

Au plan de l'organisation, il est proposé de distinguer les missions régaliennes sur lesquelles l'État est appelé à se concentrer. Entendues au sens strict, il s'agit :

- de veiller à l'application des lois et règlements (y compris communautaires) ainsi que de concevoir et de mettre en oeuvre la police de l'eau ;

- d'assurer la protection des biens et des personnes ;

- de défendre les intérêts français dans les instances internationales ou communautaires ;

- de dialoguer avec le Parlement ;

- d'assurer la tutelle des établissements publics.

Ces missions seront assurées par les directions d'administrations centrales des ministères compétents, notamment la direction de l'eau, et par les services déconcentrés sous l'autorité des préfets, en ce qui concerne les missions de police.

Quant aux autres missions nationales de nature technique ou financière qui sont également indispensables pour la mise en oeuvre de la politique de l'eau au niveau national, le présent texte prévoit de les faire assurer par l'office national de l'eau et des milieux aquatiques, placé sous la tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable. Le statut d'établissement public permet en effet plus de souplesse de fonctionnement et une meilleure association des acteurs de l'eau à la définition et la mise en oeuvre de la politique nationale de l'eau.

Le deuxième alinéa de l'article L. 213-2 précise ainsi les missions de l'ONEMA : « À ces fins, notamment, il participe à la protection et à la surveillance de l'eau et des milieux aquatiques, de leur faune et de leur flore, et contribue à la prévention des inondations. Il apporte son appui aux services de l'État, aux agences de l'eau et aux offices de l'eau dans la mise en oeuvre de leurs politiques. Il assure la mise en place et la coordination technique d'un système d'information. Il garantit une solidarité financière entre les bassins et conduit ou soutient des programmes de recherche et d'études qui leur sont communs ou revêtent un intérêt général, notamment sous la forme de concours financiers à des personnes publiques ou privées. Il mène et soutient des actions nationales de communication et de formation . »

Les missions ainsi confiées à l'ONEMA, outre l'appui qu'il lui revient d'apporter à l'action de l'Etat, notamment déconcentrée, s'agissant de police de l'eau et de la pêche 78 ( * ) , peuvent se lire comme répondant à plusieurs fonctions, à la jonction des objectifs communs poursuivis par l'État et les institutions de bassin :

- l'animation d'une politique de l'eau partenariale : l'objectif est d'institutionnaliser, au niveau national, le modèle partenarial des institutions de bassin. Il s'agit de mettre en place, à ce niveau, un pôle d'animation d'une politique de l'eau concertée, associant les partenaires représentés dans les comités de bassin (État, collectivités locales, usagers, société civile). La tutelle des agences de l'eau restant de la compétence de l'administration, l'ONEMA privilégiera, dans ses modalités de fonctionnement, le mode « inter-bassins », en excluant tout système hiérarchique ou pyramidal entre lui et les agences et en garantissant une solidarité financière entre les bassins ;

- les études, les recherches et la connaissance pour permettre l'évaluation. Ces missions non régaliennes (banques de données, systèmes d'information, études et recherches à caractère général ...), aujourd'hui exercées notamment par la direction de l'eau, seront transférées à l'ONEMA. L'office permettra ainsi, notamment, de regrouper des moyens aujourd'hui épars, pour améliorer l'efficacité du système et générer des gains de productivité, dans un domaine rendu indispensable pour la bonne application de la directive-cadre européenne sur l'eau ;

- la communication et l'information générale, c'est-à-dire ne présentant pas un caractère local. Notamment, la progression inéluctable des charges qui pèseront sur les consommateurs d'eau, dans un avenir prévisible, exigera une démarche continue de développement de l'information et de sensibilisation du public sur ces questions 79 ( * ) .

Article L. 213-3 du code de l'environnement -

Composition et fonctionnement de l'ONEMA

Cet article prévoit la mise en place d'un organe chargé de l'exécutif, à savoir un conseil d'administration et un directeur général.

L'organisation du conseil d'administration est prévue selon des modalités très proches de celles propres aux comités de bassin prévues à l'article L. 213-8 du code de l'environnement, dans sa nouvelle rédaction issue de l'article 35 du projet de loi. Il s'agit ici de marquer une fois de plus la filiation avec les institutions de bassin. Le conseil d'administration de l'ONEMA sera composé de :

- représentants de l'État -parmi lesquels, assurément, les préfets coordonnateurs de bassin- et de ses établissements publics, autres que les agences de l'eau ;

- représentants des comités de bassin, des agences de l'eau et des offices de l'eau des départements d'outre-mer, des collectivités territoriales ;

- représentants des usagers de l'eau et des milieux aquatiques, des associations de consommateurs et de protection de l'environnement, des activités de pêche et de loisirs nautiques ;

- représentants du personnel de l'établissement.

Alors qu'au conseil d'administration du Conseil supérieur de la pêche, les pêcheurs ont obtenu quasiment la majorité 80 ( * ) , la représentation de l'Etat au sein du conseil d'administration de l'ONEMA devrait être majoritaire, ce qui permettra de lui confier de façon pleine et entière des missions nationales dans le domaine de l'eau. Le CSP constituait depuis 1941 la tête de l'organisation associative de la pêche de loisir, et son conseil d'administration était censé représenter les pêcheurs, sous forme d'organisme consultatif auprès du ministre chargé de l'environnement pour la politique de la pêche, ce qui paraissait quelque peu anachronique, les pêcheurs ayant d'ailleurs créé depuis trente ans l'influente Union nationale pour la pêche en France (UNPF), qui regroupe la quasi totalité des fédérations départementales, et qui est le véritable interlocuteur des pouvoirs publics en matière de pêche à la ligne. Les rôles de chacun se trouveront donc clarifiés grâce à la mise en place de l'ONEMA et à la composition de son conseil d'administration.

S'agissant du directeur général, il est chargé de diriger l'établissement et, de manière générale, de mettre en application les décisions du conseil d'administration. Il sera nommé par arrêté du ministre chargé de l'environnement.

Article L. 213-4 du code de l'environnement -

Programme pluriannuel de l'ONEMA

Cet article prévoit que l'ONEMA détermine les domaines et les conditions de son action dans un programme pluriannuel d'intervention. Ce programme indiquera le montant des dépenses et recettes nécessaires à sa mise en oeuvre.

On peut imaginer que ce programme prendra la forme d'une convention d'objectifs et de gestion à caractère pluriannuel conclue entre l'État et l'ONEMA. Cette voie apparaît particulièrement intéressante pour établir une règle du jeu claire entre l'ONEMA et la direction de l'eau. Elle devrait également permettre une meilleure maîtrise budgétaire, en associant étroitement programme d'action et programmation financière, ce qui fait aujourd'hui défaut au CSP, qui connaît, depuis le ralliement des brigades de surveillance de la pêche en 1999 81 ( * ) , des budgets de plus en plus difficiles 82 ( * ) , échappant de peu à la banqueroute en 2002 grâce à une subvention de 20 millions d'euros représentant le tiers de son budget exécuté.

Article L. 213-5 du code de l'environnement -

Ressources de l'ONEMA

Cet article prévoit d'asseoir le financement de l'ONEMA, principalement, sur les contributions des agences de l'eau, que prévoit le nouvel article L. 213-9-2 du code de l'environnement créé par l'article 35 du projet de loi, et sur des subventions versées par des personnes publiques.

L'essentiel des ressources de l'ONEMA sera donc assuré par un prélèvement auprès des usagers de l'eau au travers des contributions en provenance des agences de l'eau. En retour, l'ONEMA jouera, de concert avec ces agences, un rôle de veille s'agissant du respect du principe d'affectation des redevances au seul domaine de l'eau. Cette solution permet, à l'exception des missions de police des gardes -mais qui, intimement liées aux missions de connaissance des milieux, ne peuvent en être séparées-, de faire financer par l'argent de l'eau les missions non régaliennes et par l'impôt les missions régaliennes.

Dans un premier temps, la reprise par l'ONEMA de certaines des attributions actuelles de la direction de l'eau s'accompagnera du transfert des moyens correspondants, tant en personnel qu'en budget. Les moyens budgétaires correspondants de l'État seront affectés, sous forme de dotation, à l'ONEMA.

La réforme passe donc par un redéploiement à moyens globaux constants et seule la répartition évolue entre les agences de l'eau et l'Etat. Si le fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE, doté de 83 millions d'euros) est supprimé, il est remplacé par un financement évalué à 108 millions d'euros de l'ONEMA par les agences de l'eau. La différence est compensée par l'affectation aux agences de l'eau de la nouvelle redevance sur les milieux aquatiques créée en lieu et place de la taxe piscicole qui représente aujourd'hui environ 15 millions d'euros.

Cela étant, la suppression du FNSE, prévue par l'article 49 du projet de loi conduira à renvoyer aux agences de l'eau le financement d'interventions directes s'agissant de la lutte contre les pollutions diffuses, la restauration des cours d'eau et l'aménagement de zones d'expansion de crues pour un montant d'environ 30 millions d'euros. La réforme se traduit donc pour les agences de l'eau par la nécessité de redéployer environ 30 millions d'euros sur leurs interventions, soit 1,5% de leur budget annuel.

Pour l'État, la réforme se traduit par l'abandon de la subvention annuelle au CSP financée sur le budget général, soit une économie d'environ 5 millions d'euros.

Article L. 213-6 du code de l'environnement -

Modalités d'application

L'article L. 213-6 du code de l'environnement renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour l'application du descriptif.

Le paragraphe II de l'article 41 fixe la date et les conditions de création de l'office à compter du 1er janvier 2007, date à compter de laquelle sera opéré le transfert à l'office des biens, droits et obligations du Conseil supérieur de la pêche, dans des conditions qui doivent être précisées par décret. La seule exigence légale que pose le texte, s'agissant de ce transfert, est que ces opérations ne donneront lieu à la perception d'aucun droit, impôt ou taxe.

L'ONEMA sera donc créé à partir du Conseil supérieur de la pêche (CSP), dont il reprendra notamment les attributions en matière de connaissance des milieux aquatiques et du patrimoine piscicole. Les 845 agents du CSP y seront donc tous intégrés, ce qui évite tout éclatement du CSP.

Enfin, le paragraphe III du présent article prévoit d'ajouter l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques à la liste des institutions qui font l'objet de dispositions communes précisées à l'article L.132-1 du code de l'environnement. Ceci autorise ainsi l'ONEMA, à l'instar de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, des agences de l'eau, de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, du Centre des monuments nationaux, des chambres d'agriculture, des parcs naturels régionaux et des centres régionaux de la propriété forestière, à exercer les droits reconnus à la partie civile, en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts qu'il a pour objet de défendre et « constituant une infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature et de l'environnement, à l'amélioration du cadre de vie, à la protection de l'eau, de l'air, des sols, des sites et paysages, à l'urbanisme ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances, ainsi qu'aux textes pris pour leur application ».

L'article L. 132-1 prévoit aussi que, sans préjudice de l'indemnisation des autres dommages subis, ces personnes morales de droit public, parmi lesquelles figurera désormais l'ONEMA, ont droit au remboursement, par le ou les responsables, des frais exposés par elles, si elles sont intervenues matériellement ou financièrement.

Observations de votre commission :

Votre rapporteur prend acte de la création de l'ONEMA qui répond, sans doute, à un souci louable de clarification des responsabilités de chacun. La volonté de disposer d'une structure technique de veille pilote en matière de recueil d'informations et prête à épauler la direction de l'eau sur le plan technique pour participer aux négociation communautaires apparaît intéressante.

Le tableau présenté ci-dessous illustre bien ce souci de réorganisation.

Bilan consolidé

Répartition des compétences

Mais, votre commission étant restée vigilante sur les conséquences de cette réorganisation administrative. Il convient, en effet, de prendre garde à ce que les missions de chaque pôle soient clairement identifiées afin d'éviter les doublons.

On peut s'interroger, en outre, sur la réalité du renforcement attendu de la direction de l'eau. Avec moins d'effectifs et des capacités budgétaires réduites, quelle sera son influence effective vis-à-vis des agences de l'eau ?

De plus, les choix effectués, s'agissant des programmes du ministère de l'écologie et du développement durable lors de la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, n'ont pas retenu un programme « eau » spécifique. Dans ces conditions et à terme, quel sera le positionnement de la direction de l'eau au sein du ministère de l'écologie et du développement durable ?

Enfin, d'un strict point de vue budgétaire, le solde de cette réforme est négatif pour l'Etat, ce qui peut laisser craindre, en cas de dérapage des dépenses de l'ONEMA, la tentation pour l'Etat de majorer le montant des subventions versées par les agences de l'eau, afin d'équilibrer les comptes du nouvel établissement. Il convient donc d'être vigilant sur les modalités de fonctionnement de l'ONEMA.

Proposition de votre commission :

Outre un amendement précisant qu'il s'agit d'un établissement public national, à caractère administratif, votre commission vous propose de conférer un cadre juridique à la constitution d'un système d'information sur l'eau , qui avait été entreprise dès les années 1990 de façon volontariste par le ministère chargé de l'environnement et par les agences de l'eau. L'évolution de la législation communautaire conduit maintenant à une spécification beaucoup plus fine des données requises qui portent, au-delà de la surveillance de l'état des milieux, sur les pollutions ou sur la tarification des services. De plus, la Charte de l'environnement reconnaît au citoyen un nouveau droit constitutionnel, celui « d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ». Dans un domaine aussi sensible que l'eau, où l'exigence de transparence et de participation est manifeste, il appartient à l'Etat d'assurer à tous l'exercice effectif de ce droit en constituant un système d'information sur l'eau dont il est le garant . Il s'agit de sécuriser le financement de ce système d'information, de l'organiser par la voie réglementaire de façon plus rigoureuse et de régler le régime juridique des données.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE V -

Organisation de la pêche en eau douce

Comportant cinq articles, ce chapitre contient diverses dispositions visant à moderniser l'organisation de la pêche en eau douce.

L'organisation de la pêche en eau douce

Datant de 1941, l'organisation de la pêche en eau douce est structurée autour de trois types d'associations agréées représentant trois catégories de pêcheurs :

- les associations agréées de pêche et de pisciculture, qui regroupent les pêcheurs amateurs aux lignes (ou à la « canne à pêche »), de loin les plus nombreux (environ 1,6 million de pratiquants) ;

- les associations agréées de pêcheurs amateurs aux engins et aux filets (environ 7.000 pratiquants) ;

- les associations agréées de pêcheurs professionnels (environ 800 personnes, principalement situées dans les estuaires et les lacs alpins).

Ces pêcheurs, dont le nombre est à la baisse et les relations souvent tendues d'une catégorie à l'autre, se distinguent de ceux pratiquant leur activité dans les plans d'eau privés, dits en « eaux closes » , estimés à environ 2 millions. La pêche y est en effet libre, seul le propriétaire du plan d'eau pouvant en fixer les conditions d'exercice.

Les associations de pêcheurs amateurs sont regroupées et représentées par 93 fédérations départementales. Ces fédérations départementales sont à leur tour réunies en 7 unions régionales, qui correspondent aux grands bassins hydrographiques. Ces unions régionales sont fédérées par l'Union nationale pour la pêche en France (UNPF), dont le conseil d'administration est composé des présidents de 30 des fédérations départementales.

Existent par ailleurs deux autres structures officielles au niveau national :

- la Fédération nationale des associations départementales agréées de pêcheurs amateurs aux engins et filets sur le domaine public, qui regroupe la majorité des fédérations départementales de cette catégorie de pêcheurs ;

- la Coordination nationale de la pêche professionnelle en eau douce (CNAPPED), syndicat professionnel auquel adhèrent les pêcheurs professionnels, qui se décline aux plans départemental et interdépartemental.

Ces différentes structures se sont vues confier par l'Etat la gestion de missions d'intérêt général concernant la préservation des milieux aquatiques et la protection du patrimoine piscicole : collecte de statistiques, participation à la réalisation des plans départementaux de gestion piscicole, mise au point des opérations de restauration des poissons migrateurs ...

Elles se sont en vue, en contrepartie, habilitées à percevoir une taxe piscicole permettant de financer le Conseil supérieur de la pêche (CSP). Elles sont elles-mêmes financées par le paiement par chacun de leurs membres d'une cotisation obligatoire.

Le présent chapitre du projet de loi vise à réformer l'organisation de la pêche en eau douce en la clarifiant à travers la création de nouvelles structures chargées de mieux représenter les intérêts des différentes catégories de pêcheurs.

Article 42 -
(Article L. 434-3 du code de l'environnement) -

Renvoi à un décret en Conseil d'Etat de certaines dispositions concernant les fédérations départementales des associations de pêche
et de protection des milieux aquatiques

Cet article renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les modalités d'organisation des fédérations départementales des associations de pêche et de protection des milieux aquatiques , ces précisions relevant en effet du domaine règlementaire.

Il complète à cet effet par un nouvel alinéa l'article L. 434-3 du code de l'environnement, qui régit les associations agréées de pêche et de pisciculture, ainsi que les associations agréées de pêcheurs amateurs aux engins et aux filets.

Cet alinéa reprend la formulation actuelle de l'article L. 434-5 du même code, dont les dispositions sont remplacées par celles prévues à l'article 43 du projet de loi, qui concernent la création d'une fédération nationale de la pêche et de la protection du milieu aquatique.

Sont ainsi renvoyées à un décret en Conseil d'Etat les dispositions relatives :

- aux conditions d'approbation des statuts des fédérations, qui représentent et coordonnent les associations ;

- aux conditions dans lesquelles y sont représentées et prises en compte les différentes pratiques de pêche. Cette référence a été ajoutée à l'actuelle rédaction retenue par l'article L. 434-5 précité, afin de créer une « accroche » pour la prise d'un décret prévoyant que les fédérations départementales des associations de pêcheurs et de protection du milieu aquatique, visées par le présent article, prennent leur décision après avis de commissions spécialisées dans lesquelles les pêcheurs amateurs aux engins et filets sont représentés majoritairement. Il s'agit de renforcer la prise en compte, au sein de ces fédérations, des intérêts de cette catégorie de pêcheurs dont le poids et la représentativité sont relativement faibles par rapport aux pêcheurs à la ligne ;

- aux modalités de désignation de leurs organes dirigeants ;

- aux modalités du contrôle de l'administration sur les fédérations et sur les associations ;

- aux conditions dans lesquelles l'administration peut se substituer aux fédérations en cas de défaillance.

Proposition de votre commission :

Votre commission approuve la mise en place de commissions départementales composées majoritairement de pêcheurs amateurs aux engins et filets, qui seraient consultées par les fédérations départementales des associations de pêcheurs et de protection du milieu aquatique avant toute prise de décision par celles-ci.

Elle vous propose cependant de « remonter » par un amendement, cette disposition du domaine règlementaire, où cet article la renvoyait, au domaine législatif en la faisant figurer explicitement dans ledit article.

Il importe en effet que les pêcheurs amateurs aux engins et filets, qui ne parviennent actuellement pas à faire entendre leurs préoccupations au sein de ces fédérations du fait d'un rapport numérique défavorable par rapport aux pêcheurs aux lignes, soient à même de mieux défendre leurs intérêts.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 43 -
(Article L. 434-5 du code de l'environnement) -

Création et organisation d'une fédération nationale de la pêche et de la protection des milieux aquatiques

Cet article crée et organise une fédération nationale des associations de pêche et de protection des milieux aquatiques , et précise ses relations avec les fédérations départementales et interdépartementales qu'elle regroupe.

Il propose à cet effet une nouvelle rédaction de l'article L. 434-5 du code de l'environnement, comportant cinq alinéas.

Le premier alinéa prévoit qu'une fédération nationale de la pêche et de la protection du milieu aquatique est créée et regroupe les fédérations départementales et interdépartementales des associations agréées de pêcheurs amateurs.

Aux côtés des deux structures actuellement compétentes pour les deux types de pêche amateur -UNPF et Fédération nationale des associations départementales agréées de pêcheurs amateurs aux engins et filets sur le domaine public- se superpose donc une structure nationale, la Fédération nationale de la pêche et de la protection du milieu aquatique, dont l'objet s'étend à la fois à la pêche amateur aux lignes et à la pêche amateur aux engins et filets.

Cette fédération nationale laissant subsister les deux structures nationales actuellement existantes, il appartiendra à ces dernières de poursuivre leur action en parallèle ou de s'effacer au profit de la nouvelle structure ainsi créée.

Celle-ci voit reconnue sa fonction de représentation et de coordination, au niveau national, des fédérations départementales d'associations agréées de pêche, aux lignes comme aux engins et filets. Quant à ces fédérations départementales, elles ont désormais obligation de s'affilier à la fédération nationale : cela devrait permettre à cette dernière de toutes les rassembler, certaines d'entre elles n'ayant jusqu'alors pas jugé utile d'y adhérer.

Le deuxième alinéa confère à cette fédération le caractère d'établissement d'utilité publique .

La reconnaissance du caractère d'utilité publique, qui permet notamment aux associations en bénéficiant de recevoir dons et legs, peut résulter soit de l'adoption d'une loi en ce sens, soit de la prise d'un décret en Conseil d'Etat.

Les fédérations départementales ayant déjà bénéficié d'une telle reconnaissance de par la loi du 29 juin 1986 relative à la pêche en eau douce et à la gestion des ressources piscicoles, codifiée dans l'article L. 434-4 du code de l'environnement, il a paru cohérent d'étendre par la présente loi cette reconnaissance à la fédération nationale qui les rassemble.

Le troisième alinéa fixe de façon très générale les missions de cette fédération nationale , à savoir :

- promouvoir et défendre la pêche de loisir aux lignes, aux engins et aux filets ;

- représenter les intérêts des associations qu'elle fédère ;

- participer à la protection et à la gestion durable du milieu aquatique ;

- contribuer financièrement à des actions de gestion équilibrée, de protection et de surveillance du patrimoine piscicole, ainsi qu'à des actions de formation et d'éducation à l'environnement.

La formulation de ces missions est proche de celle retenue par l'article L. 434-4 du code de l'environnement pour les fédérations départementales d'associations agréées de pêche.

Le quatrième alinéa prévoit que les statuts de la fédération doivent :

- être conformes à un modèle arrêté par le ministre chargé de la pêche en eau douce. De la même façon et pour les mêmes raisons que ce qui est prévu à l'article 42 du projet de loi concernant les fédérations départementales, cette disposition devrait servir « d'accroche » à la prise d'un décret prévoyant que la fédération nationale doit consulter, pour chacune des décisions les concernant, une commission spécialisée composée en majorité de pêcheurs aux engins et filets ;

- assurer la représentation et la prise en compte des différentes pratiques de pêche, c'est à dire aux lignes comme aux engins et filets. La disposition prévue au précédent alinéa devrait permettre d'y contribuer.

Le cinquième et dernier alinéa prévoit que les recettes de la fédération sont constituées des cotisations versées par les fédérations adhérentes proportionnellement au nombre de leurs adhérents. On estime que le total des recettes dont elle pourrait ainsi bénéficier s'élève entre 15 et 20 millions d'euros. La fédération en conservera une partie pour des actions de portée nationale et redistribuera le solde aux fédérations départementales et interdépartementales pour des actions à caractère local.

Proposition de votre commission :

Votre commission approuve la création par cet article d'une fédération nationale de la pêche et de la protection des milieux aquatiques regroupant et représentant les intérêts des deux catégories de pêcheurs amateurs.

Eu égard cependant au déséquilibre manifeste de ces deux catégories au détriment des pêcheurs aux engins et filets, elle vous propose, dans le même esprit que pour l'article précédent, d'adopter un amendement précisant dans le corps de la loi elle-même -et non par voie règlementaire, comme s'y engage implicitement l'article- que les décisions de la fédération nationale sont prises sur avis d'une commission spécialisée composée majoritairement de représentants des pêcheurs amateurs aux engins et aux filets et que ceux-ci sont représentés au sein de son conseil d'administration par un administrateur.

Votre commission vous propose par ailleurs un amendement de nature rédactionnelle.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 44 -
(Article L. 434-7 [nouveau] du code de l'environnement) -

Création et organisation d'un comité national
de la pêche professionnelle en eau douce

Cet article crée un comité national de la pêche professionnelle en eau douce (CNPFED), de nature interprofessionnelle, à l'image de ce qui existe actuellement pour l'organisation de la pêche en mer.

Ce comité constitue donc l'autre grande structure nationale qui, aux côtés de la fédération nationale de la pêche et de la protection des milieux aquatiques, aura pour objet l'organisation de la pêche en eau douce.

Il laisse toutefois subsister la Coordination nationale de la pêche professionnelle en eau douce, qui pourrait cependant à terme disparaître à son profit.

Il aura pour mission, notamment, de mieux prendre en compte les exigences en termes de protection et de gestion durable du milieu aquatique, s'agissant tout particulièrement de certaines espèces comme la civelle et l'anguille.

Ainsi, l'article 44 du projet de loi crée, dans la section 3 du chapitre IV du titre III de livre IV du code de l'environnement, un article L. 434-7 comportant deux alinéas.

Le premier alinéa prévoit la création du CNPFED . Il précise qu'il regroupe les associations agréées de pêcheurs professionnels en eau douce.

Il n'a pas en revanche paru justifié de reconnaître dans la loi l'existence de commissions de bassin ou de district hydrographique regroupant ces associations, cette faculté étant laissée à la libre appréciation du comité national.

Exprimé de façon très générale, le deuxième alinéa confie à ce comité pour mission de :

- valoriser les activités de pêche professionnelle en eau douce au niveau national ;

- prendre part à l'organisation et à la promotion de la profession ;

- favoriser la gestion équilibrée des ressources ;

- améliorer les conditions de production des espèces.

Proposition de votre commission :

Dans le même esprit que les deux articles précédents, votre commission, qui souscrit pleinement à la création d'un comité national de la pêche professionnelle en eau douce, vous propose de préciser par un amendement qu'il est consulté par le gouvernement sur toute mesure règlementaire concernant son domaine de compétence.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 45 -
(Article L. 436-1 du code de l'environnement) -

Obligation pour les pêcheurs en eaux douces d'adhérer
à une association agréée

Cet article, qui modifie l'article L. 436-1 du code de l'environnement, rend obligatoire l'adhésion des pêcheurs à une association de pêche et le versement d'une cotisation statutaire .

Cette disposition s'applique à chacun des trois types d'associations de pêcheurs agréées, à savoir :

- les associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique ;

- les associations agréées de pêcheurs amateurs aux engins et aux filets sur les eaux du domaine public ;

- les associations agréées de pêcheurs professionnels.

Le produit des cotisations, dont une partie sera obligatoirement reversé aux fédérations départementales et nationales, permettra d'assurer le financement d'actions en faveur notamment de la préservation du patrimoine piscicole et aquatique.

La référence contenue dans l'actuel article L. 436-1 du code de l'environnement à une « taxe annuelle dont le produit est affecté aux dépenses de surveillance et de mise en valeur du domaine piscicole national », dite « taxe piscicole », est supprimée. En effet, l'article 37 du projet de loi la remplace par une « redevance pour protection du milieu aquatique », assise sur les cotisations des pêcheurs visées au présent article et collectée par les diverses fédérations et associations dont ils relèvent.

Proposition de votre commission :

Votre commission n'exprime pas d'observation particulière s'agissant de cet article, qui reconduit le droit en vigueur.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 46 -
(Article L. 437-18 du code de l'environnement) -

Possibilité pour les associations et fédérations de pêche en eau douce
de se porter parties civiles

Cet article, qui modifie l'article L. 437-18 du code de l'environnement, vise à autoriser les fédérations départementales et nationale de pêcheurs amateurs, ainsi que le comité national de pêche professionnelle en eau douce, à se porter parties civiles dans toute instance juridictionnelle les intéressant ou les concernant.

Il précise que ce droit vaut en cas d'infraction aux dispositions législatives et règlementaires régissant la pêche en eau douce, lorsqu'ils portent un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu'ils défendent.

Il ne fait en réalité qu'étendre aux nouvelles structures créées par les précédents articles du projet de loi un droit déjà reconnu aux structures actuellement existantes par l'article L. 437-18 précité.

Proposition de votre commission :

Votre commission reconnaît bien volontiers qu'il s'agit là d'une prérogative que ces structures sont très légitimement amenées à exercer au nom de leurs intérêts propres comme de ceux de leurs adhérents.

Elle s'interroge cependant sur l'utilité de cet article, dans la mesure où cette précision ne fait que reprendre la législation de droit commun régissant les associations. L'article 6 de la loi du 1 er juillet 1901 relative au contrat d'association prévoit en effet d'une façon très générale que « toute association régulièrement déclarée peut, sans aucune autorisation spéciale, ester en justice ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE IV -

Dispositions finales et transitoires

Comportant quatre articles, le titre V du projet de loi contient diverses dispositions destinées à mettre en cohérence les articles codifiés visés dans le projet de loi et à prévoir les dispositions transitoires nécessaires.

Article 47 -

Mise en cohérence d'articles codifiés

Cet article vise à intégrer, dans différents codes, les coordinations imposées par plusieurs des articles du projet de loi .


• Le I de cet article prévoit diverses mises en cohérence concernant le code de l'environnement .

Tirant les conséquences de l'article 41 du projet de loi, qui consacre l' article L. 213-3 de ce code aux règles concernant la direction et l'administration de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, le 1° prévoit que cet article, relatif au préfet coordonnateur de bassin, devient l'article L. 213-7 du même code et constitue l'article unique d'une section 2 bis intitulée : « Préfet coordonnateur de bassin », placée après la section 2 du chapitre III du titre I du livre II .

Le 2° transforme l'article L. 213-10 , relatif aux établissements publics territoriaux de bassin, en un article L. 213-12 . En effet, l'article 37 du projet de loi consacre cet article aux dispositions générales concernant les redevances dues aux agences de l'eau.

Afin de tenir compte du remplacement du CSP par l' ONEMA , le 3° remplace la dénomination du premier par celle du second dans tous les articles du code de l'environnement où cela est nécessaire, à savoir au 5° du I de l'article L. 216-3 , au 4° de l'article L. 332-20 , au c de l'article L. 362-5 , au 4° de l'article L. 415-1 , au premier alinéa de l'article L. 436-5 , au 1° du I et au II de l'article L. 437-1 et aux articles L. 437-3 et L. 437-17 .

En vue de tirer les conséquences de l'article 43 du projet de loi, qui substitue dans l'article L. 434-5 du code de l'environnement la dénomination d'« associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique » à celle d'« associations agréées de pêche et de pisciculture », les 4° et 5° effectuent les coordinations nécessaires dans tous les articles de ce code traitant de ces structures, à savoir respectivement les articles L. 432-1 et L. 436-4 -où la dénomination est insérée au singulier- et les articles L. 434-3 et L. 434-4 -où elle est insérée au pluriel-.

Les 6° et 7° en font de même en ce qui concerne la substitution par l'article 43 du projet de loi de la dénomination « fédération départementale des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique » à celle de « fédération départementale des associations agréées de pêche et de pisciculture ». Ils reportent ainsi cette modification dans tous les articles traitant de cette structure, à savoir respectivement au cinquième alinéa de l'article L. 431-6 , au deuxième alinéa de l'article L. 432-1 , à l' article L. 433-2 , au troisième alinéa de l'article L. 434-3 et à l' article L. 437-5 -où la dénomination est insérée au singulier-, ainsi qu'à l' article L. 434-2 , au premier alinéa de l'article L. 434-4 et à l' article L. 436-3 -où elle est insérée au pluriel-.


• Le II de cet article supprime le membre de phrase qui, au 4° de l'article L. 214-10 du code rural , a pour effet de confier aux agents du CSP des pouvoirs de police de l'eau , du fait de son remplacement par l'ONEMA.


• Le III de cet article substitue, au II de l'article L. 4424-36 du code général des collectivités territoriales , la référence à l' article L. 213-8 du code de l'environnement à celle actuelle au III de l'article L. 213-2 du même code , du fait de la renumérotation de cet article L. 213-2 en un article L. 213-8.

Proposition de votre commission :

Votre commission approuve cet article, qui procède aux coordinations rendues nécessaires par les différentes dispositions du projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 48 -

Dispositif de « lissage » des redevances

Cet article vise à introduire un dispositif de « lissage » afin d'étaler dans le temps l'impact des redevances prévues par l'article 37 du projet de loi . Il s'agit ainsi d'éviter des variations excessives à la hausse ou à la baisse de leur montant.

Restreint aux quatre premières années d'application des redevances -soit les années 2007 à 2010 comprise-, ce dispositif consiste à limiter à hauteur de taux déterminés -respectivement 20 %, 40 %, 60 % et 80 %- la modification du montant des contributions dues par les redevables en application de l'article 37 du projet de loi au titre desdites années si leur variation atteint ces taux. A titre d'illustration, une personne dont la contribution pour l'année 2007 serait supérieure ou inférieure de plus de 20 % à celle dont elle était redevable au titre des années précédentes verrait cette variation limitée au taux ou seuil plafond de 20 %.

Ce dispositif, qui devrait prévenir les contribuables de toute variation brutale du montant de leurs redevances, ne saurait naturellement s'appliquer à des redevances nouvelles ne se substituant pas à un régime de redevance préexistant.

Par ailleurs, eu égard à la règlementation communautaire relative à l'encadrement des aides d'Etat à l'environnement, les réductions sur les montants de redevance dues devront faire l'objet d'une déclaration aux autorités communautaires.

Proposition de votre commission :

Votre commission souscrit à cet article, qui devrait permettre d'« amortir » dans le temps les effets de l'entrée en vigueur des dispositions relatives aux redevances de l'eau.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 49 -

Abrogation d'articles codifiés et de dispositions législatives

Tirant les conséquences formelles des modifications, suppressions et adjonctions effectuées par le projet de loi dans différents codes et lois, cet article vise à abroger dans ces derniers celles de leurs dispositions devenues sans objet .


• Le I de cet article est consacré à l' abrogation de certaines dispositions dès l'entrée en vigueur de la présente loi .

Le 1° prévoit d'abroger la section 4 du chapitre IV du titre Ier du livre II du code de l'environnement relative au prix de l'eau, qui comprend les articles L. 214-15 et L. 214-16. En effet, ses dispositions sont reprises par l'article 27 du projet de loi à la section 2 du chapitre IV du titre II du livre II de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales, qui crée en son sein une sous-section 2 intitulée « Règlements des services et tarifications » comprenant les articles L.2224-12 à L.2224-12-6. Ainsi, l'ensemble des dispositions relatives aux services publics de distribution d'eau et d'assainissement se trouve regroupé dans le code général des collectivités territoriales.

Il prévoit également d'abroger l' article L. 215-5 du code de l'environnement , dont les dispositions ne sont plus adaptées aux objectifs définis par la directive cadre et repris par l'article 5 du projet de loi définissant de nouvelles modalités d'entretien des cours d'eau non domaniaux.

Il abroge par ailleurs les articles L. 432-5 à L. 432-8 du code de l'environnement , car leurs dispositions relatives au débit minimal à maintenir dans les cours d'eau et aux dispositifs permettant d'assurer la libre circulation des poissons migrateurs sont reprises à l'article 4 du projet de loi, qui crée les articles L. 214-17 et L. 214-18, étant précisé que les sanctions correspondantes sont prévues au IV de l'article 7 du projet de loi.

Il abroge aussi l' article L. 433-1 du code de l'environnement , du fait que les attributions de la commission y étant prévues seront exercées par le comité de bassin.

L' article L. 435-8 du code de l'environnement devenant sans objet en raison de l'abrogation, par le 3° de l'article 5 du projet de loi, de l'article L. 215-21 du code de l'environnement auquel il renvoie, il est pareillement abrogé.

Le 2° prévoit d'abroger l' article L. 1331-14 du code de la santé publique, devenu obsolète. En effet, la loi du 16 décembre 1964 précitée avait prévu la possibilité, sous réserve de l'édiction d'un décret en Conseil d'Etat, d'autoriser les communes à prescrire le raccordement au réseau d'eaux usées non domestiques ou de leur imposer le raccordement d'eaux usées ne satisfaisant pas aux caractéristiques des ouvrages d'épuration destinés à les recevoir. Le décret d'application n'ayant jamais été pris, cette disposition doit être abrogée dès lors que :

- l'ensemble des activités génératrices d'eaux usées non domestiques étant aujourd'hui soumises à une obligation de traitement de leur rejet -soit par raccordement au réseau public de collecte, soit par un dispositif autonome, s'agissant par exemple d'installations classées-, la possibilité d'autoriser les collectivités à prescrire un raccordement paraît obsolète ;

- il n'est pas opportun, dans un souci de préservation des ouvrages d'assainissement, et par conséquent du milieu naturel, d'imposer des raccordements à des rejets dont la charge polluante ne pourra être correctement traitée.

Le 3° abroge l' article L. 2224-7 du code général des collectivités territoriales, car l'article 26 du projet de loi créant une section 2 au chapitre IV du titre II du livre II de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales reprend l'ensemble des dispositions relatives aux services publics de distribution d'eau et d'assainissement.

Les deuxième et troisième alinéas de l'article L. 90 du code du domaine de l'Etat sont abrogés par le 4° , tirant ainsi les conséquences de la modification apportée par l'article 12 du projet de loi, qui intègre dans le domaine public fluvial les cours d'eau et les lacs naturels des départements d'outre-mer afin de leur donner le même statut qu'en métropole.

Le 5° prévoit d'abroger le cinquième alinéa de l'article 2 de la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique , qui interdit toute autorisation ou concession d'entreprise hydraulique sur certains cours d'eau classés par décret en Conseil d'Etat. L'article 6 du projet de loi institue en effet à l'article L. 214-17 du code de l'environnement un nouveau dispositif de classement des cours d'eau se substituant à celui créé par la loi de 1919, qu'il convient donc d'abroger.


• Le II de l'article 49 du projet de loi prévoit l' abrogation de certaines dispositions à compter du 1 er janvier 2007 .

Est visée dans le 1° la section première du chapitre IV du titre III du livre IV du code de l'environnement , comportant les articles L. 434-1 et L. 434-2. Le Conseil supérieur de la pêche étant supprimé et ses attributions reprises par l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques à compter du 1er janvier 2007, comme le précise le II de l'article 41 du projet de loi, cette section n'a plus lieu d'exister.

Il prévoit aussi l'abrogation des articles L. 436-2 et L. 436-3 du code de l'environnement . En effet, la suppression du Conseil supérieur de la pêche entraîne, par voie de conséquence, la suppression des dispositions relatives à la perception par cet organisme de la taxe piscicole.

Le 2° abroge les articles L. 236-3 et L. 263-6 du code rural en vigueur au 1er août 2000 , ces articles relatifs à la taxe piscicole n'ayant été maintenu par le 2° de l'article 5 de l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du code de l'environnement qu'en raison du caractère inconstitutionnel de cette taxe. Or, l'article 37 du projet de loi crée une redevance pour protection du milieu aquatique qui se substitue à la taxe piscicole, permettant donc l'abrogation de ces deux articles.

Le 3° prévoit l'abrogation du 7 du I de l'article 266 sexies , du 7 de l'article 266 septies et du 7 de l'article 266 octies du code des douanes , suite à la création par l'article 37 du projet de loi d'une redevance pour pollutions diffuses qui se substitue, à compter du 1er janvier 2007, à la taxe générale sur les activités polluantes pour les produits antiparasitaires à usage agricole.

Les articles 14, 14-1 et 14-2 de la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution sont abrogés par le 4° , du fait de la réforme des agences de l'eau et du système des redevances prévus aux articles 35 et suivants du projet de loi.

Le 5° abroge les quatre premiers alinéas du II de l'article 58 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) , relatifs au prélèvement de solidarité pour l'eau. Actuellement versé par les agences de l'eau au budget de l'Etat, il est en effet supprimé, le projet de loi prévoyant que les agences versent désormais un concours à l'ONEMA.

Tirant les conséquences de la suppression du FNDAE par l'article 121 de la loi de finances rectificative pour 2004 (n° 2004-1485 du 30 décembre 2004), le 6° abroge la section IV du chapitre V du titre III du livre III de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales , qui traite des subventions d'investissement pour l'adduction d'eau et l'assainissement.

Proposition de votre commission :

Votre commission approuve cet article qui, en abrogeant les articles codifiés et les dispositions législatives rendues inutiles ou sans objet par le projet de loi, contribue à la clarté et à la lisibilité du droit.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 50 -

Entrée en vigueur différée de divers articles

Cet article prévoit une entrée en vigueur différée pour certaines des dispositions du projet de loi .


• Dans ses I et III , afin de laisser aux professionnels visés le temps d'adapter leurs pratiques, il renvoie au 1 er janvier 2006 et au 1 er janvier 2008 l'entrée en vigueur respective des articles L. 256-1 et L. 256-3 du code rural , issus de l'article 20 du projet de loi, qui instaurent un contrôle préalable des nouveaux matériels de pulvérisation d'antiparasitaires avant leur mise sur le marché et prévoient un dispositif de contrôle périodique obligatoire de ceux déjà en service.


• Dans son II , il renvoie au 1 er janvier 2007 l'entrée en vigueur des articles 35 à 38, du 2° et du 4° de l'article 39, de l'article 41, de l'article 45, du 3° du I et le III de l'article 47, et de l'article 48 du projet de loi, s'agissant respectivement des nouveaux dispositifs concernant les agences de l'eau, les comités de bassins et les redevances, ainsi que l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques et les règles d'adhésion et de versement des cotisations aux nouvelles structures créées en matière de pêche.

Proposition de votre commission :

Votre commission approuve cet article qui, en reportant l'entrée en vigueur de certaines dispositions du projet de loi, selon les cas, au 1 er janvier 2006, 2007 ou 2008, devrait en faciliter l'application progressive

Par souci de coordination avec l'amendement qu'elle vous a proposé d'adopter à l'article 20, elle souhaite simplement que soient modifiées en conséquence les références aux articles L. 251-1 et L. 256-2 du code rural mentionnées aux I et III du présent article du projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

*

* *

Sous le bénéfice des observations qui précèdent, et sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle vous soumet, la commission des affaires économiques vous demande d'adopter le présent projet de loi.

ANNEXE I -

LISTE DES PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES

AUDITION DEVANT LA COMMISSION

- M. Serge LEPELTIER, ministre de l'écologie et du développement durable

AUDITIONS PAR LE RAPPORTEUR DEVANT LE GROUPE D'ÉTUDES SUR L'EAU

Ministères

- M. Emmanuel CROC, conseiller technique chargé de la politique de l'eau, de la santé et de l'environnement, cabinet de M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable

- M. Pascal BERTEAUD , directeur de l'eau au ministère de l'écologie et du développement durable

- Mme Judith JIGUET, conseiller chargée de l'environnement, de la mise en oeuvre de la PAC, de la montagne et de la chasse au cabinet de M. Dominique Bussereau, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et de la ruralité, M. Philippe ROGIER , directeur général de la forêt et des affaires rurales, ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et de la ruralité (MAAPAR)

- M. Bruno BENSASSON, conseiller technique chargé de l'environnement et de la sûreté nucléaire au cabinet de M. Patrick Devedjian, ministre délégué à l'industrie

- Mme Hélène EYSSARTIER , sous-directeur et M. Adrien MIANOWSKI du bureau chargé de l'agriculture et de l'environnement à la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Comité National de l'Eau (CNE)

- M. Jacques OUDIN , président

Agences de l'eau

- M. Jean FRANCOIS-PONCET , sénateur du Lot-et-Garonne, président du Comité de bassin Adour-Garonne

- MM. Vincent FREY , directeur de l'Agence de l'eau Adour-Garonne, Alain STREBELLE , directeur de l'Agence de l'eau Artois-Picardie, M. Alain PIALAT , directeur de l'Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse, Guy FRADIN , directeur de l'Agence de l'eau Seine-Normandie, Noël MATHIEU , directeur de l'Agence de l'eau Loire-Bretagne, Marc HOELTZEL , sous-directeur de l'Agence de l'eau Rhin-Meuse

Syndicat

- M. Daniel GASCARD de l'Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse, et Mme Claude BESSIS de l'Agence de l'eau Seine-Normandie, représentants du Syndicat national de l'environnement-FSU

Associations d'élus

- MM. Philippe RICHERT , sénateur du Bas-Rhin, vice-président, président de la commission « environnement » et Gérard MIQUEL , sénateur du Lot, vice-président de la commission « environnement » de l'Assemblée des Départements de France (ADF)

- M. Denis MERVILLE , député de Seine-Maritime, président de la commission « environnement et développement durable » de l'Association des Maires de France (AMF)

- M. Jean-Marie BOCKEL , président de l'Association des Maires des Grandes Villes de France (AMGVF)

- M. Philippe BODARD , maire de Murs-Erigné, pour l'Association des Petites Villes de France (APVF)

- MM. Martial SAADIER , député de Haute-Savoie, secrétaire général et Pierre BRETEL , délégué général de l'Association Nationale des Élus de la Montagne (ANEM)

- M. Éric DOLIGÉ , sénateur du Loiret, président de l'Association Française des Établissements Publics Territoriaux de Bassin (EPTB)

- M. Xavier PINTAT , sénateur de Gironde, président de la Fédération Nationale des Collectivités Concédantes et Régies (FNCCR)

- Association des maires ruraux de France (AMRF) : contribution écrite

- Fédération des Maires des Villes Moyennes (FMVM) : contribution écrite

Personnalités qualifiées

- MM. Jean-François LE GRAND , sénateur de la Manche, président et Pierre VICTORIA , secrétaire général du Cercle Français de l'Eau (CFE)

- MM. Yvan CHERET , ingénieur général des Pont et Chaussées, Paul-Louis GIRARDOT , président de l'Institut Véolia Environnement, administrateur de l'Agence financière de Bassin Seine-Normandie, Yves MARTIN , ingénieur général des mines honoraire, premier directeur de l'Agence de bassin Artois-Picardie et Jean - François SAGLIO , ingénieur général des ponts et chaussées, ancien directeur de l'eau au ministère de l'environnement

Organisations professionnelles agricoles

- M. Guy VASSEUR , président de l'Association Permanente des Chambres d'Agriculture (APCA)

- M. Pascal FEREY , membre du Conseil d'administration de la Fédération Nationale des Syndicats d'Exploitants Agricoles (FNSEA)

- M. William VILLENEUVE , secrétaire général adjoint de Jeunes Agriculteurs

- MM. François LUCAS, président national et François VIENNE , directeur général de la Coordination Rurale

- MM. Paul BONHOMMEAU , chargé du projet de loi « eau » et Jacques PASQUIER, Confédération Paysanne

- M. Christian ROUSSEAU , secrétaire général de Coop de France et président de Nouricia et Mme Mireille RICLET , adjointe au directeur de la politique agricole, Coop de France

- M. Bruno RONSSIN , directeur de la Fédération Nationale de Propriété Privée Rurale (FNPPR)

Énergie

- MM. Ghislain WEISROCK , directeur chargé du développement, Union Française de l'Électricité (UFE) et Paul BOUVAREL , directeur général de la Société Hydroélectrique du Midi (SHEM)

- MM. Jean-Yves DELACOUX, directeur de la production hydraulique et Louis BRUNEAU chargé des questions hydrauliques à la direction juridique d'EDF

- MM. Henri NAACKE , président et Olivier ROUSSEL , délégué général du Groupement des Producteurs Autonomes d'Énergie hydroélectrique (GPAE)

- Mme Anne-Marie ROUSSEL , déléguée générale d'Électricité Autonome Française (EAF)

Industries

- MM. Bruno DETANGER , président, Pierre MICHELIER , trésorier et Arnaud COMITI , secrétaire général la Fédération Nationale des Associations de Riverains et Utilisateurs Industriels de l'Eau (FENARIVE)

-MM. Jean-Charles BOCQUET, directeur général, Jean-Michel DUHAMEL vice-président et Nicolas MARQUET, chargé des affaires environnementales, Union des Industries de Protection des Plantes (UIPP)

- M. Alexandre COLIN , président du groupe « eau », Mme Laurence ROUGER DE GRIVEL , chargée de mission , responsable « environnement » du MEDEF

- MM. Dominique HOESTLAND, président et Gérard MAUSSION de l'Union nationale des Industries de Carrière et Matériaux de construction (UNICEM)

- M. Patrick LEMAY , vice-président de la commission environnement et Mme Isaure d'ARCHIMBAUD , chef de service « environnement » de l'Association nationale des industries alimentaires (ANIA)

Opérateurs

- MM. Maxim PETER , directeur général, Didier MARCAUD , responsable adjoint du département « services » de la Fédération Nationale des Sociétés d'Économie Mixte (FNSEM) et Thierry SOUFFLOT , chargé de mission « SEM-eaux de Paris »

- MM. Bernard GUIRKINGER , président, Antoine FREROT , vice-président et Christian MATHIEU , délégué général du Syndicat Professionnel des Distributeurs d'Eau (SPDE)

Pêche et aquaculture

- Mmes Nicole BLANC , directeur général et LEROYER-GRAVET , chargée de mission juridique du Conseil Supérieur de la Pêche (CSP)

- M. Claude ROUSTANT , président de Union nationale pour la Pêche en France et la Protection du Milieu Aquatique (UNPPMA)

- MM. Philippe RELOT , président de l'Association Française des Professionnels de la Pisciculture d'Étangs, Jean-Yves COLLETER , président de STEB (truite d'élevage de Bretagne), Jean-Claude BEZIAT, rapporteur du groupe de travail sur l'eau et Maître Philippe TAITHE , avocat conseil de la Fédération Française d'Aquaculture (FFA)

- M. Jacques de DREUZY , président de l'Union Nationale de Défense des Intérêts Aquacoles et Piscicoles et Mme DELECRAY , maire de Tretaux

- MM. Noël GERMANNEAU , président de la Fédération Nationale des Associations Agréées des Pêcheurs Amateurs aux Engins et Filets et Raymond PERARD , représentant au Conseil Supérieur de la Pêche

- MM. Philippe BOISNEAU , président, Louis VILAINE , représentant des pêcheurs d'estuaires, président des pêcheurs professionnels en eau douce de Loire-Atlantique, Alain BAILLET , représentant des pêcheurs sur fleuves et rivières, Gilbert SIMON , pêcheurs des lacs, président des pêcheurs professionnels du Lac du Bourget et Samuel MAURICE , conseiller juridique de la Coordination Nationale de la Pêche Professionnelle en Eau Douce (CNAPPED)

Usagers - Environnement

- M. Bernard ROUSSEAU , administrateur de France Nature Environnement (FNE), pilote du pôle « eau »

- M. Alain CHOSSON , président de Consommation, Logement et Cadre de Vie (CLCV)

- M. François CARLIER et Mme Denise LESPINASSE , représentants de UFC-Que Choisir ?

* 1 L'état écologique prend en compte les atteintes structurelles aux milieux aquatiques du fait des modifications de la morphologie et du régime des cours d'eau, de l'érosion...

* 2 Directive 2001/77 du Parlement européen et du Conseil du 27 septembre 2001 relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables sur le marché intérieur de l'électricité.

* 3 Avis n° 76 (2004-2005) sur les crédits de l'énergie dans le projet de loi de finances pour 2005 de M. Roland COURTEAU, fait au nom de la commission des affaires économiques.

* 4 Dont les modalités de mise en oeuvre ont été renvoyées au niveau communautaire avec la création d'un marché d'échanges des quotas de gaz à effet de serre.

* 5 Loi n° 90-1168 du 29 décembre 1990 portant loi de finances pour 1991.

* 6 Décret n° 91-796 du 20 août 1991 qui détaille les modalités d'intervention de VNF.

* 7 Qui couvrent notamment les situations de péril imminent ou les travaux, effectués sur les cours d'eau couverts par un schéma d'aménagement et de gestion des eaux, rendus nécessaires par une inondation déclarée catastrophe naturelle.

* 8 Installations régies par les dispositions du titre I er du Livre V du code de l'environnement.

* 9 Annexée au décret n° 93-743 du 29 mars 1993, modifié par le décret n° 2003-868 du 11 septembre 2003.

* 10 Le retrait ou la modification de l'autorisation sans indemnisation est actuellement possible dans l'intérêt de la salubrité publique, pour prévenir ou faire cesser les inondations ou en cas de menace pour la sécurité publique, en cas de menace majeure pour le milieu aquatique ou quand les ouvrages ne font plus l'objet d'un entretien régulier.

* 11 Il s'agit des cours d'eau classés au titre du II de l'article L. 214-17 (voir commentaire de l'article 4 du projet de loi).

* 12 Sont cette fois visées les situations suivantes : dans l'intérêt de la salubrité publique, pour prévenir ou faire cesser les inondations, si l'exploitation porte atteinte à la conciliation entre les différents usages de l'eau, lorsque l'autorisation concerne des ouvrages établissant ou réglant le plan d'eau ou des établissements ou usines qui ne sont plus entretenus, pour des raisons de protection de l'environnement.

* 13 Réseau de transport d'électricité, qui est le gestionnaire du réseau de transport français.

* 14 Article 25 de la loi n° 80-531 du 15 juillet 1980 relative aux économies d'énergie et à l'utilisation de la chaleur.

* 15 Article 8 III de la loi n° 84-512 du 29 juin 1984 relative à la pêche en eau douce et à la gestion des ressources piscicoles.

* 16 Sur un linéaire total de 270.000 kilomètres de cours d'eau non domaniaux et 16.500 kilomètres de cours d'eau domaniaux.

* 17 Le débit réservé est calculé à partir du module de la rivière, c'est à dire le débit moyen interannuel enregistré, la période de référence retenue étant généralement de cinq ans.

* 18 Cours d'eau « réservés ».

* 19 Cours d'eau « passes à poissons ».

* 20 L'étiage se définit comme le niveau moyen le plus bas d'un cours d'eau.

* 21 Directive 2001/77 du Parlement européen et du Conseil du 27 septembre 2001 relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables sur le marché intérieur de l'électricité.

* 22 Selon un rapport de l'inspection générale de l'environnement (« Le curage d'entretien des cours d'eau « vieux fonds, vieux bords », juillet 2003), le curage d'un cours d'eau consiste à déplacer et/ou à extraire de son lit des matériaux qui s'y sont déposés.

* 23 Le recépage vise à couper un arbre près du sol afin d'en obtenir des pousses plus fortes.

* 24 Un embâcle se caractérise par l'obstruction d'un cours d'eau par une cause quelconque.

* 25 Qui correspondent aux ordonnances, arrêts, et décrets royaux, parlementaires ou des Intendants antérieurs à la loi du 14 floréal an XI.

* 26 Qui doivent résulter de documents authentiques administratifs ou notariés ou d'opérations suffisamment nombreuses.

* 27 Selon cet article, « les atterrissements et accroissements qui se forment successivement et imperceptiblement aux fonds riverains d'un fleuve ou d'une rivière, s'appellent alluvion. »

* 28 Dispositions du code minier introduites par la loi n° 93-3 du 4 janvier 1993 relative aux carrières, arrêté du 22 septembre 1994 modifié par l'arrêté du 24 janvier 2001.

* 29 Amas de terres, de sables apportés par les eaux.

* 30 Pour une définition des notions de bon état écologique et de bon potentiel écologique, votre rapporteur renvoie aux éléments d'information insérés dans le rapport (n° 119, 2003-2004) qu'il a fait lors de l'examen du projet de loi portant transposition de la directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau.

* 31 Selon la procédure décrite dans le commentaire de l'article 1 er du projet de loi.

* 32 Cette distinction entre droit de pêche et droit de pêcher a, au demeurant, été reconnue par la Cour de cassation dans un arrêt du 8 mars 1995.

* 33 Guadeloupe, Guyane, Martinique et Réunion.

* 34 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

* 35 Loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières.

* 36 Loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique.

* 37 Articles L. 1321-1 à L. 1321-10 du code de la santé publique.

* 38 Cette date a été retenue en raison de la publication de la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution. Pour la mise en place de zones de protection autour des captages antérieurs à cette date, l'autorité administrative dispose d'un délai de cinq ans.

* 39 Rapport n° 138 (2003-2004) de MM. Jean-Louis Lorrain et Francis Giraud fait au nom de la commission des affaires sociales du Sénat sur le projet de loi relatif à la politique de santé publique.

* 40 Loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

* 41 Définies à l'article L. 211-1 du code de l'environnement.

* 42 Le b) du 4° du II de l'article L. 211-3, tel qu'inséré par la loi relative au développement des territoires ruraux, précise qu'il s'agit des collectivités territoriales et de leurs groupements, des représentants des propriétaires ou de leurs groupements, des exploitants des terrains ou de leurs représentants, des associations agréées de protection de la nature, des fédérations des associations agréées de pêche, des fédérations des chasseurs, des associations agréées de pêcheurs professionnels, réunis en comité de gestion de la zone humide, sous l'égide de la commission locale de l'eau lorsqu'elle existe.

* 43 En l'état du droit en vigueur, une étude de dangers ne peut être demandée que pour les barrages les plus importants (plus de 20 mètres de haut ou d'une contenance supérieure à 15millions de mètres cubes d'eau) qui font l'objet de PPI en application des dispositions de la loi du 22 juillet 1987 sur l'organisation de la sécurité civile, modifiée par la loi du 13 août 2004 sur la modernisation de la sécurité civile. Ces études de dangers définissent notamment des plans de secours ou des consignes d'alerte et d'évacuation.

* 44 Loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement.

* 45 Rapport n° 154 (2002-2003) fait par M. Yves Détraigne au nom de la commission des affaires économiques.

* 46 Ces éléments chiffrés ont peu évolué depuis.

* 47 Directive 98/8/CE relative au contrôle de la mise sur le marché des produits biocides.

* 48 Ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001 relative à la transposition de directives communautaires et à la mise en oeuvre de certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de l'environnement.

* 49 Décret n° 2004-187 du 26 février 2004 relatif au contrôle de la mise sur le marché des produits biocides. La transposition a été complétée par deux arrêtés du 19 mai 2004 et du 24 juin 2004.

* 50 Tout fabricant, importateur, vendeur ou autre responsable de la mise sur le marché en France de produits biocides doit ainsi désormais transmettre sans délai à l'INRS des informations relatives à ces produits comprenant la composition chimique et le type de produit. Cette obligation s'applique à tous les produits biocides, anciens ou nouveaux, ayant reçu ou non une autorisation de mise sur le marché dans le cadre de la réglementation biocide.

* 51 Procédure d'autorisation provisoire de mise sur le marché, prévue à l'article L. 522-2 du code de l'environnement, qui ne concerne que les produits incorporant des substances biocides qui ne figurent pas sur les listes communautaires.

* 52 Hormis le contrôle des produits cupriques anticryptogamiques, matières premières ou composées.

* 53 C'est-à-dire : 1° Les antiseptiques et les anticryptogamiques destinés à la protection des cultures et des matières végétales ; 2° Les herbicides ; 3° Les produits de défense contre les vertébrés et invertébrés nuisibles aux cultures et aux produits agricoles ; 4° Les adjuvants vendus seuls ou en mélange et destinés à améliorer les conditions d'utilisation des produits définis ci-dessus ; 5° Les produits de défense des végétaux contre les attaques bactériennes et virales, ainsi que tout produit autre que les matières fertilisantes et les supports de culture, destinés à exercer une action sur les végétaux et sur le sol ; 6° Les produits utilisés en agriculture et destinés à la lutte contre des organismes animaux ou végétaux vecteurs de maladies humaines ou animales, à l'exception des médicaments.

* 54 C'est-à-dire les substances actives et les préparations contenant une ou plusieurs substances actives qui sont présentées sous la forme dans laquelle elles sont livrées à l'utilisateur, et qui sont destinées à détruire, repousser ou rendre inoffensifs les organismes nuisibles, à en prévenir l'action ou à les combattre de toute autre manière, par une action chimique ou biologique.

* 55 C'est-à-dire les fonctionnaires et agents, assermentés et commissionnés à cet effet dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, appartenant aux services de l'Etat chargés de l'environnement, de l'agriculture, de l'industrie, de l'équipement, des transports, de la mer, de la santé, de la défense, de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ; les personnes assermentées chargées de l'inspection des installations classées ou d'expertises ; les agents assermentés et commissionnés à cet effet de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage et du Conseil supérieur de la pêche ; et enfin les agents assermentés et commissionnés des parcs nationaux et des réserves naturelles.

* 56 Environ un tiers des communes françaises a choisi aujourd'hui de recourir à une gestion déléguée, les entreprises spécialisées étant responsable de la gestion d'environ la moitié des réseaux d'assainissement.

* 57 Environ 79 % des français sont raccordés à un système d'assainissement collectif (ou « tout-à-l'égout »), 19 % à un système d'assainissement autonome (ou « fosse septique ») -chiffre s'élevant à 30 % en ce qui concerne la population rurale-, 2 % n'étant ni raccordés, ni équipés d'installations autonomes.

* 58 Les réseaux séparatifs collectent eaux domestiques et eaux pluviales dans deux canalisations différentes, tandis que les réseaux unitaires les collectent dans un seul et même réseau.

* 59 Visant le contrôle de la conformité des ouvrages nécessaires pour amener les eaux usées à la partie publique du branchement.

* 60 En matière de collecte, on compte aujourd'hui 156.000 km de collecteurs recevant uniquement des eaux usées, 93.400 km de collecteurs unitaires et 78.800 km de collecteurs exclusivement pluviaux. En matière de stockage, on dénombre 26.000 déversoirs d'orage, 6.100 bassins d'orage et 4.600 bassins de rétention pluviale.

* 61 C'est-à-dire des colonnes d'évacuation des eaux usées de l'immeuble.

* 62 Les abonnés sont soit les propriétaires, soit les locataires. Les usagers sont les personnes utilisant l'eau chez les abonnés.

* 63 Selon une enquête réalisée en avril 2000 par l'Office international de l'eau, sur 33 services identifiés à partir de l'échantillon du suivi du prix de l'eau mis en place par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, 9 d'entre eux demandaient des dépôts pour un montant moyen de 90 euros, le minimum étant de 38 euros et le maximum observé de 165 euros.

* 64 En 2001, son montant moyen était de 52,8 euros pour une facture d'eau de 325 euros TTC correspondant à une consommation de 120 m 3 dans une commune assurant les services de distribution d'eau et d'assainissement, soit 17 % du montant total de la facture.

* 65 Les bassins situés en zone de répartition des eaux concernent le territoire de 7.500 communes ; les nappes souterraines situées dans de telles zones concernent le territoire de 8.000 communes ; certaines communes sont concernées par les deux classements.

* 66 Les services d'assistance technique aux exploitants des stations d'épuration ont été créés par l'article 40 de la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution.

* 67 Derniers chiffres connus de l'IFEN.

* 68 Un système aquifère identifie une formation géologique constituée d'eaux souterraines d'un seul tenant, dont toutes les parties sont en liaison hydraulique continue et qui est circonscrit par des limites faisant obstacle à toute propagation d'influence appréciable vers l'extérieur, pour une constante de temps donnée. Il constitue une unité adéquate d'évaluation de ressource et de gestion des eaux souterraines.

* 69 Ce dernier ajout résulte de l'article 136 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

* 70 Expression employée par le rapport Flory précité.

* 71 Cette précision figurait à l'article 5 du décret n° 99-765 du 6 septembre 1999.

* 72 Décision du Conseil constitutionnel du 23 juin 1982.

* 73 Rapport n° 34 (2003-2004) sur la proposition de loi de M. Jacques Oudin et plusieurs collègues, par M. Charles Guéné, au nom de la commission des lois.

* 74 Contrôle sur le FNDAE - Rapport général de M. Joël Bourdin, fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2004 (n° 73 ; 2003-2004).

* 75 Les redevances des agences de l'eau - Enjeux, objectifs et propositions d'évolution dans la perspective de la réforme de la politique de l'eau - Rapport au Premier ministre et à la ministre de l'écologie et du développement durable (octobre 2003).

* 76 Décret n° 66-700 du 14 décembre 1966, décret n° 75-996 du 28 octobre 1975, deux arrêtés du 28 octobre 1975, assortis de 36 arrêtés modificatifs.

* 77 Exonération prévue par l'article 1 er de l'arrêté du 22 décembre 1994, qui exonère également l'arrosage s'il y a un dispositif de comptage spécifique.

* 78 Afin de ne pas couper la connaissance d'une présence forte sur le terrain, le rattachement des gardes-pêche à l'ONEMA ne remettra pas en cause leur double mission de police de l'eau et de la pêche. Des synergies fortes seront recherchées entre les équipes de l'ONEMA, les DIREN ou les futurs services départementaux de police de l'eau ; notamment, il est prévu que les DIREN soient les délégués régionaux de l'ONEMA.

* 79 En outre, l'ONEMA servira de structure d'appui au futur observatoire des services publics de l'eau et de l'assainissement .

* 80 Cf. article R. 234-6 du code de l'environnement.

* 81 Auparavant placées sous l'autorité des fédérations départementales de pêcheurs et largement financées par elles.

* 82 En outre, le produit de la taxe piscicole, ressource essentielle du CSP, ne pouvait aller que décroissant, corrélativement à la diminution constante du nombre de pêcheurs .

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