CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS DE SIMPLIFICATION RELATIVES AUX PARTICULIERS
Article 2 - (art. 4 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971, art. 83 de la loi n° 90-85 du 23 janvier 1990, art. L. 144-3 du code de la sécurité sociale) Possibilité d'être assisté ou représenté par son concubin ou son partenaire d'un PACS devant diverses juridictions
Cet article a pour objet de permettre à une personne d'être assistée ou représentée, devant diverses juridictions, par son concubin ou la personne avec laquelle elle a conclu un pacte civil de solidarité.
1. Le droit en vigueur
Si la présence personnelle des parties à un procès civil a pendant longtemps été exigée et l'est encore, en principe, dans les procédures dites « orales », elles ont progressivement reçu la possibilité d'être assistées ou représentées.
La mission d'assistance en justice emporte « pouvoir et devoir de conseiller la partie et de présenter sa défense sans l'oblige r » ( article 412 du nouveau code de procédure civile ). Le mandat de représentation en justice entraîne, quant à lui, « pouvoir et devoir d'accomplir au nom du mandant les actes de la procédure » et, sauf disposition ou convention contraire, mission d'assistance ( articles 411 et 413 du nouveau code de procédure civile ).
Le droit d'être assisté d'un défenseur constitue, au titre des droits de la défense, un droit fondamental protégé tant par la Constitution que par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
La représentation en justice est devenue en principe obligatoire devant le tribunal de grande instance ( article 751 du nouveau code de procédure civile ), en appel ( article 899 du nouveau code de procédure civile ) et en cassation ( article 975 du nouveau code de procédure civile ). Ce principe souffre toutefois de nombreuses exceptions, à chacun des stades de la procédure.
L'article 4 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques a attribué aux avocats le monopole de l'assistance et de la représentation en justice sous réserve, d'une part, des compétences reconnues aux avoués près les cours d'appel et aux avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, d'autre part, des règles spécifiques en vigueur à la date de la publication de la loi.
« Art. 4. -Nul ne peut, s'il n'est avocat, assister ou représenter les parties, postuler et plaider devant les juridictions et les organismes juridictionnels ou disciplinaires de quelque nature que ce soit, sous réserve des dispositions régissant les avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation et les avoués près les cours d'appel .
« Les dispositions qui précèdent ne font pas obstacle à l'application des dispositions législatives ou réglementaires spéciales en vigueur à la date de publication de la présente loi et, notamment, au libre exercice des activités des organisations syndicales régies par le code du travail ou de leurs représentants, en matière de représentation et d'assistance devant les juridictions sociales et paritaires et les organismes juridictionnels ou disciplinaires auxquels ils ont accès. »
Ainsi, les parties se défendent en principe elles-mêmes devant le tribunal d'instance mais peuvent être assistées ou représentées ( article 827 du nouveau code de procédure civile ) : par un avocat, leur conjoint, leurs parents ou alliés en ligne directe ou en ligne collatérale jusqu'au troisième degré inclus ou une personne exclusivement attachée à leur service personnel ou à leur entreprise. L'Etat, les départements, les communes et les établissements publics peuvent, quant à eux, se faire représenter ou assister par un fonctionnaire ou un agent de leur administration. Le représentant, s'il n'est avocat, doit justifier d'un pouvoir spécial, lui permettant de faire ou accepter un désistement, d'acquiescer, de faire, accepter ou donner des offres, un aveu ou un consentement ( article 828 du nouveau code de procédure civile ).
Ces dispositions étaient en vigueur au moment de la publication de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971. Elles ont ensuite été rendues applicables aux procédures devant le juge de l'exécution ( article 10 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles de l'exécution ) et devant les juridictions de proximité ( article 7 de la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice). Précisons qu'en matière de saisie immobilière, la représentation des parties par un avocat est en principe obligatoire devant le juge de l'exécution ( article 16 de l'ordonnance n° 2006-461 du 21 avril 2006 réformant la saisie immobilière et article 5 du décret n° 2006-936 du 27 juillet 2006 relatif aux procédures de saisie immobilière et de distribution du prix d'un immeuble ).
Des règles similaires, elles aussi prévues avant la publication de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971, existent pour le tribunal paritaire des baux ruraux ( article 884 du nouveau code de procédure civile ), le conseil de prud'hommes ( article R. 516-5 du code du travail ), le tribunal du contentieux de l'incapacité , le tribunal des affaires de sécurité sociale et la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail ( article L. 144-3 du code de la sécurité sociale ), avec des différences tenant compte des spécificités de chaque juridiction.
Ces règles ont toutefois pour point commun de ne pas prévoir la possibilité, pour une partie à un litige, d'être assistée ou représentée par son concubin ou la personne avec laquelle elle a conclu un pacte civil de solidarité , qui ont reçu une existence légale avec la loi n° n° 99-944 du 15 novembre 1999. Cette possibilité n'existe actuellement implicitement que devant le tribunal de commerce , devant lequel les parties ont la faculté de se faire assister ou représenter par toute personne de leur choix ( article 853 du nouveau code de procédure civile ).
Cette situation a été dénoncée tant par le Médiateur de la République, dans son rapport annuel pour 2006, que par l'Association nationale des juges d'instance, au nom des évolutions de la société : près d'un couple sur six vit aujourd'hui en concubinage, contre moins de 3 % en 1970, et huit pactes civils de solidarité sont signés chaque année quand cent mariages sont célébrés 15 ( * ) . Au total, 280.775 pactes civil de solidarité ont été enregistrés (et un peu plus de 38.000 dissous) entre 1999 et 2006.
Dans un courrier adressé au mois d'août 2007 au président de votre commission des lois, M. Philippe Florès, co-président de l'Association nationale des juges d'instance, souligne qu'une réforme consistant à permettre à une personne d'être représentée devant le tribunal d'instance par son concubin ou la personne avec laquelle elle a conclu un pacte civil de solidarité mettrait fin à une « situation difficilement compréhensible pour les particuliers », qui ont tendance à confondre la notion de conjoint et de concubin, et « ne nuirait pas réellement au monopole des avocats car l'expérience démontre qu'en cas de refus de l'intervention du concubin comme mandataire en justice, la personne qui souhaitait se faire ainsi représenter en justice est, le plus souvent, défaillante à l'audience suivante ».
Il ajoute que : « la représentation en justice par les proches est souvent utilisée par les défendeurs dans le cadre d'actions en paiement de crédits impayés ou d'expulsions locatives. Ces personnes, souvent résignées quant à leur sort, viennent devant le tribunal exposer leurs difficultés quotidiennes. Leur présence physique est d'autant plus appréciable pour le juge qu'elle permet de mieux appréhender les données matérielles du litige et donc d'adapter la décision aux situations respectives des parties (octroi de délais, aménagement des conditions d'expulsion, suspension de la clause résolutoire, lutte contre les logements indécents...). »
Les articles 22 et 31 d'un décret n° 98-1231 du 28 décembre 1998 avaient prévu la possibilité, pour une partie devant le tribunal d'instance ou le juge de l'exécution, d'être assistée ou représentée par son concubin ou par une personne n'étant pas exclusivement attachée à son service personnel ou à son entreprise. Ils furent cependant annulés par le Conseil d'Etat , dans un arrêt du 6 avril 2001 , au motif que les dispositions proposées relevaient du domaine de la loi puisqu'elles apportaient une nouvelle dérogation au monopole reconnu aux avocats par l'article 4 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971.
Seule une loi peut donc prévoir la possibilité d'être assisté ou représenté en justice par son concubin ou la personne avec laquelle on a conclu un pacte civil de solidarité.
2. Le dispositif proposé
Dans sa rédaction initiale, l'article 2 de la proposition de loi présentée par MM. Jean-Luc Warsmann, Etienne Blanc et Yves Jégo tendait à modifier directement les articles 828 et 884 du nouveau code de procédure civile, afin de permettre aux parties d'être assistées ou représentées par leur concubin ou leur partenaire d'un pacte civil de solidarité devant les juridictions d'instance et de proximité -par extension, et sauf en matière de saisie immobilière, devant le juge de l'exécution- ainsi que devant le tribunal paritaire des baux ruraux.
Reprenant les dispositions proposées dans un premier paragraphe (I), sans les modifier, le texte adopté par la commission des lois y ajoutait un second paragraphe (II) tendant à compléter le premier alinéa de l'article 4 de loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971, afin d'y mentionner cette nouvelle dérogation supplémentaire au monopole des avocats.
La rédaction finalement retenue par l'Assemblée nationale en première lecture résulte d'un amendement présenté à titre personnel par M. Etienne Blanc, rapporteur de la proposition de loi, et d'un sous-amendement du gouvernement.
Le premier paragraphe de l'article (I) complète l'article 4 de loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 par quatre alinéas, afin d'ajouter de nouvelles dérogations au monopole reconnu aux avocats par le premier alinéa, en prévoyant que les parties peuvent se faire assister ou représenter :
« - devant le tribunal d'instance, la juridiction de proximité et le juge de l'exécution, sauf en matière de saisie immobilière, par leur concubin, par la personne avec laquelle elles ont conclu un pacte civil de solidarité ou par les personnes attachées à leur service personnel ou à leur entreprise ;
« - en matière prud'homale et devant le tribunal des affaires de sécurité sociale, par leur concubin ou la personne avec laquelle elles ont conclu un pacte civil de solidarité ;
« - devant le tribunal paritaire des baux ruraux, par leur concubin, par la personne avec laquelle elles ont conclu un pacte civil de solidarité ou par un membre d'une organisation professionnelle agricole . »
Il se distingue de la proposition de loi initiale et du texte adopté par la commission des lois à un double titre.
Sur la forme, les dérogations au monopole reconnu aux avocats en matière d'assistance et de représentation des parties seraient rassemblées au sein de la loi du 31 décembre 1971, la mention de la possibilité d'être assisté ou représenté par un membre d'une organisation professionnelle agricole devant le tribunal paritaire des baux ruraux reprenant une disposition qui figure actuellement à l'article 83 de la loi n° 90-85 du 23 janvier 1990 complémentaire à la loi n° 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement économique et social.
Sur le fond, le texte adopté par l'Assemblée nationale reprend les dispositions du décret de 1998, qui devaient permettre aux parties devant le tribunal d'instance, la juridiction de proximité et le juge de l'exécution, sauf en matière immobilière, d'être assistées ou représentées par des personnes qui ne sont pas exclusivement attachées à leur service personnel ou à leur entreprise. A l'inverse, il ne supprime la possibilité offerte par la loi du 23 janvier 1990 précitée aux parties devant le tribunal paritaire des baux ruraux de se faire assister ou représenter non seulement par un membre, c'est-à-dire un adhérent, mais également par un salarié d'une organisation professionnelle agricole.
En conséquence, le deuxième paragraphe (II) abroge l'article 83 de la loi n° 90-85 du 23 janvier 1990.
Enfin, le troisième paragraphe (III) modifie l'article L. 144-3 du code de la sécurité sociale afin de prévoir que, devant le tribunal du contentieux de l'incapacité, le tribunal des affaires de sécurité sociale et la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail, les parties peuvent être assistées ou représentées par leur concubin ou la personne avec laquelle elles ont conclu un pacte civil de solidarité.
3. La position de votre commission des lois
Les dispositifs successivement proposés à l'Assemblée nationale suscitent des interrogations de forme et de fond.
Sur la forme , les modifications des articles 828 et 884 du nouveau code de procédure civile, envisagées aussi bien dans la proposition de loi initiale que dans le texte adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, avaient leur justification.
Sans doute la Constitution du 4 octobre 1958 distingue-t-elle les domaines de la loi et du règlement et donne-t-elle au pouvoir exécutif les moyens d'assurer le respect de ses compétences. Sans doute la procédure civile ne fait-elle pas partie, à la différence de la procédure pénale, des matières considérées par l'article 34 de la loi fondamentale comme relevant de la compétence du législateur, ce qui explique que le Conseil constitutionnel ait pu considérer qu'elle relevait en principe de la compétence du pouvoir réglementaire 16 ( * ) . Dès lors il pouvait paraître curieux de modifier par la loi et de mentionner dans la loi des articles d'un texte réglementaire.
Pour autant, le Conseil constitutionnel a également reconnu que le législateur pouvait légiférer dans le domaine réglementaire sans s'exposer à sa censure et édicter les règles de compétence et de procédure concernant des matières qui, en raison de leur nature, relèvent-elles mêmes du domaine de la loi 17 ( * ) , ainsi que les règles mettant en cause « les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques », c'est-à-dire les droits de la défense 18 ( * ) .
A cet égard, votre commission appelle de ses voeux une « remise à plat » du nouveau code de procédure civile consistant à distinguer les dispositions relevant du domaine de la loi de celles relevant du domaine réglementaire. Pour ne citer que l'exemple des règles relatives à l'assistance et à la représentation des parties, il peut sembler singulier que le choix de rendre ou non obligatoire la constitution d'un avocat relève encore de la compétence du pouvoir réglementaire alors qu'une loi s'avère aujourd'hui nécessaire pour compléter la liste des personnes pouvant assister ou représenter les parties.
En outre, votre commission n'approuve pas le choix finalement retenu par l'Assemblée nationale de rassembler au sein de la loi du 31 décembre 1971 l'ensemble des dérogations au monopole reconnu aux avocats en matière d'assistance et de représentation des parties. En effet, ce texte concerne avant tout l'exercice de la profession d'avocat. Il n'a pas vocation à énoncer des règles relatives à la procédure devant les juridictions civiles.
Enfin, le texte adopté par l'Assemblée nationale comporte des redites. Ainsi, il est inutile de modifier les règles d'assistance et de représentation devant le juge de l'exécution, comme l'a proposé le gouvernement dans son sous-amendement, puisqu'elles figurent déjà à l'article 10 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution. De même, est-il besoin d'indiquer dans la loi de 1971 que les parties peuvent être assistées ou représentées par leur concubin ou la personne avec laquelle elles ont conclu un pacte civil de solidarité devant le tribunal des affaires de sécurité sociale, dès lors que cette possibilité serait également inscrite à l'article L. 144-3 du code de la sécurité sociale ?
Sur le fond , votre commission souhaite s'en tenir à la mise en oeuvre des préconisations du Médiateur de la République, c'est-à-dire permettre aux parties devant le tribunal d'instance, le juge de l'exécution (sauf en matière de saisie immobilière), la juridiction de proximité, le tribunal paritaire des baux ruraux, le conseil de prud'hommes, le tribunal du contentieux de l'incapacité, le tribunal des affaires de sécurité sociale et la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail d'être assistées ou représentées par leur concubin ou la personne avec laquelle elles ont conclu un pacte civil de solidarité. Ces nouvelles dérogations au monopole reconnu aux avocats répondent en effet à des considérations d'équité.
En revanche, votre commission n'estime pas opportun de ne plus permettre aux salariés des organisations professionnelles agricoles d'assister ou de représenter les parties devant le tribunal paritaire des baux ruraux. Cette possibilité existe depuis 17 ans. Aucun argument n'a été avancé pour justifier sa remise en cause.
A l'inverse, il n'est guère évident de cerner la portée de la possibilité donnée aux parties devant le tribunal d'instance, la juridiction de proximité et le juge de l'exécution d'être assistées ou représentées par des personnes qui ne sont pas exclusivement attachées à leur service personnel ou à leur entreprise. Au demeurant la notion même de personnes « attachées au service personnel ou à l'entreprise » d'une partie s'avère peu précise.
Selon les indications communiquées à votre rapporteur, l'exigence d'exclusivité pourrait ne pas paraître justifiée dès lors que le mandat de représentation est basé sur la confiance ; sa suppression permettrait, par exemple, à une personne travaillant pour plusieurs employeurs, par exemple l'auxiliaire de vie d'une personne âgée, d'être désignée comme représentante d'une partie, sous réserve de ne pas être salariée par l'autre partie.
Votre commission ne souhaite toutefois pas s'engager dans cette voie, compte tenu des incertitudes entourant la portée, sans doute plus importante que ne pourrait le laisser penser cet exemple, de la dérogation proposée.
En conséquence, elle vous soumet un amendement tendant à prévoir exclusivement la possibilité pour les parties à un litige devant le tribunal d'instance, le juge de l'exécution (sauf en matière de saisie immobilière), la juridiction de proximité, le tribunal paritaire des baux ruraux, le conseil de prud'hommes, le tribunal du contentieux de l'incapacité, le tribunal des affaires de sécurité sociale et la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail d'être assistées ou représentées par leur concubin ou la personne avec laquelle elles ont conclu un pacte civil de solidarité .
Ces dispositions ne figureraient pas dans la loi du 31 décembre 1971, qui concerne la profession d'avocat. Point n'est besoin de les codifier puisqu'elles ont vocation à être reprises dans les textes réglementaires concernés, notamment le nouveau code de procédure civile.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié .
Article additionnel après l'article 2 - (art. 6 et 6-1 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973), Possibilité de saisine directe du Médiateur de la République et de ses délégués
Votre commission vous soumet un amendement tendant à modifier les articles 6 et 6-1 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur, afin d'élargir les modalités de saisine du Médiateur de la République.
Le Médiateur de la République est impliqué de façon décisive dans le processus d'accès au droit. Sa contribution à l'amélioration des relations entre les administrations et les citoyens apparaît, au terme de près de trente cinq années d'activité, particulièrement féconde (plus de 750.000 réclamations traitées et plus de 750 propositions de réformes émises) et son rôle au service de l'Etat de droit est désormais reconnu de tous.
En 1973, le législateur avait, dans le souci d'éviter l'engorgement de l'institution, veillé à mettre en place un « filtre parlementaire ». Il s'agissait d'exiger que les dossiers de réclamations individuelles fussent transmis par l'intermédiaire d'un parlementaire (député ou sénateur). Ce filtre a fonctionné de façon satisfaisante jusqu'à une période récente.
Mais, progressivement, la nécessité et la pertinence de ce « filtre » se sont estompées.
La loi n° 2000-321 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations du 12 avril 2000 l'a ainsi expressément supprimé s'agissant du pouvoir de proposer des réformes reconnu au Médiateur de la République. Celui-ci peut désormais être saisi par tout citoyen d'une demande de réforme et même s'autosaisir.
Par ailleurs, depuis la mise en place, en 1999, des délégués du Médiateur répartis sur le territoire, les citoyens ont pris pour habitude de saisir directement cet échelon de proximité, ce qui oblige les délégués à valider cette démarche rétroactivement par un parlementaire. De même, l'amélioration de la transparence et de l'interactivité dans les relations entre l'administration et les usagers a naturellement conduit ces derniers à s'adresser directement aux services centraux de la Médiature, en particulier par voie électronique. 40% des demandes leur sont ainsi adressées spontanément , sans respecter la règle du « filtre », ce qui oblige là encore à de fastidieuses démarches de formalisation a posteriori par des parlementaires.
Enfin, l'ouverture de la saisine directe du Médiateur obéit à une logique de double harmonisation, d'une part, avec les pratiques européennes (le Médiateur européen et 23 Médiateurs nationaux peuvent être directement saisis), d'autre part avec celles de nombreuses autorités administratives indépendantes créées depuis et chargées de la protection des droits, telles que la HALDE, la CNIL, le Défenseur des enfants, autorités auxquelles tout citoyen peut s'adresser directement.
Votre commission rappelle d'ailleurs, que c'est pour l'ensemble de ces raisons que l'Office parlementaire d'évaluation de la législation a proposé en 2006 l'ouverture de la saisine du Médiateur de la République à tout citoyen, estimant qu'elle répondait « à la fois à la nécessité d'assurer l'accès au droit et aux exigences de rapidité et de proximité que requièrent certains dossiers ». L'Office a toutefois jugé indispensable de maintenir la possibilité d'une saisine par l'intermédiaire d'un député ou d'un sénateur, afin de préserver « le moyen d'information dont disposent ainsi les parlementaires sur les difficultés rencontrées par les citoyens dans leurs relations avec l'administration » 19 ( * ) .
En conséquence, votre commission vous propose un amendement tendant à autoriser la saisine directe du Médiateur de la République ainsi que de ses délégués. Elle propose également d'ouvrir la saisine de cette institution par le biais des députés européens, afin de favoriser le rapprochement entre ces derniers et les citoyens.
Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 2 .
Article additionnel après l'article 2 - (art. 128 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004), Précisions sur la procédure d'opposition administrative
Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de renforcer les droits des personnes qui se voient notifier une opposition administrative .
L'article 128 n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 prévoit que le comptable du Trésor public peut procéder au recouvrement forcé d'une créance ou d'une condamnation pécuniaire, par voie d'opposition administrative notifiée non seulement au redevable mais également « aux personnes physiques ou morales qui détiennent des fonds pour le compte du redevable, qui ont une dette envers lui ou qui lui versent une rémunération », c'est-à-dire généralement la banque ou l'employeur du redevable.
A titre d'exemple, cette procédure peut être mise en oeuvre si le ministère public démontre qu'il a adressé un avis d'amende forfaitaire majorée que le contrevenant n'a pas contesté dans le délai légal de trente jours (article 530 du code de procédure pénale).
Une fois notifiée, le redevable peut contester cette opposition devant le trésorier-payeur général territorialement compétent (article 9 du décret n° 64-1333 du 22 décembre 1964 relatif au recouvrement des amendes et condamnations pécuniaires par les comptables directs du Trésor). Dans le cas contraire, l'opposition administrative aboutit à une saisie sur compte bancaire ou sur salaire.
Compte tenu des conséquences qui s'attachent à l'opposition administrative, l'amendement qui vous est soumis tend à préciser que l'opposition doit comporter, à peine de nullité, la nature et la date de la créance ou de la condamnation pécuniaire, et ce afin d'informer parfaitement le redevable sur le fondement de la procédure engagée à son encontre.
Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 2 .
Article additionnel après l'article 2 - (art. 530 du code de procédure pénale) Précisions sur la procédure de réclamation motivée formée par un contrevenant
Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de clarifier les formalités à respecter lors de la présentation d'une réclamation motivée qui fait suite à l'envoi d'un avis d'amende forfaitaire majorée .
L'article 530 du code de procédure pénale dispose que dans les trente jours de l'envoi de l'avis invitant le contrevenant à acquitter l'amende forfaitaire majorée, l'intéressé peut former une réclamation motivée qui a pour effet d'annuler le titre exécutoire. Cette requête n'est recevable que si elle est accompagnée de l' « avis correspondant à l'amende considérée ».
Or, comme l'a justement relevé notre collègue M. Patrice Gélard dans une question écrite, certains contrevenants peuvent ne pas avoir reçu l'avis d'amende initiale, en particulier dans le cas où cet avis, déposé sur le pare-brise de leur véhicule, a été subtilisé 20 ( * ) . Le gouvernement lui a répondu que le contrevenant peut, dès lors, former une réclamation auprès du ministère public au motif qu'il n'a « pas pu se trouver dans les conditions de régler le montant d'une amende forfaitaire 21 ( * ) ».
Il semble toutefois que cette réclamation soit parfois rejetée au motif qu'en application de l'article 530 du code de procédure pénale, le contrevenant doit fournir dans sa requête l'avis de l'amende... qu'il n'a précisément jamais trouvé sur son pare-brise.
L'amendement qui vous est soumis précise donc que c'est bien l'avis d'amende forfaitaire majorée, et non l'avis initial, qui doit être adressé à l'appui d'une réclamation motivée.
Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 2 .
Article additionnel après l'article 2 -(art. L. 111 du livre des procédures fiscales), Egalité des droits des créanciers et des débiteurs d'aliments dans l'accès à l'information fiscale
Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de modifier l'article L. 111 du livre des procédures fiscales afin de garantir l'égalité des droits des créanciers et des débiteurs d'aliments (ex-conjoints, ascendants, descendants) dans l'accès à l'information fiscale .
Cet accès, aujourd'hui ouvert aux seuls créanciers d'aliments, permet à ces derniers de consulter les listes des personnes assujetties à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés, listes détenues par la direction des services fiscaux dans le ressort de laquelle l'imposition du débiteur est établie. Des informations relatives à l'indication du nombre de parts pour le calcul du quotient familial, au revenu imposable ou au montant de l'impôt peuvent également lui être communiquées.
Les demandes de révision des créances d'aliments, en particulier de pension alimentaire, étant ouverte aux deux parties, cette inégalité d'accès à l'information ne paraît pas justifiée.
En conséquence, l'amendement qui vous est soumis corrige cette anomalie, tout en encadrant le dispositif existant afin de limiter les éléments fiscaux susceptibles d'être fournis au créancier comme au débiteur.
Tel est l'objet l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 2 .
Article 3 - (art. L. 533-1 du code de la sécurité sociale), Suppression du contrôle par les caisses d'allocations familiales de la réalisation d'examens médicaux postnataux
Cet article modifie l'article L. 533-1 du code de la sécurité sociale, afin de supprimer les dispositions subordonnant le versement de l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) à la passation par l'enfant des examens médicaux obligatoires donnant lieu à l'établissement d'un certificat de santé.
Il reprend le premier paragraphe (I) de l'article 2 du projet de loi de simplification du droit élaboré par le gouvernement de M. Dominique de Villepin et déposé sur le bureau du Sénat au mois de juillet 2006.
1. Le droit en vigueur
L'allocation de base constitue l'une des quatre composantes de la prestation d'accueil du jeune enfant, instituée par la loi n° 2003-1199 du 18 décembre 2003 de financement de la sécurité sociale pour les enfants nés ou adoptés à compter du 1 er janvier 2004, en remplacement de l'ensemble des prestations liées à la petite enfance qui existaient à cette date.
Les examens médicaux 22 ( * ) auxquels son versement est subordonné sont au nombre de trois ; ils doivent intervenir respectivement dans les huit jours de la naissance, au cours du neuvième mois et au cours du vingt-quatrième mois ( article R. 2132-2 du code de la santé publique ).
Le médecin qui les a pratiqués, librement choisi par les parents, doit établir le certificat de santé correspondant à l'âge de l'enfant et l'adresser, dans un délai de huit jours, au médecin responsable du service de la protection maternelle et infantile du département de résidence des parents ou de la personne chargée de la garde de l'enfant, dans le respect du secret médical et par envoi confidentiel ( article R. 2132-3 du code de la santé publique ).
Jusqu'en 2006, il devait également établir une attestation d'examen et la remettre au père, à la mère ou à la personne ayant la garde de l'enfant, à charge pour ceux-ci d'adresser ce document à leur organisme débiteur de prestations familiales. Ces obligations ont été supprimées par le décret n° 2006-463 du 20 avril 2006 relatif aux certificats de santé de l'enfant et modifiant l'article R. 2132-3 du code de la santé publique, l'envoi aux caisses d'allocations familiales des attestations d'examen s'avérant redondant avec celui des certificats de santé aux services de la protection maternelle et infantile. En effet, si les trois examens médicaux obligatoires ne sont pas passés, il revient au médecin responsable du service départemental de protection maternelle et infantile de saisir l'organisme débiteur de prestations familiales pour qu'il suspende le versement de l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant ( article D. 532-2 du code de la sécurité sociale ).
Rappelons que les services départementaux de protection maternelle et infantile sont placés sous l'autorité des conseils généraux.
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Les composantes de la prestation d'accueil du jeune
enfant (PAJE)
- une prime à la naissance (855 euros) ou à l'adoption (1710 euros) versée, sous condition de ressources, au cours du septième mois de grossesse (en cas d'adoption, dans le mois suivant l'arrivée au foyer ou le mois suivant l'adoption ou le placement en vue d'adoption si l'arrivée au foyer est antérieure) sous réserve de la passation du premier examen prénatal médical obligatoire de la mère ; - une allocation de base (171 euros par mois) destinée à compenser le coût lié à l'entretien de l'enfant, soumise à une condition de ressources et versée du jour de naissance de l'enfant au mois précédent son troisième anniversaire (ou, en cas d'adoption, pendant trois ans à compter du jour d'arrivée au foyer de l'enfant ou du jugement d'adoption, dans la limite des vingt ans de l'enfant), sous réserve de la passation par l'enfant des examens médicaux obligatoires donnant lieu à l'établissement d'un certificat de santé ; - un complément de libre choix d'activité versé, sous conditions de ressources et pendant une durée qui varie selon le nombre d'enfants, à celui des parents qui choisit de ne plus exercer d'activité professionnelle ou de travailler à temps partiel pour s'occuper d'un enfant ; - un complément de libre choix du mode de garde attribué, sans condition de ressources, au ménage ou à la personne qui emploie une assistante maternelle ou une garde d'enfant à domicile. |
2. Le dispositif proposé
Selon l'exposé des motifs de la proposition de loi, l'objectif recherché est d' alléger les modalités de production de justificatifs postnataux .
Force est toutefois de constater que l'objectif affiché a déjà été atteint , par la voie réglementaire, avec la publication du décret n° 2006-463 du 20 avril 2006 .
Dès lors seule demeure la suppression du dispositif de sanctions financières en cas de non respect par les parents de leur obligation légale de soumettre leur enfant à trois examens médicaux au cours de sa première année.
Les justifications avancées à l'appui de cette suppression sont les suivantes :
- le principe de la sanction financière ne responsabilise pas les familles dans le suivi médical de leur enfant ;
- il est contraire au principe d'égalité, dans la mesure où seules les familles ayant de faibles ressources perçoivent l'allocation de base de la PAJE ;
- enfin, compte tenu des contraintes de gestion, les caisses d'allocations familiales ne l'appliquent plus, tandis que les services de la protection maternelle et infantile privilégient un accompagnement social de la famille 23 ( * ) plutôt que l'application d'une sanction financière.
Cette réforme devrait conduire à une nouvelle modification de l'article R. 2132-3 du code de la santé publique, afin de supprimer également l'obligation pour le médecin responsable du service départemental de protection maternelle et infantile de saisir l'organisme débiteur de prestations familiales lorsque les examens postnataux n'ont pas été passés.
En revanche, le versement de la prime à la naissance resterait logiquement subordonné à la justification de la passation du premier examen prénatal médical obligatoire de la mère, c'est-à-dire la déclaration de grossesse.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification .
Article 4 - (art. 63 et 169 du code civil, art. L. 2112-2, L. 2112-7, L. 2411-7 et chapitre Ier du titre II du livre 1er de la deuxième partie du code de la santé publique, art. 321-1 du code de la sécurité sociale et art. 20-1 de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996), Suppression du certificat médical prénuptial
Cet article a pour objet de supprimer l'exigence d'un certificat médical avant la célébration du mariage.
Il reprend en substance le deuxième paragraphe (II) de l'article 2 du projet de loi de simplification du droit élaboré par le gouvernement de M. Dominique de Villepin et déposé sur le bureau du Sénat au mois de juillet 2006.
Née « dans le soupçon de l'eugénisme et du racisme 24 ( * ) », l'obligation faite aux futurs époux de se soumettre à un examen médical préalable a été instituée par les lois des 16 décembre 1942 et 29 juillet 1943, dont les principes ont été repris par l'ordonnance n° 45-2770 du 2 novembre 1945 sur la protection maternelle et infantile. Sa portée reste toutefois limitée puisqu'il ne s'agit que d'éclairer chacun d'eux, de façon séparée, sur son propre état de santé et les contre-indications au mariage qu'il pourrait comporter en lui laissant la responsabilité d'en informer l'autre et de maintenir ou abandonner son projet de mariage. Des conceptions plus radicales, tendant à rendre obligatoire l'information du futur conjoint ou à ériger la contre-indication en empêchement n'ont pas été retenues.
L'évolution des moeurs rend aujourd'hui cette exigence désuète : aujourd'hui près d'un enfant sur deux naît hors mariage et rares sont les mariages qui n'ont pas été précédés d'une période de cohabitation -selon l'INSEE, 29 % des 278.000 mariages célébrés en 2004 ont emporté la légitimation d'au moins un enfant. Lorsqu'il a institué le pacte civil de solidarité en 1999, le législateur n'a l'a d'ailleurs pas reprise pour les futurs partenaires.
En conséquence, le premier paragraphe (I) de cet article supprime les dispositions de l' article 63 du code civil prévoyant que la publication des bans ou, en cas de dispense d'une telle publication 25 ( * ) , la célébration du mariage par l'officier de l'état civil, est subordonnée à l'accomplissement de plusieurs formalités, parmi lesquelles la remise, pour chacun des futurs époux, d'un certificat médical datant de moins de deux mois « attestant, à l'exclusion de toute autre indication, que l'intéressé a été examiné en vue du mariage ».
Par coordination, le deuxième paragraphe (II) supprime les deux derniers alinéas de l' article 169 du même code en vertu desquels, d'une part, le procureur de la République dans l'arrondissement duquel sera célébré le mariage peut, dans des cas exceptionnels, dispenser les futurs époux, ou l'un d'eux seulement, de la remise de ce certificat médical, d'autre part, ce document n'est exigible d'aucun des futurs époux au cas de péril imminent de mort de l'un d'eux.
Le 3° du troisième paragraphe (III) abroge le chapitre premier (« Examen médical prénuptial ») du titre II (« Actions de prévention concernant les futurs conjoints et parents ») du livre 1 er (« Protection et promotion de la santé maternelle et infantile ») de la deuxième partie (« Santé de la famille, de la mère et de l'enfant ») du code de la santé publique, composé de deux articles L. 2121-1 et L. 2121-2 qui renvoient au pouvoir réglementaire le soin de fixer la liste des examens 26 ( * ) devant être pratiqués par le médecin chargé de délivrer le certificat médical prénuptial, disposent qu'à l'occasion de cet examen, un test de dépistage de l'infection par le virus de l'immuno-déficience humaine doit être proposé aux futurs conjoints, après information sur les risques de contamination, et prévoient la remise d'une brochure d'éducation sanitaire à chacun des futurs conjoints en même temps que le certificat médical.
Rappelons que l'article L. 2112-2 du code de la santé publique confie au président du conseil général, au titre de la compétence du département en matière de protection maternelle et infantile, le soin d'organiser des consultations prénuptiales (1°) ainsi que l'édition et la diffusion de divers documents d'informations, parmi lesquels la brochure d'éducation sanitaire destinée à chacun des futurs conjoints (6°).
L'Assemblée nationale a considéré à juste titre que ces consultations et ce support d'information devaient être maintenus pour permettre aux populations défavorisées accueillies dans les établissements des services départementaux de la protection maternelle et infantile de continuer à en bénéficier.
En conséquence, le 1° du III modifie l'article L. 2112-2 du code de la santé publique afin de conserver l'obligation, pour le président du conseil général, d'organiser l'édition et la diffusion de supports d'information sanitaire destinés aux futurs conjoints. Ces supports d'information seront diffusés dans les établissements des services départementaux de la protection maternelle et infantile.
Le 2° du III modifie l'article L. 2112-7 du code de la santé publique afin de maintenir le principe du remboursement aux départements, par les organismes d'assurance maladie, du coût d'une consultation prénuptiale pratiquée dans un service départemental de protection maternelle et infantile et concernant un assuré social ou l'un de ses ayants droit.
Les autres dispositions de coordination résultent d'un amendement présenté à titre personnel par M. Etienne Blanc, rapporteur du texte au nom de la commission des lois, qui a reçu l'avis favorable du gouvernement.
Le 4° du III modifie l'article L. 2411-7 du code de la santé publique afin de supprimer l'obligation, pour la collectivité départementale de Mayotte et les organismes de prévoyance sociale ayant compétence sur le territoire de la collectivité, de financer l'examen médical destiné à la délivrance du certificat prénuptial.
Le quatrième paragraphe (IV) modifie l'article L. 321-1 du code de la sécurité sociale afin de supprimer la référence à cet examen de la liste des frais couverts par l'assurance maladie.
Enfin, le cinquième paragraphe (V) supprime le 4° de l'article 20-1 de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'amélioration de la santé publique à Mayotte, afin d'y supprimer également la référence à cet examen de la liste des frais couverts par l'assurance maladie-maternité.
Ces modifications ne feront pas pour autant obstacle à la prise en charge par l'assurance maladie des analyses que pourrait prescrire un médecin généraliste à son patient.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification .
Article 5 - (art. 805 et 806 du code général des impôts), Suppression d'un récépissé fiscal
Cet article supprime l'exigence d'un récépissé des services fiscaux pour la déclaration qu'un certain nombre d'organismes, notamment les sociétés d'assurances et les banques, sont tenus de faire à l'occasion de l'ouverture d'une succession.
Afin de permettre à l'administration fiscale de procéder aux recoupements nécessaires au contrôle de la sincérité des déclarations de succession, l'article 805 et le I de l'article 806 du code général des impôts font obligation :
- aux « sociétés, compagnies d'assurances et tous autres assureurs français et étrangers, qui auraient assuré contre le vol ou contre l'incendie, en vertu d'un contrat ou d'une convention en cours à l'époque du décès, des bijoux, pierreries, objets d'art ou de collection, situés en France et dépendant d'une succession qu'ils sauraient ouverte, ou appartenant au conjoint d'une personne qu'ils sauraient décédée d'en faire la déclaration à la direction des services fiscaux du département de leur résidence dans la quinzaine qui suit le jour où ils ont connaissance du décès » ;
- aux « administrations publiques, établissements ou organismes quelconques soumis au contrôle de l'autorité administrative, sociétés ou compagnies, prestataires de services d'investissement, changeurs, banquiers, escompteurs, officiers publics ou ministériels ou agents d'affaires qui seraient dépositaires, détenteurs ou débiteurs de titres, sommes ou valeurs dépendant d'une succession qu'ils sauraient ouverte d'adresser, soit avant le paiement, la remise ou le transfert, soit dans la quinzaine qui suit ces opérations, à la direction des services fiscaux du département de leur résidence, la liste de ces titres, sommes ou valeurs » 27 ( * ) .
Ils prévoient qu'un récépissé de ces déclarations doit être donné à leurs auteurs. Sa suppression permettrait non seulement à l'administration fiscale de réaliser des économies mais surtout d'accélérer le versement, par les organismes d'assurances et les banques, des sommes dues aux ayants droit des défunts. Il apparaît en effet que ce versement est actuellement subordonné à la délivrance du récépissé de l'administration fiscale, qui peut prendre quelques semaines. Tel est l'objet du 1° de cet article.
Le 2° prévoit quant à lui, pour l'établissement de ces déclarations fiscales, la « mise à disposition de formulaires », en remplacement de « la délivrance sans frais de formules imprimées », par le service des impôts. Ce formulaire sera disponible sur Internet.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 sans modification .
Article additionnel après l'article 5 - (art. 28-1 du code civil), Inscription des mentions relatives à la nationalité sur les extraits d'acte de naissance
Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de modifier l'article 28-1 du code civil, afin de prévoir l'apposition automatique, sur l'extrait avec filiation de l'acte de naissance d'une personne , ou d'un acte dressé pour en tenir lieu, d' une mention relative à sa nationalité .
L' article 28 du code civil , prévoit la mention en marge de l'acte de naissance, des actes administratifs et des déclarations ayant pour effet l'acquisition, la perte de la nationalité française ou la réintégration dans cette nationalité, de la première délivrance d'un certificat de nationalité française et des décisions juridictionnelles ayant trait à cette nationalité. L'objectif recherché est de faciliter la preuve de la nationalité.
En vertu de l' article 28-1 du même code , ces mentions relatives à la nationalité doivent être portées sur les copies des actes de naissance ou des actes dressés pour en tenir lieu et peuvent l'être, à la demande des intéressés, sur les extraits des actes de naissance ou sur le livret de famille.
Les dispositions que votre commission vous soumet reprennent celles que le Sénat avait déjà adoptées lors de l'examen de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs mais que le Conseil constitutionnel avait censurées en raison de leur absence de lien avec la réforme initialement prévue par le gouvernement.
Elles ont pour objet de permettre de lever des difficultés suscitées par l'entrée en vigueur du décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 relatif aux passeports électroniques et l'arrêté du 31 mars 2006 pris pour son application.
Ces deux textes prévoient qu' une copie intégrale de son acte de naissance doit être fournie par le demandeur d'un passeport .
Or figurent sur la copie intégrale d'un acte de naissance des informations dont l'intéressé peut ne pas avoir connaissance, telles que l'existence d'un jugement d'adoption ou d'une contestation du lien de filiation.
La situation est particulière pour les personnes ayant fait l'objet, avant la réforme de l'adoption de 1966, d'une légitimation adoptive ou d'une adoption avec rupture des liens avec la famille d'origine .
En effet, à la différence des adoptions ultérieures, qui donnent lieu à l'établissement d'un nouvel acte de naissance (transcription du jugement d'adoption), le jugement d'adoption est mentionné en marge de l'acte de naissance d'origine, sauf pour les enfants trouvés ou ceux dont les parents avaient demandé le secret de leur identité (un acte provisoire était alors établi).
Ainsi, alors que l'extrait avec filiation ne mentionne que la nouvelle filiation, la copie intégrale porte mention, outre de l'existence d'une adoption, de l'identité des parents d'origine dès lors que ceux-ci n'en ont pas demandé le secret .
Jusqu'à présent, les dispositions de l'instruction générale relative à l'état civil limitaient la délivrance des copies intégrales des actes de naissance des personnes adoptées avant 1966, notamment lorsque le demandeur ignorait l'existence de l'adoption et, a fortiori , de sa filiation d'origine.
La nécessité de fournir une copie intégrale de l'acte de naissance pour obtenir un passeport a eu pour effet de donner une ampleur nouvelle à ces difficultés.
Un certain nombre de dossiers de passeports ont été bloqués par l'absence de délivrance de l'acte de naissance et des personnes ont pu, à l'occasion de cette demande, découvrir non seulement leur adoption, mais également l'identité de leurs parents de naissance, sans le moindre accompagnement psychologique.
La modification proposée permettrait de résoudre cette difficulté . La mention de la nationalité serait désormais automatiquement portée sur l'extrait avec filiation de l'acte de naissance de l'intéressé, qui ne révèle ni l'adoption, ni, a fortiori , l'identité des parents de naissance.
Cet extrait pourrait donc suffire à l'appui d'une demande de passeport et le décret du 30 décembre 2005 relatif au passeport biométrique pourrait être modifié en ce sens .
La mention de la nationalité ne restera portée sur l'extrait sans filiation de l'acte de naissance et sur le livret de famille qu'à la demande de l'intéressé.
Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 5 .
* 15 Rapport d'information n° 117 (2003-2004) de Mme Janine Rozier, au nom de la délégation du Sénat aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes sur le projet de loi n° 389 (2002-2003) relatif au divorce,
* 16 Décision n° 80-113 L du 14 mai 1980 - nature juridique des diverses dispositions du code général des impôts relatives à la procédure contentieuse en matière fiscale.
* 17 Décision n° 73-76 L du 20 février 1973 : alors que l'audition du ministère public devant le tribunal de grande instance est réglementée par décret, le principe même de cette audition relève de la loi dans le cas des personnes présumées absentes aux intérêts desquelles le ministère public est chargé de veiller.
* 18 Décision n° 72-75 L du 21 décembre 1972.
* 19 Recommandation n°°12 du rapport n° 404 (2005-2006) de M. Patrice Gélard, déposé le 15 juin 2006 sur les autorités administratives indépendantes, rapport disponible sur internet : http:/www.senat.fr/rap/r05-404-1/r05-404-1.html .
* 20 Question écrite n° 12133 de M. Patrice Gélard publiée dans le JO Sénat du 20/05/2004 - page 1061.
* 21 Réponse du Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie publiée dans le JO Sénat du 22/07/2004 - page 1661.
* 22 Au total, un enfant doit subir neuf examens médicaux au cours de sa première année, dont les résultats doivent être consignés dans un carnet de santé (article R. 2132-1 du code de la santé publique).
* 23 Article L. 2112-6 du code de la santé publique.
* 24 J. Hauser : RTD civ. 1992, p. 51
* 25 Aux termes de l'article 169 du code civil, cette dispense est accordée, « pour des causes graves » par le procureur de la République dans l'arrondissement duquel sera célébré le mariage.
* 26 L'article R. 2121-1 du code de la santé publique dispose que, pour les femmes âgées de moins de cinquante ans, le certificat ne peut être délivré qu'au vu des résultats des examens sérologiques de la rubéole et de la toxoplasmose et du groupe sanguin.
* 27 Le non respect d'une obligation de déclaration fiscale est passible de sanctions financières, prévues aux articles 1728 et 1729 du code général des impôts.