MISSION « ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION »
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I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION |
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A. LES TROIS PROGRAMMES DE LA MISSION |
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B. LES OBJECTIFS MAJEURS AFFICHÉS POUR 2006 |
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II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES |
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A. LE PROGRAMME 167 : « LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE » |
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1. La gestion des crédits en 2006 |
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2. Une mesure de la performance perfectible |
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B. LE PROGRAMME 169 : « MÉMOIRE, RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE DU COMBATTANT » |
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1. Une prévision des crédits à revoir |
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2. Des résultats de la performance qui interpellent sur le calibrage des services déconcentrés |
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C. LE PROGRAMME 158 : « INDEMINISATION DES VICTIMES DE PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE » |
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D. LES OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES |
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
A. LES TROIS PROGRAMMES DE LA MISSION
Cette mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » comporte les trois programmes suivants :
- le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » qui a pour principale fonction de promouvoir l'esprit de défense et la politique de la mémoire. Il rassemble les moyens mis en oeuvre pour l'organisation de la journée d'appel de préparation à la défense (JAPD) mais aussi en faveur des visiteurs des musées et des lieux de mémoire, du public des diverses manifestations et commémorations et de la communication ;
- le programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » qui retrace l'ensemble des prestations relevant du droit à réparation ou de la reconnaissance au profit des bénéficiaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG), principalement les anciens combattants et leurs ayants cause ;
- le programme 158 « Indemnisation des victimes de persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » qui met en oeuvre la réparation prévue par les trois dispositifs mis en place depuis 1999.
Les trois programmes sont pilotés par le secrétaire général pour l'administration, M. Christian Piotre.
L'exécution budgétaire de la mission
« Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » en 2006
(en millions d'euros)
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AE |
CP |
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LFI |
Disponibles |
Consommés |
LFI |
Disponibles |
Consommés |
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Programme 167 |
294,9 |
301,5 |
289,2 |
279,3 |
287,3 |
278,2 |
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Programme 169 |
3.394,4 |
3.372,3 |
3.371,6 |
3.394,2 |
3.372,1 |
3.364,9 |
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Programme 158 |
207 |
338,5 |
326,5 |
207 |
317 |
317 |
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TOTAL |
3.895,3 |
4.012,3 |
3.987,3 |
3.880,5 |
3.976,4 |
3.960,1 |
Source : rapport annuel de performances pour 2006
B. LES OBJECTIFS MAJEURS AFFICHÉS POUR 2006
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, le gouvernement avait affiché les objectifs suivants :
- reconnaître les services rendus à la France par les anciens combattants et contribuer à compenser l'invalidité ;
- poursuivre la mise en oeuvre des actions de solidarité en leur faveur ainsi que pour leurs ayants cause ;
- favoriser la transmission de la mémoire ;
- poursuivre l'indemnisation des victimes de persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale.
Il est à regretter, que, dans ce premier RAP, les coûts complets par action de politique publique de chacun des programmes n'aient pas été renseignés.
II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES
A. LE PROGRAMME 167 : « LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE »
1. La gestion des crédits en 2006
Le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » a pour objectif de promouvoir l'esprit de défense ; il comporte quatre actions.
L'action 1 « Journée d'appel de préparation à la défense » (JAPD) regroupe les moyens de la direction du service national (DSN) et dispose de la majorité des crédits et des effectifs du programme.
Sa dépense s'est élevée à 163,7 millions d'euros en crédits de paiement, dont 133, millions d'euros de dépenses de personnels, et 174,7 millions d'euros d'AE .
L'action 2 « Politique de mémoire » est tournée en priorité vers les jeunes générations. Elle se traduit, notamment, par l'organisation des cérémonies, le soutien aux actions et publications sur la mémoire et l'entretien du patrimoine commémoratif.
Elle représente une dépense de 15,2 millions d'euros en crédits de paiement, dont 2,7 millions d'euros en dépenses de personnel, 2 millions d'euros pour les autres dépenses de fonctionnement, 3,4 millions d'euros en dépenses d'investissement et 7,1 millions d'euros en dépenses d'intervention.
L'action 3 « Promotion et valorisation du patrimoine culturel » vise à sensibiliser le public à la culture de défense par l'optimisation du patrimoine du ministère de la défense (monuments historiques, musées des trois armes, musiques, archives, bibliothèques). La dépense s'est élevée à 61,2 millions d'euros en crédits de paiement, dont 27,3 millions d'euros en dépenses de personnel et 33,7 millions d'euros pour les autres dépenses de fonctionnement.
L'action 4 « Communication » , moteur de la cohésion interne de l'armée, est également nécessaire au maintien du lien avec la nation. La dépense s'est élevée à 38 millions d'euros en crédits de paiement, dont 25 millions d'euros en dépenses de personnel et 12,6 millions d'euros pour les autres dépenses de fonctionnement.
La dépense des opérateurs s'est établie à 31,2 millions d'euros en crédits de paiement. Le RAP serait utilement enrichi par une présentation, sur un même tableau ainsi qu'ont été présentés les emplois, des subventions aux 4 opérateurs, les musées des trois armes, et l'Etablissement de communication et de production audiovisuelle de la Défense (ECPAD).
2. Une mesure de la performance perfectible
Les objectifs du programme 167 portaient, en premier lieu, sur la qualité du service offert aux usagers, mesurée au moyen d'indicateurs spécifiques, et en second lieu sur l'optimisation des moyens. Le programme dispose de 7 indicateurs .
Si l'effort fait pour mesurer la performance du programme est louable certains indicateurs restent à affiner. En revanche, les commentaires et les données chiffrées apportent, au Parlement une information satisfaisante sur le programme.
L'objectif 1 « Sensibiliser chaque classe d'âge à l'esprit de Défense par une JAPD de qualité et pour un coût maîtrisé », dispose de 3 indicateurs .
Le premier mesure la proportion de recensés pour chaque classe d'âge. Le résultat est en retrait de la valeur cible. Il est cependant limité, d'une part, par le rattrapage effectué sur les dernières années et, d'autre part, par l'aléa du flux des régularisations, la loi ne prévoyant qu'une convocation obligatoire. Pour 2007, cet indicateur a été supprimé. Il pourrait, toutefois, être envisagé un indicateur portant sur les recensés par rapport aux recensables.
L'indicateur 2 a pour objet de mesurer le taux de satisfaction de l'usager de la JAPD. La valeur cible mériterait d'être relevée, compte tenu des résultats de l'exécution 2006, nettement supérieurs aux prévisions. Il devrait être affiné pour l'avenir.
L'indicateur 3 rend compte de l'évolution de la dépense moyenne par participant. Ses prévisions ont été retraitées, en 2007, pour prendre en compte les charges de pensions. Le résultat est conforme à la valeur cible.
L'objectif 2 « Améliorer la sensibilisation à la mémoire des conflits (du point de vue du citoyen) », comportait un indicateur . Il n'a pas été renseigné et abandonné pour 2007, de même que l'objectif.
L'objectif 3 « Faciliter l'accès aux archives de la Défense (du point de vue de l'usager) », présente un indicateur , qui mesure l'indice de satisfaction des usagers. Les valeurs cibles de cet indicateur pratiquent le « yoyo ». En effet, réduit dans un premier temps à 55 %, sous prétexte de l'inadaptabilité des salles de lecture, revu à la hausse à 90 % dans un deuxième temps, il est à nouveau diminué à 70 % en PAP 2007, pour la raison, cette fois, que des travaux sont envisagés. La réalisation 2006 est présentée à 81 %.
L'objectif 4 « Accroître l'autofinancement des musées (du point de vue du contribuable) », dispose d'un indicateur , lui-même divisé en trois sous-indicateurs , qui présentent les ressources propres des 3 musées rapportées à leur coût de fonctionnement. Si, en 2006, la réalisation est supérieure à la prévision, ces données sont, tributaires des recettes, lesquelles sont variables au gré des fermetures de salles pour travaux où, pour le musée de l'air et de l'espace, de la tenue, une année sur deux, du salon du Bourget.
L'objectif 5 « Améliorer l'efficience de la communication de la défense (du point de vue du contribuable) » comporte un indicateur portant sur les recettes rapportées aux coûts de fabrication. Son résultat est très satisfaisant, même s'il ne saurait, à lui seul, rendre compte de l'efficience de l'action « Communication ».
B. LE PROGRAMME 169 : « MÉMOIRE, RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT »
1. Une prévision des crédits difficile
Le programme 169 : « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant », qui comporte cinq actions, concerne pour l'essentiel, d'une part, la reconnaissance de la qualité de pensionné et d'ancien combattant ou de victime de guerre, d'autre part, la mise en oeuvre des droits et avantages accordés à ce monde combattant.
L'action 1 « Administration de la dette viagère » a représenté la majeure partie des dépenses de la mission, soit 2.727 millions d'euros en crédits de paiement.
Pour le paiement des pensions militaires d'invalidité (PMI) la dépense s'est élevée à 2.064 millions d'euros, soit 73 millions d'euros en deçà des crédits disponibles, en raison de deux facteurs prévisionnels : d'une part, les premières mesures de décristallisation, issues de l'article 68 de la loi de finances rectificative pour 2002, dont l'impact était encore mal connu au moment des prévisions, d'autre part, une diminution du nombre des pensionnés, en exercice 2005, plus élevée que prévue en construction budgétaire pour 2006.
Cette situation a rendu possible une annulation de crédits, sur cette sous-action, de 18,7 millions d'euros dans le cadre du décret d'avance du 1 er août 2006 qui a notamment permis d'abonder le programme 158 de la mission. Cet excédent de gestion a également permis de combler l'insuffisance de dotation de la sous-action « Retraite du combattant » (voir ci-après).
Le montant des dépenses pour le paiement de la retraite du combattant, soit 663 millions d'euros, a dépassé la prévision de 23,9 millions d'euros. Cet écart est lié, pour l'essentiel, aux entrées plus nombreuses que prévues. Ainsi les versements pour la retraite du combattant ont augmenté de 43 millions d'euros par rapport à 2005, en conséquence des mesures prises en faveur des anciens combattants d'Afrique du Nord (AFN) pour assouplir les conditions d'attribution de la carte du combattant. Il est également noté que l'indice de la retraite du combattant a progressé de 33 à 35 points au 1 er juillet 2006. L'impact de cette mesure, en gestion 2006, est estimé à 6,5 millions d'euros.
L'action 2 « Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité » concerne les droits ouverts aux titulaires d'une pension militaire d'invalidité. Le montant de l'exécution s`est établi à 257 millions d'euros en CP, dont 32 millions d'euros en dépenses de fonctionnement.
Le coût des soins médicaux s'est élevé à 76,4 millions d'euros, soit 3 millions d'euros de moins que le montant des crédits prévisionnels. Les dépenses pour l'appareillage des mutilés représentent 8,5 millions d'euros et celles pour le remboursement des réductions de transport 4,9 millions d'euros.
Le remboursement, au régime général, des prestations aux invalides de guerre s'est établit à 167,2 millions d'euros, soit 3,3 millions d'euros de moins que prévu, mais avec un report de 6,4 millions d'euros de charges en gestion 2007.
L'action 3 « Solidarité » recouvre d es prestations et des avantages ouverts au monde combattant. Cette rubrique recouvre également les subventions pour charges de service public versées aux deux établissements publics opérateurs, l'Office national des anciens combattants (ONAC), et l'Institution nationale des Invalides (INI). Le montant des dépenses a atteint 317 millions d'euros en crédits de paiement , dont 47,1 millions d'euros en dépenses de fonctionnement et 270 millions d'euros en dépenses d'intervention.
La majeure partie de l'exécution concerne la majoration des rentes mutualistes, soit 247,7 millions d'euros en crédits de paiement . Son montant est supérieur de 33,8 millions d'euros aux prévisions. L'écart constaté concerne le règlement des impayés issus des exercices précédents pour un montant de 35,25 millions d'euros, les dépenses de l'exercice s'élevant à 212,5 millions d'euros. L'excédent de gestion sur les pensions militaires d'invalidité a permis de solder l'intégralité de ces reports de charges.
Les subventions versées aux deux établissements publics opérateurs représentent, pour l'ONAC 36,9 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 13,1 millions d'euros pour les dépenses sociales, et, pour l'INI, 7,3 millions d'euros.
Enfin les dépenses du Fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Indochine et d'AFN se sont limitées à 8,9 millions d'euros pour 13,2 millions d'euros accordés, permettant ainsi de contribuer à la lutte contre le chikungunya et la grippe aviaire (décret d'avance n° 2006-365 du 27 mars 2006).
L'action 4 « Entretien des lieux de mémoire » est chargée de l'entretien courant des monuments et des lieux de la mémoire combattante, tant sur le territoire national qu'à l'étranger. Celui-ci est assuré par la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS). Le montant de l'exécution s'est élevé à 11 millions d'euros dont 8,5 millions d'euros en dépenses de fonctionnement.
Enfin, l'action 5 « Soutien » regroupe les dépenses directes de soutien des actions 1, 2 et 3 et les dépenses d'administration générale des actions 1, 2, 3 et 4 du programme. Elle représente une dépense de 52,6 millions d'euros en crédits de paiement, dont 47,6 millions d'euros pour les seules dépenses de fonctionnement.
Les subventions accordées aux deux opérateurs de l'Etat, avec 60,2 millions d'euros en crédits de paiement, soit 50,4 millions d'euros pour l'ONAC et 9,8 millions d'euros pour l'INI ont été conformes aux prévisions.
2. Des résultats de la performance qui interpellent sur le calibrage des services déconcentrés
La performance du programme 169 est mesurée pour 2006 par 10 indicateurs destinés à renseigner sur la réalisation des 4 objectifs retenus pour 2006. Trois types d'indicateurs ont été définis : des indicateurs de délais, des indicateurs de coût et des indicateurs de mesure d'activité.
Par ailleurs, le secrétariat général pour l'administration conduit actuellement une réflexion sur l'évolution des services déconcentrés de la DSPRS. Devant la réduction constante du nombre de dossiers à traiter et au vu des résultats des indicateurs cette réflexion est la bienvenue et il conviendrait sans doute d'envisager un nouveau calibrage en nombre et en choix des sites des directions interdépartementales.
Certains résultats ne font pas ressortir une image très performante de l'activité. Il convient, cependant, d'encourager les efforts entrepris pour améliorer les indicateurs et d'apprécier la bonne visibilité du programme qui ressort de ce premier RAP.
L'objectif 1 « Liquider les dossiers au moindre coût, avec la meilleure efficacité et la meilleure qualité possibles (du point de vue de l'usager et du contribuable) » est renseigné par 3 indicateurs mesurant, pour les deux premiers, les nombres moyens de dossiers de pensions et de retraite du combattant traités par agent et pour le troisième le délai moyen de traitement d'un dossier de pension.
Pour les deux premiers les résultats sont en deçà des valeurs cibles, ce qui confirme l'observation ci-dessus. Pour le troisième, si le résultat est conforme aux prévisions du PAP 2006, à la suite de l'audit de modernisation, portant sur le traitement des dossiers de pensions militaires d'invalidité, un nouvel objectif a été fixé dans le PAP 2007. Il est de 380 jours pour l'année 2007 avec une cible inférieure pour 2008.
A la suite de cet audit, le ministre de la défense et le ministre délégué aux anciens combattants ont décidé un certain nombre de mesures qui doivent permettre une diminution significative, dès 2007, de l'ordre de trois mois, des délais de traitement des dossiers.
L'objectif 2 « Régler les prestations de soins médicaux gratuits et d'appareillage au moindre coût et avec la meilleure efficacité et la meilleure qualité possibles (du point de vue de l'usager et du contribuable) » dispose, également, de 3 indicateurs mesurant, pour les deux premiers, les nombres moyens de dossiers de soins médicaux gratuits et d'appareillage traités par agent et pour le troisième le délai moyen de traitement d'un dossier d'appareillage.
Le résultat du premier indicateur, très inférieur à la prévision, confirme les observations précédentes. Celui du deuxième est au dessus de la cible, trop prudente, qui a été révisée dans le PAP 2007. Si le délai du troisième s'est allongé par rapport à 2005, la cible pour 2006 n'ayant pas été définie, il est cependant constaté une augmentation de 34 % du nombre total de dossiers d'appareillage traités d'une année sur l'autre.
L'objectif 3 « Fournir les prestations de l'ONAC au moindre coût et avec la meilleure efficacité possible (du point du contribuable) » est mesuré par deux indicateurs.
Si le résultat du premier indicateur, mesurant le coût moyen par acte de solidarité, est au dessus de la prévision celle-ci a cependant été relevée dans le PAP 2007. Le mauvais résultat du second indicateur, concernant le nombre moyen de dossiers de cartes et titres traités par agent, confirme là aussi une baisse d'activité et les observations précédentes.
L'objectif 4 « Fournir les prestations médicales, paramédicales et hôtelières aux pensionnaires et aux hospitalisés de l'INI au meilleur rapport qualité-coût (du point de vue de l'usager et du contribuable) » devait être mesuré par deux indicateurs encore en construction et qui n'ont pas été renseignés. Ces deux indicateurs ont été remplacés, à compter du PAP 2007, par un indicateur plus pertinent : le coût de la journée d'un pensionnaire de l'INI.
C. LE PROGRAMME 158 : « INDEMNISATION DES VICTIMES DE PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE »
Ce programme 158 recouvre trois dispositifs d'indemnisation :
- l'indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait de législations antisémites,
- l'indemnisation des orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites,
- l'indemnisation des orphelins dont les parents ont été victimes d'actes de barbarie.
Le paiement des indemnisations est assuré par l'ONAC. Pour les trois dispositifs, il est constaté un règlement favorable, au 31 décembre 2006 de plus de 58.000 dossiers, soit 74 % des demandes. Fin 2007, la quasi-totalité des bénéficiaires potentiels des dispositifs d'indemnisation des orphelins devraient avoir fait valoir leurs droits.
A compter du 1 er janvier 2007, la responsabilité de ce programme n'incombe plus au secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense, mais désormais au secrétaire général du Gouvernement.
L'action 1 « Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation » rassemble les deux premiers dispositifs. Elle a représenté une dépense de 122,5 millions d'euros en crédits de paiements, pour 80,7 millions d'euros prévus en loi de finances initiale (LFI) .
La dépense de l'action 2 « Indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la seconde guerre mondiale » s'est élevée à 194,5 millions d'euros en crédits de paiement, pour 126,3 millions d'euros prévus en LFI .
Compte tenu de l'afflux des demandes d'indemnisation qui s'est révélé très supérieur aux estimations initiales, la dotation du programme 158 s'est avérée insuffisante pour l'exercice 2006. Le décret d'avance du 1 er août 2006 a comblé les insuffisances et permis de terminer la gestion sans report de charges. Ce mouvement a abondé le programme de 110 millions d'euros en crédits de paiement.
D. LES OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES
En ce qui concerne le programme 169 la Cour des comptes a constaté, malgré la mise en oeuvre de la LOLF et ses recommandations en faveur de réformes, une dégradation de l'information tant sur les opérations de gestion que sur le résultat obtenu. Elle a également jugé que les services n'étaient toujours pas en mesure de disposer de prévisions des effectifs budgétaires (faute d'avoir réalisé les projections démographiques plusieurs fois recommandées par la Cour et par la direction du budget) et que le ministère ne connaissait pas non plus le montant réel de ses dépenses de personnel.
Elle a également estimé que le programme 158 reposait sur un montage administratif compliqué, multipliant les acteurs et probablement les coûts de gestion et que son efficacité marquée par une sous-estimation de la dépense de l'ordre de 50 %, n'était pas démontrée.