II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES
A. LE PROGRAMME 161 « INTERVENTIONS DES SERVICES OPÉRATIONNELS »
1. La finalité du programme
Le programme 161 « Intervention des services opérationnels » comporte les moyens de développer et d'optimiser les services opérationnels nationaux , destinés à protéger la population en cas de catastrophe, et ce, en complément des moyens départementaux de secours .
Le libellé des quatre actions du programme témoigne du champ du programme :
- action 1 « Participation de l'Etat à la lutte contre les feux de forêt ;
- action 2 « Interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques » ;
- action 3 « Secours à personnes par hélicoptère » ;
- action 4 « Neutralisation des engins explosifs ».
2. Une évolution plus apparente que réelle
Le présent programme comporte, hors fonds de concours, 260,2 millions d'euros en autorisations d'engagement, et 256,1 millions d'euros en crédits de paiement 6 ( * ) , en progression respectivement de 37,2 % et de 16,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005. L'évolution , au total de 36,8 millions d'euros en crédits de paiement, résulte de mouvements en sens inverse, en partie liés à des « jeux d'écriture :
- les dépenses de personnel (titre 2) progressent de 52,3 millions d'euros (68,3 %) 7 ( * ) . Cette évolution s'explique principalement par la prise en compte en 2006 des dépenses liées au compte d'affectation spéciale « Pensions », provoquant un surcoût de 23 millions d'euros . Le taux retenu pour les personnels militaires est de 100 % . En outre, tous les emplois de militaires de la mission « Sécurité civile (soit 1.504) ont été « passés » du programme « Coordination des moyens de secours » (dont les crédits du titre 2 baissent en conséquence) au présent programme ;
- les dépenses d'investissement sont, en revanche, réduites de 15,9 millions d'euros (- 26,2 %) , en raison de l'achèvement du programme d'acquisition des deux avions bombardiers d'eau gros porteur polyvalent « Dash » 8 ( * ) (- 32 millions d'euros) . Les moyens ainsi dégagés ont été partiellement recyclés pour le remplacement (livraison prévue en janvier 2006) d'un avion bombardier d'eau Canadair CL 415 accidenté en 2004 (21,4 millions d'euros), la pérennisation de la location de l'hélicoptère bombardier d'eau (4 millions d'euros) et l'acquisition d'un module d'intervention en cas de risques nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques (NRBC), pour le service de déminage. Les crédits pour le remplacement des appareils accidentés au cours de l'été 2005 ne figurent donc pas dans le présent budget (voir ci-après le point 4) ;
- les dépenses de fonctionnement sont stables (+ 0,4 million d'euros et + 0,5 %).
3. Des effectifs stables
L'essentiel des effectifs de la mission « Sécurité civile » (86,3 %) figure dans le présent programme .
Les équivalents temps plein travaillés (ETPT) sont stables en 2006 par rapport à 2005 : 2.248 ETPT au lieu de 2.247 9 ( * ) .
Les deux tiers des effectifs (1.504, soit 66,9 %), relèvent d'un statut militaire 10 ( * ) . On dénombre 380 fonctionnaires de police 11 ( * ) (16,9 %), 330 personnels techniques et 34 ouvriers d'Etat.
L'action 1 « Participation de l'Etat à la lutte contre les feux de forêts » comprend principalement des militaires (902 sur 1.031).
L'action 2 « Interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques » compte 602 militaires.
L'action 3 « Secours à personne par hélicoptère » est à deux tiers constituée de personnels techniques (201 sur 303).
Les effectifs de l'action 4 « Neutralisation des engins explosifs » comportent 291 fonctionnaires de police (sur 312).
4. Une flotte aérienne fragilisée ?
La flotte aérienne de la sécurité civile est composée de 65 aéronefs, dont 41 hélicoptères 12 ( * ) .
Pour ce qui est de la flotte d'avions, qui intervient principalement dans la lutte contre les feux de forêts , l'année 2005 aura été marquée par trois accidents graves, mettant hors d'usage l'un des 10 avions bombardiers d'eau « Canadair » CL 415 le 1 er août 2005, et deux des dix avions bombardiers d'eau « Tracker » les 19 juillet et 20 août 2005 13 ( * ) .
Le remplacement de ces bombardiers incombe à l'Etat, qui est son propre assureur. Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial auprès du ministère de l'intérieur, le principe du remplacement des appareils accidentés cette année serait « admis » par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, bien que les moyens correspondants ne figurent pas dans les crédits proposés pour la mission « Sécurité civile » en 2006 .
Votre rapporteur spécial a tenu à interroger à ce sujet M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire , à l'occasion de son audition par votre commission des finances, le 22 novembre 2005. Le ministre d'Etat a annoncé que le remplacement des avions tragiquement accidentés en 2004 et 2005 se ferait dans les conditions suivantes :
- le remplacement du « Canadair » perdu en mars 2004 sera effectif en 2006 ;
- celui du « Canadair » perdu en 2005 sera engagé en 2006 ;
- les deux « Tracker » accidentés durant l'été 2005 seront remplacés par un seul appareil Dash, qui devrait être livré en 2008.
Votre rapporteur spécial ne se prononce pas, en l'état, sur l'opportunité d'une solution consistant à remplacer deux « Tracker » par un seul « Dash » . Le financement nécessaire au cours de l'exercice 2006 serait « assuré en gestion » par Bercy. On peut, bien sûr se réjouir de cet accord de principe, même si, en l'état, la situation n'est pas budgétairement satisfaisante . Il est vrai que, le plus souvent, les accidents interviennent en saison estivale, alors que les arbitrages budgétaires sont déjà rendus. Il convient néanmoins de réagir promptement aux situations d'urgence .
Il y a lieu de s'interroger , au travers de ces accidents, sur l'état réel de la flotte de sécurité civile . La totalité de la flotte de « Canadair » a été immobilisée pendant plus d'une semaine du mois d'août . Cette immobilisation au coeur de la haute saison témoigne de la gravité de la situation, dont la direction de la défense et de la sécurité civiles se préoccupe maintenant . Votre rapporteur spécial envisage, en conséquence, durant l'année 2006, engager sur cette question, un contrôle budgétaire en application de l'article 57 de la LOLF.
5. Une culture développée de la performance
Votre commission des finances a procédé, le 2 mars 2005 14 ( * ) , à l'examen des avant-projets annuels de performance des différentes missions budgétaires, annexés au projet de loi de finances pour 2005. S'agissant du présent programme, elle a estimé que les objectifs couvraient son champ d'une manière significative et relevé avec satisfaction les nombreux indicateurs d'efficience . Il faut donc se réjouir de voir ces indicateurs confirmés.
De nouveaux indicateurs de performance sont fort opportunément présentés:
- coût total de l'heure de vol des avions bombardiers (par flottille) ;
- coût total de l'heure de vol des hélicoptères ;
- taux de disponibilité de la flotte d'hélicoptères.
On notera, cependant, selon les réponses faites à votre rapporteur spécial par le ministère de l'intérieur, que « des difficultés subsistent pour renseigner les indicateurs relatifs aux coûts d'heure de vol des avions et des hélicoptères de la sécurité civile. En effet , les paramètres de détermination de ces coûts sont soumis à fortes variations (taux d'activité, carburant, maintenance corrective, parité euro/dollar,...). En conséquence, ces prévisions ne sauraient avoir qu'un caractère purement indicatif ».
S'agissant du nouvel indicateur sur le nombre d'heures de vol réalisés, bien que mesurant plus l'activité que la performance, il pourrait être considérée comme acceptable si on considère plutôt faible la probabilité que celui-ci « stimule » les demandes d'intervention. Il semble, à l'inverse, pouvoir être considéré comme un élément d'aide à la décision.
6. Les actions du programme
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Crédits en provenance du programme « Coordination des moyens de secours » (Sécurité civile) : - 25,8 millions d'euros |
Crédits en provenance du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (AGTE 15 ( * ) ) : - 11,4 millions d'euros |
Crédits en provenance du programme « Police
nationale »
(Sécurité) :
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Les principales observations de votre rapporteur
spécial
sur le programme 161 « Intervention des services
opérationnels
- Il convient, en premier lieu, de rendre hommage aux 19 sauveteurs décédés en service au cours de l'année 2005 : 2 sapeurs-pompiers professionnels, 12 sapeurs-pompiers volontaires, 5 pilotes d'avions bombardiers d'eau.
- Les ETPT du programme, constituant 86,3 % des ETP de la mission « Sécurité civile », seront stables en 2006
- L'évolution des dépenses de personnel traduit principalement des transferts de charges, non un changement d'orientation
- Les dépenses d'investissement sont réduites de 15,9 millions d'euros ( -26,2 %) en raison de l'achèvement du programme d'acquisition des deux avions bombardiers d'eau gros porteurs polyvalent « Dash » (- 32 millions d'euros). Les moyens ainsi dégagés ont été partiellement « recyclés » pour le remplacement d'un avion bombardier d'eau « Canadair » accidenté en 2004. Le remplacement des trois appareils accidentés durant l'année 2005 n'est curieusement pas inclus dans les crédits de la mission inscrits dans le projet de budget du programme.
- Précisément, les trois accidents d'avions bombardiers d'eau survenus au cours de l'été 2005 soulèvent la question de l'état de la flotte de sécurité civile. Une réflexion est opportunément engagée par le ministère sur « l'optimisation » de la politique d'équipement en aéronefs de la sécurité civile. Celle-ci devra comprendre une programmation de son financement. Sur cette question, un contrôle budgétaire du rapporteur spécial sera engagé au cours de l'année 2006, en application de l'article 57 de la LOLF .
- La mesure de la performance, axée sur l'efficience, semble de nature à favoriser la prise de décision et donc constituer un excellent instrument.
* 6 Somme à laquelle il convient d'ajouter 0,9 million d'euros de fonds de concours (dont 0,2 million d'euros au titre des prestations réalisées par les hélicoptères de la sécurité civile pour le compte des agences régionales d'hospitalisation (ARH) et 0,7 million d'euros pour la participation de collectivités territoriales au centre de sécurité civile de Bastia (centre de déminage et base d'hélicoptères).
* 7 Dont 24,3 millions d'euros (+ 43,4 %) pour les rémunérations d'activité, 27,5 millions d'euros (+ 136,9 %) pour les cotisations et contributions sociales, et 0,5 million d'euros (+ 96,7 %) pour les prestations sociales et allocations diverses.
* 8 Le second bombardier a été livré en octobre 2005.
* 9 Après transfert des personnels militaires du «programme « Coordination des moyens de secours » vers le présent programme.
* 10 Unité d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC).
* 11 Hauts fonctionnaires, corps de conception et de direction et corps de commandement : 109. Corps d'encadrement et d'application : 271.
* 12 Le renouvellement de la flotte d'hélicoptères s'est achevé en mai 2005. L'opération sera complétée par l'achat d'équipements opérationnels.
* 13 Un avion bombardier d'eau Canadair Cl 415 avait aussi été perdu en 2004. Le financement de son remplacement est prévu par le projet de budget 2006 de la présente mission (voir ci-dessus point 2).
* 14 Rapport d'information n° 220 (2004-2005) présenté par notre collègue Jean Arthuis, président.
* 15 Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat »