MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE » - M. Gérard Longuet, rapporteur spécial
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I. LES PRINCIPALES CARACTERISTIQUES DE L'EXECUTION BUDGETAIRE |
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A. UNE EXÉCUTION D'ENSEMBLE SATISFAISANTE |
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1. 99,91 % des crédits disponibles ont été consommés en 2006 |
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2. Le dégel important de la réserve de précaution |
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B. UNE APPROPRIATION RÉUSSIE DE LA LOLF PAR LES SERVICES |
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1. Le satisfecit de la Cour des comptes |
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2. L'exercice de la fongibilité asymétrique |
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C. L'EXECUTION DU PLAFOND D'EMPLOIS |
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D. DES MARGES DE PROGRESSION POUR L'EVALUATIONDE LA PERFORMANCE |
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II. L'EXAMEN DES PROGRAMMES |
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A. ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ |
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B. ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ |
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C. VIE DE L'ÉLÈVE |
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D. ENSEIGNEMENTSCOLAIRE PRIVÉ DU PREMIER ET DU SECOND DEGRÉS |
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E. SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE L'EDUCATION NATIONALE |
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F. ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE |
I. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2006
La mission interministérielle « Enseignement scolaire » est composée de six programmes : « Enseignement scolaire public du premier degré », « Enseignement scolaire public du second degré », « Vie de l'élève », « Enseignement privé du premier et du second degré », « Soutien de la politique de l'éducation nationale », « Enseignement technique agricole ».
La mission représente le premier poste de dépenses de l'Etat et la moitié environ de ses agents (près de 1,1 million).
A. UNE EXÉCUTION D'ENSEMBLE SATISFAISANTE
1. 99,91 % des crédits disponibles ont été consommés en 2006
Les crédits de paiement ouverts en loi de finances initiale pour 2006 pour l'ensemble de la mission « Enseignement scolaire » se sont élevés à 59,743 milliards d'euros.
Après rattachement des reports de crédits des années précédentes, et la prise en compte des transferts, des virements et des annulations de crédits , le total net des crédits disponibles ont atteint 59,518 milliards d'euros.
Les dépenses nettes pour 2006 se sont établies à 59,465 milliards d'euros , soit un taux d'exécution de 99,91 % pour l'ensemble de la mission.
Les six programmes de la mission ont un taux de consommation supérieur à 99 %. Ce pourcentage élevé témoigne notamment de l'importance des dépenses de personnel relevant du titre 2 (plus de 93 % de la mission) et donc non soumises à la réserve de précaution.
Le tableau ci-dessous retrace l'exécution budgétaire de ces programmes pour l'année 2006.
Source : Rapport
annuel de performances, annexe à la loi de règlement pour
2006
2. Le dégel important de la réserve de précaution
En application de l'article 51 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances et afin de couvrir les aléas de gestion et assurer le respect de l'autorisation parlementaire, une réserve de crédits a été présentée au Parlement lors du vote de la loi de finances pour 2006. Cette réserve de précaution représente 5 % des crédits de paiement et des autorisations d'engagement autres que ceux ouverts sur le titre des dépenses de personnel.
Evolution de la réserve de précaution
(en millions d'euros)
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Programme |
Réserve de précaution |
Evolution |
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Enseignement scolaire public du premier degré |
3,29 |
Annulation totale des crédits |
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Enseignement scolaire public du second degré |
9,22 |
Annulation totale des crédits |
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Vie de l'élève |
85,50 |
Annulation partielle : 18,37 Dégel : 67,12 |
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Enseignement privé du premier et du second degrés |
48,14 |
Annulation : 1,7 Dégel : 46,44 |
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Soutien de la politique de l'éducation nationale |
34,96 |
Annulation totale |
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Enseignement technique agricole |
18,90 |
Annulation : 2,9 Dégel : 10 Gel résiduel : 6 |
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Total |
200,01 |
Annulation : 70,45 Dégel : 123,56 Gel résiduel : 6 |
La réserve de précaution liée à la mission « Enseignement scolaire » est peu élevée par rapport au total des crédits. Ceci s'explique notamment par le poids des dépenses de personnel relevant du titre 2.
35,2 % des crédits mis en réserve ont été annulés. Trois programmes ont vu les crédits de leur réserve de précaution totalement annulés. 61,8 % des crédits ont été remis à disposition et 3 % ont fait l'objet d'une mesure de gel résiduel.
L'importance du dégel témoigne du caractère obligatoire de certaines dépenses hors personnel , notamment sur le programme relatif à l'enseignement privé qui finance sur ces lignes les bourses ou le forfait externat. Il montre également que la constitution d'une réserve de précaution a pu limiter les marges de manoeuvre budgétaires dans certains cas et contraindre la gestion .
B. UNE APPROPRIATION RÉUSSIE DE LA LOLF PAR LES SERVICES
1. Le « satisfecit » de la Cour des comptes
Selon le rapport de la Cour des comptes relatif aux résultats de l'exécution budgétaire pour 2006, l'exécution satisfaisante trouve son origine « dans l'appropriation réussie de la LOLF par les différents services : Les bons résultats d'ensemble obtenus en matière d'exécution des dépenses s'expliquent, en partie, par une appropriation réussie de la LOLF par les services , et notamment par les rectorats et les DRAF, qui gèrent les budgets opérationnels de programme (BOP) au plus près des réalités du système scolaire ; ils ont assumé pleinement leur capacité de gestion budgétaire sous l'impulsion des services centraux ».
2. L'exercice de la fongibilité asymétrique
Les responsables de programme ont procédé à des mesures de fongibilité asymétrique de différentes natures.
Votre rapporteur spécial souligne la mesure de fongibilité asymétrique intervenue le 23 novembre 2006, sur 4 programmes, pour « effort de gestion » . Ainsi, après examen de l'exercice du titre 2 des programmes de la mission « Enseignement scolaire » relevant du ministère de l'éducation nationale, 9 millions d'euros de crédits, initialement budgétés sur des postes de dépenses de personnels (titre 2), ont abondé les crédits hors titre 2 (cf. tableau ci-dessous).
Outre ces efforts de gestion, les autres mesures de fongibilité asymétrique portant sur des sommes importantes trouvent leur origine dans des erreurs d'imputation initiale en titre 2 au lieu du hors titre 2.
Mouvement de fongibilité asymétrique sur la mission « Enseignement scolaire »
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Programmes |
Montant
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Enseignement scolaire public du premier degré |
600.000 |
|
dont effort de gestion |
600.000 |
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Enseignement scolaire public du second degré |
28.200.000 |
|
dont effort de gestion |
3.200.000 |
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Vie de l'élève |
19.400.000 |
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dont effort de gestion |
2.400.000 |
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Enseignement privé du premier et du second degrés |
7.800.000 |
|
dont effort de gestion |
0 |
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Soutien de la politique de l'éducation nationale |
4.800.000 |
|
dont effort de gestion |
2.800.000 |
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Total fongibilité asymétrique |
60.800.000 |
|
dont effort de gestion |
9.000.000 |
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Enseignement technique agricole |
30.950.000 |
|
dont effort de gestion |
0 |
Votre rapporteur spécial se félicite de l'exercice de la fongibilité. Cependant, il souhaiterait savoir dans quelle mesure les gestionnaires ont pu utiliser cette nouvelle marge de manoeuvre, le rapport précité de la Cour des comptes mentionnant un « fort encadrement de cette faculté à l'occasion du premier exercice d'application de la LOLF ».
En outre, votre rapporteur spécial invite les responsables des programmes « Vie de l'élève » et « Enseignement technique agricole » à détailler davantage l'exercice de la fongibilité asymétrique afin que les mouvements de crédits puissent être appréciés.
C. L'EVOLUTION DU PLAFOND D'EMPLOI
La mission « Enseignement scolaire » regroupe plus de 47 % du plafond d'emplois global fixé pour l'ensemble des missions de l'Etat .
Le différentiel entre le nombre d'emplois prévus et l'exécution est 6.190 emplois : 0,55 % des emplois ouverts n'ont pas été utilisés.
L'exécution du plafond d'emplois de la mission « Enseignement scolaire »
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Programme |
Emplois ETPT (LFI) |
Emplois ETPT consommés |
Différentiel |
|
Enseignement scolaire public du premier degré |
335 398 |
332 932 |
- 2 466 |
|
Enseignement scolaire public du second degré |
477 488 |
478 467 |
+ 979 |
|
Vie de l'élève |
131 783 |
125 664 |
- 6 119 |
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Enseignement privé du premier et du second degrés |
131 615 |
135 750 |
+ 4 135 |
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Soutien de la politique de l'éducation nationale |
28 133 |
26 553 |
-1 580 |
|
Enseignement technique agricole |
19 214 |
18 075 |
-1 139 |
|
Total |
1 123 631 |
1 117 441 |
-6 190 |
Le différentiel entre le nombre d'emplois prévus et l'exécution est 6 190 emplois : 0,55 % des emplois ouverts n'ont pas été utilisés.
Y-a-t-il sous-consommation ? Ce chiffre masque de fortes disparités puisque le programme « Enseignement privé » aurait « consommé » 3 % de plus d'emplois qu'il n'était prévu. En revanche le programme « Vie de l'élève » aurait fait preuve de sous-consommation à hauteur de 4,6 % des emplois budgétés.
L'écart constaté pour le programme « Vie de l'élève » s'explique notamment pour deux raisons :
- la transformation plus importante que prévue (à hauteur de 1.200 ETPT d'emplois de maîtres d'internat et de surveillants d'éducation (MI-SE)) comptabilisés dans le plafond d'emplois, en assistants d'éducation, non comptabilisés dans le plafond d'emplois ;
- le transfert mal calibré des agents techniciens, ouvriers et de service (TOS) aux collectivités territoriales, qui bien qu'ils continuent de concourir aux missions de l'éducation nationale, ne ressortent plus du plafond d'emplois du ministère.
Cette sous-consommation n'est donc pas le signe d'une diminution sensible de l'encadrement des élèves. Seul le recrutement des conseillers principaux d'éducation nécessiterait davantage d'explications.
Ces évolutions montrent démontrent combien il est difficile d'apprécier le plafond d'emplois de la mission « Enseignement scolaire », ce que votre rapporteur spécial souligne lors de chaque examen du projet de loi de finances. Le nombre élevé de personnels rémunérés hors du plafond d'emplois en ce qui concerne la présente mission ne permet pas d'apprécier de manière pertinente les évolutions du plafond d'emplois.
S'agissant du programme « Enseignement scolaire privé du premier et du second degré », l'écart constaté relève d'une sous-évaluation du plafond d'emplois en lois de finances en raison de problèmes techniques. De même, le plafond du programme « Enseignement public du premier degré » aurait été sur-évalué en l'absence de données précises sur la politique de recrutement définie au moment de la présentation du projet de loi de finances.
D. DES MARGES DE PROGRESSION SENSIBLES POUR L'EVALUATION DE LA PERFORMANCE
La mission « Enseignement scolaire » compte 114 indicateurs répartis entre 29 objectifs, eux-mêmes attachés à six programmes. 34 % des indicateurs ne sont pas renseignés en exécution 2006.
Votre rapporteur spécial souhaite souligner la difficulté en l'état actuel du rapport annuel de performances d'apprécier correctement la performance de la mission. En effet, de nombreux indicateurs ne sont pas renseignés compte tenu soit des défaillances des systèmes d'information existants, soit de la difficulté de leur élaboration. Par ailleurs, quand bien même ils seraient renseignés en exécution 2006, nombreux sont également les indicateurs sans prévision 2006, ce qui rend l'exercice de comparaison objectif/résultat impraticable. La MI-SE en place de systèmes d'information adéquats représente sans aucun doute un chantier de premier ordre.
Votre rapporteur spécial regrette que ces lacunes concernent essentiellement la performance éducative, qui est par définition le coeur de cette mission.
La performance fait l'objet de commentaires particuliers dans le cadre de l'examen des programmes.
II. L'EXAMEN DES PROGRAMMES
A. LE PROGRAMME « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ »
Au sein de la mission interministérielle « Enseignement scolaire », le programme « Enseignement scolaire public du premier degré » représente 26,5 % des crédits de paiement et 30 % des emplois de la mission. Il concerne plus de 5,4 millions d'élèves scolarisés dans plus de 50.600 écoles. Ce programme présente la double particularité d'être composé à plus de 99,5 % de dépenses de personnel d'une part, et d'être fortement déconcentré dans sa MI-SE en oeuvre au niveau des inspecteurs d'académie et des directeurs des services départementaux de l'éducation nationale d'autre part.
1. La gestion
Le programme « Enseignement scolaire public du premier degré » est scindé en 7 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006.
a) Dépenses de personnel : une mauvaise répartition des crédits de cotisations sociales
En fin de gestion 2006, le titre 2 regroupant les dépenses de personnel a présenté un déficit de 20,94 millions d'euros en raison d'une sous-budgétisation significative des cotisations sociales sur ce programme. Ce déficit a été compensé par un décret de virement à hauteur de 26 millions d'euros, ce qui a porté le solde du programme à 5,6 millions d'euros.
b) Dépenses hors personnel : une augmentation importante des frais de déplacement
Par rapport à la prévision du projet annuel de performances 2006, la dépense de frais de déplacements a été supérieure de 36 %. Plusieurs explications sont avancées : augmentation des enseignants exerçant en service partagé dans plusieurs écoles, augmentation des déplacements des personnels d'inspection, revalorisation des conditions et des modalités des frais de déplacement.
2. L'analyse de la performance
a) Un nombre d'objectifs relativement faible
Le programme compte 4 objectifs, dont 2 concernent les résultats des élèves, et les 2 autres portent respectivement sur les enseignants et les emplois. Selon l'avis du Comité interministériel d'audit des programmes sur le présent programme 112 ( * ) , « ce nombre d'objectifs est modeste au regard du poids financier du programme ». Il suggère d'ailleurs « un nouvel objectif portant sur la modernisation de l'administration de l'école, notamment en matière d'informatisation de la gestion des personnels ».
b) Des indicateurs peu renseignés et peu fiables
Le programme regroupe 17 indicateurs, dont 6 ne sont pas renseignés 113 ( * ) . Votre rapporteur spécial souligne qu'il s'agit, majoritairement, des indicateurs associés aux résultats des élèves, ce qui signifie que la politique éducative ne peut pas, en l'état actuel du rapport annuel de performances (RAP), être appréciée, notamment au regard des objectifs du socle commun de connaissances défini par la loi pour l'avenir de l'école.
7 indicateurs apparaissent peu fiables, soit parce qu'ils n'ont pas encore pu être chiffrés, soit parce que leur chiffrage n'est pas encore définitif, soit parce qu'ils sont provisoires ou destinés à ne plus figurer dans les RAP suivants.
c) Une interprétation peu aisée de certains indicateurs
S'agissant des indicateurs renseignés, votre rapporteur spécial souhaite commenter les indicateurs suivants.
Le premier indicateur concerne la proportion d'élèves entrés en 6 ème avec au moins un an de retard. Les chiffres indiqués sur les trois dernières années (2004-2006) témoignent d'une diminution des élèves ayant déjà redoublé avant d'entrer au collège. Ce constat ne signifie pas nécessairement que le niveau des élèves se soit amélioré. En effet, cela peut refléter des choix stratégiques opérés afin d'abaisser le taux de redoublement qui est, en France, un des plus élevés de l'OCDE. La MI-SE en place des programmes personnalisés de réussite éducative (PPRE), créés par la loi pour l'avenir de l'école du 23 avril 2005, devrait contribuer à diminuer le taux de redoublement, puisque les nouvelles orientations du ministère consistent à prendre en charge, de manière individualisée, un élève à qui le redoublement, comme l'ont montré de nombreuses études, n'est pas forcément bénéfique.
L'indicateur concernant l'apprentissage de la langue allemande est, quant à lui, soumis à des problématiques de moyens, puisque les académies qui souhaitent mettre en place un apprentissage de ladite langue en 6 ème ne peuvent pas le faire sans proposer, parallèlement, l'apprentissage de l'anglais.
L'indicateur relatif aux crédits de formation consacrés à la spécialisation des personnels d'adaptation et d'intégration scolaires est peu pertinent, puisque ses crédits ne retracent que les crédits de financement de dépassement et d'hébergement des stagiaires et ne prennent pas en compte la rémunération des stagiaires en formation.
B. LE PROGRAMME « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ »
Le programme « Enseignement scolaire public du second degré » est scindé en 14 actions.
1. La gestion
a) Dépenses de personnel : une surbudgétisation
L'examen des crédits relevant du titre 2 fait apparaître une sur-budgétisation de l'ordre de 145,6 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiales et de 31,7 millions d'euros par rapport aux crédits disponibles.
Les principales raisons tiennent à la sur-budgétisation des lignes de cotisations sociales (sous-budgétées sur d'autres programmes), ainsi que des lignes afférentes aux dispositifs de congé de fin d'activité et de l'allocation pour perte d'emploi, qui se sont révélés être moins onéreux.
Crédits de paiement du titre 2
(en millions d'euros)
|
Titre 2 |
LFI |
Crédits ouverts |
Crédits consommés |
Excédent |
|
CP |
27 525,8 |
27 411,9 |
27 380,2 |
31,7 |
b) Dépenses hors personnel : quelle pertinence pour les 14 actions ?
Cette première année d'exécution en mode LOLF a mis en évidence des difficultés d'imputation, chaque académie ayant sa propre politique d'imputation par rapport aux 14 actions présentées dans les documents budgétaires. Ainsi 9 académies n'ont imputé aucune dépenses sur l'action 14 « subventions globalisées aux EPLE » ou 6 « Besoins éducatifs particuliers »; elles ont en revanche eu recours à d'autres actions.
Compte tenu de ces différences d'imputation, votre rapporteur spécial s'interroge sur les moyens dont disposent le ministère pour établir in fine le coût de certains dispositifs ou de certaines actions.
Les crédits du programme se sont répartis de la manière suivante en 2006 :
Source : rapport
annuel de performances, annexe à la loi de règlement pour
2006
2. L'évaluation de la performance
a) Un exercice difficile
Le présent programme est assorti de 7 objectifs et de 37 indicateurs. Le nombre d'indicateurs est proportionnel à l'importance du programme qui est le premier programme en termes de crédits. Sur 37 indicateurs, 20 sont renseignés, 8 sont non renseignés et 9 sont partiellement renseignés.
Il souligne également que de nombreux indicateurs ne se prêtent pas à l'exercice de comparaison entre la prévision et la réalisation puisque 40 % d'entre eux ne proposent aucune cible pour 2006, et d'autres, en dépit d'une cible affichée, n'affichent pas de réalisation. L'exercice est donc, pour cette première année, quelque peu rendu difficile.
b) L'objectif n° 1 : conduire le maximum d'élèves aux niveaux de compétences attendues en fin de scolarité et à l'obtention des diplômes correspondants
Sur 37 indicateurs que compte le programme, 15 indicateurs concernent le premier objectif , qui intéresse particulièrement votre rapporteur spécial puisqu'il s'attache à évaluer en principe les acquis des élèves. Sur ces 15 indicateurs, 7 ne sont pas renseignés au titre de l'exécution 2006 et 9 au total ne peuvent pas se prêter à l'exercice de la comparaison stricto sensu prévision 2006 /exécution 2006.
S'agissant des indicateurs pouvant être appréciés, votre rapporteur spécial note en particulier :
- l'amélioration, au delà de la prévision, du taux d'accès au baccalauréat, soit en 2006, 64,2 % d'une classe d'âge. Toutefois, on note depuis 2004, une diminution du taux d'accès baccalauréat technologique en faveur du baccalauréat professionnel et général. Cette évolution, si elle devait se confirmer, pourrait être préoccupante car le baccalauréat technologique est une des voies d'accès à l'enseignement supérieur, notamment au sein de formations professionnalisantes bénéficiant d'une bonne reconnaissance sur le marché du travail.
- l'augmentation, au-delà de la prévision, de bacheliers généraux issus de familles appartenant à des CSP défavorisées ;
- des résultats encore inférieurs en ce qui concerne les actions menées en faveur des filières scientifiques et techniques en classe de terminale, la proportion d'élèves choisissant ces filières ayant augmenté entre 2005 et 2006 mais pas de manières suffisante pour atteindre l'objectif. Le même constat est fait pour la proportion de filles en classe de terminales des filières scientifiques et techniques.
Votre rapporteur spécial relève que les indicateurs permettant de mesurer les acquis des élèves ne sont pas renseignés.
C. LE PROGRAMME « VIE DE L'ÉLÈVE »
Le programme « Vie de l'élève » est scindé en 5 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006.
1. La gestion
Source : rapport
annuel de performances - annexe au projet de loi de règlement pour
2006
a) Dépenses de personnel : un excédent
L'excédent dégagé par rapport aux crédits ouverts a été, en ce qui concerne les dépenses de personnel, de 21,46 millions d'euros. Cette situation découle notamment d'une économie résultant du processus de transfert aux collectivités territoriales des personnels techniciens, ouvriers et de service, d'une diminution de l'allocation pour perte d'emploi, d'un nombre de départs plus importants de MI-SE. Ces économies ont en particulier servi à financer la sous-budgétisation des lignes de cotisations sociales.
L'excédent a donné lieu à une mesure de fongibilité asymétrique à hauteur de 19,4 millions d'euros, le reste n'ayant pas été utilisé (2,06 millions d'euros).
b) Dépenses hors personnel : des besoins de financements initialement non identifiés.
Le programme a dû faire faire face à des besoins de financement non identifiés, tels que la MI-SE en place de nouveaux dispositifs (recrutements d'emplois de vie scolaire dans le premier degré), des restes à payer de la gestion 2005 concernant le chômage des jeunes ou les bourses, des problèmes liés à des questions de périmètre entre le titre 2 et le hors titre 2.
Les mesures de fongibilité asymétrique, le dégel de la réserve de précaution et l'utilisation des reliquats des crédits des établissements ont permis de répondre à ces tensions.
Votre rapporteur spécial relève que les principales actions menées du programme ont été MI-SEs en oeuvre, puisque les aides en faveur des élèves boursiers méritants ont augmenté, les assistants pédagogiques ont été implantés et l'accompagnement des élèves handicapés a progressé.
2. L'évaluation de la performance : des résultats « préoccupants »
Le présent programme compte 4 objectifs assortis de 10 indicateurs, dont 1 n'est pas renseigné 114 ( * ) , et 4 partiellement renseignés. Selon le directeur général de l'enseignement scolaire responsable du programme « Vie de l'élève », « les résultats relatifs aux deux premiers objectifs [faire respecter l'école et ses obligations, promouvoir la santé des élèves] apparaissent préoccupants car nettement en-deçà de ce qui était attendu ».
Ainsi, le taux d'absentéisme s'est dégradé, entre 2004 et 2006, au collège comme au lycée. Le taux d'absentéisme aurait augmenté de 55 % au collègue entre 2004 et 2006, et de 10 % au lycée. De même, les actes de violence n'auraient pas diminué à hauteur des espérances. A cet égard, votre rapporteur spécial s'interroge sur la fiabilité de cet indicateur qui se fonde sur le logiciel SIGNA et dont la pertinence a été, plusieurs fois, remise en cause. En effet, la hiérarchisation de la gravité des faits ne paraissait pas évidente, tout comme le nombre d'actes de violence signalés restait tributaire de la volonté de chaque chef d'établissement à rendre publics et à comptabiliser certains actes de violence.
Votre rapporteur spécial note cependant que l'absentéisme et la violence scolaire font l'objet d'une attention accrue de la part du responsable du programme et des autorités déconcentrées au regard du bilan exposé dans le rapport annuel de performances.
S'agissant de la promotion de la santé des élèves, votre rapporteur spécial relève la diminution des élèves de 6 ans ayant bénéficié d'un bilan de santé : en 2006, 70,9 % desdits élèves ont passé ce bilan contre 73,5 % en 2005, et contre 75 % en valeur cible proposé par le projet annuel de performances. Cette diminution, bien que les situations soient très différentes entre les académies, repose sur des facteurs qui attirent l'attention de votre rapporteur spécial : insuffisance de médecins scolaires, difficultés de recrutement de médecins vacataires, problématique des départements très ruraux, nécessité de suivre les enfants très en difficultés, augmentation de la charge de travail liée à l'intégration croissante des enfants handicapés ou à l'accompagnement individuel d'enfants malades.
L'objectif « Contribuer à l'amélioration de la qualité de vie des élèves » ne peut faire l'objet d'aucune appréciation compte tenu de l'indisponibilité des résultats pour 2006. Votre rapporteur spécial espère que les problèmes des calendriers pourront être solutionnés l'année prochaine.
D. LE PROGRAMME « ENSEIGNEMENT PRIVÉ DU PREMIER ET DU SECOND DEGRÉS »
Le programme « Enseignement privé du premier et du second degrés » est scindé en 12 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006.
1. La gestion
a) Une surévaluation de certains postes de dépenses de personnel
Les crédits du titre 2 ont été surévalués concernant le financement du régime de retraite temporaire des enseignants du privé et le passage des personnels au régime général de sécurité sociale des fonctionnaires. L'excédent a fait l'objet d'une part d'une mesure d'annulation en loi de finances rectificatives (40 millions d'euros) et d'autre part l'objet d'une mesure de fongibilité asymétrique vers les crédits hors titre 2 (7,8 millions d'euros).
b) Un dégel quasi intégral de la réserve de précaution
Les crédits ne relevant pas du titre 2 sont particuliers sur ce programmes car ils financent des dépenses réglementées et ayant un caractère obligatoire telles que le forfait externat ou les bourses. Cette particularité a conduit à un dégel quasi intégral de la MI-SE en réserve de précaution.
Il convient également de noter que pour la première fois la revalorisation du forfait d'externat (22,3 millions d'euros) a pu être financée en gestion alors que précédemment elle était financée par une ouverture de crédits en loi de finances rectificatives. Ce financement en gestion a notamment pu être faisable grâce à une mesure de fongibilité asymétrique (7,8 millions d'euros) rendue possible par la situation excédentaire constatée en fin de gestion sur le titre 2. Ceci a permis d'améliorer les conditions de rémunération des personnels non enseignants. Votre rapporteur spécial observe que la mise en oeuvre de la LOLF permet des améliorations.
Source : rapport
annuel de performance, annexe au projet de loi de règlement pour
2006
2. L'évaluation de la performance
Le programme « Enseignement privé du premier et du second degrés » constitue un programme miroir des deux précédents programmes concernant l'enseignement public. Il reprend, à ce titre, les objectifs et les indicateurs de ces programmes, sauf en ce qui concerne les indicateurs spécifiquement liés à des obligations de service public comme, par exemple, « Promouvoir un allongement équilibré du territoire éducatif en optimisant les moyens alloués ».
Il reprend donc 5 objectifs et 25 indicateurs, dont 40 % ne sont pas renseignés. Votre rapporteur spécial note, avec inquiétude, que peu de renseignements sont donnés sur la future disponibilité de ces informations.
De l'avis même du responsable du programme « l'appréciation de la performance au regard des objectifs affichés dans le PAP année 2006 se révèle délicate car de nombreux indicateurs, complexes à construire, ne sont pas encore renseignés pour 2006 ». Ainsi les objectifs « Accroître la réussite scolaire des élèves à besoins éducatifs particuliers » et l'objectif « Favoriser la poursuite d'études ou l'insertion professionnelle des jeunes à l'issue de leur scolarité secondaire » ne peuvent pas être appréciés
E. LE PROGRAMME « SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE L'ÉDUCATION NATIONALE »
1. La gestion
Le programme « Soutien de la politique de l'éducation nationale » est scindé en 10 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006.
Source : rapport
annuel de performances, annexe au projet de loi de règlement pour
2006
a) Les dépenses de personnel : la question des dépenses d'indemnisation des membres de jurys d'examens et de concours
L'emploi des crédits du titre 2 fait apparaître un excédent de 10,93 millions d'euros, dont 4,8 millions d'euros ont fait l'objet d'une mesure de fongibilité asymétrique. 6,13 millions n'ont pas été utilisés en raison de difficultés de fin de gestion dans le cadre des dépenses d'indemnisation des membres de jurys. Votre rapporteur spécial aurait souhaité que cet état de fait soit davantage explicité.
b) Les dépenses hors personnel : la question des restes à payer
S'agissant des dépenses hors personnel, le rapport annuel de performances mentionne la politique volontariste de résorption des restes à payer , ces derniers passant en fin de gestion 2006 de 61,43 millions d'euros à 37,05 millions d'euros. Les principaux postes concernés sont les frais de changement de résidence, les frais liés aux examens et concours, les frais de fonctionnement général.
2. L'évaluation de la performance
4 objectifs sont attachés à ce programme, assortis de 17 indicateurs. 10 indicateurs ne sont pas renseignés en ce qui concerne la réalisation 2006.
Le taux de renseignement est très inégal. Ainsi l'objectif n° 4 « Développer l'évaluation des politiques éducatives et celle des structures qui les mettent en oeuvre » n'est pas du tout évalué par les 3 indicateurs qui lui sont rattachés.
En revanche, l'objectif de réussite de la programmation et de la gestion des grands rendez-vous de l'année scolaire est suffisamment renseigné pour permettre à votre rapporteur spécial de faire les remarques suivantes.
S'agissant du nombre de postes d'enseignants non pourvus à la rentrée scolaire , il est loin d'être satisfaisant puisque, en 2006, c'étaient 1.846 postes d'enseignants du second degré qui n'étaient pas pourvus à la rentrée scolaire, contre 1.742 en 2005. De même, la durée moyenne de vacances de postes dans le second degré est passée de 15,73 jours à 17,5 jours.
Cependant, cette dégradation des indicateurs ne serait qu'apparente puisque le nombre de postes vacants aux rentrées 2005 et 2006 reste stable en pourcentage par rapport au nombre de postes définitifs en établissements.
S'agissant du coût des examens des élèves et des concours de personnels 115 ( * ) , votre rapporteur spécial note qu'un certain nombre de mesures de rationalisation sont en cours (dématérialisation des états de frais, nouveau schéma de répartition des tâches), et que par conséquent, les résultats seront ressentis ultérieurement.
Votre rapporteur spécial note également, s'agissant de l'objectif n°2 (assurer l'adéquation des compétences aux qualifications requises), que le nombre de professeurs surnuméraires a diminué entre 2005 et 2006, passant de 3.418 à 3.000. Parallèlement, la mobilisation de ces professeurs a augmenté de 12 points entre 2005 et 2006.
F. LE PROGRAMME « ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE »
1. La gestion
Le programme « Enseignement technique agricole » est scindé en 5 actions, dont les crédits se sont répartis de la façon suivante en 2006.
Source : rapport
annuel de performance, annexe au projet de loi de règlement pour
2006
a) Dépenses de personnel : une sous exécution
L'enseignement technique agricole a consommé en dépenses de personnel (titre 2) 822,75 millions d'euros de crédits de paiement soit un taux d'exécution de 94, 7 %.
Cette situation résulte notamment du sur-calibrage de certaines lignes de dépenses, des économies liées à des départs en retraite plus élevés que prévus mais aussi des retards dans l'exécution de dépenses spécifiques en raison de nouvelles procédures de paiement liées à la LOLF.
b) Dépenses hors personnel : une sur-exécution
L'enseignement technique agricole a consommé en dépenses hors titre 2, 441,55 millions d'euros de crédits de paiement, soit un taux d'exécution de 105 %.
Votre rapporteur spécial souhaite retracer précisément la gestion de ces crédits car la dotation 2006 de ce programme avait fait l'objet d'importants amendements parlementaires lors de l'examen du PLF 2006.
30,5 millions de crédits supplémentaires avaient été votés par l'Assemblée nationale et le Sénat. Le rapport annuel de performances indique que ces crédits ont été ventilés de la manière suivante : 15,5 millions d'euros à « l'enseignement privé du rythme approprié », 8 millions d'euros à « l'enseignement privé du temps plein », 6 millions d'euros au titre des bourses sur critères sociaux, un million d'euros pour les assistants d'éducation. La MI-SE en réserve de 5 % des crédits au titre de la réserve de précaution début 2006 aurait pu compromettre cet abondement (14,9 millions d'euros gelés sur trois des quatre lignes ci-dessus mentionnées). Toutefois 10 millions ont été « dégelés » fin 2006 et intégralement utilisés sur les trois lignes concernées par les amendements parlementaires.
Selon le RAP, les amendements parlementaires ont permis de contenir ou de réduire les reports de charge existant à la fin 2005 :
- ainsi, le report de charges constaté sur la subvention de fonctionnement des établissements du temps plein a été réduit de plus de moitié entre la fin 2005 et la fin 2006 ;
- la croissance du report de charges sur les établissements du rythme approprié a pu être ralentie ;
- enfin, le report de charges sur les bourses a également été réduit de plus de la moitié entre fin 2005 et 2006.
2. L'évaluation de la performance
Le programme compte 5 objectifs, assortis de 9 indicateurs. Sur les 5 objectifs, 2 ne sont pas évaluables en l'absence de renseignements. 4 indicateurs ne sont pas renseignés en exécution 2006.
La réalisation de l'objectif n° 3 relatif à la promotion de la formation tout au long de la vie est en constante progression puisque depuis 2004, la part des apprentis et adulte dans le flux d'inscription aux diplômes et titre délivrés par le ministère augmente dépassant même les prévisions.
L'objectif n° 1 concernant la réussite scolaire et l'insertion professionnelle ainsi que sociale enregistre également des résultats honorables, même si la réalisation 2006 est en retrait par rapport à 2005. Ainsi le taux d'insertion professionnelle 45 mois après l'obtention d'un diplôme en formation initiale est de 84,2 % en 2006 contre 84,5 % en 2005.
D'une manière générale, les résultats confirment l'efficacité de l'enseignement technique agricole, ce qui avait motivé les amendements parlementaires.
* 112 Rapport d'audit n° 2006-AI-R-52-01 - décembre 2006.
* 113 « Proportion d'élèves maîtrisant en fin d'école primaire les compétences de base en français et en mathématique », « Proportion d'élèves ayant atteint en langue étrangère le niveau A1 du cadre européen de référence », « Proportion d'élèves ayant atteint, à l'issue de leur scolarité primaire, le niveau 1 du brevet informatique et internet », « Ecart ZEP-REP/hors ZEP-REP des proportions d'élèves maîtrisant les compétences de base en français et en mathématique », « Ecart des taux d'encadrement en ZEP-REP et hors ZEP-REP », « Proportion d'élève primo-arrivant non francophones passant dans une classe ordinaire correspondant à leur âge à l'issue d'un an au plus de scolarisation en structures spécifiques ».
* 114 « Proportion d'élèves ayant obtenu au collège l'attestation de formation aux premiers secours ».
* 115 L'indicateur indique que les frais ont augmenté entre 2004 et 2005. Il n'est pas renseigné pour 2006.