Projet de loi de règlement de règlement du budget de l'année 2006 : exposé général et examen des articles

III. LES PREMIERS PAS DE LA LOLF

Le présent projet de loi de règlement clôt le premier cycle budgétaire entièrement réalisé sous l'empire de la LOLF.

A. DES INSTRUMENTS DE MESURE PERFECTIBLES MAIS QUI PERMETTENT DE SE FAIRE UNE IDÉE DES PROGRAMMES LES MIEUX OU LES MOINS BIEN PILOTÉS

1. Quels ont été en 2006 les 10 programmes les mieux et les moins bien pilotés ?

Le présent projet de loi de règlement est le premier à comporter en annexe des rapports annuels de performances (RAP) présentant, pour chaque mission, les résultats de l'exécution 2006 au « format LOLF », c'est-à-dire, en particulier, indiquant dans quelle mesure les prévisions d'évolution des indicateurs de performance, figurant dans la loi de finances initiale pour 2006, ont été atteintes.

L'un des intérêts essentiels de la LOLF est de permettre de comparer la qualité de la gestion des différents programmes, en s'appuyant sur des critères objectifs. Bien que de nombreux programmes n'aient pas en 2006 encore atteint leur « régime de croisière », il peut sembler utile d'effectuer quelques comparaisons, afin d'identifier ceux qui présentent encore d'importantes « marges de progression ». A titre liminaire, il convient par ailleurs de relever l'intérêt d'une stabilité des objectifs et indicateurs de performance pour disposer de séries statistiques longues, de nature à permettre un pilotage de l'action publique.

Pour ce faire, votre rapporteur général s'est efforcé, en s'appuyant sur des données aussi objectives que possible, d'établir un « palmarès » des programmes qui, en 2006, semblaient les mieux pilotés, ou présenter les plus importantes « marges de progression ».

Une telle démarche - encore à caractère exploratoire sur le plan méthodologique, notamment dans ses aspects qualitatifs - tend à marquer tout l'intérêt que portent votre rapporteur général et votre commission des finances à la notion et donc au suivi de la performance. Il s'agit de pouvoir opérer un « chaînage vertueux » entre l'exécution budgétaire l'année (n-1) et la prévision budgétaire l'année (n+1) pour, le cas échéant, adapter les prévisions budgétaires aux résultats atteints.

Les trois critères retenus ont été :

- le pourcentage d'indicateurs dont l'exécution 2006 est renseignée ;

- le « taux de réussite », c'est-à-dire le pourcentage d'indicateurs, parmi ceux qui s'étaient vu assigner une prévision en loi de finances initiale, dont l'exécution a été au moins aussi favorable que la prévision ;

- la qualité des rapports annuels de performances, appréciée selon le degré de précision des commentaires que l'on y trouve.

En revanche, votre rapporteur général s'est abstenu d'évaluer la pertinence des indicateurs retenus, cette appréciation relevant des compétences de ses collègues rapporteurs spéciaux. Le lecteur est invité à se reporter à ce propos aux contributions des rapporteurs spéciaux réunies dans le tome II du présent rapport. Les classements ci-après s'appuient donc sur des données purement quantitatives, ce qui limite évidemment la portée de l'analyse.

Selon les trois critères retenus, les dix programmes les « mieux pilotés » en 2006 sont ceux indiqués par le tableau ci-après :

Les dix programmes du budget général les « mieux pilotés » en 2006

(notes sur 10)

Numéro du programme	Intitulé	Montant LFI 2006 (CP, milliards d'euros)	Renseigne- ment de l'exécution 2006 (1)	Taux de réussite (2)	Degré de détail des RAP (3)	MOYENNE
145	Epargne	1,2	10	10	10	10
119	Concours financiers aux communes et groupements de communes	0,698	10	8,3	10	9,4
200	Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État (crédits évaluatifs)*	55,038	10	10	7,5	9,2
201	Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux (crédits évaluatifs)*	13,34	10	10	7,5	9,2
222	Stratégie en matière d'équipement*	0,099	7,5	10	10	9,2
164	Cour des comptes et autres juridictions financières	0,171	10	7,3	10	9,1
174	Passifs financiers miniers	0,672	9,1	8	10	9
104	Accueil des étrangers et intégration	0,561	10	8	8,8	8,9
107	Administration pénitentiaire	2,135	9,3	10	7,5	8,9
124	Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	1,066	10	8,8	7,5	8,8
Pour mémoire : moyenne des 124 programmes du budget général		2,6	7,0	5,5	6,6	6,4

* Notation non significative (cf. ci-après).

(1) Pourcentage d'indicateurs dont l'exécution 2006 est renseignée (10 = 100 %).

(2) Pourcentage d'indicateurs, parmi ceux qui se sont vu assigner une prévision en loi de finances initiale, dont l'exécution a été au moins aussi favorable que la prévision (10 = 100 %).

(3) En s'appuyant sur les appréciations des rapporteurs spéciaux (0 = absence des informations de base, 5 = informations de base, 10 = informations détaillées).

Remarque : ce classement s'appuie sur des données purement quantitatives, et ne prend pas en compte la qualité des indicateurs retenus.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les rapports annuels de performances (RAP) pour 2006

On observe que ces programmes sont le plus souvent de nature financière , ce qui contribue à expliquer la qualité de leur gestion : ils sont plus faciles à gérer que, par exemple, des programmes portant sur la fourniture de services collectifs directement mis à la disposition du public, ou cherchant à agir sur la situation économique et sociale. Tel est le cas des programmes 145 « Epargne », qui concerne les primes accordées par l'État dans le cadre des plans épargne logement (PEL), 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes », qui concerne les dotations de l'État aux communes, 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières », comprenant en particulier les crédits de la Cour des comptes, et 174 « Passifs financiers miniers », relatif aux prestations accordées aux anciens mineurs.

Tous les programmes les « mieux pilotés » ne relèvent pourtant pas de cette catégorie, comme le montrent les programmes 104 « Accueil des étrangers et intégration », qui permet notamment la prise en charge financière des demandeurs d'asile et le financement de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) et 107 « Administration pénitentiaire », qui finance en particulier les prisons et la réinsertion sociale des détenus.

La présence du programme 222 « Stratégie en matière d'équipement » parmi les dix programmes les mieux pilotés est quant à elle essentiellement optique, et vient du fait qu'un seul de ses 8 indicateurs s'était vu assigner une prévision en loi de finances initiale, ce qui explique son « taux de réussite » de 100 %. Ce programme a d'ailleurs été supprimé par la loi de finances initiale pour 2007. Bien que de manière moins marquée, le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » se trouve dans une situation analogue, avec un taux de réussite de 88 %, mais qui ne porte que sur 8 des 14 indicateurs du programme.

Par ailleurs, les indicateurs des programmes 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État » et 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » semblent très insuffisants, comme l'a maintes fois souligné votre rapporteure spéciale, notre collègue Marie-France Beaufils, ce qui tend à remettre en cause la présence de ces deux programmes parmi les dix les mieux pilotés.

En sens inverse, dix programmes semblent présenter des « marges de progression » importantes, comme l'indique le tableau ci-après :

Les dix programmes du budget général dont la gestion semble devoir être la plus améliorée
par rapport à 2006

(notes sur 10)

Numéro du programme	Intitulé	Montant LFI 2006 (CP, milliards d'euros)	Renseigne- ment de l'exécution 2006 (1)	Taux de réussite (2)	Degré de détail des RAP (3)	MOYENNE
106	Actions en faveur des familles vulnérables	1,103	1,7	0,0	5,0	2,2
172	Orientation et pilotage de la recherche	0,369	2,2	0,0	5,0	2,4
215	Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture	0,432	3,3	3,1	2,5	3,0
109	Aide à l'accès au logement	5,115	3,0	2,0	5,0	3,3
203	Réseau routier national	0,915	4,0	1,4	5,0	3,5
193	Recherche spatiale	1,248	4,0	4,0	2,5	3,5
231	Vie étudiante	1,738	4,7	0,5	6,3	3,8
187	Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources	1,137	2,9	3,8	5,0	3,9
202	Rénovation urbaine	0,233	4,3	0,0	7,5	3,9
135	Développement et amélioration de l'offre de logement	1,232	5,0	2,5	5,0	4,2
Pour mémoire : moyenne des 124 programmes du budget général		2,6	7,0	5,5	6,6	6,4

(1) Pourcentage d'indicateurs dont l'exécution 2006 est renseignée (10 = 100 %).

(2) Pourcentage d'indicateurs, parmi ceux qui se sont vu assigner une prévision en loi de finances initiale, dont l'exécution a été au moins aussi favorable que la prévision (10 = 100 %).

(3) En s'appuyant sur les appréciations des rapporteurs spéciaux (0 = absence des informations de base, 5 = informations de base, 10 = informations détaillées).

Remarque : ce classement s'appuie sur des données purement quantitatives, et ne prend pas en compte la qualité des indicateurs retenus.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les rapports annuels de performances (RAP) pour 2006

De manière préoccupante, à deux exceptions près ^{10 ( * )} , ces programmes concernent seulement deux domaines , qui présentent une importance particulière pour le développement économique et le bien-être de nos concitoyens :

- l'éducation et la recherche , avec les programmes 172 « Orientation et pilotage de la recherche », censé piloter le système français de recherche et d'innovation, 193 « Recherche spatiale », qui sert essentiellement à financer le Centre national d'études spatiales (CNES), 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources », qui regroupe les subventions octroyées à divers organismes (INRA, IFREMER, BRGM...) et 231 « Vie étudiante », qui finances les bourses aux étudiants ;

- la politique sociale , avec le programme 106 « Actions en faveur des familles vulnérables », qui sert essentiellement à financer l'allocation parent isolé (API), et les trois principaux programmes relatifs à la politique de la ville : les programmes 109 « Aide à l'accès au logement », qui regroupe l'ensemble des aides à la personne, 202 « Rénovation urbaine », qui sert de cadre à la mise en oeuvre des opérations de rénovation dans les quartiers sensibles dont les principes ont été fixés par la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1 ^er août 2003, et 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement », qui regroupe essentiellement les aides à la pierre.

Il n'y a pas de corrélation entre le montant des crédits du programme et sa notation globale , comme l'indique le graphique ci-après. Les programmes les plus importants ne sont donc ni mieux, ni plus mal pilotés que les autres.

Montant financier du programme (CP) et notation globale

Pour des raisons de comparabilité, ce graphique exclut les programmes purement financiers 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État » (55 milliards d'euros), 117 « Charges de la dette et trésorerie de l'État » (39 milliards d'euros) et 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » (9 milliards d'euros).

La ligne en pointillés donne la note globale moyenne des 124 programmes du budget général.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les rapports annuels de performances (RAP) pour 2006

Ainsi, parmi les principaux programmes, les programmes 178 « Préparation et emploi des forces » (20,9 milliards d'euros) et 146 « Equipement des forces » (10,6 milliards d'euros), qui constituent respectivement les moyens de fonctionnement et d'investissement des armées, sont légèrement mieux notés que la moyenne, de même que le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » (8,1 milliards d'euros), qui a pour principal objet le calcul de l'assiette, le recouvrement et le contrôle des recettes de l'État et des collectivités territoriales, le paiement des dépenses publiques et la tenue des comptes publics. En sens inverse, les trois principaux programmes relatifs à l'éducation, les programmes 140 « Enseignement scolaire public du premier degré » (15,8 milliards d'euros), 141 « Enseignement scolaire public du second degré » (27,8 milliards d'euros) et 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » (9,2 milliards d'euros), sont en dessous de la moyenne.

La qualité du pilotage des dix principaux programmes du budget général

(notes sur 10)

Numéro du programme	Intitulé	Montant LFI 2006 (CP, milliards d'euros)	Renseigne- ment de l'exécution 2006 (1)	Taux de réussite (2)	Degré de détail des RAP (3)	MOYENNE
200	Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État (crédits évaluatifs)*	55,038	10,0	10,0	7,5	9,2
117	Charges de la dette et trésorerie de l'État (crédits évaluatifs)	39,174	10,0	5,0	10,0	8,3
141	Enseignement scolaire public du second degré	27,790	5,6	2,2	7,5	5,1
178	Préparation et emploi des forces	20,900	9,6	6,8	6,3	7,5
140	Enseignement scolaire public du premier degré	15,767	5,3	4,4	7,5	5,7
201	Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux (crédits évaluatifs)*	13,340	10,0	10,0	7,5	9,2
146	Equipement des forces	10,610	10,0	5,0	7,5	7,5
150	Formations supérieures et recherche universitaire	9,210	2,4	3,1	7,5	4,3
156	Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local	8,100	8,5	5,0	10,0	7,8
157	Handicap et dépendance	7,848	3,3	10,0	5,0	6,1
Pour mémoire : moyenne des 124 programmes du budget général		2,6	7,0	5,5	6,6	6,4

* Notation peu significative, en raison de l'insuffisance des indicateurs.

(1) Pourcentage d'indicateurs dont l'exécution 2006 est renseignée (10 = 100 %).

(2) Pourcentage d'indicateurs, parmi ceux qui se sont vu assigner une prévision en loi de finances initiale, dont l'exécution a été au moins aussi favorable que la prévision (10 = 100 %).

(3) En s'appuyant sur les appréciations des rapporteurs spéciaux (0 = absence des informations de base, 5 = informations de base, 10 = informations détaillées).

Remarque : ce classement s'appuie sur des données purement quantitatives, et ne prend pas en compte la qualité des indicateurs retenus.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les rapports annuels de performances (RAP) pour 2006

Les résultats de ces tableaux sont explicités dans les développements ci-après.

* ¹⁰ Il s'agit des programmes 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » et 203 « Réseau routier national ».