EXPOSÉ GÉNÉRAL
« Car nous avons en France plus de lois que tout le reste du monde ensemble, et plus qu'il n'en faudrait à régler tous les mondes d'Épicure... Qu'ont gagné nos législateurs à choisir cent mille espèces et faits particuliers et à y attacher cent mille lois ? Ce nombre n'a aucune proportion avec l'infinie diversité des actions humaines (...) . Les lois les plus désirables, ce sont les plus rares, plus simples et générales.» (Montaigne, Essais, livre III, chapitre 13 - 1580-1588) 1 ( * ) .
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi en première lecture d'une proposition de loi n° 20 (2007-2008) relative à la simplification du droit, déposée à l'Assemblée Nationale le 21 septembre 2007 par MM. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois, Etienne Blanc et Yves Jégo.
Adopté par l'Assemblée nationale le 9 octobre 2007, ce texte s'inscrit dans une démarche ambitieuse, cohérente et pérenne, initiée par les lois n° 2003-591 du 2 juillet 2003 et 2004-1343 du 9 décembre 2004 et désormais érigée en priorité absolue par le Gouvernement et le Parlement.
Conforme à l'objectif constitutionnel d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, la simplification du droit répond également à une attente forte de nos concitoyens, déroutés par l'abondance et la complexité des normes, de nos entreprises, freinées dans leurs initiatives par la multiplicité des démarches administratives à accomplir, et des administrations publiques elles-mêmes, conscientes que l'inflation des textes et leur insuffisante clarté nuisent à l'efficacité de l'action des pouvoirs publics et en augmentent sensiblement le coût.
La proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale comporte diverses mesures concrètes de simplification qui concernent chacune de ces catégories et présente deux particularités qui méritent d'être saluées : la réalisation par le gouvernement de plusieurs études d'impact et l'abrogation de textes obsolètes.
Approuvant la plupart des dispositions proposées, votre commission vous propose de les modifier et de les compléter par d'autres mesures de simplification. Après avoir brièvement retracé la genèse de ce vaste chantier, votre rapporteur évoquera également les travaux qui restent à réaliser dans l'avenir.
I. LA NÉCESSITÉ DE POURSUIVRE LA SIMPLIFICATION DU DROIT
Démarche politique, la simplification du droit est également un objectif juridique à part entière comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003.
Examinant la conformité à la Constitution de la loi n° 2003-591 de 2003, le Conseil constitutionnel a précisé que les mesures de simplification et de codification du droit, répondaient « à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi 2 ( * ) ». Les neuf sages ont, en effet, considéré que seule une connaissance suffisante par les citoyens des normes qui leur sont applicables assure à la fois l'effectivité de l'égalité devant la loi énoncée à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, la garantie des droits requise par son article 16 et l'exercice des droits et libertés prévus par ses articles 4 et 5.
Une partie de la doctrine estime également que la simplification du droit obéit à une nouvelle interprétation d'une des lois fondamentales du service public (lois dites de Louis Rolland), à savoir les principes de mutabilité et d'adaptation constante. Dès lors que l'intérêt général commande un accès plus aisé et plus rapide à l'ordonnancement juridique, les pouvoirs publics doivent en tirer toutes les conséquences.
Le Conseil d'Etat a exprimé cette exigence avec force en utilisant, dès 1991 dans son rapport public, une formule qui avait frappé les esprits : « quand la loi bavarde, le citoyen ne l'écoute plus que d'une oreille distraite » 3 ( * ) . Il lança une nouvelle alerte dans son rapport public de 2006, consacré à la sécurité juridique et à la complexité du droit.
Ce message a été entendu par le législateur qui, à deux reprises en 2003 et 2004, a adopté des lois de simplification. Il s'agit à présent de s'appuyer sur les précédents réussis de simplification pour poursuivre ce vaste chantier.
A. DEUX PRÉCÉDENTS LÉGISLATIFS COURONNÉS DE SUCCÈS
1. La loi du 2 juillet 2003
Insufflant une dynamique résolument novatrice, la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit a permis d'apporter, dans des domaines très variés, de nombreuses simplifications. En particulier, ont été allégées les formalités dans le domaine sanitaire et social ainsi que les démarches des usagers et des entreprises 4 ( * ) .
Ces simplifications sont intervenues par des mesures d'application directe, ainsi que par de nombreuses habilitations prises sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, tendant notamment à poursuivre l'effort de codification du droit entrepris depuis 1989. Il faut noter, à cet égard, que la quasi-totalité des habilitations a été utilisée par le Gouvernement, dans les délais et les conditions prévues par cette loi, trente et une ordonnances ayant été publiées lors de la session 2003-2004.
2. La loi du 9 décembre 2004
La loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 a opéré de nombreuses simplifications de la législation, par voie d'ordonnances ou par des mesures d'application directe. Elle a également poursuivi le travail de codification en habilitant le Gouvernement à créer ou modifier de nombreux codes 5 ( * ) . Une large part des habilitations accordées par la loi de 2004 a été utilisée par le Gouvernement dans les délais et les conditions prévues. Soixante-quatre ordonnances ont ainsi été publiées (cinquante et une au cours de la session 2004-2005 et treize au cours de la session 2005-2006). Deux habilitations non utilisées par le Gouvernement dans les délais impartis ont été renouvelées par des lois postérieures. Seules neuf habilitations prévues par la loi du 9 décembre 2004 n'ont finalement pas été utilisées par le Gouvernement.
* 1 Edition Pléiade, Gallimard, 2007, p. 1112.
* 2 Cet objectif ayant été consacré par les décisions n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, Loi portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes, et n° 2001-455 DC du 12 janvier 2002, Loi de modernisation sociale.
* 3 Rapport public du Conseil d'Etat consacré à la sécurité juridique.
* 4 Voir le dossier législatif et, en particulier, le rapport n° 266 (2002-2003) de M. Bernard SAUGEY, fait au nom de la commission des lois, déposé le 30 avril 2003 : http://www.senat.fr/dossierleg/pjl02-262.html .
* 5 Voir le dossier législatif et, en particulier, le rapport n°° 5 (2004-2005) de M. Bernard SAUGEY, fait au nom de la commission des lois, déposé le 7 octobre 2004 : http://www.senat.fr/rap/l04-005/l04-005.html .