Projet de loi de finances pour 2008 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

Rapport général n° 91 (2007-2008) de M. Charles GUENÉ , fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 novembre 2007

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N° 91

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2007

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2008 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 5

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

Rapporteur spécial : M. Charles GUENÉ

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 189 , 276 à 281 et T.A. 49

Sénat : 90 (2007-2008)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

La baisse de 73 millions d'euros des crédits de paiement ne traduit que partiellement la diminution du nombre des bénéficiaires de la dette viagère dans la mesure où la moyenne d'attribution à chaque ressortissant continuera à progresser de 3,27 % en 2008.

Il devient donc opportun d'étudier désormais ce budget « en prospective » et de ne pas seulement le conditionner à la seule variable d'ajustement de sa démographie. A l'aide de ces projections, il conviendrait alors d'arrêter la juste indemnisation de chacune des catégories de « vivants », en examinant tout particulièrement le cas de certains oubliés de l'histoire. Mais aussi, et surtout, votre rapporteur spécial, ainsi qu'il l'a fait dans son rapport d'information sur les lieux de mémoire ^{1 ( * )} , souhaite que l'Etat se donne les moyens d'une véritable politique de mémoire en veillant à sa refondation.

La mémoire, le sens et la force que nous lui donnerons ne peuvent reposer que sur cet équilibre entre le juste dû aux vivants et un véritable respect permettant de tirer les leçons de l'histoire à l'égard de nos disparus. Cette nouvelle politique, dans le contexte budgétaire auquel est confronté notre pays, pourrait très bien s'inscrire dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) demandée par le Président de la République et dont les résultats sont attendu pour le printemps 2008.

Par ailleurs, si votre rapporteur spécial se félicite de l'attribution de 3 millions d'euros , pour doter en capital la fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie dont la création est prévue en 2008, il s'interroge sur le rôle que remplira cette fondation, notamment au regard des lieux de mémoire.

Votre rapporteur spécial se réjouit que le processus de décristallisation des pensions militaires d'invalidité et des retraites du combattant payées aux anciens combattants originaires des territoires antérieurement sous souveraineté française, voulue par le Président de la République et annoncée en Conseil des ministres le 27 septembre 2006, ait été largement engagé . En 2008, il sera prolongé par l'attribution de 118 millions d'euros de crédits de paiement, dont 24 millions d'euros pour les nouveaux bénéficiaires, notamment 3.800 conjoints.

Pour consolider les relèvements indiciaires de 2 points de la retraite du combattant successivement, au 1 ^er juillet 2006 et au 1 ^er janvier 2007, et pour tenir compte de l'augmentation de la population concernée, 5 millions d'euros supplémentaires sont attribués en 2008 pour le paiement de ces droits.

Enfin, il faut se féliciter de la bonne application des dispositifs prévus pour l'indemnisation des victimes de persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale, notamment grâce à l'extension du décret du 13 juillet 2000, réparant une injustice évidente et ce malgré l'effort financier que cela représente. Cependant, étant régulièrement saisi de demandes, votre rapporteur spécial interrogera, en séance publique lors de l'examen de cette mission, le ministre sur les possibilités d'accorder aux autres orphelins de guerre des droits à réparation, le sort différent qui leur est réservé lui semblant injustifié.

Par esprit de justice, votre rapporteur spécial s'interroge également sur la possibilité d'extension de tels droits à réparation aux pupilles de la Nation.

I. PRÉSENTATION DE LA MISSION « ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION »

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » regroupe les dispositifs de reconnaissance, de réparation et de solidarité en faveur des anciens combattants et de certaines victimes civiles de la seconde guerre mondiale. Elle a également pour mission de renforcer les liens entre la Nation et son armée par une promotion de la politique de mémoire et un développement des vecteurs de communication.

A. LES TROIS PROGRAMMES DE LA MISSION

Le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » regroupe les politiques concourant à maintenir et à promouvoir l'esprit de défense, à en célébrer la mémoire et valoriser le patrimoine historique. Il rassemble les moyens mis en oeuvre pour l'organisation de la journée d'appel de préparation à la défense (JAPD) mais aussi en faveur des visiteurs des musées et des lieux de mémoire, du public des diverses manifestations et commémorations et de la communication.

Le programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » retrace l'ensemble des prestations relevant du droit à réparation ou de la reconnaissance au profit des bénéficiaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, principalement les anciens combattants et leurs ayants cause.

Le programme 158 « Indemnisation des victimes de persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » met en oeuvre la réparation prévue par les trois dispositifs mis en place depuis 1999.

B. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS POUR 2008

Le projet de loi de finances pour 2008 prévoit le financement des mesures décidées en 2006 et 2007 :

- « la décristallisation » ;

- l'augmentation de deux points d'indice de la retraite du combattant au 1 ^er juillet 2006 et au 1 ^er janvier 2007 ;

- le relèvement de 2,5 points d'indice du plafond majorable de la retraite mutualiste du combattant ;

- l'augmentation des crédits pour les aides attribuées par l'ONAC, notamment en faveur des veuves d'anciens combattants ;

- et la mise en place des crédits nécessaires à la participation de l'Etat à la création de la fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie.

C. PRÉSENTATION DES MOYENS

1. Les emplois

Les emplois autorisés au sens des équivalents temps pleins travaillés (ETPT), au nombre de 4.722 pour 2008, sont en diminution de 264 ETPT par rapport au projet de loi de finances initial pour 2007. La baisse des ETPT est liée, d'une part, à l'économie de 99 ETPT par le remplacement d'un départ à la retraite sur deux, d'autre part, à un ajustement technique du plafond d'emploi de 206 ETPT, sans incidence sur les crédits. Elle est compensée par le transfert des 41 ETPT de la commission d'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS), relevant antérieurement de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».

Le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » représente 73 % des ETPT. Le programme 167 dispose, par ailleurs, d'un effectif de 687 emplois complémentaires, au titre de ses opérateurs ^{2 ( * )} , hors plafond d'emplois autorisés.

Le programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » dispose de 1.250 ETPT; surtout, 1.919 ^{3 ( * )} emplois rémunérés par ses opérateurs, hors plafond d'emplois du ministère, lui sont rattachés.

Le programme 158 « Indemnisation des victimes de persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » bénéficie, depuis 2007, du transfert de 41 ETPT.

2. Les crédits

La mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation » disposera, en 2008, de 3.761,9 millions d'euros en autorisations d'engagements (AE) et de 3.768,2 millions d'euros en crédits de paiement (CP), après 3.843,5 millions d'euros d'AE et 3.841 millions d'euros de CP, en 2007. Les crédits de paiement de la mission sont donc en diminution de 1,9 %. Les dépenses d'intervention représentent plus de 90 % ^{4 ( * )} du total et les dépenses de personnel (titre 2) moins de 6 %.

La quasi totalité des crédits de la mission (soit 89,2 % du total), relève du programme « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » :

3. Les principales mesures pour 2008

Le processus de décristallisation des pensions militaires d'invalidité et des retraites du combattant, payées aux anciens combattants originaires des territoires antérieurement sous souveraineté française, est consolidé par une dotation de 118 millions d'euros de crédits de paiement, avec un effort particulier pour les nouveaux bénéficiaires, notamment les conjoints.

Pour assurer les relèvements indiciaires de 2 points de la retraite du combattant successivement, au 1 ^er juillet 2006 et au 1 ^er janvier 2007, et pour tenir compte de l'augmentation de la population concernée 5 millions d'euros supplémentaires sont attribués pour le paiement de ces droits.

La dotation consacrée aux rentes mutualistes augmente de 9 millions d'euros pour prendre en compte l'évolution du nombre de bénéficiaires et le relèvement de 2,5 points d'indice du plafond de la retraite mutualiste du combattant, adopté en loi de finances pour 2007.

Les crédits pour les aides allouées par l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) en matière de secours, d'aide ménagère, de prise en charge des frais d'aménagement pour le maintien à domicile des ressortissants âgés à mobilité réduite, notamment en faveur des veuves d'anciens combattants progressent de 4,5 millions d'euros pour s'établir à 18,6 millions d'euros.

Ces mesures concernent toutes le programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ».

Enfin, 3 millions d'euros sont attribués au programme 167 « Liens entre la Nation et son armée », pour doter en capital la fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie dont la création est prévue en 2008.

II. LE PROGRAMME 167 « LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE »

A. PRÉSENTATION PAR ACTION

Ce programme comprend les actions permettant de toucher le plus large public : les jeunes, au travers de la JAPD, et les chercheurs mais aussi l'ensemble de la population. Il est piloté par le secrétaire général pour l'administration de la défense, M. Christian Piotre, sous l'autorité du ministre délégué aux anciens combattants pour ce qui concerne la politique de mémoire. L'établissement de communication et de production audiovisuelle de la défense (ECPAD) et les musées de chacune des trois armes sont les opérateurs de l'Etat pour ce programme.

L'action 1 : « Journée d'appel de préparation à la défense » (JAPD) regroupe les moyens de la direction du service national (DSN), rattachée au SGA et basée à Compiègne, dont la mission principale est d'accueillir en JAPD une classe d'âge par an. Elle dispose de la majorité des crédits et des effectifs du programme.

L'action 2 : « Politique de mémoire » est tourné en priorité vers les jeunes générations. Cette action du ministère de la défense est confiée au ministre délégué aux anciens combattants, et supervisée par le Haut conseil de la mémoire combattante (HCMC) présidé par le Président de la République. Elle se traduit, notamment, par l'organisation des cérémonies, le soutien aux actions et publications sur la mémoire et les investissements nécessaires à la préservation et au développement du patrimoine commémoratif.

La mise en oeuvre de la politique de mémoire est assurée par la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA), sous l'autorité du secrétaire général pour l'administration. A l'échelon local, cette politique est relayée en partenariat par l'ONAC.

L'action 3 : « Promotion et valorisation du patrimoine culturel » vise à sensibiliser le public à la culture de défense par l'optimisation du patrimoine du ministère de la défense (monuments historiques, musées des trois armes, musiques, archives, bibliothèques).

La DMPA assure la coordination et la mise en oeuvre de l'action.

L'action 4 : « Communication » , moteur de la cohésion interne de l'armée, est également nécessaire au maintien du lien avec la Nation.

Toutefois, la communication pilotée par la délégation à l'information et à la communication de Défense (DICoD) relève de plusieurs autorités, disposant de crédits pour cette fonction (chaque arme dispose de moyens propres). Ainsi, la DICoD et son établissement sous tutelle, l'ECPAD, ne continuent à rassembler qu'environ la moitié des ressources financières et humaines consacrées à l'information et à la communication de défense.

B. LES CRÉDITS DU PROGRAMME

1. L'évolution générale des crédits

Ce programme 169 disposera, hors fonds de concours, de 256,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et 258,6 millions d'euros en crédits de paiement, en diminution respectivement de 4,8 % et de 2,3 % par rapport au projet de loi de finances pour 2007.

Cette baisse des crédits de paiement, traduit les efforts de maîtrise des coûts de fonctionnement. Ainsi, les dépenses de personnel (titre 2), qui représentent 63,3 % du total, diminuent de 1,8 million d'euros (- 1,1 %) et les dépenses de fonctionnement baissent, dans le même temps, de 5,7 millions d'euros soit 6,7 %.

Cependant le programme bénéficie de 38,9 millions d'euros en provenance du programme 212 « Soutien de la politique de défense » (mission « Défense »), ainsi qu'il présenté dans le tableau ci-après :

2. La politique de la mémoire

Exceptionnellement, les crédits d'investissement de l'action 2 : « Politique de mémoire », consacrés aux travaux de rénovation de sépultures de guerre et à la création de lieux de mémoire, s'élèveront en 2008 à 2,26 millions d'euros en autorisations d'engagement et 2,10 millions d'euros en crédit de paiement (1,18 million d'euros en AE et en CP en 2007, comme depuis plusieurs années). Cette augmentation a été attribuée pour les opérations au Mont-Valérien et à Zeitenlick.

Les principales opérations d'investissement concernent en France :

- la mise en valeur du site du Mont-Valérien ;

- la poursuite de la restauration du site de Notre-Dame-de-Lorette. Son coût est estimé à 120.000 euros ;

- la réparation d'importants dégâts causés par de récentes tempêtes sur les bâtiments historiques du camp de déportation du Struthof ;

- la poursuite du programme pluriannuel de restauration des nécropoles nationales de la Grande Guerre.

A l'étranger, l'effort portera essentiellement sur la restauration de la grande nécropole de Zeitenlick et de celle de Gastouri (Grèce) pour un coût de 400.000 euros.

Si des crédits de fonctionnement sont également prévus pour la rénovation des mémoriaux du Mont-Faron et de Fréjus ces travaux restent à financer et le mémorial de l'Ile de la Cité souffre toujours d'un défaut d'étanchéité dont le coût de réfection n'est pas estimé.

Dans son rapport d'information précité sur les lieux de mémoire ^{5 ( * )} , votre rapporteur spécial , pour permettre que l'entretien, la rénovation et l'édification du patrimoine de mémoire soient assurés dans des délais raisonnables, préconise le regroupement dans un même service des différents intervenants. Il engage , également, l'Etat à réfléchir à l'existence et, le cas échéant, à la définition d'une véritable politique de mémoire . La commission a souhaité , se référant à l'exemple étranger et pour résoudre les nombreux problèmes soulevés par l'organisation actuelle, que soit étudiée la création d'une fondation ou d'un établissement public chargé des lieux de mémoire liés aux combats de la Nation.

En outre, en application de la loi du 23 février 2005 portant reconnaissance de la nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés, il est attribué au projet de Fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie et des combats de Tunisie et du Maroc 3 millions d'euros, pour la doter en capital. Sa création est prévue en 2008. En effet, cette fondation ne sera pas subventionnée par le ministère de la défense et ses dépenses de fonctionnement seront couvertes par le rendement du capital qui lui sera versé en 2008. Votre rapporteur spécial s'interroge sur le rôle que remplira cette fondation, notamment au regard des lieux de mémoire. Il serait également utile de se pencher sur l'éventualité de sa reconnaissance d'utilité publique afin étendre son rayon d'action.

Enfin, le coût des célébrations du 90 ^e anniversaire de l'armistice de 1918 est estimé à environ 0,7 million d'euros.

C. LES EFFECTIFS

Pour 2008 le plafond d'emplois en équivalents temps plein travaillés (ETPT) du programme 167 s'établit à 3.431 ETPT soit 2.175 civils et 1.256 militaires. La réduction de 203 ETPT est liée, d'une part, à l'économie de 70 ETPT par le remplacement d'un départ à la retraite sur deux, d'autre part, à un ajustement technique du plafond d'emploi de 133 ETPT, sans incidence sur les crédits.

Ce programme dispose de 4 opérateurs, l'ECPAD des musées des trois armes. Il bénéficie, à ce titre, de 687 emplois complémentaires, hors plafond d'emplois autorisés.

L'action 1 « Journée d'appel de préparation à la défense », compte tenu du nécessaire encadrement de ce dispositif par le personnel de la direction du service national, représente la majorité des effectifs du programme soit 2.750 ETPT (1.013 militaires et 1.737 civils), en diminution de 142 ETPT.

Les effectifs de l'action 2 « Politique de mémoire » relèvent de la DMPA, donc du programme 212 « Soutien de la politique de défense ».

L'action 3 « Promotion et valorisation du patrimoine culturel », qui dispose de 471 ETPT (127 militaires et 344 civils), en diminution de 48 ETPT, comprend l'effectif du service à compétence nationale « Service historique de la défense » (SHD) créé en 2005 qui regroupe les anciens services historiques d'archives du ministère. Les emplois des opérateurs (les musées des trois armes) représentent 391 ETPT complémentaires.

Enfin, l'action 4 « Communication », relevant de la DICoD, comprend 210 ETPT (116 militaires et 94 civils), en diminution de 13 ETPT, auxquels s'ajoutent depuis 2007, au titre de l'opérateur ECPAD, 302 emplois hors plafond d'emplois autorisés.

D. APPRÉCIATION DES INDICATEURS

Les objectifs du programme 167 portent sur la qualité du service offert aux usagers, mesurée au moyen d'indicateurs spécifiques, et sur l'optimisation des moyens. Le programme dispose de 5 indicateurs .

L'objectif 1 « Sensibiliser chaque classe d'âge à l'esprit de Défense par une JAPD de qualité et pour un coût maîtrisé », dispose de 2 indicateurs .

Un indicateur mesurant la proportion de recensés pour chaque classe d'âge a été supprimé en 2007. Il pourrait, toutefois, être envisagé un indicateur portant sur les recensés par rapport aux recensables.

L'indicateur 1 a pour objet de mesurer le taux de satisfaction de l'usager de la JAPD. La valeur cible a été relevée, compte tenu des résultats de l'exécution 2006, nettement supérieurs aux prévisions, notamment en raison des améliorations apportées (introduction du secourisme, généralisation des visites sur les sites militaires, nouveaux supports pédagogiques).

Cet indicateur devrait être complété, à partir du projet annuel de performance pour 2009, par un sondage effectué a posteriori , afin de mesurer l'impact réel de la JAPD sur les jeunes. Toutefois les résultats de cet indicateur sont liés à l'évolution démographique, à l'augmentation du coût de la vie et à une meilleure connaissance des dépenses de personnel.

L'indicateur 2 rend compte de l'évolution de la dépense moyenne par participant. Ses prévisions ont été réévaluées, à partir de 2007, pour prendre en compte les premiers résultats. Ils traduisent des difficultés pour contenir les coûts du fait de l'évolution du contenu de la JAPD et de la variation du nombre de participants.

Si les résultats ne traduisent pas des performances notables, votre rapporteur spécial admet que ces résultats sont tributaires d'éléments non maîtrisables et qu'il conviendra d'être attentif à l'évolution des valeurs cibles.

L'objectif, annoncé en 2006, « Améliorer la sensibilisation à la mémoire des conflits (du point de vue du citoyen) », comportait un indicateur, qui visait la mesure de la sensibilisation à la mémoire des conflits. Son indicateur présentait des difficultés de réalisation et l'objectif n'a pas été maintenu en 2007. Ainsi, l'action « Politique de mémoire » n'est donc pas mesurée. Ce renoncement n'est sans doute pas sans rapport avec les difficultés de gestion des lieux de mémoire, évoquées par votre rapporteur spécial dans son rapport d'information précité sur les lieux de mémoire.

En revanche, l'objectif 2 « Faciliter l'accès aux archives de la Défense », a bien été présenté, depuis 2007. Il présente l'indicateur « indice de satisfaction des usagers » du service historique de la défense (SHD) visant à faciliter l'accès aux archives. La valeur cible de cet indicateur est soumise à d'importantes variations. En effet, présentée à 90 %, dans le PAP 2006, elle a été réduite dans le PAP 2007, à 55 % sous prétexte de l'inadaptabilité des salles de lecture, avec 70 % pour l'horizon 2008. Enfin, dans le PAP 2008 elle est réactualisée à 70 %, pour 2007, prévue à 80 % pour 2008 et, à nouveau, à 90 % à l'horizon 2010. La réalisation 2006 est présentée à 81 %.

Par ailleurs, le SHD s'emploie à améliorer la qualité de service rendu à l'usager par des réaménagements progressifs des locaux recevant le public. La réouverture de la nouvelle salle du département de l'Armée de terre (DAT) en 2007 devrait accroître la satisfaction des utilisateurs en termes d'adaptation et de capacité d'accueil. Quant aux trois salles de lecture, elles feront l'objet de travaux de remise aux normes. Les travaux s'étaleront de mi-2007 à fin janvier 2008.

L'objectif 3 « Accroître l'autofinancement des musées », dispose d'un indicateur , lui-même divisé en trois sous-indicateurs , qui présentent les ressources propres des musées des trois armes ^{6 ( * )} , rapportées à leur coût de fonctionnement. Si, en 2006, la réalisation a été supérieure à la prévision, envisager d'atteindre, à échéance même lointaine, l'autofinancement semble actuellement hors de portée.

Chacun des trois musées s'efforce de moderniser ses espaces et de développer l'attractivité de ses expositions. Un autre levier d'action repose sur le développement de produits dérivés et de partenariats. Votre rapporteur spécial est conscient de la variabilité des données déterminant ces indicateurs. Ils sont tributaires de la fréquentation, subissent les fermetures de salles pour travaux et, pour le musée de l'air et de l'espace, de la tenue une année sur deux du salon du Bourget. La modernisation récente du musée de l'armée, dans le cadre du programme Athéna qui sera abouti après l'inauguration de l'historial consacré au général de Gaulle, prévue au 1 ^er semestre 2008, devrait permettre à ce musée d'améliorer sa fréquentation et donc ses recettes.

L'objectif 4 « Optimiser la diffusion des vecteurs de communication » comporte un indicateur portant sur les recettes rapportées aux coûts de fabrication. L'évolution de son résultat, plutôt flateuse, résulte de l'effort concernant les coûts de diffusion (le plus souvent postale) et d'acheminement. La valeur cible a été réévaluée en fonction des bons résultats, sans pour autant afficher l'ambition de les améliorer pour l'avenir. Les marges de progression se situent dans la réduction des coûts de fabrication et l'accroissement de part des recettes publicitaires.

Toutefois, cet indicateur ne saurait, à lui seul, rendre compte de l'efficience de l'action « Communication ».

En conclusion, si l'effort fait pour mesurer la performance du programme est louable et apporte une information sur son fonctionnement, au Parlement, certains indicateurs et résultats restent perfectibles.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 167
« Liens entre la Nation et son armée »

Les associations d'anciens combattants ont régulièrement fait état de la détérioration, quand ce n'est pas de la profanation, de cimetières européens civils mais également de nécropoles militaires en Algérie. Elles ont également constaté le mauvais état d'entretien de nombreuses sépultures militaires à l'étranger. C'est dans ce contexte que le rapporteur spécial a effectué un contrôle sur les lieux de mémoire en Algérie , notamment à Mers el Kébir , en Macédoine et en Grèce , mais également en France.

Votre rapporteur spécial, dans son rapport d'information précité sur les lieux de mémoire , pour permettre que l'entretien, la rénovation et l'édification du patrimoine de mémoire soient assurés dans des délais raisonnables , préconise le regroupement dans un même service des différents intervenants . Il engage , également, l'Etat à réfléchir à l'existence et, le cas échéant, à la définition d'une véritable politique de mémoire. La commission a souhaité , se référant à l'exemple étranger et pour résoudre les nombreux problèmes soulevés par l'organisation actuelle, que soit étudiée la création d'une fondation ou d'un établissement public chargé des lieux de mémoire liés aux combats de la Nation.

Prolongeant ces propositions votre rapporteur spécial, ne peut que réitérer les observations des précédents rapports spéciaux :

- L'approximation actuelle de certains des indicateurs proposés témoigne de la difficulté de mesurer la performance de ce programme à l'instar de l'action « politique de mémoire » qui n'est toujours pas évaluée.

- La répartition des crédits n'est toujours pas respectueuse des principes de la LOLF. La part des crédits de communication intégrée dans le programme 167 continue à ne représenter que la moitié des moyens consacrés à cette fonction par le ministère de la défense. Surtout les crédits de mémoire sont toujours éclatés dans deux programmes : dans le programme 167 ceux concernant l'édification de monuments et dans le programme 169 ceux qui sont destinés à leur entretien.

Enfin, si votre rapporteur spécial se félicite de l'attribution de 3 millions d'euros , pour doter en capital la fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie dont la création est prévue en 2008, il s'interroge sur le rôle que remplira cette fondation, notamment au regard des lieux de mémoire.

III. LE PROGRAMME 169 « MÉMOIRE, RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT »

A. FINALITÉ ET PRÉSENTATION DU PROGRAMME

1. La finalité du programme

Il recouvre l'ensemble des prestations bénéficiant aux :

- anciens combattants des guerres de 1914-1918, 1939-1945, Indochine, Algérie, des combats de Tunisie et du Maroc, des opérations extérieures (OPEX) ;

- victimes civiles ;

- militaires de carrière et anciens appelés ;

- victimes d'attentats terroristes ;

- leurs ayants-cause (conjoints survivants, orphelins et ascendants).

Le responsable du programme est le secrétaire général pour l'administration de la défense, M. Christian Piotre, et sa mise en oeuvre incombe à la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS). Cette direction dispose des services déconcentrés qui lui sont rattachés, notamment les 18 directions interdépartementales des anciens combattants (DIAC), le service des ressortissants résidant à l'étranger de Château-Chinon et les services de Casablanca, de Tunis et d'Alger.

2. Les opérateurs

Deux établissements publics apportent leur concours à la réalisation du programme :

- l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) chargé de l'action sociale en faveur du monde combattant et de la délivrance de la plupart des cartes et titres d'anciens combattants et victimes de guerre ;

- l'Institution nationale des Invalides (INI) dont la mission est l'accueil des plus grands invalides et la mise en oeuvre de soins orientés sur le handicap.

Afin de renforcer la coordination de l'action avec ces deux opérateurs, la tutelle sur ces derniers a été attribuée à la DSPRS. Un contrat d'objectifs et de moyens - en cours de renégociation - était établi avec l'ONAC sur la période 2002-2007.

3. La structure

L'action 1 : « Administration de la dette viagère » recouvre les dépenses relatives au paiement des pensions militaires d'invalidité (PMI) et de la retraite du combattant. Cette dernière est accordée après visa de l'ONAC.

L'action 2 : « Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité » concerne les droits ouverts à des titulaires d'une pension militaire d'invalidité, soit :

- les soins médicaux gratuits ;

- l'appareillage ;

- les réductions sur les transports pour certains pensionnés ;

- le financement du régime de sécurité sociale des pensionnés de guerre.

La DSPRS gère les crédits et propose la politique. Elle assure, grâce au centre d'études et de recherche sur l'appareillage des handicapés (CERAH) un rôle d'information, de formation, de normalisation, d'évaluation technique qui a une portée interministérielle.

L'INI dispose d'un atelier d'appareillage spécifique qui développe une coopération avec celui du CERAH.

L'action 3 : « Solidarité » recouvre les prestations et les avantages particuliers ouverts au titre de la solidarité aux pensionnés ou titulaires d'un titre d'ancien combattant ou victime de guerre, notamment le fonds de solidarité en faveur des anciens combattants d'Afrique du Nord et d'Indochine et la majoration des rentes mutualistes. L'Observatoire de la santé des vétérans (OSV), de création récente, lui est rattaché. Cette rubrique recouvre également les subventions pour charges de service public versées aux deux établissements publics opérateurs, l'ONAC et l'INI, qui sont chargés d'une partie de cette action.

L'action 4 : « Entretien des lieux de mémoire » concerne l'entretien courant des monuments et des lieux de la mémoire combattante, tant sur le territoire national qu'à l'étranger.

Enfin, l'action 5 : « Soutien » regroupe les dépenses directes de soutien des actions 1 à 3 et les dépenses d'administration générale des actions 1 à 4 du programme.

B. LES DÉPENSES FISCALES

Les dépenses fiscales accordées aux anciens combattants figurent toutes dans ce programme. Elles interviennent en complément du dispositif de reconnaissance de la Nation à leur égard. A ce titre, même si certaines ne répondent pas, pour tous les bénéficiaires, à un besoin social, il parait difficile d'envisager leur remise en cause. Il convient cependant de continuer à s'interroger sur l'absence d'évaluation pour deux d'entres elles. Pour 2008, leur impact, pour celles qui sont chiffrables, est évalué à 540 millions d'euros, soit 14,35 % des crédits de la mission.

C. LES CRÉDITS DU PROGRAMME ET LEURS PERSPECTIVES

1. L'évolution générale des moyens et les principales mesures pour 2008

Ce programme disposera, hors fonds concours, de 3.361,4 millions d'euros en crédits de paiement, en diminution de 1,8 % par rapport au projet de loi de finances pour 2007. Cette baisse de 62 millions d'euros des crédits de paiement ne traduit que partiellement la diminution du nombre des bénéficiaires de la dette viagère dans la mesure où la moyenne d'attribution à chaque ressortissant continuera à progresser de 3,27 % en 2008.

Les dépenses d'intervention, destinées au versement des différentes prestations sont en diminution de 62 millions d'euros (- 1,9 %). Elles s'établissent à 3.250 millions d'euros et représentent 97 % du total.

Les dépenses de personnel (titre 2) diminuent de 6,2 % et les dépenses de fonctionnement, qui augmentent de 6,6 %, se partagent le reste de ces crédits.

Le processus, de la « décristallisation » des pensions militaires d'invalidité et des retraites du combattant payées aux anciens combattants originaires des territoires antérieurement sous souveraineté française voulue par le Président de la République et annoncé en Conseil des ministres le 27 septembre 2006, a été largement engagé. En 2008, il sera prolongé par l'attribution de 118 millions d'euros de crédits de paiement, dont 24 millions d'euros pour les nouveaux bénéficiaires, notamment 3.800 conjoints.

Le projet de loi de finances pour 2008 permet de poursuivre l'augmentation des aides allouées par l'ONAC en matière de secours, d'aide ménagère et de prise en charge des frais d'aménagement pour le maintien à domicile des ressortissants âgés à mobilité réduite, notamment en faveur des veuves d'anciens combattants. Ces aides s'élèveront à 18,6 millions d'euros (contre 14,1 millions d'euros en 2007).

Après son augmentation en 2007, l'effort en direction de l'appareillage est maintenu avec la même dotation de 9,8 millions d'euros, en 2008, afin d'assurer un meilleur remboursement notamment pour les grands mutilés.

Le soutien aux opérateurs de l'Etat est confirmé, les variations constatés résultant, surtout, de la prise en compte de l'élévation de 39,5 % à 50 % du taux des charges pour pensions des fonctionnaires des deux établissements publics :

- la subvention versée à l'ONAC s'établit à 38,7 millions d'euros (35,9 millions d'euros en 2007).

- la dotation de l'Etat à l'INI s'élève à 10,6 millions d'euros en augmentation de plus de 0,8 million d'euros.

2. Perspectives démographiques et prospective

Ainsi que le montre le tableau ci-après, la moyenne des dépenses, pour chacun des 3.607.400 ressortissants estimés pour le prochain exercice, est en progression constante depuis plusieurs années et atteindra 9.154 euros par an par pensionné en 2008.

Source : secrétariat d'Etat à la défense, chargé des anciens combattants

Au delà de la satisfaction de voir des demandes légitimes satisfaites, il devient cependant opportun d'étudier désormais ce budget « en prospective » et de ne pas seulement le conditionner à la seule variable d'ajustement de sa démographie . Pour être plus clair encore, la diminution programmée du nombre de bénéficiaires ne saurait justifier que, par voie de conséquence, les prestations liées à la réparation soient améliorées indéfiniment. En effet, si le prix du sacrifice doit être légitimement compensé, le devoir accompli ne crée pas, pour autant, de droits supplémentaires.

Le tableau suivant présente l'évolution prévisible du nombre des ressortissants de 1998 à 2013. Ces données sont extraites d'une étude de l'inspection générale des anciens combattants effectuée en 1998. Malheureusement, aucune nouvelle étude prospective n'a été faite depuis cette date.

Source : secrétariat d'Etat à la défense, chargé des anciens combattants

Le tableau ci-après retrace, d'une part, l'évolution des pensions militaires d'invalidité (PMI) et, d'autre part, le nombre de bénéficiaires de la retraite du combattant, de 1998 à 2007. Si la tendance à la baisse des PMI devrait se poursuivre, le nombre des retraites du combattant se stabiliserait en 2008 pour commencer à décliner les années suivantes.

D. LES EFFECTIFS

Le plafond d'emplois du programme 169, pour 2008, s'établit à 1.250 ETPT, en diminution de 102 ETPT. Cette réduction est liée, d'une part, à l'économie de 29 ETPT par le remplacement d'un départ à la retraite sur deux, d'autre part, à un ajustement technique du plafond d'emploi de 86 ETPT, sans incidence sur les crédits, associé à une intégration de 13 agents.

Il bénéficie également de 1.919 ETPT hors plafond d'emplois du ministère et rémunérés par les opérateurs qui lui sont rattachés :

- 1.514 ETPT pour l'ONAC,

- 405 ETPT pour l'INI.

E. OBJECTIFS ET INDICATEURS

1. L'évolution nécessaire de la performance

Il est attendu de ce programme qu'il garantisse à ses bénéficiaires des prestations de qualité avec la meilleure efficience possible. Ses acteurs sont confrontés à la diminution des ayants-droit traditionnels (anciens combattants de première, deuxième et troisième générations) et doivent s'adapter à la « nouvelle génération » représentée par les militaires en OPEX et les militaires en activité (anciens combattants de quatrième génération).

Votre rapporteur spécial, s'est déjà inquiété à deux reprises ^{7 ( * )} de l'évolution des services déconcentrés de la DSPRS, notamment les DIAC, au regard de leur performance . Dans sa contribution au rapport sur la loi de règlement du budget de l'année 2006 il précisait :

« Par ailleurs, le secrétariat général pour l'administration conduit actuellement une réflexion sur l'évolution des services déconcentrés de la DSPRS. Devant la réduction constante du nombre de dossiers à traiter et au vu des résultats des indicateurs cette réflexion est la bienvenue et il conviendrait sans doute d'envisager un nouveau calibrage en nombre et en choix des sites des directions interdépartementales.

« Certains résultats ne font pas ressortir une image très performante de l'activité ».

Faisant suite aux premiers résultats du pilotage par la performance il a été conduit, en 2006, un audit de modernisation afin d'identifier les causes de la durée des délais de traitement des dossiers. Deux objectifs stratégiques ont, désormais, été fixés et assignés à la DSPRS et ses opérateurs.

Le premier objectif stratégique porte sur l'adéquation entre les dépenses de soutien et le niveau d'activité. Il impose un double effort, d'une part en termes de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) et, d'autre part, une amélioration des outils de prévision par type de bénéficiaires et d'activités, par exemple sur les conséquences de la « décristallisation ».

En bonne logique il devrait se traduire par un recadrage de la répartition et des moyens sur le territoire, ainsi que des modalités d'exercice de la mission. Si le maintien d'un service de proximité reste nécessaire il convient de l'adapter en permanence à l'évolution de la demande.

Le second objectif stratégique porte sur la qualité du service. Le pilotage par la performance a permis de constater qu'en 2004, en moyenne 479 jours s'écoulaient entre la date de la demande et la notification de la pension militaire d'invalidité. Faisant suite à l'identification des causes de ces délais dans l'audit de modernisation, l'examen des dossiers par les organismes spécialisés des directions des commissariats a été supprimé. Une réduction significative des délais de leur traitement est attendue. Une simplification du fonctionnement des commissions de réforme est en cours.

La mise en place d'un nouveau système d'information de la DSPRS, à partir de 2008, contribuera à améliorer la qualité du service en permettant le suivi de l'avancement de chaque dossier.

Pour atteindre les objectifs stratégiques du programme, deux types d'indicateurs ont été mis en place :

- des indicateurs de qualité, mesurant les délais ;

- des indicateurs d'efficience, mesurant soit des coûts par dossier ou par bénéficiaire soit des dossiers par agent ;

La démarche de pilotage par la performance du programme devrait être instrumentée, à partir de fin 2008, par le système d'information d'administration et de gestion « Pitagore ».

2. La mesure de la performance

La performance du programme 169 est mesurée par 9 indicateurs destinés à renseigner sur la réalisation des 4 objectifs retenus. Ces indicateurs portent sur les domaines d'intervention les plus significatifs du programme.

L'objectif 1 « Liquider les dossiers au moindre coût, avec la meilleure efficacité et la meilleure qualité possibles » est renseigné par 3 indicateurs pertinents mesurant, pour les deux premiers, les nombres moyens de dossiers de pensions et de retraite du combattant traités par agent et pour le troisième le délai moyen de traitement d'un dossier de pension.

Pour les deux premiers, mesurant les nombres moyens de dossiers de pensions et de retraite du combattant traités par agent, les résultats sont en deçà des valeurs cibles, ce qui confirme les observations ci-dessus, notamment en termes de baisse d'activité des services. Pour le troisième, si le résultat est conforme aux prévisions du PAP 2006, un nouvel objectif a été fixé au PAP 2007. Il est de 380 jours pour l'année 2007 avec une cible inférieure pour 2008.

L'objectif 2 « Régler les prestations de soins médicaux gratuits et d'appareillage au moindre coût et avec la meilleure efficacité et la meilleure qualité possibles » dispose, également, de 3 indicateurs mesurant, pour les deux premiers, les nombres moyens de dossiers de soins médicaux gratuits et d'appareillage traités par agent et, pour le troisième, le délai moyen de traitement d'un dossier d'appareillage.

Le résultat, pour 2006, du premier indicateur, très inférieur à la prévision, confirme d'autant plus les observations précédentes que l'activité est orientée à la baisse. Celui du deuxième est au dessus de la cible, qui reste modeste. Si le délai du troisième s'est allongé par rapport à 2005, il est cependant constaté que l'activité y est plus fluctuante.

L'objectif 3 « Fournir les prestations de l'ONAC au moindre coût et avec la meilleure efficacité possible » est mesuré par deux indicateurs mesurant le coût moyen par acte de solidarité et le nombre moyen de dossiers de cartes et titres traités par agent.

L'actualisation de ces indicateurs au gré de leurs résultats, moyen pour le premier, médiocre pour le second, ne laissent pas présager une amélioration rapide de l'efficience. L'activité du second s'inscrivant inexorablement à la baisse, le nouveau contrat d'objectifs et de moyens devra prévoir les conditions permettant à l'ONAC d'atteindre la cible fixée.

L'objectif 4 « Fournir les prestations médicales, paramédicales et hôtelières aux pensionnaires et aux hospitalisés de l'INI au meilleur rapport qualité-coût » est mesuré par un indicateur portant sur le coût de la journée d'un pensionnaire de l'INI. Si le principal levier d'actions est l'optimisation du taux d'occupation des chambres la maîtrise de la réalisation de la valeur cible est tributaire de l'inflation générale en matière de coût d'hospitalisation.

Les résultats des indicateurs de ce programme sont, donc, à l'évidence, perfectibles.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 169
« Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant »

- La baisse de 62 millions d'euros des crédits de paiement ne traduit que partiellement la diminution du nombre des bénéficiaires de la dette viagère dans la mesure où la moyenne d'attribution à chaque ressortissant continuera à progresser de 3,27 % en 2008. Il devient donc opportun d'étudier désormais ce budget « en prospective » et de ne pas seulement le conditionner à la seule variable d'ajustement de sa démographie.

Il reste que votre rapporteur spécial se réjouit que le processus, de la décristallisation des pensions militaires d'invalidité et des retraites du combattant payées aux anciens combattants originaires des territoires antérieurement sous souveraineté française, voulue par le Président de la République et annoncée en Conseil des ministres le 27 septembre 2006, ait été largement engagé . En 2008, il sera prolongé par l'attribution de 118 millions d'euros de crédits de paiement, dont 24 millions d'euros pour les nouveaux bénéficiaires, notamment 3.800 conjoints.

Pour consolider les relèvements indiciaires de 2 points de la retraite du combattant successivement, au 1 ^er juillet 2006 et au 1 ^er janvier 2007, et pour tenir compte de l'augmentation de la population concernée, 5 millions d'euros supplémentaires sont attribués en 2008 pour le paiement de ces droits.

L'augmentation des crédits destinés aux actions de solidarité de l'ONAC, à l'attention des anciens combattants et de leurs ayants cause, est poursuivie. Ces aides s'élèveront à 18,6 millions d'euros (contre 14,1 millions d'euros en 2007). Votre rapporteur spécial sait combien l'action de l'ONAC est déterminante envers cette population particulièrement fragile.

Votre rapporteur spécial apprécie, également, la poursuite de l'effort pour l'appareillage, notamment en faveur des grands mutilés, en maintenant le niveau des crédits à 9,8 millions d'euros, après la hausse décidée en 2007.

Le plafond de la rente mutualiste a bénéficié d'une revalorisation de 2,5 points d'indice, après celle de 7,5 points en 2003. Votre rapporteur spécial continue à regretter l'abandon du principe d'une augmentation annuelle qui aurait mis fin à toute polémique sur le sujet.

- Votre rapporteur spécial appelle également votre attention sur le cas des militaires participant aux opérations extérieures (OPEX) qui souhaiteraient, par alignement sur ce qui a été accordé, il y a quelques années, aux anciens combattants d'AFN, se voir attribuer la carte du combattant dès 4 mois en intervention. Si les conditions d'obtention doivent faire l'objet d'un examen approfondi, notamment en comparaison avec la réglementation s'appliquant aux autres conflits, plusieurs raisons plaident en faveur d'une telle décision.

Premièrement, la spécificité de leur mission de sécurisation et de pacification rend inapplicable la règle des actions de feu et d'unités combattantes qui sont actuellement exigées. Deuxièmement, lorsque ces hommes seront en âge de faire valoir leurs droits, dans une vingtaine d'année, le nombre de ressortissants sera naturellement et inévitablement plus réduit. L'effort budgétaire sera alors plus aisément supportable, d'autant que leur nombre reste inférieur à ceux des contingents de combattants engagés dans les conflits passés. Enfin, et troisièmement, ils seront, dans l'avenir, la mémoire vivante de l'histoire contemporaine et notre passé militaire ne reposera plus que sur leurs épaules.

- Enfin, il convient de s'inquiéter de l'entretien des lieux de mémoire, notamment à l'étranger (voir le développement dans le II. LE PROGRAMME 167 « LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE », du présent rapport, à ce sujet).

IV. LE PROGRAMME 158 « INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE »

A. LE DISPOSITIF

Ce programme recouvre trois dispositifs d'indemnisation.

Le décret n° 99-778 du 10 septembre 1999 a institué une Commission d'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS) intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation . Deux décrets l'ont modifié (en 2000 et en 2001). Cette commission propose au Premier ministre les mesures de réparation, de restitution ou d'indemnisation, dès lors que les victimes n'ont pas déjà été indemnisées au titre de la loi allemande sur les dommages de guerre dite « Loi Brüg ». La Commission se compose de dix membres nommés pour 3 ans (dernière nomination par décret du 8 septembre 2005).

Par ailleurs, la réparation a été étendue par le décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000 aux orphelins de victimes de persécutions antisémites et le décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004 aux orphelins de victimes d'actes de barbarie durant la Deuxième Guerre mondiale . Pour ces deux dispositifs, en vertu de la convention de délégation de gestion signée le 22 décembre 2005, la procédure de traitement des demandes d'indemnisation est menée conjointement par les services du ministère de la défense et du Premier ministre.

Le paiement des réparations pour ces trois dispositifs est assuré par l'ONAC. La convention du 22 décembre 2005 précise également que le versement à l'ONAC des crédits nécessaires à l'exécution du programme est assuré par les services du Premier ministre.

Depuis le 1 ^er janvier 2007, la responsabilité de ce programme n'incombe plus au secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense, mais désormais au Secrétaire général du gouvernement, actuellement, M. Serge Lasvignes.

B. LES MOYENS DES DEUX ACTIONS DU PROGRAMME

Le programme dispose, depuis leur transfert, des 41 ETPT de la commission d'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS), relevant antérieurement de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».

Les crédits pour 2008 du programme 158 s'établissent à 148,2 millions d'euros en CP. Leur répartition prévue par les services du Premier ministre est la suivante :

- pour l'action 1 : « Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation et des orphelins de persécutions antisémites » : 36 millions d'euros pour le versement des rentes à 6.482 crédirentiers (estimation au 31 décembre 2007) et le reste pour la prise en charge de l'indemnisation en rente ou en capital, selon le cas (48 % des bénéficiaires actuels ont demandé le capital et 52  % la rente), de 25 nouveaux bénéficiaires en 2008 ;

- pour l'action 2 : « Indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la seconde guerre mondiale » : 49,3 millions d'euros pour le versement des rentes à 7.983 crédirentiers (estimation au 31 décembre 2007) et la prise en charge de l'indemnisation en rente ou en capital, selon le cas (60  % des bénéficiaires actuels ont demandé le capital et 40  % la rente), de 300 nouveaux dossiers en 2008.

C. LES OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES

Dans son rapport sur les « Résultats et gestion budgétaire de l'Etat (exercice 2006) » la Cour des comptes, en ce qui concerne le programme 169, a constaté, malgré la mise en oeuvre de la LOLF et ses recommandations en faveur de réformes, une dégradation de l'information tant sur les opérations de gestion que sur le résultat obtenu. Elle a également jugé que les services n'étaient toujours pas en mesure de disposer de prévisions des effectifs budgétaires (faute d'avoir réalisé les projections démographiques plusieurs fois recommandées par la Cour des comptes et par la direction du budget) et que le ministère ne connaissait pas non plus le montant réel de ses dépenses de personnel.

Elle a également estimé que le programme 158 reposait sur un montage administratif compliqué, multipliant les acteurs et probablement les coûts de gestion et que son efficacité marquée par une sous-estimation de la dépense de l'ordre de 50  %, n'était pas démontrée.

D. L'APPARITION TARDIVE D'UNE MESURE DE LA PERFORMANCE

Deux indicateurs de qualité de service sont mis en place en 2008 avec pour objectif « Améliorer le délai de paiement des dossiers d'indemnisation des victimes de spoliations dès l'émission des recommandations favorables ». Compte tenu des difficultés particulières que pose la mise en paiement à l'étranger, il a paru opportun de distinguer les résidents français et les non résidents.

Cette apparition d'une mesure de la performance concernant l'activité de la CIVS est bien tardive dans la mesure où celle-ci est appelée à décroître progressivement à partir de la fin de l'année 2008, pour s'éteindre vers le début de l'année 2010.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 158 :

« Indemnisation des victimes des persécutions antisémites

et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale »

L'apparition tardive d'une mesure de la performance par un objectif et ses deux indicateurs, visant à améliorer le délai de paiement des dossiers d'indemnisation relevant de la CIVS, est louable mais bien tardive dans la mesure où son activité est appelée à décroître progressivement à partir de la fin de l'année 2008, pour s'éteindre vers le début de l'année 2010.

- Il faut se féliciter de la bonne application des dispositifs prévus pour la réparation, notamment grâce à l'extension du décret du 13 juillet 2000, corrigeant une injustice évidente et ce malgré l'effort financier que cela représente. Cependant, étant régulièrement saisi des demandes concernant l'indemnisation des orphelins, d'une part, du fait de la deuxième guerre mondiale (tels que les orphelins des otages et des résistants) et, d'autre part, de prisonniers du Viet-minh, votre rapporteur spécial interrogera, en séance publique lors de l'examen de cette mission, le ministre sur les possibilités d'accorder à ces orphelins de guerre des droits à réparation. En effet, le sort différent qui leur est réservé lui semble injustifié et l'on est donc en droit de s'interroger sur cette situation. Une information par le ministère, portant sur le nombre de bénéficiaires potentiels par conflit, serait la bienvenue pour approfondir la réflexion sur une éventuelle extension des droits.

- Par esprit de justice, votre rapporteur spécial s'interroge, également, sur la possibilité d'extension de tels droits à réparation aux pupilles de la Nation.

Enfin, il est une autre demande tout aussi préoccupante : l'extension du dispositif d'indemnisation au cas des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD et KHD ^{8 ( * )} ). Votre rapporteur spécial sait que l'échec de la réunion organisée, par le précédent ministre, M. Hamlaoui Mékachéra, à Strasbourg avec la Fondation « Entente franco-allemande », n'est pas imputable au ministre. Cependant, il ne peut admettre la résignation avec laquelle le gouvernement s'est retranché devant l'hostilité du président de la Fondation.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE

L'Assemblée nationale à majoré, en seconde délibération et à titre non reconductible, les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » de 357.500 euros, principalement en faveur de l'action 02 « Politique de mémoire » du programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » et de l'action 03 « Solidarité » du programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ».

II. MODIFICATION DE CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE

L'Assemblée nationale a , en première délibération, adopté un amendement gouvernemental insérant un article 41 quater (nouveau) , rattaché à la mission, visant à revaloriser , à nouveau, la retraite du combattant en relevant son indice de référence de 2 points à compter du 1 ^er juillet 2008. Cette décision, dont le coût pour 2008 est estimé à 12 millions d'euros, n'implique aucune augmentation de crédits dans le présent projet de loi de finances, dans la mesure où son financement sera assuré par redistribution de crédits.

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement minorant de 2,83 millions d'euros les crédits de la présente mission, à l'initiative du gouvernement. Il s'agit de gager les ouvertures de crédits opérées au cours de cette seconde délibération. La minoration est répartie de la façon suivante :

- 1,22 million d'euros sur le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » ;

- 1,71 million d'euros sur le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale ».

III. ADOPTION D'UN ARTICLE RATTACHÉ 41 QUATER (NOUVEAU)

L'Assemblée nationale a, en première délibération, adopté un amendement gouvernemental visant à revaloriser la retraite du combattant en relevant son indice de référence de 2 points à compter du 1 ^er juillet 2008. Cet indice du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, après être resté figé depuis 1978, a déjà bénéficié de deux relèvements successifs de 2 points, au 1 ^er juillet 2006 et au 1 ^er janvier 2007. Il s'établira dorénavant à 39.

Le coût de cette mesure évalué, pour 2008 à 12 millions d'euros, sera financé par une ventilation de crédits interne à l'action 1 « Administration de la dette viagère » du programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ». En année pleine cette revalorisation coûtera 38  millions d'euros.

Votre rapporteur spécial ne peut qu'approuver cette initiative qui vient consolider les efforts entrepris, en 2006 et 2007, pour revaloriser la retraite du combattant. Elle témoigne de l'intérêt de la Nation envers ses combattants d'hier.

Votre commission vous propose d'adopter les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation », tels que modifiés par l'Assemblée nationale, et sans modification l'article 41 quater (nouveau), rattaché à la présente mission, tel qu'adopté par l'Assemblée nationale.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 14 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Charles Guené, rapporteur spécial, sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».

M. Charles Guené, rapporteur spécial, a tenu à rendre hommage à son prédécesseur et regretté collègue M. Jacques Baudot.

Après avoir rappelé les objectifs de la mission, il a précisé qu'elle disposerait, en 2008, de 3.768,2 millions d'euros en crédits de paiement, après 3.841 millions d'euros en 2007, soit une diminution de 1,9 %, précisant que la baisse de 73 millions d'euros des crédits de paiement ne traduisait que partiellement la diminution du nombre des bénéficiaires de la dette viagère, dans la mesure où la moyenne d'attribution à chaque ressortissant continuera à progresser de 3,27 % en 2008.

Il a estimé qu'il devenait donc opportun d'étudier désormais ce budget « en prospective » et de ne pas seulement le conditionner à la seule variable d'ajustement de sa démographie, afin d'arrêter la juste indemnisation de chacune des catégories de « vivants », en examinant tout particulièrement le cas de certains oubliés de l'histoire. Il a souhaité que, dans le prolongement de son rapport d'information sur les lieux de mémoire récemment présenté, l'Etat se donne les moyens d'une véritable politique de mémoire tout en veillant à sa refondation. Il a rappelé que la commission avait également souhaité que soit étudiée la création d'une fondation ou d'un établissement public chargé des lieux de mémoire liés aux combats de la Nation.

M. Charles Guené, rapporteur spécial , a déclaré que la mémoire, le sens et la force qui seraient donnés à cette fondation ne pouvaient reposer que sur cet équilibre entre le juste dû aux « vivants » et un véritable respect permettant de tirer les leçons de l'histoire à l'égard des disparus. Selon lui, cette nouvelle politique, dans le contexte budgétaire auquel était confrontée la France, pourrait très bien s'inscrire dans le cadre de la révision générale des politiques publiques initiée par le Président de la République et dont les résultats sont attendus pour le printemps 2008.

S'appuyant sur les projets de rénovation de la transmission de la mémoire et de ses valeurs, annoncés par le secrétaire d'Etat, M. Alain Marleix, en particulier les commémorations, il a souhaité que les célébrations du 90 ^e anniversaire de l'Armistice de 1918 permettent de mesurer les premiers effets des décisions qui seront prises pour donner une dimension nouvelle à cette politique.

Par ailleurs, il a ajouté que s'il appréciait l'attribution de 3 millions d'euros, pour doter en capital la fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie, dont la création est prévue en 2008, il s'interrogeait sur le rôle que remplira cette fondation, notamment au regard des lieux de mémoire, précisant qu'il serait également utile de se pencher sur l'éventualité de sa reconnaissance d'utilité publique afin étendre son rayon d'action.

M. Charles Guené, rapporteur spécial , a précisé que le projet de loi de finances pour 2008 prévoyait aussi le financement et le prolongement des mesures décidées en 2006 et 2007 :

- la « décristallisation » demandée par le Président de la République en 2006, largement engagée en 2007 et qui sera, en 2008, prolongée par une attribution nouvelle de 24 millions d'euros de crédits de paiement pour les nouveaux bénéficiaires, et notamment 3.800 conjoints ;

- l'augmentation de deux points d'indice de la retraite du combattant au 1 ^er juillet 2006 et au 1 ^er janvier 2007. Pour consolider ces droits et pour tenir compte de l'augmentation de la population concernée, 5 millions d'euros supplémentaires sont attribués en 2008 ;

- le relèvement de 2,5 points d'indice du plafond majorable de la retraite mutualiste du combattant ;

- et enfin, l'augmentation de 4,5 millions d'euros des crédits destinés aux actions de solidarité de l'office national des anciens combattants (ONAC), à l'attention des anciens combattants et de leurs ayants droit.

M. Charles Guené, rapporteur spécial , a fait état de l'adoption par l'Assemblée nationale, lors de l'examen, en première délibération, de la mission, d'un amendement du gouvernement relevant de deux points l'indice de la retraite du combattant à compter du 1er juillet 2008.

Il a, ensuite, appelé l'attention sur le cas des militaires participant aux opérations extérieures (OPEX) qui souhaiteraient, par alignement sur ce qui a été accordé, il y a quelques années, aux anciens combattants d'Afrique du nord, se voir attribuer la carte du combattant dès 4 mois en intervention.

Enfin, s'il s'est félicité de la bonne application des dispositifs prévus pour l'indemnisation des victimes de persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale. Il s'est proposé d'interroger le ministre, en séance publique lors de l'examen de cette mission, sur les possibilités d'accorder aux autres orphelins de guerre des droits à réparation, le sort différent qui leur est réservé lui semblant injustifié.

Il s'est également inquiété d'une éventuelle extension de tels droits aux pupilles de la Nation et a conclu sa présentation par une autre demande, tout aussi préoccupante : l'extension du dispositif d'indemnisation au cas des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD et KHD). Sur tous ces sujets, il a souhaité disposer d'éléments permettant d'en évaluer le coût.

M. Charles Guené, rapporteur spécial , sous réserve de ces observations, notamment celle concernant les perspectives d'activité et de fonctionnement, a proposé à la commission d'adopter sans modification la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».

Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, s'est demandé si, compte tenu des délais nécessaires à la mise en place de la fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie, une partie des crédits qui lui étaient attribués ne pourraient pas être réorientés vers les célébrations du 90 ^e anniversaire de l'Armistice de 1918, en précisant que le ministre avait souhaité l'instauration, à cette date, d'une journée de mémoire dédiée à toutes les fins de combat.

M. Charles Guené, rapporteur spécial, a précisé, que 700.000 euros étaient déjà prévus en 2008 pour ce 90 ^e anniversaire, à comparer avec les 47.200 euros consacrés annuellement aux 8 cérémonies légales, que le Président de la République n'était pas favorable à l'instauration d'une journée de célébration unique et que l'abondement de crédits, nécessaire au relèvement de deux points de l'indice de la retraite du combattant, serait assuré, pour partie, par un prélèvement sur la dotation destinée au capital de la fondation. Il a estimé qu'il ne fallait pas aller au delà pour ne pas mettre en péril cette fondation, avant même qu'elle ne prenne corps.

M. Jean Arthuis, président , a rappelé qu'au moment de cette commémoration, l'Union européenne serait sous présidence française et qu'il ne doutait pas de la volonté du Président de la République de lui apporter une signification toute particulière pour l'Europe.

Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, s'est inquiétée du risque d'augmentation des dépenses liées à l'application de la « décristallisation » que pourrait entraîner un « rajeunissement » des ayants droit de cette catégorie d'anciens combattants. Dans le cadre de la réparation, elle a également souhaité que le problème des autres orphelins, déjà évoqué par le rapporteur spécial, soit enfin résolu. Elle manifesté la même attention pour les « Malgré nous ».

Elle a enfin évoqué le devenir de la mémoire lorsque les générations ayant vécu les combats auront disparu.

M. Charles Guené, rapporteur spécial , a précisé, sur le premier point, que le ministère, très « précautionneux » quant à l'ouverture de nouveaux droits, n'avait pas relevé d'évolution particulière du nombre des ayants droit, et, sur le second point, que le ministre avait demandé à l'ONAC d'étudier les possibilités de permettre cette réparation. Il a répété qu'il conviendra, avant toute décision, de disposer d'éléments juridiques précis et d'une appréciation des coûts afférents. Il a insisté, aussi, sur le développement de la prospective, notamment sur le plan de l'évolution démographique, afin de limiter la réparation à l'intention des « vivants » à son juste dû et ne pas augmenter systématiquement les prestations en raison des réductions des dépenses dégagées par la diminution irrémédiable du nombre de bénéficiaires.

Il a rappelé que l'Etat réfléchissait actuellement à la rénovation de la mémoire et proposé que l'on s'appuie, pour sa refondation, sur les militaires engagés dans des opérations extérieures qui seront, pour l'avenir, la mémoire vivante de notre histoire combattante.

Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, a rappelé que le Conseil d'Etat, dans son avis du 30 novembre 2006, avait recommandé, en conséquence de la reconnaissance de situation de guerre aux opérations en Afrique du Nord, que soit appliqué aux participants le bénéfice de la « campagne double », au même titre que pour les conflits précédents. Elle a indiqué que la commission des affaires sociales était réservée sur cette question qui instituerait une inégalité de traitement entre les fonctionnaires et les employés du secteur privé.

M. Charles Guené, rapporteur spécial , a déclaré qu'il conviendra, par souci d'équité avec les combattants des autres guerres, d'être vigilant sur l'application éventuelle de telles mesures.

M. Jean Arthuis, président , a partagé les préoccupations du rapporteur spécial en souhaitant que l'évolution démographique n'entraîne pas une augmentation du montant des réparations à l'intention des survivants, ce qui serait injuste par rapport à celle dont ont bénéficié ceux déjà disparus.

M. Auguste Cazalet , après avoir, lui aussi, rendu hommage à M. Jacques Baudot, qui lui avait succédé comme rapporteur spécial, a renouvelé son opposition à l'attribution de la « campagne double » aux fonctionnaires en poste en Algérie pendant la guerre, considérant qu'elle devait être réservée aux seuls combattants.

Suivant la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».

Réunie le jeudi 22 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale et adopté sans modification l'article 41 quater.

* ¹ Rapport d'information n° 65 (2007-2008), « Lieux de mémoire : comment ne pas les oublier ».

* ² L'ECPAD et les musées de chacune des trois armes.

* ³ Dont 79 % pour l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) et le restant pour l'Institution nationale des invalides (INI).

* ⁴ Dont 80,6 % destinés au paiement de la dette viagère.

* ⁵ Rapport d'information n° 65 (2007-2008) « Lieux de mémoire : comment ne pas les oublier ».

* ⁶ Musées de l'armée, national de la marine, de l'air et de l'espace.

* ⁷ - Rapport sur le projet de loi de règlement du budget de l'année 2006 n° 389 (2006-2007),

tome 2 : Contributions des rapporteurs spéciaux et rapport précité n° 65 (2007-2008).

* ⁸ Reichsarbeitsdienst - Kriegshilfädienst.