Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2008 : Famille

N° 72

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 7 novembre 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. André LARDEUX,

Sénateur.

Tome III :

Famille

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mme Claire-Lise Campion, MM. Bernard Seillier, Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Annie David, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Pierre Bernard-Reymond, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Alain Vasselle, François Vendasi.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^e législ . ) : 284 , 295, 303 et T.A. 48

Sénat : 67 et 73 (2007-2008)

Les propositions de la commission des affaires sociales
pour la branche famille en 2008

En 2008, la branche famille devrait renouer avec l'équilibre, affichant même un excédent de 300 millions d'euros. Ce rétablissement est dû à la stabilisation de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje), à la modération des dépenses du fonds national d'action sociale et à des recettes particulièrement dynamiques. Dans ce contexte, les propositions de la commission, défendues par son rapporteur André Lardeux, se concentrent sur deux points :

Instaurer, au niveau local, un dispositif expérimental d'information et d'inscription des enfants à un mode de garde

Malgré les efforts des précédents gouvernements depuis 2000, les capacités d'accueil des jeunes enfants restent insuffisantes. En 2006, sur 2,1 millions d'enfants âgés de trois mois à trois ans, 400 000 n'ont pu trouver une solution de garde satisfaisante.

Les capacités d'accueil doivent donc être développées par un effort important de formation de personnels qualifiés et par l'augmentation des places en structures collectives.

Pour engager cette évolution dans les meilleures conditions possibles, la commission propose la mise en place d'un système expérimental qui, à un niveau local, recenserait l'ensemble des possibilités de garde d'enfant existantes et informerait les parents des coûts correspondants .

Un tel dispositif aurait plusieurs avantages :

- il permettrait d'évaluer précisément l'écart entre l'offre et la demande de garde sur un territoire donné, et donc d'orienter utilement les investissements nationaux ;

- il simplifierait les démarches des parents dans leur recherche d'un mode de garde, en centralisant en un lieu unique toutes les informations nécessaires ;

- il améliorerait le pilotage local de l'offre de garde, en offrant une parfaite visibilité sur les besoins à couvrir.

Cette expérimentation pourrait être une première étape dans l'instauration d'un droit opposable à la garde d'enfant.

Engager dès à présent la réflexion sur l'utilisation des excédents potentiels de la branche

Les prévisions tablent sur un solde positif de 3 milliards d'euros en 2010, de 4 milliards en 2011 et de 5 milliards en 2012.

La commission propose d'engager le débat sur l'affectation de ces excédents potentiels. Trois pistes sont déjà envisageables :

- l'attribution des allocations familiales au premier enfant, mais cette mesure aurait pour effet de remettre en cause le fondement des allocations familiales, qui est de soutenir les familles nombreuses ;

- une baisse des cotisations patronales, susceptible d'alléger le coût du travail en France, mais au risque de porter atteinte à l'autonomie de la branche ;

- l'instauration d'un droit opposable à la garde d'enfant, qui suppose le développement de structures d'accueil.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Après quatre années de déficit, la branche famille devrait renouer avec l'équilibre en 2008, affichant même un léger excédent de 300 millions d'euros. L'entrée de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) dans une phase de stabilisation, la modération des dépenses du fonds national d'action sociale (Fnas) et le dynamisme des recettes se conjugueraient pour assurer ce retour à l'équilibre.

Comme en 2007, la croissance des charges resterait inférieure à celle des recettes. Cette situation, si elle est confirmée, amorcerait un cycle faste pour la branche famille qui pourrait connaître plusieurs années d'excédents : 3 milliards d'euros en 2010, 4 milliards en 2011, 5 milliards en 2012. En cette période de dégradation des comptes de la sécurité sociale, l'affectation de ces recettes sera vigoureusement discutée, et c'est donc notre devoir de préparer cette discussion en réfléchissant dès maintenant à la manière la plus judicieuse de les utiliser.

Deux grandes options sont possibles : diminuer les ressources ou développer les prestations. La première passerait par une réduction des cotisations patronales, qui aurait l'avantage de baisser le coût du travail et donc d'améliorer la compétitivité de notre économie. La deuxième pourrait consister à attribuer les allocations familiales au premier enfant ou à instaurer un droit opposable à la garde d'enfant. Toutes ces idées doivent être débattues le plus en amont possible, pour que les réformes répondent à des problèmes de fond et non aux circonstances du moment.

Mais plus globalement, il faut saluer le succès de la politique familiale française. Sa réussite pourrait se résumer en un chiffre remarquable : notre pays a retrouvé, en 2006, un taux de fécondité de deux enfants par femme, soit le plus élevé de l'Union européenne avec celui de l'Irlande. C'est le signe que la politique familiale a su s'adapter aux évolutions de la société française, en essayant d'offrir aux parents la possibilité de concilier vie familiale et vie professionnelle et en tentant de mieux prendre en compte les besoins particuliers de chaque famille.

I. LA BRANCHE FAMILLE RENOUE AVEC L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE

A. L'ÉQUILIBRE ATTENDU EST DE RETOUR APRÈS QUATRE ANNÉES DE DÉFICIT

1. Un solde légèrement positif en 2008

En 2008, après quatre années consécutives de déficit, le solde de la branche famille présenterait, selon le projet de loi de financement de la sécurité sociale, un excédent de 300 millions d'euros.

Evolution du solde de la branche famille
(en milliards d'euros)
	2004	2005	2006	2007	2008
Recettes	49,2	50,5	52,9	54,7	57,1
Dépenses	48,8	51,7	53,7	55,2	56,8
Solde	- 0,4	- 1,2	- 0,8	- 0,5	+ 0,3
Source : PLFSS 2008

a) Ralentissement des dépenses et dynamisme des recettes

Trois facteurs expliquent le retour à l'équilibre .

• Du côté des dépenses , la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) et le fonds national d'action sociale (Fnas) se sont stabilisés :

- après une croissance très soutenue ces dernières années (surcoût pour la branche de 300 millions d'euros en 2004, 890 millions en 2005, 1,6 milliard en 2006, 2 milliards en 2007, prévision de 2,2 milliards en 2008), la Paje a achevé sa montée en charge et devrait se situer autour de 2,2 milliards d'euros ;

- après un dérapage de ses dépenses en 2004 (+ 22,6 %) et 2005 (+ 21,9%), le Fnas a retrouvé un rythme de croissance plus modéré, autour de 8,5 % sur 2006-2008. La nouvelle convention d'objectifs et de gestion (Cog) signée entre l'Etat et la Cnaf pour la période 2005-2008, qui prévoyait une augmentation de 7,5 % par an, n'est certes pas totalement respectée mais elle a indiscutablement permis de maîtriser la croissance du Fnas et de rompre avec la dérive des années 2004-2005.

• Du côté des recettes , la branche bénéficie d'une amélioration de la situation de l'emploi. Ses recettes sont en effet composées à 80 % de cotisations sociales et de la contribution sociale généralisée (CSG) et elles profitent donc d'une reprise de la croissance de la masse salariale due à l'embellie du marché du travail. On peut ajouter que la baisse du chômage ralentit également les dépenses en freinant la hausse des prestations sous conditions de ressources.

Au total, le retour à l'équilibre de la branche famille en 2008 s'explique par la fin de la montée en charge de la Paje, le ralentissement des investissements du Fnas et la baisse du chômage .

b) Neutralité de la démographie sur l'équilibre de la branche

En dehors de la création de nouvelles prestations, qui accroît les dépenses, et de l'évolution de la masse salariale, qui influe sur les recettes, l'équilibre de la branche famille dépend du dynamisme démographique : le nombre et la taille des familles agissent directement sur le montant des prestations versées.

A cet égard, deux données démographiques d'effet contraire se neutralisent :

- d'un côté, depuis 2000, le nombre de naissances, plus de 800 000 par an, demeure supérieur à celui observé les années antérieures. En 2006, 830 900 naissances ont été comptabilisées, soit 2,9 % de plus qu'en 2005. Ce nombre pourrait toutefois se stabiliser en 2007 et 2008. L'augmentation du nombre de naissances pousse ainsi à la hausse le montant des prestations familiales servies, notamment depuis l'instauration de la Paje, dont l'allocation de base est versée dès le premier enfant et sans condition de ressources ;

- de l'autre, la taille des familles se réduit. Les familles de trois enfants et plus sont de moins en moins nombreuses : parmi les allocataires de la branche, le nombre de ces familles a diminué de 115 000 unités depuis 1990. Cette évolution tend à faire baisser le montant des prestations versées, et notamment les allocations familiales qui augmentent fortement avec le nombre d'enfants. Elle contrebalance ainsi, d'un point de vue financier, le dynamisme des naissances.

2. Des années à venir excédentaires ?

Même si quatre années de déficit ont diminué ses réserves financières, la branche devrait afficher, à droits constants, un solde excédentaire dans un avenir proche.

a) Une trésorerie en nette diminution

Le solde de la trésorerie a connu des évolutions contrastées entre 2001 et 2007 : amélioration en 2002, maintien à un niveau élevé en 2003, dégradation continue à partir de 2004, et surtout en 2005 et 2006. En 2007, le remboursement par l'Etat de ses dettes, soit 761 millions d'euros au 31 décembre 2006, devrait permettre de ramener le solde autour d'un milliard d'euros.

Evolution du solde de trésorerie de la branche famille (au 31 décembre)
(en milliards d'euros)
2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
2,50	4,10	4,20	3,50	2,06	0,50	1,0
*Prévisions Source : Cnaf

Ceci étant, l'accumulation ou la préservation de réserves financières ne peuvent constituer l'objectif unique d'une branche de la sécurité sociale : cela signifierait en effet que les prélèvements sont systématiquement surdimensionnés. Néanmoins, la baisse est néfaste pour la branche, car les sommes disponibles sur le compte courant de la Cnaf à l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) se raréfient et produisent moins d'intérêt. La caisse voit ainsi diminuer de façon sensible ses produits financiers : en 2008, ils ne s'élèveraient plus qu'à 9,6 millions d'euros, alors qu'ils lui apportaient encore 108 millions d'euros en 2004.

b) Plusieurs années d'excédent à l'horizon

Avec la stabilisation de la Paje et la maîtrise du Fnas, la branche famille va reprendre un rythme de croisière favorable. En raison de son mode de financement, la branche est en effet structurellement excédentaire et peut assimiler de nouvelles mesures assez rapidement. Alors que ses recettes évoluent comme les salaires, ses dépenses sont corrélées aux prix. Or, sur le moyen et le long terme, les salaires augmentent toujours plus rapidement que les prix. Le surcoût que représente une nouvelle mesure est donc absorbé en quelques années.

Les projections figurant à l'annexe B du présent projet de loi de financement font ainsi état, quel que soit le scénario économique retenu ^{1 ( * )} , d'un retour à l'équilibre de la branche famille dès 2008.

Comptes de la branche famille Scénario économique bas
(en milliards d'euros)
	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Recettes	52,9	54,7	57,1	59,3	61,7	64,3	67,0
Dépenses	53,7	55,2	56,8	57,7	58,9	60,3	61,9
Solde	- 0,8	- 0,5	0,3	1,6	2,8	4,0	5,1

Comptes de la branche famille Scénario économique haut
(en milliards d'euros)
	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Recettes	52,9	54,7	57,1	59,5	62,2	65,0	68,0
Dépenses	53,7	55,2	56,8	57,7	58,9	60,3	61,9
Solde	- 0,8	- 0,5	0,3	1,8	3,3	4,7	6,1

3. Le débat sur l'utilisation des excédents

Dans un contexte de dégradation régulière des comptes de la sécurité sociale, l'existence d'excédents potentiels de la branche famille, à compter de l'an prochain, est susceptible d'éveiller certaines convoitises ou d'inciter à l'accroissement de certaines dépenses. Dès maintenant, l'affectation des surplus éventuellement dégagés par la branche ouvre le débat autour de trois options : faire porter à la branche famille une partie du déficit de la sécurité sociale, développer de nouvelles prestations familiales ou réduire les cotisations patronales.

Votre commission est opposée à la première solution et souhaite que les deuxième et troisième soient envisagées avec prudence.

a) Ne pas transférer des dépenses étrangères à la politique familiale

La bonne santé financière de la Cnaf a déjà conduit le gouvernement en 2001 à transférer à la branche famille le financement d'une partie des majorations de pension de retraite pour les personnes ayant élevé trois enfants ou plus. Initialement fixé à 15 %, le taux de prise en charge devait augmenter progressivement pour atteindre 100 % en 2007 ; il a été finalement porté brutalement à 60 % en 2003 et n'a pas été modifié depuis. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 a définitivement fixé à 60 % ce taux de prise en charge, levant ainsi l'épée de Damoclès d'un transfert intégral de ces majorations qui pesait sur la branche famille depuis 2001.

Ceci étant, ce transfert représente, en 2008, une dépense de 2,4 milliards d'euros, qui devrait continuer à croître fortement, comme le montant global des pensions.

Majorations de pension prises en charge par la Cnaf
(en millions d'euros)
	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007*	2008*
Part transférée	15 %	30 %	60 %	60 %	60 %	60 %	60 %	60 %
Montants	437	902	1 875	1 965	2 087	2 185	2 284	2 373
* Prévisions
Source : Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2007 ; champ : régime général et régimes affiliés (salariés agricoles, commerçants, artisans) ; montants arrondis au million d'euros le plus proche.

Dès l'origine, votre commission s'était opposée au principe même de ce transfert de charges, car les majorations de pension ne sont pas, à son sens, des prestations familiales, mais bien des prestations vieillesse. En effet, elles ne sont pas destinées à soutenir la natalité et à aider les parents dans l'éducation de leurs enfants, mais bien à augmenter les pensions des mères qui ont eu au moins trois enfants. En ce sens, elles s'apparentent clairement à un avantage vieillesse.

D'une manière plus générale, votre commission refuse tout nouveau transfert de charges sur la branche famille. Elle considère que le succès de la politique familiale s'explique par un effort constant d'adaptation aux besoins des familles. Or, cet effort a un coût financier. Il serait donc périlleux de grever les futures ressources de la branche en lui transférant des dépenses qui n'ont rien à voir avec la politique familiale.

b) Affecter les surplus à l'amélioration des prestations familiales ?

En revanche, les excédents pourraient servir à développer d'autres prestations. Il existe au moins deux possibilités :

• la première est le versement des allocations familiales au premier enfant , promesse de campagne du Président de la République. Le coût est estimé à 2,6 milliards d'euros. Votre commission n'y est pas favorable car cette mesure remettrait en cause le principe des allocations familiales, qui est de soutenir les familles nombreuses et la démographie du pays. Si une réforme des allocations est envisagée, elle doit donc plutôt consister à augmenter les allocations destinées aux familles nombreuses.

Allocations familiales mensuelles versées au 1 ^er janvier 2007
(en euros)
Deux enfants	Trois enfants	Quatre enfants	Par enfant supplémentaire
119,13	271,75	424,37	152,63

• la deuxième option est une autre promesse du Président de la République : la mise en place d'un droit opposable à la garde d'enfant . Votre commission n'y est pas hostile. Malgré les efforts successifs depuis 2000, la France continue en effet de souffrir d'un manque de places d'accueil pour les jeunes enfants : parmi les 2,1 millions d'enfants âgés de trois mois à trois ans, 700 000 sont gardés par leurs parents ou leurs grands-parents, un million confiés à une assistante maternelle ou à une structure d'accueil, mais pour les 400 000 restants, les parents n'ont pas pu trouver de solution de garde satisfaisante.

Le développement des structures d'accueil doit donc être poursuivi, mais à la condition que le coût unitaire des nouvelles places ne dérape pas comme dans les années 2004-2005 et que les financements soient précisément ciblés sur les régions qui sont le moins équipées.

Toutefois, l'instauration d'un droit opposable soulève une question juridique de fond : à qui ce droit sera-t-il opposable ? Quelle sera la personnalité morale qui sera responsable devant les familles ? Il ne faudrait pas en effet que l'Etat déclare ce nouveau droit pour ensuite en laisser la responsabilité aux collectivités territoriales, communes ou départements. Une réflexion commune, entre l'Etat, la Cnaf et les collectivités territoriales devra donc être menée, afin de définir clairement les engagements, notamment financiers, et les responsabilités de chacun dans l'instauration de ce nouveau droit.

c) Réduire les cotisations patronales ?

Votre commission n'est pas opposée à toute nouvelle dépense de la branche famille, mais elle demande que ces dépenses éventuelles répondent à un besoin légitime et précis et fassent préalablement l'objet d'une évaluation.

S'il s'avère que la satisfaction de ces besoins n'est pas prioritaire, votre commission considère que les excédents éventuels de la branche doivent être consacrés à la baisse des cotisations patronales, qui financent les prestations familiales. Cette conviction repose sur deux arguments :

• économique : dans un contexte de plus en plus concurrentiel, le coût du travail devient un élément déterminant de la compétitivité d'un pays. Diminuer les cotisations patronales permettrait donc de baisser le coût du travail salarié, donc d'accroître la compétitivité-prix des produits français. Ceci entraînerait un relèvement du poids relatif de la CSG et des taxes affectées dans les ressources de la Cnaf. La France ne ferait ainsi que poursuivre le mouvement de fiscalisation de la sécurité sociale que l'ensemble des pays de l'OCDE connaissent depuis une vingtaine d'années et qui traduit une recherche d'adaptation à la mondialisation économique. Cette évolution permettrait à la fois de préserver l'autonomie de la branche et d'améliorer la compétitivité des entreprises françaises ;

• psychologique : l'existence d'excédents structurels incite à l'instauration de nouvelles prestations que la seule disponibilité des fonds ne peut suffire à justifier.

4. L'impératif de certification des comptes

Les comptes 2006 de la Cnaf n'ont pu être certifiés par la Cour des comptes et votre commission a exprimé à plusieurs reprises les inquiétudes que lui inspirait cette situation particulière dans l'ensemble des comptes sociaux.

Même si le Premier président de la Cour a souligné que cette décision ne devait pas être assimilée à un refus de certification remettant en cause la sincérité et la régularité des comptes, mais qu'elle correspond à l'impossibilité de délivrer une opinion sur les comptes en raison de certaines limitations, il n'en reste pas moins que cette situation est inacceptable et que tout doit être mis en oeuvre pour y remédier ^{2 ( * )} . C'est la voie que semble avoir prise la Cnaf.

Des engagements de progrès ont été souscrits auprès de la Cour des comptes à l'appui de chaque observation d'audit formulée par cette dernière. Un plan d'action de la Cnaf a été mis en oeuvre en septembre 2007 pour assurer la réalisation de l'ensemble de ces engagements avant la clôture des comptes 2007.

Le directeur et l'agent comptable de la Cnaf supervisent l'exécution de ce plan et informent périodiquement la Cour de son état d'avancement, afin de permettre au certificateur d'intégrer les progrès réalisés au fur et à mesure du cycle d'audit des comptes de l'exercice 2007, qui a débuté en septembre dernier. Dans cette démarche générale, un accent particulier est mis sur le traitement des observations qualifiées par la Cour de « substantielles », c'est-à-dire celles ayant déterminé la position du certificateur.

Il s'agit en premier lieu de donner à la Cour le niveau d'« assurance raisonnable » qu'elle requiert sur le niveau de contrôle des droits des allocataires de prestations légales par les Caf. Ainsi, la constitution d'un répertoire national des allocataires est programmée pour décembre 2007. En permettant de travailler sur un allocataire identifié par un numéro national authentifié, ce répertoire vient parachever le dispositif local de contrôle des droits, fondé sur le plan de maîtrise des risques de la branche famille implanté à partir de 2005, en permettant une détection systématique des doublons nationaux. Par ailleurs, afin d'améliorer la supervision des résultats de maîtrise des risques, la Cnaf a défini pour 2007 une liste de preuves à faire remonter par les caisses à l'appui de leurs indicateurs. Elaborées selon les normes de l'audit, ces preuves sont destinées à conforter la procédure de validation des comptes locaux par la Cnaf.

En second lieu, un travail important a été engagé pour supprimer l'« incertitude » relevée par la Cour des comptes sur le montant de l'assurance vieillesse de parents au foyer (AVPF) grâce à une amélioration de l'établissement, du contrôle et du recensement des cotisations afférentes. Ainsi, la Cnaf a instauré un processus de maîtrise des risques spécifiques que les Caf devront appliquer pour l'établissement des droits 2007. Enfin, à la demande de l'inspection générale des affaires sociales, dont une mission se déroule actuellement sur ce thème, la Cnaf a formulé des propositions d'évolution réglementaire de nature à faciliter la gestion financière de l'AVPF.

* ¹ Scénario économique bas : croissance du Pib en volume de 2,25 %, croissance de la masse salariale de 4,4 % et inflation hors tabac de  1,75 % (en moyenne sur quatre ans).

Scénario économique haut : croissance du Pib en volume de 3 %, croissance de la masse salariale de 5,2 % et inflation hors tabac de  1,75 % (en moyenne sur quatre ans).

* ² Audition de Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes par la commission des affaires sociales, 30 mai 2006.