Projet de loi de finances pour 2006 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

Rapport général n° 99 (2005-2006) de M. Jacques BAUDOT , fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 novembre 2005

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N° 99

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès verbal de la séance du 24 novembre 2005

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2006 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 5

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

Rapporteur spécial : M. Jacques BAUDOT

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 2540 , 2568 à 2573 et T.A. 499

Sénat : 98 (2005-2006)

Lois de finances.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

- Il est heureux que le gouvernement ait choisi d'ajouter le troisième programme « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » à cette mission et qu'il soit revenu à un intitulé de la mission plus significatif pour le monde combattant.

- Toutefois, si l'on peut concevoir que la pleine application de la LOLF soulève quelques problèmes de délais d'adaptation des structures, il serait bon que le gouvernement prenne l'engagement d'y aboutir dans un délai raisonnable . Cette observation concerne la répartition des crédits de mémoire qui sont éclatés dans deux programmes : dans le programme 167, ceux concernant l'édification de monuments, et dans le programme 169, ceux qui sont destinés à leur entretien. Par ailleurs, le coût de fonctionnement de la commission pour l'indemnisation des victimes de la spoliation (CIVS) , qui détermine l'attribution des 2/5 ^ème des crédits du programme 158, demeure dans le giron de la mission « Direction de l'action du gouvernement ». On peut également s'interroger sur la répartition des crédits de communication puisque la part intégrée dans le programme 167, ne représente que la moitié des moyens consacrés à cette fonction.

- Les nombreux objectifs et indicateurs qui avaient été envisagés pour cette mission ont été réduits au bénéfice d'une meilleure lisibilité . Il a été, fort justement, supprimé les indicateurs redondants et ceux qui étaient insuffisamment significatifs ou peu fiables.

- Si les crédits destinés à la dette viagère sont en baisse, du fait de la diminution des bénéficiaires, la moyenne d'attribution à chaque ressortissant progresse toutefois de 1,45 %.

- L'article 75 du projet de loi de finances pour 2006 , rattaché pour son examen à la présente mission, prévoit une mesure destinée à assurer l'égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de droit à pension du conjoint survivant . Le coût de ce dispositif est évalué à 0,5 million d'euros. Cette application d'un principe d'égalité désormais reconnu, au coût actuellement limité, est opportune sous réserve d'une précision rédactionnelle qui devrait être proposée par le gouvernement.

I. PRÉSENTATION DE LA MISSION « ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION »

A. UNE GESTATION DIFFICILE

L'architecture retenue, dans un premier temps, pour la mise en oeuvre de la LOLF proposait une mission « Mémoire et liens avec la Nation » composée de deux programmes. L'un recouvrait le périmètre du budget consacré aux anciens combattants et l'autre les moyens dédiés, notamment, à la journée annuelle de préparation à la défense (JAPD). Cette construction semblait, surtout, avoir pour objet de ne pas présenter une mission monoprogramme. En effet, une partie seulement des crédits consacrés à la mémoire, en provenance de la section anciens combattants, sont venus fournir une raison à l'introduction de ce programme, d'ailleurs financièrement modeste au regard de celui destiné au monde combattant, qui concerne surtout la JAPD.

En dernière analyse le gouvernement a choisi d'ajouter un troisième programme « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » permettant ainsi « d'étoffer » la mission. Cette décision, si elle concerne là aussi des dépenses limitées par rapport à l'activité majeure de la mission, est logique dans la mesure où son opérateur principal, l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), est chargé du versement des réparations. Le gouvernement est également revenu à un intitulé de la mission plus significatif pour le monde combattant.

Cette mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la nation » comprend donc les trois programmes suivants :

- 167 : « Liens entre la Nation et son armée » qui a pour principale fonction de promouvoir l'esprit de défense et la politique de la mémoire. Il rassemble les moyens mis en oeuvre pour l'organisation de la journée d'appel de préparation à la défense (JAPD) mais aussi en faveur des visiteurs des musées et des lieux de mémoire, du public des diverses manifestations et commémorations et de la communication ;

- 169 : « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » qui retrace l'ensemble des prestations relevant du droit à réparation ou de la reconnaissance au profit des bénéficiaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG), principalement les anciens combattants et leurs ayants cause ;

- 158 : « Indemnisation des victimes de persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » qui met en oeuvre la réparation prévue par les trois dispositifs mis en place depuis 1999.

B. LES OBJECTIFS POUR 2006

- reconnaître les services rendus à la France par les anciens combattants et contribuer à compenser l'invalidité ;

- poursuivre la mise en oeuvre des actions de solidarité en leur faveur ainsi que pour leurs ayants cause ;

- favoriser la transmission de la mémoire ;

- poursuivre l'indemnisation des victimes de persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale.

C. LA DÉPENSE FISCALE

Elle est présentée avec le programme 169 qui est le seul concerné.

D. PRÉSENTATION DES MOYENS

1. Les emplois

Sur les 5.434 emplois autorisés au sens des équivalents temps pleins travaillés (EPTP) 74,4 % sont affectés au programme « Liens entre la Nation et son armée » (- 69 emplois par rapport à 2005), qui bénéficie également d'un effectif de 383 EPTP (+ 47 emplois par rapport à 2005) rémunérés par ses opérateurs ^{1 ( * )} , hors plafond d'emplois du ministère.

Le programme « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » dispose du reste de l'effectif, soit 1.390 EPTP ; surtout, 1.860 EPTP (- 23 emplois par rapport à 2005) rémunérés par ses opérateurs ^{2 ( * )} , hors plafond d'emplois du ministère, lui sont rattachés.

Le programme « Indemnisation des victimes de persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » ne dispose d'aucun effectif. Il bénéficie seulement d'un crédit de soutien de 3,1 millions d'euros correspondant à du fonctionnement.

2. Les crédits budgétaires

La mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation » disposera, en 2006, de 3.913,4 millions d'euros d'autorisations d'engagements et de 3.897,7 millions d'euros de crédits de paiement Les dépenses d'intervention y représentent 93,4 % ^{3 ( * )} et les dépenses de personnel (titre 2) 6,5 %.

3. Les mesures nouvelles

Les actions de solidarité à l'attention des anciens combattants et de leurs ayants cause, attribuées par l'ONAC, seront développées. Ces aides s'élèveront à 13,1 millions d'euros (contre 12,6 millions d'euros en 2005).

L'article 75 du projet de loi de finances pour 2006 prévoit une mesure destinée à assurer l'égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de droit à pension du conjoint survivant. Le coût de ce dispositif est évalué à 0,5 million d'euros.

Le programme « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » disposera de la plus grande part des crédits de la mission, soit 87,5 % du total :

E. LA MESURE DE LA PERFORMANCE

Les objectifs et les indicateurs retenus sont décrits dans la présentation par programme.

II. LE PROGRAMME 167 : « LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE »

A. PRÉSENTATION PAR ACTION

Ce programme a pour objectif de promouvoir l'esprit de défense ; il constitue un programme « opérationnel » à part entière. Il est piloté par le secrétaire général pour l'administration, M. Christian Piotre, sous l'autorité du ministre délégué aux anciens combattants pour ce qui concerne la politique de mémoire.

L'action 1 : « Journée d'appel de préparation à la défense » (JAPD) regroupe les moyens de la direction du service national (DSN), rattachée au SGA et basée à Compiègne, dont la mission principale est, comme son intitulé l'indique, d'accueillir en JAPD une classe d'âge par an. Elle dispose de la majorité des crédits et des effectifs du programme.

L'action 2 : « Politique de mémoire » est tourné en priorité vers les jeunes générations. Cette action du ministère de la défense est confiée au ministre délégué aux anciens combattants, et supervisée par le Haut conseil de la mémoire combattante (HCMC) présidé par le Chef de l'État. Elle se traduit, notamment, par l'organisation des cérémonies, le soutien aux actions et publications sur la mémoire et l'entretien du patrimoine commémoratif.

La mise en oeuvre de la politique de mémoire est assurée par la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA), sous l'autorité du secrétaire général pour l'administration. À l'échelon local, cette politique est relayée en partenariat par l'ONAC.

L'action 3 : « Promotion et valorisation du patrimoine culturel » vise à sensibiliser le public à la culture de défense par l'optimisation du patrimoine du ministère de la défense (monuments historiques, musées des trois armes, musiques, archives, bibliothèques).

La direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA) assure la coordination et la mise en oeuvre de l'action.

L'action 4 : « Communication » , moteur de la cohésion interne de l'armée, est également nécessaire au maintien du lien avec la nation.

Toutefois, la communication pilotée par la délégation à l'information et à la communication de Défense (DICoD) relève de plusieurs autorités, disposant de crédits pour cette fonction (chaque arme dispose de moyens propres). Ainsi, la DICoD et son établissement sous tutelle, l'établissement de communication et de production audiovisuelle de la Défense (ECPAD), ne rassemblent qu'environ la moitié des ressources financières et humaines consacrées à l'information et à la communication de Défense.

B. EVOLUTION DES CRÉDITS

Ce programme disposera de 294,6 millions d'euros en autorisations d'engagement, et 279 millions d'euros en crédits de paiement, en augmentation respectivement de 12,6 % et de 7,7 % par rapport au projet de loi de finances initiale pour 2005. La progression de 19,9 millions d'euros, au total, des crédits de paiement, résulte essentiellement de transferts de charges :

- les dépenses de personnel (titre 2), qui représentent 68,5 % du total, augmentent de 5,9 millions d'euros (+ 3 %) ^{4 ( * )} ;

- les dépenses de fonctionnement progressent de 12,4 millions d'euros soit 18,8 %.

C. LES EFFECTIFS

Pour 2006, le plafond d'emplois en équivalents temps plein travaillés (ETPT) du programme 167 s'établit à 4.044 équivalent temps plein soit 2.418 civils et 1.626 militaires. Ces effectifs incluent les civils et les militaires, jusqu'à présent en participation interne.

Le projet de loi de finances pour 2006 prévoit un solde négatif de - 69 ETPT principalement lié à un transfert interne d'emplois de la DSN. Ce programme 167 dispose, en outre, de 329 ETPT au titre des opérateurs, principalement de l'action 3, pour les musées des trois armes.

L'action 1 « Journée d'appel de préparation à la défense », compte tenu du nécessaire encadrement de ce dispositif, représente la majorité des effectifs du programme (2.921 ETPT).

L'action 2 « Politique de mémoire » comporte très peu d'effectifs (46 ETPT) puisqu'il s'agit d'une composante de la DMPA dont l'essentiel de l'activité figure au programme 212 « Soutien de la politique de défense ».

L'action 3 « Promotion et valorisation du patrimoine culturel », qui dispose de 579 ETPT, est constituée du service à compétence nationale « Service historique de la défense » (SHD) créé en 2005 qui regroupe les anciens services historiques d'archives du ministère.

Enfin, l'action 4 « Communication », relevant de la DICOD, comprend 498 ETPT.

D. APPRÉCIATION DES INDICATEURS

L'objectif n° 1 a pour ambition d'assurer, pour la JAPD, un niveau de satisfaction de plus de 80 %, en maîtrisant le coût de cette journée par trois indicateurs :

- l'indicateur n° 1, destiné à mesurer la proportion de recensés pour chaque classe d'âge, est limité, d'une part, par le rattrapage effectué sur les dernières années et, d'autre part, par l'aléa du flux des régularisations. En effet, la loi ne prévoit qu'une convocation obligatoire ;

- l'indicateur n° 2, qui a pour objet de mesurer la satisfaction de l'usager, est un bon choix ;

- il en est de même pour l'indicateur n° 3, qui mesure la dépense annuelle par participant, sous réserve de le pondérer des dépenses exceptionnelles modifiant les évolutions annuelles.

L'objectif n° 2 est d'améliorer la sensibilisation à la mémoire des conflits. La mesure de cette sensibilisation étant difficile à réaliser l'indicateur est annoncée pour 2007. La même promesse est faite pour l'objectif n° 3, visant à faciliter l'accès aux archives, dont l'élaboration du questionnaire spécifique destiné à mesurer l'indice de satisfaction des usagers est en cours.

Si l'objectif n° 4, qui a pour projet d'accroître l'autofinancement des musées trois armes ^{5 ( * )} , dispose d'un bon indicateur (ressources propres rapportées à leur coût de fonctionnement) il restera tributaire des variations de la billetterie.

Enfin, si l'objectif n° 5, visant à améliorer l'efficience de la communication de la défense, est intéressant il est cependant mesuré par un indicateur, portant sur les recettes rapportées aux coûts de fabrication, qui ne prend pas en compte les dépenses de conception.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 167
« Liens entre la Nation et son armée »

- L'approximation actuelle de certains des indicateurs proposés témoigne de la difficulté de mesurer la performance de ce programme. Il est toutefois louable d'avoir choisi comme objectif de sensibiliser chaque classe d'âge à l'esprit de Défense par une JAPD de qualité et pour un coût maîtrisé.

- La répartition des crédits de mémoire est éclatée dans deux programmes : dans le programme 167 ceux concernant l'édification de monuments et dans le programme 169 ceux qui sont destinés à leur entretien. Cette application n'est pas respectueuse des principes de la LOLF. Il est également constaté que la part des crédits de communication intégrée dans le programme 167 ne représente que la moitié des moyens consacrés à cette fonction.

III. LE PROGRAMME 169 : « MÉMOIRE, RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT »

A. FINALITÉ ET PRÉSENTATION DU PROGRAMME

1. La finalité du programme

Il recouvre l'ensemble des prestations bénéficiant aux :

- anciens combattants des guerres de 1914-1918, 1939-1945, Indochine, Algérie, des combats de Tunisie et du Maroc, des opérations extérieures (OPEX) ;

- victimes civiles ;

- militaires de carrière et appelés ;

- victimes d'attentats terroristes ;

- leurs ayants cause (veuves, orphelins et ascendants).

Le responsable du programme est le secrétaire général pour l'administration, M. Christian Piotre, et sa mise en oeuvre incombe à la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) et aux services déconcentrés qui lui sont rattachés, soit 18 directions interdépartementales des anciens combattants (DI).

2. La structure

L'action 1 : « Administration de la dette viagère » recouvre les dépenses relatives au paiement des pensions militaires d'invalidité (PMI) et de la retraite du combattant.

L'action 2 : « Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité » concerne les droits ouverts à des titulaires d'une pension militaire d'invalidité, soit :

- les soins médicaux gratuits ;

- l'appareillage ;

- les réductions sur les transports pour certains pensionnés ;

- le financement du régime de sécurité sociale des pensionnés de guerre.

La DSPRS gère les crédits et propose la politique. Elle assure, grâce au centre d'études et de recherche sur l'appareillage des handicapés (CERAH) un rôle d'information, de formation, de normalisation, d'évaluation technique qui a une portée interministérielle.

L'Institution nationale des Invalides dispose d'un atelier d'appareillage spécifique qui développe une coopération avec celui du CERAH.

L'action 3 : « Solidarité » concerne les prestations et les avantages particuliers ouverts au titre de la solidarité aux pensionnés ou titulaires d'un titre d'ancien combattant ou victime de guerre, notamment la majoration des rentes mutualistes. L'Observatoire de la santé des vétérans (OSV), de création récente, lui est rattaché. Cette rubrique recouvre également les subventions pour charges de service public versées aux deux établissements publics opérateurs, l'ONAC et l'INI.

L'action 4 : « Entretien des lieux de mémoire » est chargée de l'entretien courant des monuments et des lieux de la mémoire combattante, tant sur le territoire national qu'à l'étranger.

Enfin, l'action 5 : « Soutien » regroupe les dépenses directes de soutien des actions 1, 2 et 3 et les dépenses d'administration générale des actions 1, 2, 3 et 4 du programme.

3. Les opérateurs

Deux établissements publics apportent leur concours à la réalisation du programme :

- l'ONAC chargé de l'action sociale en faveur du monde combattant et de la délivrance de la plupart des cartes et titres d'anciens combattants et victimes de guerre ;

- l'INI dont la mission est l'accueil des plus grands invalides et la mise en oeuvre de soins orientés sur le handicap.

B. LA « RENTE » FISCALE

Les dépenses fiscales accordées aux anciens combattants figurent toutes dans ce programme. Elles interviennent en complément du dispositif de reconnaissance de la Nation à leur égard. A ce titre, même si certaines ne répondent pas, pour tous les bénéficiaires, à un besoin social, il parait difficile d'envisager leur remise en cause. Il convient cependant de s'interroger sur l'absence d'évaluation pour deux d'entres elles. Pour 2006, leur impact, pour celles qui sont chiffrables, s'établit à 585 millions d'euros, soit 15 % des crédits de la mission.

C. L'ÉVOLUTION DES MOYENS

Ce programme disposera de 3.411,6 millions d'euros en crédits de paiement, en diminution de 1,3 % par rapport au projet de loi de finances initiale pour 2005. Cette baisse de 46,6 millions d'euros des crédits de paiement ne traduit que partiellement la diminution des bénéficiaires de la dette viagère dans la mesure où la moyenne d'attribution à chaque ressortissant progresse de 1,45 % :

- les dépenses d'intervention, qui s'établissent à 3.298,4 millions d'euros ^{6 ( * )} , et représentent 96,7 % du total, diminuent de 51 millions d'euros (- 1,5 %) ;

Source : présentation du budget des anciens combattants pour 2006 par le ministère de la défense

Source : présentation du budget des anciens combattants pour 2006 par le ministère de la défense

- les dépenses de personnel (titre 2) et les dépenses de fonctionnement qui augmentent respectivement de 8,3 % et  1,7 % se partagent le reste de ces crédits.

Le projet de loi de finances pour 2006 permet de poursuivre l'augmentation des aides allouées par l'ONAC en matière de secours, d'aide ménagère et de prise en charge des frais d'aménagement pour le maintien à domicile des ressortissants âgés à mobilité réduite, notamment en faveur des veuves d'anciens combattants. Ces aides s'élèveront à 13,1 millions d'euros (contre 12,6 millions d'euros en 2005).

D. LES EFFECTIFS

Pour 2006, le plafond d'emplois du programme 169 s'établit à 1.390 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Il bénéficie également de 1.860 EPTP hors plafond d'emplois du ministère et rémunérés par les opérateurs qui lui sont rattachés :

- 1.455 EPTP pour l'ONAC,

- 405 EPTP pour l'INI.

E. OBJECTIFS ET INDICATEURS

Les prestations relevant du programme étant ouvertes de droit, et la population concernée ne devant que diminuer, des objectifs révélant l'évolution du coût et de la qualité du service rendu ont été retenus avec des indicateurs :

- de coût ;

- de délais ;

- d'adéquation des effectifs à la charge.

Ces indicateurs portent sur les domaines d'intervention les plus significatifs du programme.

Pour les pensions et retraites du combattant il a été retenu des indicateurs pertinents, à l'instar du nombre moyen de dossiers traités par agent ou du délai moyen de traitement d'un dossier de pension. Le même type d'indicateurs a été retenu pour le règlement des soins médicaux gratuits et les prestations d'appareillage.

En ce qui concerne les indicateurs visant les deux opérateurs :

- pour l'ONAC, le nombre moyen de dossiers de cartes et titres traités par agent est un bon indicateur de productivité . En revanche, la dépense moyenne par acte de solidarité frôle peut-être la limite de la recherche d'efficience en raison de la différence de complexité selon les actes rendus ;

- pour l'INI, l'indicateur de coût retenu reste tributaire de données nationales, trop généralistes au regard de la spécificité son activité hospitalière. Enfin, l'indicateur de satisfaction des patients a été clarifié utilement.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 169
« Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant »

- La baisse de 46,6 millions d'euros des crédits de paiement ne traduit que partiellement la diminution des bénéficiaires de la dette viagère dans la mesure où la moyenne d'attribution à chaque ressortissant progresse de 1,45 % .

- Les actions de solidarité de l'ONAC , à l'attention des anciens combattants et de leurs ayants cause, seront développées. Ces aides s'élèveront à 13,1 millions d'euros (contre 12,6 millions d'euros en 2005).

- Les anciens combattants bénéficient de dépenses fiscales accordées en complément du dispositif de reconnaissance de la Nation à leur égard. A ce titre, même si certaines ne répondent pas, pour tous les bénéficiaires, à un besoin social, il parait difficile d'envisager leur remise en cause. Il convient cependant de s'interroger sur l'absence d'évaluation pour deux d'entres elles.

- L'évolution du plafond de la rente mutualiste reste en sommeil depuis le bond de revalorisation de 7,5 points en 2003, après des majorations régulières de 5 points les années précédentes.

- Votre rapporteur spécial étant régulièrement saisi des demandes concernant l'indemnisation des orphelins, d'une part, du fait de la deuxième guerre mondiale (tels que les orphelins des otages et des résistants) et, d'autre part, de prisonniers du Viet-minh, il interrogera le ministre sur les possibilités de leur accorder des droits à réparation.

- Enfin, il convient de s'inquiéter des conséquences pour l'entretien des hauts lieux de mémoire, notamment « la Voie sacrée », du transfert de l'Etat au département de la responsabilité des routes nationales.

IV. LE PROGRAMME 158 : « INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE »

A. LE DISPOSITIF

Le décret n° 99-778 du 10 septembre 1999 a institué une Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation. Deux décrets l'ont modifié (en 2000 et en 2001). Cette commission (CIVS) propose au Premier ministre les mesures de réparation, de restitution ou d'indemnisation, dès lors que les victimes n'ont pas déjà été indemnisées au titre de la loi allemande sur les dommages de guerre dite « Loi Brüg ». La Commission se compose de dix membres nommés pour 3 ans (dernière nomination par décret du 8 septembre 2005).

Par ailleurs, la réparation a été étendue par le décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000 aux orphelins de victimes de persécutions antisémites et le décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004 aux orphelins de victimes d'actes de barbarie durant la Deuxième Guerre mondiale. Pour ces deux dispositifs, la décision du Premier ministre intervient sur proposition du ministre de la défense pour le premier et sur proposition du ministre chargé des anciens combattants pour le second.

Pour ces trois dispositifs, l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de la défense, intervient en tant qu'organisme traitant le versement des réparations (sur décision des services du Premier ministre).

B. LES DEUX ACTIONS DU PROGRAMME

Action 1 : « Indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation et des orphelins de persécutions antisémites » .

Pour le dispositif d'indemnisation des victimes de spoliations, l'appréciation des besoins a été délicate. Au 1 ^er août 2005, 21.618 dossiers ont été déposés auprès de la CIVS, 14.322 devant être mis à la charge de l'Etat. 8.121 dossiers ont été traités et 18.276 bénéficiaires indemnisés.

Au 31 décembre 2005, les décisions accordant le bénéfice de la mesure de réparation aux orphelins de victimes de persécutions antisémites auront été accordées, aux 17.200 bénéficiaires concernés.

Action 2 : « Indemnisation des orphelins des victimes d'actes de barbarie durant la Deuxième Guerre mondiale » .

Au 1 ^er août 2005, 23.731 demandes d'orphelins de victimes d'actes de barbarie étaient enregistrées. 9 500 décisions favorables étaient prises au 30 juin 2005.

C. LES CRÉDITS DE L'INDEMNISATION

Les crédits du programme 158, avec 207 millions d'euros en crédits de paiement, sont quasiment doublés en 2006 pour répondre à la pleine entrée en application de la réparation prévue par le décret du 27 juillet 2004.

La ventilation des crédits est présentée dans le tableau ci-après :

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 158 :

« Indemnisation des victimes des persécutions antisémites

et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale »

- S'il faut se féliciter du transfert dans cette mission des crédits de la réparation , dont son opérateur principal (l'ONAC) était déjà chargé du versement, il convient de regretter qu'à cette occasion l'application de la LOLF n'ait pas abouti pleinement. En effet, les dépenses de personnel de la (CIVS) , qui s'élèvent à 2,63 millions d'euros et les autres dépenses de fonctionnement (estimées à environ 0,36 million d'euros) ne sont pas transférées mais ventilées en crédits de soutien depuis le programme "Coordination du travail gouvernemental" (mission "Direction de l'action du gouvernement").

- Il reste que l'application de ces dispositifs prévus pour la réparation est en bonne voie et que l'instauration de ce programme est une saine décision.

V. EXAMEN DE L'ARTICLE 75 RATTACHÉ

DROIT À PENSION DE CONJOINT SURVIVANT, DANS LE CADRE DU CODE DES PENSIONS MILITAIRES D'INVALIDITÉ ET DES VICTIMES DE GUERRE

Commentaire : le présent article propose, dans un souci d'application du droit reconnu, l'extension du droit à pension, dans le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG), au conjoint survivant masculin et au partenaire survivant lié par un pacte civil de solidarité (PACS).

A. LE DROIT EXISTANT

Le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG) ouvre actuellement un droit à pension aux seules veuves des ayants droits de ces pensions, militaires et victimes de guerre ou du terrorisme, afin de compenser financièrement et socialement la disparition de leur époux.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le principe d'égalité entre les hommes et les femmes et la création du PACS imposent que le droit à pension soit étendu au conjoint masculin et au partenaire lié par un PACS, dans les mêmes conditions que celles prévues par le CPMIVG pour les veuves.

Le présent article procède aux modifications nécessaires :

- en remplaçant le mot de « veuve » par les mots « conjoint survivant » ;

- en prévoyant l'extension aux partenaires liés par un PACS des droits à pension ouverts par le CPMIVG.

Dans le personnel militaire, on dénombre actuellement près de 50.000 femmes. En l'état actuel, le nombre des éventuelles demandes est peu élevé. En conséquence, le coût de la mise en oeuvre de ces dispositions est évalué à 0,5 million d'euros.

C. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPECIAL

Votre rapporteur ne peut être que favorable à l'application d'un droit, le principe d'égalité entre les hommes et les femmes, désormais reconnu dont le coût est actuellement raisonnable. Toutefois une précision rédactionnelle, sous la forme d'un amendement du gouvernement, s'imposera s'agissant des bénéficiaires du dispositif proposé.

VI. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. MODIFICATION DES CRÉDITS

1. Minoration de crédits destinée à gager les dépenses du plan d'urgence pour les banlieues

Cette minoration de crédits de 18.163.937 euros est ainsi répartie :

- 359.954 euros sur le programme « Liens entre la Nation et son armée » ;

- 17.803.983 euros sur le programme « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ».

2. Modification des crédits à titre non reconductible

L'Assemblée nationale a majoré, à titre non reconductible, les crédits de deux programmes pour un montant de 300.800 euros.

B.  ARTICLES 75 ET 75 BIS RATTACHÉS

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de modifications rédactionnelles au texte de l' article 75 rattaché, destiné à inciter le gouvernement à réécrire dans ce sens l'ensemble de l'article. C'est pourquoi il a été décidé de retirer l'amendement qui avait été présenté par votre rapporteur spécial compte tenu de la volonté du gouvernement de déposer un amendement portant sur l'ensemble de cet article.

L'Assemblée nationale a également adopté, sur proposition du gouvernement, un nouvel article 75 bis également rattaché, destiné à permettre la revalorisation de deux points d'indice de la retraite du combattant, à compter du 1 ^er juillet 2006. Cette décision répond à une revendication attendue de longue date par le monde combattant puisque la retraite du combattant était figée à l'indice 33 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre depuis 1978 . Votre rapporteur spécial ne peut qu'approuver cette initiative.

Votre commission vous propose d'adopter les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation », tels que modifiés par l'Assemblée nationale, l'article 75 rattaché, tel que modifié par l'Assemblée nationale, sous réserve d'une précision juridique qui devrait être proposée par le gouvernement, ainsi que l'article 75 bis rattaché tel qu'adopté par l'Assemblée nationale.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 2 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » ainsi que sur l'article 75 rattaché.

Dans un premier temps, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial , a commenté les difficultés d'élaboration de cette mission et s'est félicité que le gouvernement soit revenu à un intitulé de mission plus significatif pour le monde combattant.

Il a précisé que sur les 5.434 emplois autorisés au sens des équivalents temps pleins travaillés (EPTP), près de 75 % étaient affectés au programme « Liens entre la Nation et son armée » qui bénéficiait également d'un effectif de 383 EPTP rémunérés par ses opérateurs, les musées de chacune des trois armes. Il a constaté que le programme « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » disposait du reste de l'effectif, soit 1.390 EPTP, et surtout des 1.860 EPTP de ses deux opérateurs, l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) et l'Institution nationale des invalides (INI).

Il a ajouté que la mission disposerait, en 2006, de près de 3,9 milliards d'euros de crédits de paiement et que les dépenses d'intervention y représentaient 93,4 %, dont les trois quarts étaient destinés à la gestion de la dette viagère.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial , a souligné que le programme 167 « Liens entre la nation et son armée » avait pour objectif de promouvoir l'esprit de défense, et que :

- l'action 1 : « Journée annuelle de préparation à la défense » (JAPD) regroupait les moyens de la direction du service national (DSN) et disposait de la majorité des crédits et des effectifs du programme ;

- l'action 2 : « Politique de mémoire » était tournée en priorité vers les jeunes générations ;

- l'action 3 : « Promotion et valorisation du patrimoine culturel » visait à sensibiliser le public à la culture de défense ;

- l'action 4 : « Communication », était pilotée par la délégation à l'information et à la communication de Défense (DICoD).

Le rapporteur spécial a précisé que ce programme disposerait de 279 millions d'euros en crédits de paiement. Il a relevé que l'approximation actuelle de certains des indicateurs proposés témoignait de la difficulté de mesurer la performance de ce programme mais qu'il était toutefois louable d'avoir choisi comme objectif de sensibiliser chaque classe d'âge à l'esprit de Défense par une JAPD de qualité et pour un coût maîtrisé.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial , a présenté le programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » qui comprend l'ensemble des prestations bénéficiant aux anciens combattants et à leurs ayants cause. Il a précisé que :

- l'action 1 : « Administration de la dette viagère » recouvrait les dépenses relatives au paiement des pensions militaires d'invalidité (PMI) et de la retraite du combattant ;

- l'action 2 : « Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité » concernait les droits ouverts à des titulaires d'une pension militaire d'invalidité, avec l'aide de l'ONAC et de l'INI ;

- l'action 3 : « Solidarité » comprenait les prestations et les avantages particuliers ouverts aux pensionnés ou titulaires d'un titre d'ancien combattant ou victime de guerre, l'Observatoire de la santé des vétérans (OSV), de création récente, lui étant rattaché, de même que les subventions à l'ONAC et l'INI ;

- l'action 4 : « Entretien des lieux de mémoire » était chargée de l'entretien courant des monuments et des lieux de la mémoire combattante, tant sur le territoire national qu'à l'étranger ;

- l'action 5 : « Soutien » regroupait les dépenses de soutien des actions aux autres actions du programme.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial , a relevé que les dépenses fiscales accordées aux anciens combattants figuraient toutes dans ce programme. Pour 2006, leur impact, pour celles qui étaient chiffrables, s'établissait à 585 millions d'euros, soit 15 % des crédits de la mission.

Il a précisé que ce programme disposerait de 3,4 milliards d'euros en crédits de paiement, soit la plus grande part des crédits de la mission (87,5 %), dont 2,8 milliards d'euros pour la dette viagère.

Il a indiqué que le projet de loi de finances pour 2006 permettrait de poursuivre l'augmentation des aides allouées par l'ONAC en matière de secours avec 13,1 millions d'euros, soit un effort de 0,5 million d'euros supplémentaire.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial , a observé que l'évolution du plafond de la rente mutualiste n'avait pas évolué depuis le bond de revalorisation de 7,5 points en 2003, après des majorations régulières de 5 points les années précédentes.

Régulièrement saisi de demandes concernant l'indemnisation des orphelins, d'une part, du fait de la deuxième guerre mondiale (tels que les orphelins des otages et des résistants) et, d'autre part, de prisonniers du Vietminh, il a proposé à la commission d'interroger le ministre sur les possibilités de leur accorder des droits à réparation.

Il s'est également inquiété des conséquences pour l'entretien des hauts lieux de mémoire et, notamment de « la Voie sacrée », du transfert, de l'Etat au département, de la responsabilité des routes nationales.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial , a présenté les deux actions du programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale ».

Il a expliqué que l'action 1 « Indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation et des orphelins de persécutions antisémites » assurait la gestion des mesures de réparation résultant de deux décrets : le décret de 1999 qui avait institué une Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation (CIVS), et le décret de 2000 étendant la réparation aux orphelins de victimes de persécutions antisémites.

Il a ajouté qu'il revenait à l'action 2 « Indemnisation des orphelins des victimes d'actes de barbarie durant la Deuxième Guerre mondiale » de gérer la réparation étendue par un décret de 2004 aux orphelins de victimes d'actes de barbarie durant la Deuxième Guerre mondiale.

Il a précisé que le versement des réparations, pour ces trois dispositifs, était effectué par l'ONAC et que les crédits du programme 158, avec 207 millions d'euros en crédits de paiement, étaient quasiment doublés en 2006 pour répondre à la pleine entrée en application des mesures de réparation prévues par le décret du 27 juillet 2004.

Il a annoncé que l'application des dispositifs prévus pour la réparation était en bonne voie et que l'instauration de ce programme était une saine décision.

En conclusion, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial , s'est félicité du transfert dans cette mission des crédits de réparation. Mais il a regretté, qu'à cette occasion, l'application de la LOLF n'ait pas abouti pleinement. Il a jugé que si l'on pouvait concevoir qu'elle soulevait quelques problèmes de délais d'adaptation des structures, il serait bon que le gouvernement prenne l'engagement de les résoudre dans un délai raisonnable. Il a ainsi cité les dépenses de personnel de la CIVS, qui s'élevaient à 2,6 millions d'euros et n'étaient que ventilées en crédits de soutien depuis le programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement ». Il a relevé, également, la répartition des crédits de mémoire dans deux programmes et que la part, intégrée dans le programme 167, des crédits de communication de défense ne représentaient que la moitié des moyens consacrés à cette fonction.

Il a enfin noté que si les crédits destinés à la dette viagère étaient en baisse, du fait de la diminution des bénéficiaires, la moyenne des moyens dédiés à chaque ressortissant progressait toutefois de 1,45 %.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial , a ensuite présenté l'article 75 rattaché à la mission qui propose l'extension du droit à pension, dans le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, au conjoint survivant masculin et au partenaire survivant lié par un pacte civil de solidarité.

Il a déclaré que, dans le personnel militaire, on dénombrait actuellement près de 50.000 femmes. En l'état actuel, le nombre des éventuelles demandes était peu élevé. En conséquence, le coût de la mise en oeuvre de ces dispositions était évalué à 0,5 million d'euros. Il s'est montré favorable à ce dispositif appliquant le principe d'égalité entre les hommes et les femmes.

Enfin, il a évoqué une information, non encore confirmée, selon laquelle les retraites seraient revalorisées de 2 % en 2006.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président , s'est inquiété du mode de financement d'une telle mesure.

M. François Trucy , relevant la récente entrée en application d'une des indemnisations prévue dans le programme 158, s'est interrogé sur l'évolution dans les années suivantes des crédits prévus pour 2006. Il a également interrogé le rapporteur spécial sur l'évolution du nombre des bénéficiaires de la retraite des anciens combattants.

M. Jean-Jacques Jégou , après s'être montré rassuré par l'augmentation de 1,45 % des moyens pour chaque ressortissant, s'est inquiété de l'évolution des effectifs des deux opérateurs alors que dans le même temps, le nombre de bénéficiaires était en diminution. Il a également émis des réserves sur les indicateurs de performance proposés pour l'INI.

M. Jean Arthuis, président , s'est inquiété du coût de fonctionnement de l'ONAC, rapporté au montant des masses financières gérées. M. Alain Lambert, après avoir approuvé ces propos, a constaté que les indicateurs proposés en la matière n'étaient pas très révélateurs de l'efficience des services.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial , a précisé qu'il y avait 4,2 millions de ressortissants de l'ONAC en 2003, et qu'ils devraient être 3,6 millions en 2008, et 2,8 millions en 2013. Il a relevé que, sur l'ensemble des demandes concernant la réparation prévue au programme 158, un nombre significatif de décisions avait déjà été pris, notamment pour l'indemnisation des victimes de spoliation, et qu'une grande majorité des bénéficiaires avait déjà été indemnisée. Concernant les effectifs, il a précisé que l'INI poursuivait la remise à niveau de son effectif, qui était incomplet depuis la suppression du service national. Il a expliqué que le personnel de l'ONAC était plus stable, hormis une évolution en faveur du cadre B. Il a ajouté que l'augmentation constante du nombre des retraités, avec 400.000 bénéficiaires supplémentaires depuis 5 ans, justifiait l'évolution du personnel nécessaire au traitement des dossiers.

M. Claude Haut a évoqué le problème de l'éventualité de mesures de reconnaissance des orphelins de résistants. M. Paul Girod a prolongé la question à propos des orphelins d'anciens prisonniers du Viet-Minh. Il a également évoqué le problème posé par la départementalisation des routes nationales pour l'entretien des « lieux de mémoire ». M. Maurice Blin s'est inquiété de l'extension de cette reconnaissance aux orphelins « pupilles de la Nation ». M. Jacques Baudot, rapporteur spécial , a précisé que ces derniers pouvaient être estimés à 200.000 et soulevé le problème du financement de ces extensions de droit à réparation. Il a d'ailleurs souligné que les associations d'anciens combattants ne semblaient pas considérer cette demande comme prioritaire. En ce qui concernait la départementalisation, il s'est voulu optimiste quant au traitement particulier qui serait réservé aux voies de « mémoire ».

M. Yves Fréville , après avoir, lui aussi, approuvé les propos du président Jean Arthuis, a, par ailleurs, émis des doutes sur le niveau des cibles proposées dans certains indicateurs.

A propos de l'article 75 rattaché, M. Alain Lambert s'est inquiété de la disparité juridique que produirait l'égalité de droit entre les conjoints survivants et les partenaires liés par un pacte civil de solidarité. Il a donc préconisé une modification rédactionnelle sous forme d'amendement que la commission a adopté.

Suivant la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », et de l'article 75 rattaché ainsi modifié.

Réunie le jeudi 24 novembre 2005 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » tels qu'amendés à l'Assemblée nationale. Elle a adopté l'article 75 relatif au code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, tel qu'amendé à l'Assemblée nationale, et décidé de retirer l'amendement, qui avait été présenté par son rapporteur spécial, compte tenu de la volonté du gouvernement de déposer un amendement rédactionnel portant sur l'ensemble de cet article. Elle a adopté sans modification l'article 75 bis revalorisant de deux points l'indice de la retraite du combattant.

* ¹ Principalement les musées de chacune des trois armes.

* ² Dont les 4/5 ^emes pour l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) et le restant pour l'Institution nationale des invalides (INI).

* ³ Dont 76,3 % pour la gestion de la dette viagère.

* ⁴ Dont 7,8 millions d'euros (+ 7 %) pour les rémunérations d'activité.

* ⁵ Musées :

- de l'Armée,

-  national de la Marine,

-  de l'air et de l'espace.

* ⁶ Dont 2.782,1 millions d'euros pour l'administration de la dette viagère, 272,7 millions d'euros pour la gestion des droits liées aux pensions militaires d'invalidité et 243,6 millions d'euros pour la solidarité.