B. LE DÉTAIL DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS PROPOSÉS PAR LE PRÉSENT COLLECTIF
Dans son rapport sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative dont la ratification est demandée dans le présent projet de loi de finances rectificative, la Cour des comptes considère, comme votre commission des finances, que plusieurs ouvertures de crédits par décrets d'avance « ont été rendues nécessaires du seul fait de sous-évaluations manifestes en loi de finances initiale, qui affectent la sincérité de plusieurs dotations ». Ce rapport indique : « sans que cette estimation puisse être considérée comme exhaustive, la Cour a relevé des ouvertures de crédits correspondant à ce cas de figure pour un montant de l'ordre de 1.100 millions d'euros ».
Ouvertures de crédits par décret d'avance sur des dotations sous-estimées dans la loi de finances initiale pour 2007
(crédits de paiement en euros)
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Agriculture, pêche et développement rural
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19 |
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Défense (opérations militaires extérieures) |
367 |
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Régimes sociaux de retraite |
60 |
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Solidarité et intégration (prévention de l'exclusion) |
70 |
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Travail et emploi
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576 |
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Total (non exhaustif) |
1.092 |
Source : Cour des comptes
Selon ce document, à ce montant s'ajoutent diverses autres sous-évaluations de crédits ouvertes en loi de finances initiale sur un certain nombre de dotations qui n'ont pas donné lieu à des ouvertures de crédits par décret d'avance, mais font l'objet d'un abondement dans le présent projet de loi de finances rectificative.
Selon la Cour des comptes, « la loi de finances initiale pour 2007 était donc marquée par des sous-évaluations de crédits significatives par rapport aux prévisions de dépenses disponibles lors de sa préparation, et en tout état de cause manifestes au moment de son adoption. La Cour relève l'importance de leur montant global (3 milliards d'euros au moins) » .
Si ces sous-dotations n'ont pas remis en cause la norme de dépense, ce qui constitue un point important, elles n'en ont pas moins suscité des difficultés en gestion significatives pour les responsables de programme concernées, et ont altéré la portée de l'autorisation parlementaire sur certaines dotations, évaluées de manière « insincère ».
M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, dans sa réponse au rapport de la Cour des comptes, fournit les raisons de cette pratique contestable : « il est nécessaire et souhaitable que la budgétisation initiale participe d'une démarche de mise sous tension de la gestion des crédits, à l'exemple de ce qui a été réalisé avec succès sur les frais de justice, depuis qu'ils font avec l'entrée en vigueur de la loi organique, l'objet de crédits limitatifs ». Ainsi, les crédits ne seraient pas inscrits en totalité afin que, en cours d'exécution, le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique maintienne une certaine « pression » sur les ministères gestionnaires, afin que ceux-ci contiennent au mieux les tensions sur la dépense. De ce point de vue, la gestion en exécution reste éloignée de l'idéal posé par la LOLF d'une confiance a priori octroyée au gestionnaire.
Si votre rapporteur général partage l'objectif selon lequel rebasage des dotations et maîtrise, voire réduction de la dépense, doivent aller de pair , il considère nécessaire et conforme au respect de l'autorisation parlementaires que les crédits qui seront inéluctablement ouverts en cours d'exécution soient inscrits dès la loi de finances initiale. C'est par exemple l'effort que s'efforce de réaliser pour 2008 le gouvernement sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances 2 ( * ) », ainsi qu'en ce qui concerne les opérations extérieures du ministère de la défense et le financement par le ministère des affaires étrangères et européennes des opérations de maintien de la paix de l'ONU 3 ( * ) , qui ont fait l'objet d'un amendement de rebasage dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2008.
1. Les ouvertures de crédits de paiement : + 1.421 millions d'euros (hors pensions et dégrèvements et remboursements d'impôts)
12 missions bénéficient d'ouvertures de crédits de paiement, dont 7 pour des montants très modestes (Défense : 1 million d'euros ; Outre-Mer : 40 millions d'euros ; Politique des territoires : 3 millions d'euros ; Pouvoirs publics : 2,5 millions d'euros ; Régimes sociaux et de retraite : 22 millions d'euros ; Relations avec les collectivités territoriales : 29,5 millions d'euros, Santé : 2 millions d'euros).
Cinq missions représentent la quasi-totalité des ouvertures. Sans surprise, ces missions figurent dans le « palmarès » établi par votre commission des finances en ce qui concerne les sous-budgétisations manifestes du projet de loi de finances initiale pour 2008.
Il convient de souligner toutefois que, contrairement à la crainte exprimée par votre commission des finances, à l'occasion de l'examen du projet de décret d'avance n° 2007-1666 du 26 novembre 2007, selon laquelle il convenait « d'éviter certains effets pervers, si, comme cela est probable, les crédits d'équipement annulés pour financer les OPEX ne sont pas devenus sans objet et devront être réouverts en loi de finances rectificative. En effet le ministère de la Défense n'ayant pas le temps de consommer ces crédits rendus disponibles trop tardivement, cette pratique aboutit à la constitution d'une masse de reports qui perturbe le bon déroulement des programmes d'armement et compromet in fine la capacité de l'armée française à remplir son contrat opérationnel défini dans le modèle d'armée 2015 », la mission « Défense » ne fait l'objet d'aucune ouverture de crédits (à l'exception de 1 million d'euros) dans le présent projet de loi de finances rectificative. Les 13/19 èmes4 ( * ) de crédits nécessaires à la couverture des frégates multimissions ne figurent pas davantage dans le présent collectif budgétaire (ils pourraient être financés sur les crédits de report). En revanche, la mission « Défense » ne fait l'objet d'aucune annulation de crédits dans le présent projet de loi de finances rectificative.
Les cinq missions totalisant les ouvertures de crédits les plus significatives du présent projet de loi de finances rectificative
(en millions d'euros)
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Mission « Solidarité et Intégration » |
607 |
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Mission « Engagements financiers de l'Etat » |
220 |
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Mission « Travail et emploi » |
197 |
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Mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » |
179,8 |
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Mission « Action de la France en Europe et dans le monde » |
117 |
La mission « Solidarité et intégration » représente, avec 607 millions d'euros d'ouvertures en autorisations d'engagement et crédits de paiement, 43 % des ouvertures proposées par le présent projet de loi de finances rectificative. Elles correspondent, pour l'essentiel, à des sous-dotations en loi de finances initiale et abondent :
- le programme « Handicap et dépendance » pour 68 millions d'euros, afin de financer l'excédent par rapport à la prévision relatif à l'allocation adulte handicapé (AAH) ;
- le programme « Handicap et dépendance » pour 340 millions d'euros. Les ouvertures concernent la « prime de Noël » versée aux allocataires du RMI, à hauteur de 280 millions d'euros, l'hébergement d'urgence à hauteur de 50 millions d'euros et l'aide alimentaire d'urgence pour 10 millions d'euros ;
- le programme « Actions en faveur des familles vulnérables » pour 199 millions d'euros afin de financer les besoins relatifs à l'allocation de parent isolé (API) , en raison de l'insuffisance des crédits inscrits en loi de finances initiale. Le gouvernement semble avoir tiré dans le projet de loi de finances initiale pour 2008 les leçons de l'exécution pour 2007 puisqu'il rebase les crédits à hauteur de 100 millions d'euros.
La mission « Engagements financiers de l'Etat » et son programme « Epargne » fait l'objet d'ouvertures de crédits pour 220 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement afin de couvrir le financement des primes d'épargne logement résultant des clôtures très importantes de PEL du fait de la modification du régime fiscal et social de ce produit. En 2007, comme en 2006, le gouvernement n'a pas inscrit les montants nécessaires (au total 1,4 milliard d'euros) pour faire face à ce mouvement. Le Crédit foncier de France , qui est l'établissement chargé de la liquidation des primes d'épargne logement pour le compte de l'Etat, a en conséquence dû supporter les coûts de l'autorisation de découvert contractée par l'Etat , du fait de ses retards de paiement : les intérêts ont représenté 9 millions d'euros en 2006 et 7,7 millions d'euros de janvier à octobre 2007.
La mission « Travail et emploi » fait l'objet d'ouvertures de crédits pour 250 millions d'euros en autorisations d'engagement et 197 millions d'euros de crédits de paiement. 50 millions d'euros d'autorisations d'engagement visent à financer les maisons de l'emploi prévues par la loi n° 2005-32 de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005. Le programme « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques » bénéficie de 200 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de 197 millions d'euros de crédits de paiement afin de :
- financer l'insuffisance (76 millions d'euros) de la dotation au titre de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle ;
- doter les dispositifs de préretraites , qui ont un besoin d'un supplément de crédits à hauteur de 121 millions d'euros.
La mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » fait l'objet d'ouvertures de crédits pour 190,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 179,8 millions d'euros en crédits de paiement. 46,1 millions d'euros sont destinés à préfinancer certaines aides européennes du dernier trimestre de l'exercice 2007. Les autres ouvertures concernent les refus d'apurement communautaire , à hauteur de 144 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 133,7 millions d'euros en crédits de paiement. Les refus d'apurement communautaire figurent encore dans le « palmarès » pour 2008 précité des sous-dotations budgétaires établi par votre rapporteur général (pour une hypothèse minimale de 50 millions d'euros).
Enfin, la mission « Action extérieure de l'Etat » fait l'objet d'ouvertures de crédits à hauteur de 105 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 117 millions d'euros en crédits de paiement, afin de faire face à l'insuffisance de la dotation initiale concernant les cotisations de la France aux institutions internationales et les opérations de maintien de la paix (OMP) de l'ONU.
Le rapport d'information précité de notre
collègue Adrien Gouteyron au nom de la commission des finances avait
évalué les besoins par rapport à la prévision
à 151 millions d'euros. Cette estimation s'est
révélée être très
proche de la réalité : en 2007, le niveau des dépenses liées aux contributions internationales obligatoires est estimé à 717 millions d'euros soit 157 millions d'euros de plus que les crédits disponibles. Compte tenu du « dégel » de la réserve de précaution du programme « Action de la France en Europe et dans le monde » et de l'évolution du taux de change euro/dollar, l'insuffisance pour 2007 s'établit à 117 millions d'euros, qui font l'objet d'une ouverture, soit le montant de l'ouverture proposée dans le présent projet de loi de finances rectificative.
L'ampleur du besoin a justifié le dépôt au Sénat d'un amendement de rebasage substantiel des crédits pour 2008, conformément aux souhaits de votre commission des finances et de son rapport spécial pour la mission « Action extérieure de l'Etat ».
* 2 Pour l'exercice 2007, cette mission porte le titre de « Solidarité et intégration ».
* 3 Cf à ce sujet le travail du rapporteur spécial de la commission des finances du Sénat pour la mission « Action extérieure de l'Etat », M. Adrien Gouteyron. rapport d'information n° 24 (2007-2008) : « Contributions de la France aux institutions internationales : le nécessaire respect du Parlement ».
* 4 Un arbitrage alors rendu par M. Jacques Chirac, alors président de la République, voulait que 6/19 èmes de frais relatifs aux frégates multimissions soient ouverts en loi de finances initiale, et les 13/19 èmes restants en loi de finances rectificative.